摘要：扶貧制度的變遷符合制度變遷的演進過程，基于制度變遷理論對扶貧制度變遷的動因、路徑進行分析。結果顯示，預期收益大于預期成本的獲利因素是扶貧制度變遷的根本動因，技術因素降低了制度變遷的交易費用，非正式制度為扶貧制度變遷提供了心理和意識基礎，扶貧制度變遷的實施路徑是由政府自上而下推行的強制性創(chuàng)新。在此基礎上，提出法治層面的制度建設、文化層面的內生動力培養(yǎng)、治理格局層面的多方力量整合是進一步優(yōu)化扶貧制度的路徑，以期提高扶貧制度績效，實現農村農業(yè)現代化及鄉(xiāng)村的全面振興。

關鍵詞：制度變遷;扶貧制度;精準扶貧

中圖分類號：F323 " " " " 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2022）03-0185-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2022.03.037 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Analysis of poverty alleviation system from the perspective of institutional change theory

LIU Zi-meng

（School of Public Administration，Hohai University，Nanjing "211100，China）

Absrtact：Poverty alleviation system change is in line with the evolution process of institutional change， based on the theory of institutional change， the motivation and path of poverty alleviation institutional change were analyzed. The results show that the expected return is greater than the expected cost profit factor is the basic reason of poverty alleviation and institutional change， technological factors reduce the transaction cost of institutional change， informal institution for poverty alleviation system change provides a psychological basis and consciousness. The implementation path of poverty alleviation institutional change is mandatory innovation carried out from top to bottom by the government. On this basis， it is proposed that the institutional construction of the rule of law， the cultivation of endogenous power in the cultural level， and the integration of various forces in the governance pattern are the paths to further optimize the poverty alleviation system， so as to improve the performance of the poverty alleviation system and realize the modernization of rural agriculture and the overall revitalization of rural areas.

Key words：institutional change; poverty alleviation system; targeted poverty reduction

2021年2月25日，全國脫貧攻堅總結表彰大會召開，習近平總書記莊嚴宣告：“中國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利， 現行標準下9 899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務”[1]。至此，“兩不愁三保障”（“兩不愁”就是穩(wěn)定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，“三保障”就是保障其義務教育、基本醫(yī)療和住房安全）扶貧總體目標畫上句號，貧困治理開始進入“后扶貧時代”。在此背景下，回顧72年扶貧制度的變遷，基于制度變遷理論視角，分析扶貧制度的變遷動因、路徑選擇，探討扶貧制度變遷的內在規(guī)律，并在此基礎上提出進一步優(yōu)化扶貧制度的建議，對拓展脫貧攻堅成果、向鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略邁進具有重要意義。

1 制度變遷理論的核心思想

在修正古典“經濟人”假設、闡述交易費用理論基礎上，道格拉斯·C·諾斯[2]明確提出：“制度是一個社會的博弈規(guī)則，它們是一些人為設計的、型塑人們互動關系的約束”。在其看來，組織及企業(yè)家是型塑制度變遷的主角，他們對現有制度框架內的激勵作出反應，利用自身的談判能力維持或重置合約。如果說制度是社會博弈的規(guī)則，組織就是社會博弈的玩家。制度變遷是一種“均衡狀態(tài)-不均衡狀態(tài)-均衡狀態(tài)”的動態(tài)過程，這種變遷的根源所在，用R.科斯等[3]的話回答就是“只有預期的凈收益超過預期成本，一項制度安排才能被創(chuàng)新;只有這一條件成立時，才能發(fā)現改變現有制度和產權結構的企圖”，也可以理解為要素相對價格的變化以及組織的偏好促使了制度變遷過程。相對價格發(fā)生變化，能夠使交換的一方或雙方感知到處境改善的可能，人們便有了重新定約、簽約的動力，通過投入資源重構合約而獲益，這也意味著新的“帕累托最優(yōu)效應”的形成[4]。值得注意的是，道格拉斯·C·諾斯[2]特別強調非正式制度對制度變遷的影響，行為人的觀念在制度中發(fā)揮的作用比技術變遷更為深遠，它是正式制度的延伸、闡釋和修正，漸進地影響制度演化過程。

