摘要：根據(jù)河北省2012—2017年氣象防災減災績效管理考核工作，以考核中的三級評估指標體系為基礎，建立以組織與責任體系、應急管理體系、風險管理體系、監(jiān)測預警體系、效果評價體系、標準化建設體系6個方面對地方政府氣象防災減災能力進行評估的指標體系，并通過德爾菲法確定評估指標權(quán)重，建立評估模型，對河北省11個城市進行評估。結(jié)果表明，各城市通過氣象防災減災績效管理考核提高了全省氣象災害風險管理能力，明顯減輕了氣象災害損失。但是，全省也存在組織與責任體系建設不夠平衡、氣象災害防御關口前移不到位、預警發(fā)布能力建設不夠充分、能力建設發(fā)展不夠平衡等問題，為此從4個方面提出了改進和完善建議。

關鍵詞：績效管理;政府;防災減災救災;能力評估;河北省

中圖分類號：X43;P429 " " " " 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2022）03-0216-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2022.03.043 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Study on evaluation index system of government meteorological disaster prevention and reduction ability：A case study of Hebei province

LOU Peng-ju1，2

（1. Hebei Provincial Meteorological Disaster Prevention Center， Shijiazhuang "050021，China;

2. Chengdu University of Information Technology，Chengdu "610103，China）

Abstract：According to the performance management assessment of meteorological disaster prevention and mitigation in Hebei province from 2012 to 2017， based on the three-level evaluation index system， an index system was established to evaluate the meteorological disaster prevention and mitigation capability of local governments from six aspects： Organization and responsibility system， emergency management system， risk management system， monitoring and early warning system， effect evaluation system and standardized construction system. The weight of evaluation index was determined by Delphi method， and the evaluation model was established to evaluate 11 cities in Hebei province. The results show that through the performance management assessment of meteorological disaster prevention and reduction， various prefectures and cities have improved the ability of meteorological disaster risk management of the whole province and obviously reduced the loss of meteorological disasters. However， there are also some problems in the province， such as the construction of organization and responsibility system is not balanced， the barrier of meteorological disaster prevention is not in place， the capacity building of early warning and release is not sufficient， and the development of capacity construction is not balanced enough. Therefore， some suggestions for improvement and perfection are put forward from four aspects.

Key words：performance management; government;disaster prevention， disaster reduction， disaster relief measures; capability evaluation;Hebei province

2016年，習近平總書記在考察河北省唐山市時提出關于防災減災救災“兩個堅持，三個轉(zhuǎn)變”重要指示精神，變“被動”為“主動”、變“減損”為“減風險”，加強災害風險管理能力建設已成為未來應對自然災害的趨勢。政府績效管理是圍繞政府工作目標，采用科學的考核指標體系將績效評估作為主要的方式，對政府及其機構(gòu)履行職能、完成目標任務的過程、實績和效果進行綜合性評價，并根據(jù)評價結(jié)果改進政府工作、降低行政成本、提高政府效能的一種管理理念和方式 [1]。河北省人民政府自2012年起將氣象防災減災績效管理作為地方政府專項績效管理中的一項，已持續(xù)推進6年，形成了比較完備的氣象災害防御體系，氣象防災減災風險管理能力大幅提升。

中國對于災害防御能力評價的研究起步較晚，楊青等[2]建立了基于過程管理的城市災害應急管理綜合能力評價體系;吳新燕[3]、鐵永波等[4]分別以地震災害和地質(zhì)災害為研究對象進行了應急能力評價研究;曹瑋等[5]從監(jiān)測與預報能力、預警與發(fā)布能力以及預防與準備能力3方面構(gòu)建了基于“三預”視角的區(qū)域氣象災害應急防御能力評價體系，突出了預報、預警、預防在災害防御中的重要地位;康邵鈞[6]提出了基于時空差異的重大氣象災害應急防御能力實時評估方法;孔鋒等[7]從風險管理、危機管理和應急管理3個概念定義及其演變特征入手，分析了災害防御能力與應急管理能力的關系，對災害防御能力基本定義和特征進行了探討。本研究從組織與責任體系、應急管理體系、風險管理體系、監(jiān)測預警體系、效果評價體系、標準化建設體系等方面對地方政府氣象防災減災救災能力進行了評估，以期將定量研究與定性分析相結(jié)合，為評價政府氣象災害防御能力提供技術(shù)方法，為全面履行氣象社會管理職能提供一條重要途徑。

