李爽 陳維琳

十三五時(shí)期，我國(guó)政府采購(gòu)改革制度取得突破性成果，《政府采購(gòu)法》亦進(jìn)行修訂完善，標(biāo)志著政府采購(gòu)工作邁入新臺(tái)階。2020年初新冠疫情突然爆發(fā)，政府應(yīng)急采購(gòu)制度領(lǐng)域的制度建設(shè)問(wèn)題也隨之凸顯，如應(yīng)急采購(gòu)情形范圍不清，采購(gòu)程序、方式不明，采購(gòu)過(guò)程混亂及監(jiān)管、處罰不力等。應(yīng)急采購(gòu)制度作為政府采購(gòu)制度的組成部分，應(yīng)在“效率優(yōu)先”原則下，對(duì)現(xiàn)有非招標(biāo)采購(gòu)方式進(jìn)行突破和改造，明確適用情形，細(xì)化程序設(shè)計(jì)。

我國(guó)政府應(yīng)急采購(gòu)法律制度現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國(guó)政府應(yīng)急采購(gòu)形成了以《憲法》為根本法，以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《預(yù)算法》為基本法，以《政府信息公開(kāi)條例》及地方法規(guī)、規(guī)范性文件為補(bǔ)充的制度體系。

我國(guó)政府應(yīng)急采購(gòu)的立法現(xiàn)狀

1.法律層面

政府應(yīng)急采購(gòu)法律制度的構(gòu)建符合《憲法》尊重和保障人權(quán)的立法精神，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》明確了“突發(fā)事件”的具體含義，其對(duì)突發(fā)事件的描述具體全面，應(yīng)急采購(gòu)適用情形可以參考適用。但是《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》將應(yīng)急采購(gòu)排除在外，考慮到應(yīng)急采購(gòu)制度作為政府采購(gòu)制度的組成部分，筆者認(rèn)為應(yīng)急采購(gòu)法律制度的建立仍應(yīng)圍繞《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》兩法展開(kāi)。鑒于應(yīng)急采購(gòu)使用財(cái)政資金的必然性，應(yīng)急采購(gòu)具體情況應(yīng)依照《預(yù)算法》的規(guī)定向社會(huì)公開(kāi)，有計(jì)劃地納入預(yù)算草案，受其約束。

2.行政法規(guī)層面

我國(guó)僅針對(duì)自然災(zāi)害這一情形規(guī)定了應(yīng)急采購(gòu)內(nèi)容，即《自然災(zāi)害救助條例》。該條例指出，人民政府采購(gòu)用于自然災(zāi)害救助準(zhǔn)備和災(zāi)后恢復(fù)重建的貨物、工程和服務(wù)，依照有關(guān)政府采購(gòu)和招標(biāo)投標(biāo)的法律規(guī)定組織實(shí)施。自然災(zāi)害應(yīng)急救助和災(zāi)后恢復(fù)重建中涉及應(yīng)急搶救、應(yīng)急轉(zhuǎn)移安置和臨時(shí)性救助的應(yīng)急采購(gòu)活動(dòng)，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?？梢?jiàn)，應(yīng)急采購(gòu)發(fā)生的前提是發(fā)生自然災(zāi)害，同時(shí)立法就微觀層面如何具體開(kāi)展應(yīng)急采購(gòu)工作采取了準(zhǔn)用性規(guī)則，指向有關(guān)規(guī)定。但現(xiàn)階段我國(guó)仍存在“有關(guān)規(guī)定”不明的問(wèn)題。

依據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》，發(fā)生突發(fā)公共事件時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)與該事件相關(guān)的預(yù)案、預(yù)警及采購(gòu)情況。因此，應(yīng)急采購(gòu)預(yù)算應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算，予以公開(kāi)。若采購(gòu)實(shí)際發(fā)生，其采購(gòu)項(xiàng)目目錄也應(yīng)一并公開(kāi)。

3.疫情期間地方政府應(yīng)急采購(gòu)先行先試的經(jīng)驗(yàn)