根據變遷主體的不同，制度變遷可以劃分為強制性制度變遷和誘致性制度變遷2種路徑[5]。強制性制度變遷是指政府通過法令自上而下推動的強制性制度創(chuàng)新，手段相對強硬，變遷時間較短;誘致性制度變遷是由個體、群體發(fā)起的自下而上、局部到整體的緩慢性制度變遷，往往存在制度不完善、不規(guī)范弊端。2種變遷方式各有其適用范圍，綜合協(xié)調運用才能實現制度運行的良好均衡。

2 扶貧制度的變遷過程

2.1 傳統(tǒng)時期救濟式扶貧階段（1949—1985年）

傳統(tǒng)時期扶貧方式以救濟式扶貧為主。中華人民共和國成立初期，中國經濟“一窮二白”，人口普遍處于貧困狀態(tài)，廣大農村發(fā)展小農經濟，但易受技術、環(huán)境影響導致耕作水平低下，基本生活無法得到保障。為實現經濟的快速增長，中國實行計劃經濟體制，以行政手段對各項資源進行強制分配。這一階段，扶貧主要由人民公社運作，規(guī)定對于鰥寡孤獨等缺乏勞動力的社員應給予救助，使其得到適當照顧，做到保吃、保穿、保燒、保教、保葬，這也是“五保”制度的雛形[6]。作為土地和生產資料的所有者，人民公社統(tǒng)一包攬了農村扶貧事項，但作為承擔行政與生產雙重角色的集體組織，其保障能力非常有限。

1978年改革開放背景下，中國由計劃經濟轉為市場經濟體制，人民公社被廢除，農村地區(qū)探索家庭聯(lián)產承包責任制的經營方式，釋放了農村生產力，有效解決了大部分貧困農民的溫飽問題，但同時區(qū)域性貧困差距顯現出來，也就是在這一時期，“扶貧專項”計劃被提出，劃定了重點扶貧區(qū)域，如革命老區(qū)、少數民族地區(qū)和邊遠地區(qū)、18個集中連片貧困地區(qū)，同時設立了扶貧專項資金、專項貸款給予支持，扶貧工作逐漸正規(guī)化。1978—1985年，農村貧困人口從2.50億人減少至1.25億人，貧困發(fā)生率由30.7%降至14.8%[7]，但同時也面臨扶貧形式單一、扶持力度不夠等困境。

2.2 轉型時期開發(fā)式扶貧階段（1986—2010年）

轉型時期扶貧方式以開發(fā)式扶貧為主。在進一步深化改革開放戰(zhàn)略下，減貧進程加速推進。1986年，國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室和貧困地區(qū)經濟開發(fā)領導小組正式成立，這是國家層面扶貧機構的首次設立。同時，國務院首次明確了貧困縣的標準，以年人均純收入低于150元的縣為貧困縣，少數民族地區(qū)、革命地區(qū)等特殊區(qū)域放寬標準。政策上安排專項扶貧貸款、以工代賑等扶貧資金支持。

1994年，農村反貧力度進一步加大，《國家八七扶貧攻堅計劃》中強調：計劃用7年時間攻堅剩余 " 8 000萬農村絕對貧困人口的溫飽問題，這是扶貧史上制度完善的重要體現，標志著扶貧政策由救濟式扶貧向開發(fā)式、制度性扶貧轉變。具體措施包括：重新調整貧困縣的標準;聚焦中西部落后地區(qū)，啟動東西協(xié)作扶貧模式;扶貧資源由貧困縣向貧困村、戶下沉;實行首長扶貧責任制。截至2000年底，農村貧困人口減少到3 209萬人，貧困發(fā)生率下降至3.5%[7]。