1 數(shù)據(jù)來源與評估方法

1.1 數(shù)據(jù)來源

本研究數(shù)據(jù)主要來源于2012—2017年的《河北省氣象防災減災績效管理工作方案》和《河北省氣象防災減災績效管理工作評估報告》。

1.2 評估方法

專家訪談法是選取氣象災害風險管理層專家、基層應用者等專業(yè)人員，采取專題訪談等形式對指標進行討論篩選。工作分析法是對氣象防災減災績效管理工作的具體情況進行分析，以掌握各級指標的性質(zhì)、特點、規(guī)律以及存在的問題，提煉對氣象防災減災風險管理工作具有重要意義和價值的指標。德爾菲法[8]是一種反饋匿名函詢法，其大致流程是：在對所要預測的問題征得專家的意見之后，進行整理、歸納、統(tǒng)計，再匿名反饋給各專家，再次征求意見，再集中，再反饋，直至得到一致的意見。本研究采用德爾菲法確定指標權(quán)重，根據(jù)各地氣象防災減災績效管理專家3輪反饋意見，結(jié)合自身經(jīng)驗和分析判斷確定三級指標權(quán)重系數(shù)。

2 政府氣象防災減災救災能力評估指標構(gòu)建與分析

本研究通過專家訪談法、工作分析法提煉匯總了氣象防災減災績效管理考核的6個一級指標、10個二級指標、28個三級指標，并運用德爾菲法確定合理配置的指標權(quán)重，依據(jù)6個一級指標對河北省各地政府開展氣象防災減災風險管理能力評價（表1）。

2.1 組織與責任體系

組織與責任體系的具體評價指標包括2個二級指標、7個三級指標、18項具體任務。三級指標氣象災害防御指揮部辦公室建設所占權(quán)重為0.2，指標完成率為96%，具體任務包括：成立由相關部門組成的氣象災害防御指揮部;落實人員;制定工作職責、工作流程和年度工作方案，召開會議，有工作臺賬。氣象災害防御中心建設所占權(quán)重為0.2，指標完成率為45%，具體任務包括：成立氣象災害防御中心，有機構(gòu)、有地方編制;已批復的氣象災害防御中心全部落實地方編制人員。城鄉(xiāng)氣象信息服務站和信息員隊伍建設所占權(quán)重為0.1，指標完成率為100%，具體內(nèi)容包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）氣象信息服務站以及行政村、社區(qū)氣象信息員實現(xiàn)全覆蓋;推進氣象信息員多部門共管共用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）氣象災害防御責任落實所占權(quán)重為0.1，指標完成率為80%，具體內(nèi)容包括：將縣（市、區(qū)）氣象災害防御納入城鄉(xiāng)網(wǎng)格化管理;將氣象災害防御納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）職責并明確責任人。氣象災害防御重點單位建設所占權(quán)重為0.1，指標完成率為71%，具體內(nèi)容包括：縣級以上政府或應急辦向社會公布氣象災害防御重點單位和責任人名錄，重點單位有應急預案。氣象防災減災納入政府考核所占權(quán)重為0.2，指標完成率為90%，具體內(nèi)容包括：將防雷安全納入政府或相關部門安全生產(chǎn)考核指標;將氣象防災減災工作納入政府績效或目標考核內(nèi)容。防雷安全責任落實所占權(quán)重為0.1，指標完成率為97%，具體內(nèi)容包括：將防雷安全納入新農(nóng)村基礎設施建設;實現(xiàn)行政區(qū)域內(nèi)易燃易爆和危險化學品場所防雷裝置日常檢測全覆蓋;氣象、住建、能源等部門依法履行專業(yè)建設工程防雷許可職能和管理職能。各項三級指標中氣象災害防御中心建設、氣象災害防御重點單位建設、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）氣象災害防御責任落實3項指標全省完成率分別為45%、71%、80%，均未超過80%;氣象災害防御指揮部辦公室建設、城鄉(xiāng)氣象信息服務站和信息員隊伍建設、防雷安全責任落實和氣象防災減災納入政府考核4項指標完成率均在90%以上。其中氣象災害防御中心建設指標完成率僅為45%，反映出市縣災害防御專業(yè)隊伍嚴重不足。