為鞏固十三五時(shí)期政府采購(gòu)制度成果，應(yīng)對(duì)疫情給政府采購(gòu)帶來(lái)的不利影響，地方政府結(jié)合財(cái)政部有關(guān)疫情防控系列文件精神進(jìn)行了深入探索。如，天津市、湖南省、漳平市等地紛紛開(kāi)展應(yīng)急采購(gòu)工作，落實(shí)疫情防控采購(gòu)便利化有關(guān)政策，各地開(kāi)展具體工作的法律依據(jù)主要為財(cái)政部等部門(mén)出臺(tái)的關(guān)于疫情防控相關(guān)文件以及結(jié)合地方現(xiàn)有或緊急出臺(tái)的應(yīng)急采購(gòu)有關(guān)規(guī)定。其中，深圳市將地方政府采購(gòu)條例與政府應(yīng)急項(xiàng)目政府采購(gòu)管理規(guī)定相結(jié)合，甘肅省制定《甘肅省應(yīng)急項(xiàng)目政府采購(gòu)管理暫行辦法》，具體指導(dǎo)政府應(yīng)急采購(gòu)工作。這些地方法規(guī)內(nèi)容更加具體，操作性更強(qiáng)，特點(diǎn)也十分鮮明：

（1）強(qiáng)調(diào)資金保障，開(kāi)啟綠色采購(gòu)?fù)ǖ?。如，寧波市人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展財(cái)政保障工作的通知》，要求以專(zhuān)項(xiàng)資金等方式重點(diǎn)保障疫情防控所需物資，預(yù)算不足部分及時(shí)調(diào)整增加。麗水市人民政府發(fā)布《關(guān)于應(yīng)對(duì)疫情支持企業(yè)健康發(fā)展的十八條意見(jiàn)》，要求加快審批疫情相關(guān)項(xiàng)目，開(kāi)啟綠色通道，48小時(shí)辦結(jié)。采購(gòu)進(jìn)口物資無(wú)需審批，可不執(zhí)行政府采購(gòu)有關(guān)規(guī)定，但需做好相關(guān)憑證存留工作，用以備查。這些地方規(guī)范性文件給予了應(yīng)急采購(gòu)工作方向指引，同時(shí)，其內(nèi)容還需進(jìn)一步細(xì)化，以期更好地指導(dǎo)應(yīng)急采購(gòu)工作。

（2）縮短采購(gòu)各環(huán)節(jié)時(shí)限，提高采購(gòu)效率。如，《深圳市政府應(yīng)急項(xiàng)目政府采購(gòu)管理規(guī)定的通知》明確，應(yīng)急采購(gòu)項(xiàng)目由政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)實(shí)施，市政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施應(yīng)急項(xiàng)目并參與驗(yàn)收，經(jīng)政府確定的應(yīng)急項(xiàng)目可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源方式采購(gòu)，情況緊急可以采取跟標(biāo)采購(gòu)方式，并且明確規(guī)定了應(yīng)急采購(gòu)項(xiàng)目的范圍、處理程序及責(zé)任追究。有關(guān)應(yīng)急采購(gòu)項(xiàng)目確定資金來(lái)源后15個(gè)工作日內(nèi)辦理，審批程序最晚于2個(gè)工作日內(nèi)完成，采購(gòu)人3個(gè)工作日內(nèi)申請(qǐng)，1個(gè)工作日內(nèi)確認(rèn)采購(gòu)文件，評(píng)標(biāo)結(jié)束后2個(gè)工作日內(nèi)確認(rèn)采購(gòu)。市政府采購(gòu)中心應(yīng)優(yōu)先安排應(yīng)急采購(gòu)項(xiàng)目，確保采購(gòu)一次性完成?？梢?jiàn)，深圳應(yīng)急采購(gòu)主要著手于提高采購(gòu)時(shí)效。

（3）明確應(yīng)急采購(gòu)確定供應(yīng)商范圍的基本原則。如，《甘肅省應(yīng)急項(xiàng)目政府采購(gòu)管理暫行辦法》框定了應(yīng)急采購(gòu)范圍、原則，確定了自行采購(gòu)為主的采購(gòu)方式以及監(jiān)督管理模式，是當(dāng)前針對(duì)應(yīng)急采購(gòu)較為詳盡的地方規(guī)范性文件，該文件對(duì)我國(guó)整體應(yīng)急采購(gòu)管理制度的構(gòu)建亦具有參考價(jià)值。其中明確了篩選供應(yīng)商的三個(gè)原則：曾經(jīng)中標(biāo)政府采購(gòu)項(xiàng)目且信譽(yù)良好；系從應(yīng)急采購(gòu)供應(yīng)商庫(kù)挑選的企業(yè)；原則上三家以上為宜。這三個(gè)原則為快速確定供應(yīng)商提供了基本方法。