進入到21世紀，減貧事業(yè)已經取得顯著成效，但在建設全面小康社會目標下，需要從多維度對中國貧困問題進行再審視。2001年，《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》綱領性文件頒布[8]，綱要提出：首先，重點推進以農村種養(yǎng)業(yè)為主的產業(yè)化扶貧，挖掘扶貧事業(yè)的內生動力;其次，進行多維度綜合式扶貧，經濟扶貧固然重要，但不可忽視農村地區(qū)教育、文化、環(huán)境等其他維度的建設，由此進行了稅費改革、新型農村合作醫(yī)療推廣[9];探索整村推進模式，以“村”為單位，因“村”制宜;將扶貧資源落實到具體的貧困村。2010年底，中國農村貧困人口還有2 688萬人，貧困發(fā)生率下降至2.8%[7]。

2.3 新時期精準扶貧階段（2011年至今）

新時期扶貧方式以精準扶貧為主。歷經30多年改革開放，反貧事業(yè)進入到攻堅階段。在全面建成小康社會、實現第一個百年目標背景下，2011年，《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》明確提出“兩不愁三保障”的扶貧總體目標，為扶貧成果檢驗定下標準，鎖定14個連片特困地區(qū)和扶貧重點縣區(qū)域。2013年，習近平總書記在考察湘西地區(qū)少數民族時提出“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的扶貧理念。此后，精準扶貧上升為全面脫貧攻堅的戰(zhàn)略思想，強調根據貧困戶的脫貧需求有針對性地進行扶貧。具體來說，這一指導方針包含了精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核4個方面，回答了幫扶誰、怎么幫、怎么監(jiān)督幾個方面的問題[10]。首先是精準識別，這是能夠進行精準扶貧的前提條件，也就是扶貧誰的問題，開展到村到戶的貧困狀況調查、建檔立卡工作，通過群眾評議等合理、公平的方式識別出真正有困難的群眾，為此，扶貧工作還實施第一書記駐村幫扶計劃;其次是精準幫扶，強調到村到戶到人、因戶施策，真正把當地資源優(yōu)勢挖掘出來，實行多元化扶貧方式，如產業(yè)扶貧、光伏扶貧、精神扶貧、生態(tài)扶貧等;再次是精準管理，這是精準扶貧的保障，要重點對貧困人口實施動態(tài)化管理，確保將需要扶貧的人口及時納入系統(tǒng)，將穩(wěn)定脫貧的人口及時退出，為此，國家建立了扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)平臺;最后是精準考核，考核內容包括減貧成效、精準識別、精準幫扶、扶貧資金4個方面。精準扶貧戰(zhàn)略使扶貧工作取得重大突破，取得脫貧攻堅戰(zhàn)的完全勝利。2019年，中國貧困人口降至551萬人，貧困發(fā)生率下降至0.6%[7]。2020年底，貴州省同意紫云縣、納雍縣等9個縣退出貧困縣序列，至此，剩余的52個貧困縣全部脫貧摘帽，消除絕對貧困的艱巨任務圓滿完成。

3 扶貧制度變遷的動因分析

3.1 預期收益大于預期成本的獲利因素

從制度變遷理論看，制度變遷是一種制度被另一種效率更高的制度替代、轉換、交易的過程，也就是說任何制度變遷的結果都是預期收益大于預期成本的?；仡櫡鲐殮v史，從救濟式扶貧到開發(fā)式扶貧再到精準扶貧的制度變遷，扶貧的效益遠大于成本。也可以理解為扶貧過程中的人力資本、自然資本、經濟資本和社會資本等要素相對價格的變化，促使政府改變扶貧制度的結構，重配要素資源，釋放更多潛在的制度效率，追尋扶貧收益最大化。