2.2 應急管理體系

應急管理體系的具體評價指標包括2個二級指標、5個三級指標、11項具體任務。制定分災種防御辦法實施細則所占權(quán)重為0.3，指標完成率為100%，具體任務包括：制定《河北省暴雨災害防御辦法》《河北省暴雪大風寒潮大霧高溫災害防御辦法》實施細則。重大氣象災害應急預案制（修）訂所占權(quán)重為0.3，指標完成率為87%，具體任務包括：建立（修訂）氣象災害應急預案;建立修訂重點災害分災種應急預案;指揮部成員單位依據(jù)新《河北省重大氣象災害應急預案》修訂本部門氣象災害應急預案。氣象災害應急演練所占權(quán)重為0.2，指標完成率為98%，具體任務包括：每年至少開展1次有針對性的氣象災害應急演練。應急保障所占權(quán)重為0.1，指標完成率為91%，具體任務包括：配備移動監(jiān)測設備、防護設備、應急通信設備;將氣象信息員隊伍納入政府應急救援隊伍。執(zhí)法檢查所占權(quán)重為0.1，指標完成率為98%，具體任務包括：多部門聯(lián)合開展防雷安全檢查;開展氣象災害防御及探測環(huán)境保護等法律法規(guī)執(zhí)行情況的檢查;指揮部與相關部門聯(lián)合對重點單位進行隱患督導檢查工作;開展重點單位氣象災害防御“雙隨機”執(zhí)法檢查。其中各設區(qū)市全部制定分災種災害防御辦法實施細則，重大氣象災害應急預案制（修）訂指標完成率相對較低，為87%，其他三級指標完成率都在90%以上。

2.3 風險管理體系

風險管理體系的具體評價指標包括2個二級指標、7個三級指標、19項具體任務。開展分災種氣象災害風險普查所占權(quán)重為0.2，指標完成率為91%，具體任務包括：建立氣象災害風險普查調(diào)查制度;市和縣（市、區(qū)）政府組織開展氣象災害防御風險隱患普查，建立氣象災害基礎信息數(shù)據(jù)集;完善精細到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的氣象災害基礎信息數(shù)據(jù)庫。編制分災種氣象災害風險區(qū)劃圖所占權(quán)重為0.2，指標完成率為96%，具體任務包括：完成暴雨、冰雹、大風、大霧氣象災害風險區(qū)劃圖;組織編制城區(qū)暴雨災害風險區(qū)劃并通過官方媒體發(fā)布;公布大風、雷電等至少2種氣象災害風險區(qū)劃。編制（修訂）、發(fā)布本地氣象災害防御規(guī)劃具體指標所占權(quán)重為0.1，指標完成率為93%，具體任務包括編制（修訂）本地氣象災害防御規(guī)劃。風險業(yè)務系統(tǒng)建設所占權(quán)重為0.1，指標完成率為80%，具體任務包括：建立城區(qū)暴雨內(nèi)澇氣象風險監(jiān)測、預警系統(tǒng);指揮部辦公室建立并應用氣象災害防御應急指揮系統(tǒng)。開展氣象災害風險評估所占權(quán)重為0.1，指標完成率為73%，具體任務包括：開展雷電等氣象災害風險評估工作;開展城鄉(xiāng)規(guī)劃及重大工程項目氣象災害風險評估和氣候可行性論證?？破张嘤査紮?quán)重為0.1，指標完成率為86%，具體任務包括：開展氣象信息員培訓;將黨政領導氣象災害防御科普培訓納入當?shù)匦姓W院培訓計劃;本地行政學院（黨校）組織開展黨政領導氣象防災減災培訓;將氣象科普宣傳教育基地融入當?shù)乜破請鲳^建設。建立部門信息共享機制所占權(quán)重為0.2，指標完成率為90%，具體任務包括：構(gòu)建多部門監(jiān)測信息實時共享平臺;建立多部門實時信息共享與應急聯(lián)動機制;其他部門所屬氣象臺站及從事氣象探測的組織和個人向省氣象主管機構(gòu)匯交氣象探測資料;實現(xiàn)民政、水利、國土、安監(jiān)等部門的實時數(shù)據(jù)共享共用。三級指標中風險業(yè)務系統(tǒng)建設、開展氣象災害風險評估指標完成率為80%、73%，完成率較低;開展分災種氣象災害風險普查、編制分災種氣象災害風險區(qū)劃圖和編制（修訂）、發(fā)布本地氣象災害防御規(guī)劃完成較好，完成率均在90%以上。