當(dāng)前應(yīng)急采購(gòu)法律制度存在的問(wèn)題

疫情得到緩解后，我國(guó)政府應(yīng)急采購(gòu)制度的構(gòu)建引起廣泛討論。就現(xiàn)有立法、各地實(shí)踐現(xiàn)狀而言，我國(guó)應(yīng)急采購(gòu)法律制度的構(gòu)建囿于制度供給缺失，凸顯出調(diào)整范圍模糊、采購(gòu)程序及方式不明、采購(gòu)過(guò)程混亂及監(jiān)管機(jī)制乏力等問(wèn)題。

1.應(yīng)急采購(gòu)范圍不清

我國(guó)立法層面缺乏對(duì)應(yīng)急采購(gòu)情形的明確界定，如甘肅以下定義加正面列舉的立法方式予以闡明，深圳市則采取正面列舉加負(fù)面排除的立法技術(shù)予以界定，但上述方式對(duì)應(yīng)急采購(gòu)的界定仍無(wú)法周延。

《關(guān)于疫情防控采購(gòu)便利化的通知》（財(cái)辦庫(kù)〔2020〕23號(hào)）、《關(guān)于疫情防控期間開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)辦庫(kù)〔2020〕29號(hào)）要求采取采購(gòu)便利化措施以應(yīng)對(duì)緊急需求。但財(cái)政部規(guī)范性文件的傳達(dá)存在滯后性，其指導(dǎo)具體工作的效率受到影響。同時(shí)，政府應(yīng)急采購(gòu)的調(diào)整范圍需進(jìn)一步明確，以期應(yīng)急采購(gòu)機(jī)制既能被及時(shí)觸發(fā)，又可避免被濫用。

2.政府應(yīng)急采購(gòu)方式及程序不明

《政府采購(gòu)法》以列舉加兜底性條款的立法技術(shù)明確了政府采購(gòu)方式，其兜底性條款賦予了國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)認(rèn)定其他政府采購(gòu)方式的權(quán)力。但應(yīng)對(duì)疫情提出的“綠色通道”具體采購(gòu)程序及方式不明，傳導(dǎo)至實(shí)踐層面，采購(gòu)人如何利用“綠色通道”成為難點(diǎn)。

地方應(yīng)急采購(gòu)法律規(guī)范存在采購(gòu)方式、程序規(guī)定語(yǔ)焉不詳，時(shí)限設(shè)定不合理的問(wèn)題。保守主義趨勢(shì)下政府采購(gòu)難以實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)，但應(yīng)急采購(gòu)因其特殊性應(yīng)當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)、效率更高。因此，通過(guò)“綠色通道”銜接政府應(yīng)急采購(gòu)，仍需進(jìn)一步完善具體方式、程序。

3.采購(gòu)過(guò)程混亂

此次新冠疫情的侵襲呈突發(fā)性強(qiáng)、危害性大的特點(diǎn)。盡管我國(guó)已經(jīng)以最快速度響應(yīng)并開(kāi)展部署，但疫情初期地方政府因應(yīng)急采購(gòu)法律制度缺失仍顯得措手不及。一方面，應(yīng)急采購(gòu)具有緊迫性，另一方面采購(gòu)程序、方式不明，采購(gòu)過(guò)程混亂導(dǎo)致監(jiān)管無(wú)從下手。最終，結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制難以實(shí)施，使得應(yīng)急采購(gòu)陷入無(wú)法保證高效、廉潔的困境。