粗放式扶貧到精準式扶貧的轉變降低了制度運行的交易費用，實現資源的更優(yōu)配置。一方面，扶貧制度本身日益完善，制度運行效率提高。傳統(tǒng)粗放式扶貧時期貧困人口只能識別到貧困縣、村，扶貧資源存在被占用、冒用現象，政策執(zhí)行常出現人情扶貧、選擇性扶貧的偏差，內部管理成本高。而精準式扶貧實施后，貧困人口的識別到戶到人，實現靶心的精確化瞄準，從而實現對癥下藥。為應對人情式扶貧占用貧困戶名額問題，政府實行扶貧干部駐村制度，使得扶貧識別工作更加透明化，項目安排不再是“大水漫灌”[11]，而是跟著貧困戶的需求走，實現宜種則種、宜養(yǎng)則養(yǎng)的扶貧局面，如霍邱龍蝦、山西大同小黃花、陜西秦嶺小木耳等產業(yè)開辟出當地貧困戶的致富之路。另一方面，扶貧配套制度日益健全，減少了扶貧制度的交易費用。和傳統(tǒng)粗放式扶貧格局相比，精準扶貧時期打出一套扶貧組合拳，營造了更加優(yōu)良的制度環(huán)境。如為貧困戶提供扶貧小額信貸、扶貧專項資金等金融舉措;實施扶貧資金審計制度，確保資金精準使用;實行扶貧政績考核制度，避免“數字脫貧”弄虛作假現象，減少扶貧制度的負外部性。這一系列扶貧配套措施使得精準扶貧施策成為可能。

從舊扶貧到新扶貧的制度變遷，扶貧制度體系越來越嚴密，扶貧效益越來越高，扶貧制度變遷所帶來的貧困戶的收入增長、貧困發(fā)生率的降低是顯而易見的。圖1是2010—2020年農村貧困人口數量變化情況，由圖1可知，實施精準扶貧制度后貧困人口數量呈持續(xù)下降趨勢，由2010年的16 567萬人逐步減少至2019年的551萬人，且下降速度較快。圖2是2013—2020年貧困地區(qū)農村居民人均可支配收入變化情況，由圖2可知，貧困地區(qū)農村居民人均可支配收入呈上升態(tài)勢，且增幅大，尤其是2019年脫貧攻堅決勝年人均可支配收入達11 569元，比上年增長11.5%，精準脫貧加力顯效。

3.2 技術因素

制度為交換提供結構，其與所用的技術一起決定了交易費用和轉形成本[2]。技術影響扶貧制度的變遷主要是帶來交易費用的降低。具體而言，主要有以下2種路徑促進制度績效的提高。

1）技術的進步和變化降低了扶貧制度變遷中的信息成本。產生交易費用的主要原因是信息是有成本的，以及信息在交換雙方的分布是不對稱的[2]。在技術落后的粗放式扶貧階段，信息是分散、孤立的，扶貧部門很難掌握貧困人口的真實情況，扶貧方式比較單一，扶貧資源落實不到位，扶貧相關部門執(zhí)行效率不高。隨著社會經濟發(fā)展進入了信息化時代，獲取相關信息的成本減少，其變遷的可能性增大，“互聯(lián)網大數據+扶貧”模式成為可能，精準式扶貧是必然之路，如全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)可以采集貧困群體的檔案，對致貧原因進行分析，分類施策，對貧困戶進行動態(tài)管理。同時，信息化手段實現對扶貧干部和扶貧資金的有效監(jiān)管，提升了扶貧工作效率，使資源合理分配，打破了傳統(tǒng)的扶貧管理模式。

2）技術變化降低了扶貧制度變遷的操作成本。以扶貧方式為例，傳統(tǒng)救濟式扶貧階段的保障能力有限，農業(yè)規(guī)?；?、機械化水平低，生產效益低;開發(fā)式扶貧階段雖然鼓勵發(fā)展種養(yǎng)業(yè)的產業(yè)扶貧，但貧困地區(qū)適合種養(yǎng)什么是一大難題;而隨著技術的進步，精準扶貧階段多元化的扶貧方式成為可能，產業(yè)扶貧、異地搬遷扶貧、電商脫貧等扶貧方式成為現實。如西藏自治區(qū)墨脫縣實現異地搬遷脫貧[12]，墨脫縣處于自然條件非常惡劣的峽谷地區(qū)，進出艱難，村民主要靠簡單的農作維持生活，交通一直是制約貧困的最大因素，易地扶貧搬遷政策頒布后，墨脫縣多卡村村民終于擺脫了世代生存的大山和如影相隨的貧困。