2.4 監(jiān)測預警體系

監(jiān)測預警體系的具體評價指標包括2個二級指標、5個三級指標、11項具體任務。氣象探測環(huán)境保護所占權(quán)重為0.2，指標完成率為95%，具體任務包括：將氣象探測環(huán)境保護納入城鄉(xiāng)規(guī)劃;編制氣象探測環(huán)境保護專項規(guī)劃;不發(fā)生氣象探測環(huán)境遭破壞事件。區(qū)域站建設（維護、升級）所占權(quán)重為0.1，指標完成率為100%，具體任務包括：縣級以上政府將至少40%兩要素氣象觀測站升級（四要素以上）。突發(fā)事件預警信息發(fā)布中心建設所占權(quán)重為0.2，指標完成率為82%，具體任務包括：成立突發(fā)事件預警信息發(fā)布中心;有場所和專職人員，有管理辦法，有制度和發(fā)布流程;政府印發(fā)或修訂突發(fā)事件預警信息發(fā)布管理辦法。建立預警信息快速發(fā)布機制所占權(quán)重為0.3，指標完成率為82%，具體任務包括：建立氣象預警信息快速發(fā)布綠色通道;廣播、電視贈播、插播機制，電信部門預警信息全網(wǎng)發(fā)布機制;預警信息覆蓋面達97%以上。國家突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)業(yè)務運行所占權(quán)重為0.2，指標完成率為84%，具體任務包括：國家突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)業(yè)務運行良好，有工作制度和流程，有值班日志。三級指標中突發(fā)事件預警信息發(fā)布中心建設、建立預警信息快速發(fā)布機制、國家突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)業(yè)務運行3項指標完成率低于85%，氣象探測環(huán)境保護、區(qū)域站建設（維護、升級）2項指標完成率均在95%以上。

2.5 標準化建設體系

標準化建設體系的具體評價指標包括1個二級指標、2個三級指標、5項具體任務，具體任務分別為氣象服務標準化縣、防御標準化鄉(xiāng)鎮(zhèn)、氣象防災減災示范村、防災減災綜合社區(qū)建設和人影標準化作業(yè)點建設，均全部完成任務。自2012年氣象防災減災績效管理工作開展以來，河北省共建成國家標準化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)氣象服務示范縣5個、標準化氣象災害防御示范鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）48個、氣象防災減災示范村9個;共建成全國綜合減災示范社區(qū)178個，各地級市共建設11處特色農(nóng)業(yè)及水源地人影作業(yè)基地，縣（市、區(qū)）建成96處標準化作業(yè)點。

2.6 效果評價體系

效果評價體系的具體評價指標包括1個二級指標、2個三級指標、3項具體任務。氣象災害減損效果所占權(quán)重為0.5，指標完成率為94%，具體任務包括：氣象災害造成的人員死亡數(shù)量和經(jīng)濟財產(chǎn)損失低于近5年平均水平。氣象災害責任事故防止所占權(quán)重為0.5，指標完成率為100%，具體任務是年度未發(fā)生重大氣象災害責任性事故。自2012年氣象防災減災績效管理工作開展以來，河北省未發(fā)生重大氣象災害責任性事故。除由于2012年“7·21”大暴雨和2016年“7·19”大暴雨造成的當年災害損失明顯偏高以外，近10年全省氣象災害造成的人員傷亡和經(jīng)濟損失呈下降趨勢[9]。據(jù)民政部門統(tǒng)計，河北省20世紀90年代氣象災害直接經(jīng)濟損失占GDP比例的平均值約為2%，2005—2020年約為0.6%;全省受災人口、農(nóng)作物絕收面積下降趨勢明顯（圖1）。