4.監(jiān)督及法律責(zé)任缺失

應(yīng)急采購(gòu)法律制度的缺失導(dǎo)致監(jiān)管責(zé)任、法律后果不明。站在采購(gòu)人的立場(chǎng)上，程序簡(jiǎn)化、采購(gòu)項(xiàng)目界限模糊所造成的采購(gòu)自由度提高，加重了采購(gòu)人的擔(dān)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。站在供應(yīng)商的立場(chǎng)上，突發(fā)性應(yīng)急事件的環(huán)境是《政府采購(gòu)法》第七十七條所列禁止行為的孕育溫床，且因其社會(huì)危害性較重應(yīng)予以重罰。但與此同時(shí)，監(jiān)管部門(mén)無(wú)法以現(xiàn)有法律規(guī)范作為執(zhí)法依據(jù)并予以處罰，兩者間的矛盾顯而易見(jiàn)。此外，采購(gòu)人、供應(yīng)商采購(gòu)行為偏離正常程序，監(jiān)管主體執(zhí)法混亂，政府應(yīng)急采購(gòu)結(jié)果亦難保障。

應(yīng)急采購(gòu)作為政府采購(gòu)法律制度體系的必要組成部分，其制度應(yīng)在遵循應(yīng)急采購(gòu)功能和目標(biāo)的前提下進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

政府應(yīng)急采購(gòu)目標(biāo)及功能的理論回歸

作為一種特殊采購(gòu)方式，“緊急”是其最為顯著的特征。但無(wú)論從采購(gòu)主體、資金來(lái)源還是采購(gòu)內(nèi)容、流程來(lái)看，政府應(yīng)急采購(gòu)皆未超出一般采購(gòu)的廣度和寬度，應(yīng)歸于廣義的“政府采購(gòu)”范疇1。

從政府采購(gòu)目標(biāo)角度出發(fā)，政府采購(gòu)包括經(jīng)濟(jì)、效率、宏觀調(diào)控、促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展及扶持中小企業(yè)等眾多目標(biāo)，總體復(fù)雜多樣，既有融合也有沖突；從政府采購(gòu)功能角度出發(fā)，政府采購(gòu)包括政策功能及經(jīng)濟(jì)功能。啟動(dòng)應(yīng)急采購(gòu)?fù)馕吨嗣袢罕娚?cái)產(chǎn)遭遇危機(jī)，采購(gòu)人應(yīng)提高政治意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，將人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)置于首位，急事急辦，在兼顧一般政府采購(gòu)的目標(biāo)及功能的同時(shí)，以“公共利益”為最高價(jià)值目標(biāo)，突出效率及宏觀調(diào)控要求以及政策功能。

應(yīng)急采購(gòu)應(yīng)兼顧多元目標(biāo)

有研究學(xué)者曾指出，政府采購(gòu)多目標(biāo)理論強(qiáng)調(diào)，政府采購(gòu)目標(biāo)眾多，呈現(xiàn)矛盾統(tǒng)一樣態(tài)。目標(biāo)追求與實(shí)現(xiàn)，受?chē)?guó)家政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等諸多條件限制。但可以肯定的是，由于諸多目標(biāo)內(nèi)在價(jià)值沖突，制度設(shè)計(jì)最終無(wú)法滿(mǎn)足所有目標(biāo)實(shí)現(xiàn)2。因此，在政府采購(gòu)的發(fā)展過(guò)程中，其目標(biāo)追求也在不斷變化。

1.體現(xiàn)公共利益目標(biāo)

政府采購(gòu)的目的、過(guò)程乃至于結(jié)果皆應(yīng)立足于公共利益。當(dāng)前，政府采購(gòu)因采購(gòu)人、供應(yīng)商的平等主體地位被認(rèn)定為民事行為，但政府采購(gòu)承擔(dān)著政府服務(wù)職能同樣不容置疑。

以本次新冠肺炎疫情為例，國(guó)家采取系列經(jīng)濟(jì)干預(yù)措施，從疫情初期的免費(fèi)醫(yī)療到近期免費(fèi)疫苗接種，體現(xiàn)了緊急情況下政府采購(gòu)追求公共利益的價(jià)值目標(biāo)。

2.突出效率及宏觀調(diào)控目標(biāo)

現(xiàn)階段，我國(guó)政府采購(gòu)目標(biāo)為提高資金使用效率、促進(jìn)宏觀調(diào)控、穩(wěn)物價(jià)保就業(yè)以及規(guī)范交易行為，營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境。而應(yīng)急采購(gòu)需突出效率及宏觀調(diào)控目標(biāo)。