3.3 非正式制度因素

在扶貧制度變遷的過程中，在文化傳統(tǒng)中逐漸形成的非正式制度是制度變遷的心理、意識基礎。道格拉斯·C·諾斯[2]特別強調非正式制度變遷的重要影響是行為人的觀念在制度變遷中所發(fā)揮的作用要比其在技術變遷中所發(fā)揮的作用更為重要，因為意識形態(tài)信念影響著決定選擇的主觀構念模型。

傳統(tǒng)時期，中國經濟發(fā)展水平落后，政府對貧困群體實行救濟式幫扶方式，幫扶能力有限，容易助長一些貧困群體“等、靠、要”的消極思想，脫貧可持續(xù)性嚴重不足。轉型時期，扶貧部門意識到要扭轉扶貧局面，必須由“輸血式”扶貧轉為“造血式”扶貧，于是提出開發(fā)式扶貧方針，脫貧效果顯著提高，但仍然存在一些偏離政策初衷的現象，如為了扶貧資金和優(yōu)惠政策爭奪貧困縣稱號，政府提供的為發(fā)展養(yǎng)殖家禽產業(yè)的家禽苗被農戶當作下酒菜[13]。這些扶貧問題促使扶貧干部認識到實現真脫貧必須轉變貧困人口的懶散閑現象，從根本上擺脫貧困，扶貧同扶志、扶智相結合，激發(fā)貧困人口脫貧的主觀能動性[14]。因此，在精準扶貧制度中，精神扶貧、文化扶貧成為減貧路上的重要扶貧方式。

4 扶貧制度變遷的實施路徑

從制度變遷的路徑來看，扶貧制度的實施路徑是由政府發(fā)起的自上而下的強制性制度創(chuàng)新。回顧扶貧變遷史，中華人民共和國成立初期，開展土地改革，進行三大改造，為消除農民貧困提供制度基礎，由人民集體公社承擔弱勢群體的基本生活保障工作。轉型時期，開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略的推行促進了農民收入增加，釋放了生產活力。設扶貧組織，定貧困標準，劃重點片區(qū)和貧困縣，配專項補貼，提供資金、技術、銷售全流程幫扶，實施東西部協(xié)作、西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，種種舉措極大加速了減貧進程，從解決溫飽進入到鞏固溫飽再到脫貧致富新階段。新時期，綜合國力明顯增強，為減貧事業(yè)發(fā)展提供了堅實的人力、物力、財力基礎，為精準扶貧戰(zhàn)略實行提供了全方位制度保障，層層黨政領導向脫貧攻堅發(fā)起挑戰(zhàn)，最終取得脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利。在整個制度變遷中，政府通過行政或經濟手段主導著救濟式扶貧、開發(fā)式扶貧、精準式扶貧的推行，因此，中國扶貧制度的發(fā)展是由政府主導的自上而下強制性變遷的結果，這種制度安排借助組織的權威能夠短時間內落地推行，降低制度供給的制度變遷和組織實施成本，但能否長效穩(wěn)固脫貧值得重視。