3 氣象防災減災能力評估結(jié)果與分析

通過對河北省各城市近6年因自然災害死亡人數(shù)和直接經(jīng)濟損失的分析，可以看出太行山區(qū)的石家莊市、邯鄲市、保定市、邢臺市氣象災害造成的損失較嚴重，其次是燕山山區(qū)的張家口市、秦皇島市、承德市、唐山市，平原區(qū)的滄州市、廊坊市、衡水市災情較輕。唐山市和承德市是山區(qū)市災情較小的2個市，同時氣象防災減災救災能力建設指標得分也比較高。衡水市、保定市、滄州市氣象防災減災救災能力建設指標得分較低（表2）。受氣象災害影響越重，地方越重視氣象防災減災救災能力建設;氣象防災減災救災能力越高，越能降低氣象災害帶來的不利影響。

4 結(jié)論與建議

通過建模評估分析發(fā)現(xiàn)，河北省各城市通過開展氣象防災減災績效管理工作，提高了全省氣象災害風險管理能力，明顯減輕了氣象災害損失。但是也存在一些問題：首先氣象災害防御組織與責任體系建設不夠平衡，政府氣象防災減災救災人才隊伍薄弱，基層氣象災害防御責任體系薄弱;其次氣象災害防御關口前移不到位，全省氣象防災減災救災工作重應急管理輕風險管理;再次氣象災害預警發(fā)布能力建設不夠充分，預警信息快速發(fā)布機制還不完善，突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)標準化建設和運行維護長效機制不健全;最后各地氣象防災減災救災能力建設發(fā)展不夠平衡，氣象防災減災救災績效考核結(jié)果差距較大，因此提出以下建議。

4.1 強化氣象災害防御組織與責任體系建設

組織與責任體系建設水平的差異直接影響氣象防災減災能力水平。建議加快氣象災害防御中心人才隊伍建設，加大人才儲備，從人才隊伍建設和機制建設上提升氣象災害風險管理能力;加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、重點單位等基層氣象災害防御責任落實。

4.2 提升氣象災害防御風險管理能力

氣象災害防御關口前移，實現(xiàn)從注重災后救助向注重災前預防轉(zhuǎn)變，從減少災害損失向減輕災害風險轉(zhuǎn)變。政府應定期組織氣象災害風險普查，開展分災種精準風險區(qū)劃，制定完善的氣象災害防御規(guī)劃。將氣象防災減災績效管理工作納入政府績效管理，加強與政府有關部門的溝通，實現(xiàn)多部門信息共享，落實氣象災害防御多部門聯(lián)動機制。加強氣象防災減災聯(lián)合督導，推動氣象防災減災績效管理各項重點難點工作落實。

4.3 落實氣象防災減災績效管理結(jié)果運用

充分發(fā)揮氣象防災減災績效評估結(jié)果的導向性和剛性約束作用，堅持政府主導的原則，把考核結(jié)果納入政府目標考核內(nèi)容，將評估結(jié)果與領導干部年終綜合考核結(jié)合，并作為干部選拔任用和問責追責的重要依據(jù)。通過結(jié)果運用充分調(diào)動各方面的積極性，提升績效管理工作的實際效果和綜合效益。

4.4 加強地域化氣象防災減災績效管理

河北省各地孕災環(huán)境和承災體差異很大，各地應根據(jù)不同災種對本地的影響度，深入調(diào)研，設置差異化考核指標。在省級績效考核指標基礎上，結(jié)合本地經(jīng)濟社會發(fā)展狀況和氣象防災減災不同需求，設置本地特色的考核指標。強調(diào)“橫向比和縱向比”，橫向比較共性氣象災害防御體系建設和防御效果，縱向比較個性化績效指標的進展度。建立績效管理改進機制，提高氣象防災減災綜合能力。

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