若需要采取應(yīng)急采購(gòu)措施應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，采購(gòu)需求必定具有緊迫性。此背景下，政府采購(gòu)的目標(biāo)便由經(jīng)濟(jì)目標(biāo)向宏觀調(diào)控目標(biāo)轉(zhuǎn)變。新冠疫情期間，緊急采購(gòu)行為導(dǎo)致一段時(shí)間內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)發(fā)生變化。因此，宏觀調(diào)控目標(biāo)應(yīng)被置于應(yīng)急采購(gòu)的突出位置。

政府應(yīng)急采購(gòu)的功能

自二十世紀(jì)九十年代我國(guó)建立政府采購(gòu)制度以來(lái)，政府采購(gòu)政策功能就伴隨著政府采購(gòu)制度的不斷發(fā)展而變化，從節(jié)支、防腐、提效到提倡節(jié)能減排綠色采購(gòu)，不同時(shí)期、不同階段，政府采購(gòu)政策功能都被賦予了不同的時(shí)代內(nèi)涵和階段性任務(wù)。

1.體現(xiàn)政策工具功能

應(yīng)急采購(gòu)階段性任務(wù)應(yīng)為保民生、促穩(wěn)定。為確保政府采購(gòu)在面對(duì)類(lèi)似突發(fā)事件時(shí)充分發(fā)揮促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、保障人民基本生活的作用，可以采取建立強(qiáng)制性政府應(yīng)急采購(gòu)制度。該制度框架內(nèi)，雙方必須采取固定采購(gòu)方式；采購(gòu)人必須執(zhí)行有關(guān)政策下達(dá)的采購(gòu)任務(wù)；供應(yīng)商必須采取規(guī)定的計(jì)費(fèi)方式。

2.體現(xiàn)國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)功能

凱恩斯國(guó)家干預(yù)理論指的是在市場(chǎng)自治失靈時(shí)，通過(guò)“看得見(jiàn)的手”對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面干預(yù)以達(dá)到消除市場(chǎng)危機(jī)的效果。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自我調(diào)節(jié)部分失靈、傳統(tǒng)采購(gòu)方式難以滿(mǎn)足市場(chǎng)緊迫需求的背景下，賦予采購(gòu)人突破常規(guī)程序方式的權(quán)力，遵循的正是特殊情況下國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的相關(guān)理論。因此，應(yīng)急采購(gòu)制度具有國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的功能。

3.體現(xiàn)政府公共事務(wù)管理功能

“放管服”背景下，政府管理功能被淡化，服務(wù)型政府理念占據(jù)主導(dǎo)地位。但是，應(yīng)急采購(gòu)過(guò)程中具體工作的開(kāi)展?fàn)顩r可以集中體現(xiàn)政府管理功能。強(qiáng)化政府管理公共事務(wù)能力包括極端情況下，政府對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的把握，對(duì)不同采購(gòu)方案和政策的執(zhí)行能力。新冠疫情期間，公民在面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件時(shí)，期待政府發(fā)揮強(qiáng)力的管理功能。同時(shí)，絕大多數(shù)社會(huì)公眾期待政府加強(qiáng)管理，并積極配合服從政府管理。

政府應(yīng)急采購(gòu)的適用范圍

我國(guó)政府應(yīng)急采購(gòu)制度中，對(duì)政府應(yīng)急采購(gòu)的定義可以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中突發(fā)事件的規(guī)定為基礎(chǔ)，結(jié)合《政府采購(gòu)法》及《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》相關(guān)內(nèi)容予以界定。即，以省、自治區(qū)、直轄市宣布應(yīng)急響應(yīng)一級(jí)、二級(jí)為應(yīng)急采購(gòu)程序觸發(fā)條件，以受緊急事件直接或間接影響突然出現(xiàn)大量需求為前提條件，資金性質(zhì)為財(cái)政性資金，同時(shí)拓寬應(yīng)急采購(gòu)主體。

適用情形

美國(guó)將應(yīng)急采購(gòu)納入《聯(lián)邦采購(gòu)條例》，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急采購(gòu)的靈活性。這一部分確定了靈活性是采取特定的技術(shù)或程序以達(dá)到簡(jiǎn)化目的的采辦過(guò)程。技術(shù)上，美國(guó)采取列舉方式將適用靈活采購(gòu)應(yīng)對(duì)應(yīng)急需求的采購(gòu)情形框定，如軍事行動(dòng)、促進(jìn)國(guó)防、國(guó)際援助等。