5 制度變遷理論對扶貧制度的優(yōu)化啟示

5.1 完善法治建設，提供制度保障

有效率的制度的實施必須伴隨著某種形式的第三方實施，這個第三方的責任應由擁有強制力量的國家承擔[2]。法律法規(guī)的頒布可以為扶貧工作的實施營造友好的外部環(huán)境，降低交易費用。新形勢新時代，政府仍需在相對貧困治理中發(fā)揮主導作用，加強法治建設，運用正式制度的強約束力確保脫貧工作的合法、有序開展。從立法層面看，力爭扶貧工作有法可依，一方面要明確扶貧主體的職責、工作開展流程、目標和結果，另一方面要充分保障貧困群體的合法權益。對于已經成熟的扶貧模式，可以通過立法形式固定，使之具有穩(wěn)定性和借鑒意義[15]。從執(zhí)法層面看，建立科學的長效脫貧機制是應有之義，精準脫貧制度未來存在諸多困境需要突破，如易地扶貧搬遷群體后續(xù)生產和生活的保障，生態(tài)補償脫貧中護林員的后期就業(yè)問題，社會保障兜底脫貧時效問題等[16]。同時要注重對公權力的運行進行規(guī)制，增強政府信息透明度，完善監(jiān)督問責機制。從司法層面看，需要有力回應貧困群體的訴求，保障貧困群體合法的救濟權利，對損害貧困群體利益的行為進行嚴厲查處，使扶貧工作順利運行。

5.2 加強文化建設，培養(yǎng)內生動力

非正式制度作為正式制度的延伸，能夠修改、補充或擴展正式制度，提高正式制度的經濟績效。從“輸血式”到“造血式”扶貧實踐的變化，扶貧思路的轉變?yōu)榉鲐氈贫茸冞w提供了意識基礎，助推了扶貧成效提升。如今絕對貧困問題已經解決，但返貧風險依舊存在，扶貧工作并未止步，扶貧制度更需要充分發(fā)揮文化在相對貧困治理中的基礎作用。一方面要積極開展扶志教育，激發(fā)貧困群體向上奮發(fā)的志氣，大力弘揚“自強為天下健，志剛為大君之道”“寶劍鋒從磨礪出，梅花香自苦寒來”等優(yōu)秀傳統(tǒng)文化精神，轉變貧困群體的生活觀念，激發(fā)貧困群體為美好生活而奮斗的內驅力。另一方面需要進一步深化教育扶貧，加大對貧困地區(qū)教育資源的投入，保障每位孩子接受教育、獲得知識的權利，大力發(fā)展職業(yè)教育，對貧困群體“授之以漁”，增強年輕一代的生存本領，從而帶動家庭增收致富，徹底阻斷貧困的代際傳遞。當脫貧事業(yè)由被動轉變?yōu)橹鲃?，貧困群體產生改變貧困面貌的自我驅動力，貧困治理的難題便迎刃而解。

5.3 整合多方力量， 優(yōu)化治理格局

綜上可知，中國扶貧制度變遷一直以來都是政府主導的自上而下的變遷，這種制度安排落地快、成效顯著，但容易產生任何問題都依靠政府主體去解決的困境。政府的能力終究是有限的，正如約翰·洛克[17]在《政府論》中所說，為了保護人們的安全、自由以及私有財產，可以構建一個有限政府，政府的合法性基于所有公民讓渡自身部分權利的一致同意，并強調立法權和行政權分離以防政府權利的濫用。因此，面對后扶貧時代的挑戰(zhàn)與困難，扶貧工作除了要發(fā)揮政府的主導作用，還要充分調動企業(yè)、社會組織、貧困群體等其他主體的積極性，形成脫貧集體行動的合力，更有助于在扶貧制度供給中使強制性制度變遷和誘致性制度變遷路徑有機結合。在以政府為核心的“一核多元”的治理新格局中，需要強化政府的制度保障能力，包括正式制度和非正式規(guī)則;企業(yè)作為追逐經濟利益的主體，也應當自主承擔社會責任，利用自身的資本、市場、技術和信息等優(yōu)勢幫扶貧困群體;具有專業(yè)性、豐富資源的社會組織也能為貧困群體提供優(yōu)質的公共服務，如滿足貧困群體的精神文化需求，開展形式多樣的文化活動[18];貧困群體作為扶貧主體，對扶貧工作的成效最有發(fā)言權，然而一直以來的強制性制度創(chuàng)新路徑弱化了貧困群體的參與，應該拓寬貧困群體參與政治、經濟生活的渠道，傾聽他們的真正需求，接受他們的監(jiān)督，從而真正解決相對貧困問題，實現鄉(xiāng)村的全面振興。

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