2020年3月31日歐盟委員會(huì)發(fā)布《與新冠肺炎危機(jī)相關(guān)應(yīng)急情況下使用公共采購(gòu)框架指南》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《應(yīng)急采購(gòu)指南》），明確適用應(yīng)急采購(gòu)標(biāo)的應(yīng)為受疫情嚴(yán)重破壞的產(chǎn)品和服務(wù)，急需迅速制定方案滿(mǎn)足突然出現(xiàn)的大量需求，主要包括但不限于與新冠疫情相關(guān)的醫(yī)療防護(hù)產(chǎn)品、服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施。《應(yīng)急采購(gòu)指南》將應(yīng)急采購(gòu)的范圍框定在受應(yīng)急事件嚴(yán)重破壞的產(chǎn)品和服務(wù)，且由于應(yīng)急事件影響直接產(chǎn)生大量需求。其指向突發(fā)事件直接導(dǎo)致的采購(gòu)需求，避免無(wú)關(guān)采購(gòu)“搭便車(chē)”情況。

適用主體

我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定，政府采購(gòu)適用主體為各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。WTO政府采購(gòu)協(xié)議（GPA）除明確中央機(jī)關(guān)和次政府機(jī)關(guān)外，還以“其他機(jī)關(guān)”作為兜底條款，拓寬了政府采購(gòu)主體范圍。GPA對(duì)于采購(gòu)實(shí)體的靈活適用為進(jìn)一步打開(kāi)國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)而預(yù)設(shè)了主體地位。為保障應(yīng)急采購(gòu)的時(shí)效性，我國(guó)亦可突破《政府采購(gòu)法》規(guī)定的主體范圍，增強(qiáng)應(yīng)急采購(gòu)的靈活性。

應(yīng)急采購(gòu)主體可以增加“其他使用財(cái)政性資金，采購(gòu)應(yīng)急采購(gòu)方案內(nèi)貨物、服務(wù)或工程，用于應(yīng)急事件的主體”。例如，國(guó)有企業(yè)以及緊急狀態(tài)下行政委托的受托人。盡管?chē)?guó)有企業(yè)不是《政府采購(gòu)法》中規(guī)定的采購(gòu)主體，主體地位存在瑕疵，但當(dāng)前我國(guó)不乏眾多運(yùn)營(yíng)良好的國(guó)有企業(yè)，采購(gòu)渠道更加高效便捷。而緊急狀態(tài)下的行政委托意味著更多主體參與的可能性，體現(xiàn)了緊急狀態(tài)下政府以保障人民生命財(cái)產(chǎn)以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為重的工作目標(biāo)。但是，主體的放開(kāi)意味著監(jiān)管難度的增加。

采購(gòu)對(duì)象

應(yīng)急采購(gòu)需要論證采購(gòu)對(duì)象屬于“急需”范疇。按照《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》及《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)需求和履約驗(yàn)收管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)〔2016〕205號(hào)）規(guī)定，政府采購(gòu)需對(duì)采購(gòu)需求進(jìn)行論證，《政府采購(gòu)需求管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2021〕22號(hào)）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)政府采購(gòu)需求管理。應(yīng)急采購(gòu)需求的論證主要圍繞需求程度以及與緊急事件的相關(guān)性?xún)煞矫骈_(kāi)展，即是否急需以及是否由于突發(fā)事件而直接或間接導(dǎo)致的需求量突然增加。同時(shí)符合以上兩方面，才可以成為應(yīng)急采購(gòu)對(duì)象。

政府應(yīng)急采購(gòu)的適用前提與具體程序

應(yīng)急采購(gòu)啟動(dòng)程序以應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制為前提

應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制與緊急狀態(tài)宣告制度作為現(xiàn)有機(jī)制，可以作為應(yīng)急采購(gòu)啟動(dòng)前提。《憲法》第六十七條、第八十條、第八十九條確定了宣告緊急狀態(tài)主體，但未就緊急狀態(tài)具體類(lèi)別明確區(qū)分，劃分等級(jí)。應(yīng)急采購(gòu)以宣告緊急狀態(tài)為觸發(fā)條件還需加以細(xì)化。

新冠疫情期間，各地一致采取地方公共安全應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制3。2005年國(guó)務(wù)院通過(guò)的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，將突發(fā)公共事件依照不同類(lèi)型劃分為四類(lèi)，依照嚴(yán)重程度劃分為四級(jí)。

但，突發(fā)公共事件嚴(yán)重程度并非觸發(fā)應(yīng)急采購(gòu)的充分必要條件，應(yīng)從事實(shí)和程序兩方面綜合判斷是否啟動(dòng)應(yīng)急采購(gòu)。程序上，需配合特別重大及重大兩個(gè)級(jí)別，以及事實(shí)層面確有應(yīng)急需求為必要條件。因此，程序?qū)用婵芍苯硬捎矛F(xiàn)有應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，事實(shí)層面仍需具體研判是否符合儲(chǔ)備不足且“急需”的要件。

具體程序設(shè)計(jì)

盡管政府應(yīng)急采購(gòu)制度采取效率優(yōu)先原則，但也應(yīng)符合程序規(guī)范性。若忽略程序規(guī)范性不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)效率優(yōu)先，還會(huì)導(dǎo)致采購(gòu)腐敗等問(wèn)題。政府應(yīng)急采購(gòu)雖有其特殊性，但其采購(gòu)方式仍可遵循《政府采購(gòu)法》現(xiàn)有的采購(gòu)方式和程序進(jìn)行區(qū)分適用并作出簡(jiǎn)化。

從時(shí)效性角度看，現(xiàn)有《政府采購(gòu)法》所列采購(gòu)方式中，競(jìng)爭(zhēng)性談判與詢(xún)價(jià)方式更符合應(yīng)急采購(gòu)需求，均為非招標(biāo)采購(gòu)方式，可以參照《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“財(cái)政部74號(hào)令”）執(zhí)行，但在具體適用、方式、程序上需要作出調(diào)整，具體如下：

第一，在具體適用方面?？赏黄曝?cái)政部74號(hào)令有關(guān)規(guī)定，一旦啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制確定采取應(yīng)急采購(gòu)措施，非招標(biāo)采購(gòu)方式皆予以適用。

第二，在采購(gòu)方式方面。除單一來(lái)源方式較為特殊以外，應(yīng)急采購(gòu)常用方式應(yīng)以詢(xún)價(jià)及競(jìng)爭(zhēng)性談判為主。相比而言，詢(xún)價(jià)所用時(shí)間少于競(jìng)爭(zhēng)性談判，因此詢(xún)價(jià)適用更為緊急的政府采購(gòu)。

第三，在采購(gòu)程序方面。首先，需根據(jù)應(yīng)急程度的不同選擇采購(gòu)方式。其次，應(yīng)明確監(jiān)管主體為應(yīng)急管理部門(mén)為主導(dǎo)，各級(jí)財(cái)政部門(mén)為輔助。最后，采購(gòu)人應(yīng)在上報(bào)采購(gòu)需求后8小時(shí)內(nèi)作出采購(gòu)方式建議?？傊?，在具體適用程序上，可基于提高時(shí)效、降低要求、簡(jiǎn)化程序的總體設(shè)計(jì)，對(duì)現(xiàn)有非招標(biāo)采購(gòu)方式加以改進(jìn)，具體內(nèi)容見(jiàn)附表“應(yīng)急采購(gòu)對(duì)財(cái)政部74號(hào)令的適用與突破”。

注釋?zhuān)?/p>

1.李德華，李帥.論應(yīng)急公共采購(gòu)的內(nèi)涵——以新冠病毒疫情防治為例[J].中國(guó)政府采購(gòu)，2020，（02）：24-26.

2.馬金眈，趙勇.柔性化將成為我國(guó)政府采購(gòu)價(jià)值目標(biāo)的主要趨勢(shì)[N].中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)，2020-10-23（003）.

3.林鴻潮，孔梁成.論我國(guó)應(yīng)急狀態(tài)法制的重構(gòu)——從反思《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》切入[J].上海大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2020，37（05）：130-140.

（作者單位：李爽，天津工業(yè)大學(xué)法學(xué)院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院；陳維琳，天津修船技術(shù)研究所）

（責(zé)編：戎素梅）