張澤明

作為政府簡(jiǎn)政放權(quán)的重要舉措之一，自2014年以來，財(cái)政部、住建部、國(guó)家發(fā)展改革委等先后取消了招標(biāo)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)的行政審批，招標(biāo)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)數(shù)量迅速增長(zhǎng)。在此背景下，如何轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，將工作重心由事前審批轉(zhuǎn)變到事中和事后監(jiān)管上，成了監(jiān)管部門要探索的新課題。

近年來，財(cái)政部一直采用定期對(duì)代理機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)情況進(jìn)行專項(xiàng)檢查的方式，督促代理機(jī)構(gòu)規(guī)范代理行為。2021年，財(cái)政部首次將對(duì)代理機(jī)構(gòu)的“監(jiān)督檢查”變?yōu)椤氨O(jiān)督評(píng)價(jià)”，雖然僅有兩字之差，卻無疑是財(cái)政部對(duì)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行事中事后創(chuàng)新監(jiān)管的體現(xiàn)，背后的監(jiān)管思路變化值得深入體會(huì)。

代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀

代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)取消后，招標(biāo)采購(gòu)代理行業(yè)出現(xiàn)了一些新情況、新問題，亟待解決。

一是代理機(jī)構(gòu)容易陷入低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)。某招標(biāo)代理人士表示，近幾年行業(yè)價(jià)格戰(zhàn)愈演愈烈，相較以前，如今代理服務(wù)費(fèi)甚至出現(xiàn)了二折的報(bào)價(jià)。

二是人才流失加快。代理機(jī)構(gòu)數(shù)量的增長(zhǎng)率遠(yuǎn)超同期招標(biāo)采購(gòu)市場(chǎng)份額的增長(zhǎng)，導(dǎo)致有一定從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人員分散到不同代理公司中。而新入行人員要經(jīng)過一定周期的培訓(xùn)才能成熟，招標(biāo)采購(gòu)服務(wù)同質(zhì)化嚴(yán)重。出于生存壓力，代理機(jī)構(gòu)忙于承攬項(xiàng)目卻疏于服務(wù)能力的提升，“頭重腳輕”傾向更加凸顯，專業(yè)化發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。

三是“馬甲公司”增多。出現(xiàn)了很多一年代理項(xiàng)目為個(gè)位數(shù)甚至沒有代理業(yè)務(wù)的公司，這些公司的主營(yíng)業(yè)務(wù)不是采購(gòu)代理卻堅(jiān)持“待在”代理名錄中，使得采購(gòu)人在代理機(jī)構(gòu)選用上“亂花漸欲迷人眼”，招標(biāo)采購(gòu)代理行業(yè)的平均服務(wù)能力難以提高。

監(jiān)督評(píng)價(jià)傳遞出的監(jiān)管思路變化

從監(jiān)督檢查到監(jiān)督評(píng)價(jià)，總體上體現(xiàn)了財(cái)政部監(jiān)管思路的三個(gè)轉(zhuǎn)變。

一是實(shí)現(xiàn)評(píng)判代理機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)能力由“行不行”到“好不好”的轉(zhuǎn)變。以往的監(jiān)督檢查重點(diǎn)在于查處違規(guī)的代理機(jī)構(gòu)，對(duì)違規(guī)代理機(jī)構(gòu)會(huì)予以行政處罰和通報(bào)，側(cè)重于督促代理機(jī)構(gòu)不得越過違規(guī)的紅線，屬于實(shí)地查看代理機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)合規(guī)度“行不行”。如今的監(jiān)督評(píng)價(jià)則不僅限于對(duì)違規(guī)代理機(jī)構(gòu)的處罰，還增加了對(duì)代理機(jī)構(gòu)多維度評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建，嘗試對(duì)代理機(jī)構(gòu)“精準(zhǔn)畫像”，開始轉(zhuǎn)向評(píng)定代理機(jī)構(gòu)水平“好不好”上。這無疑使得參與評(píng)價(jià)的代理機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)形象更加立體，在行業(yè)中更有區(qū)分度。

對(duì)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行多維度評(píng)價(jià)不僅限于年度監(jiān)督評(píng)價(jià)。2021年12月，財(cái)政部就《關(guān)于開展政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家履職評(píng)價(jià)工作（試行）的通知》向社會(huì)公開征求意見，該征求意見稿的核心要義，就是通過中央預(yù)算層級(jí)采購(gòu)項(xiàng)目政府采購(gòu)評(píng)審專家的角度，對(duì)代理機(jī)構(gòu)組織采購(gòu)的能力進(jìn)行評(píng)價(jià)。這一評(píng)價(jià)從采購(gòu)文件編寫質(zhì)量、評(píng)審活動(dòng)組織、職業(yè)素質(zhì)等3方面17個(gè)細(xì)分項(xiàng)開展，將進(jìn)一步豐富代理機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)的維度。財(cái)政部多維度評(píng)價(jià)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管導(dǎo)向也將進(jìn)一步加強(qiáng)。

二是由確?！昂弦?guī)采購(gòu)”向倡導(dǎo)“專業(yè)采購(gòu)”的轉(zhuǎn)變。筆者認(rèn)為，在監(jiān)督評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系中，從業(yè)人員的素質(zhì)能力是區(qū)分代理機(jī)構(gòu)優(yōu)劣的最重要指標(biāo)之一。總分100分中，人員和培訓(xùn)情況占了20分，代理機(jī)構(gòu)如果有符合要求的專職從業(yè)人員、有經(jīng)驗(yàn)的人員、有專業(yè)資質(zhì)的人員，最多可以得到15分。相比于評(píng)價(jià)指標(biāo)中企業(yè)基本情況和管理制度等基本得分項(xiàng)，擁有較多專業(yè)人員的代理機(jī)構(gòu)將在評(píng)價(jià)中脫穎而出。

三是由“過程把控”到“行業(yè)管理”的轉(zhuǎn)變。以往財(cái)政部門的監(jiān)督檢查，都是從項(xiàng)目的執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)代理機(jī)構(gòu)的違規(guī)漏洞，對(duì)如何從整體上評(píng)價(jià)代理機(jī)構(gòu)乃至遴選出行業(yè)內(nèi)的優(yōu)秀代理機(jī)構(gòu)，缺乏科學(xué)的量化手段。財(cái)政部門公開對(duì)代理機(jī)構(gòu)的處罰信息，雖然一定程度可以使采購(gòu)人避開劣質(zhì)代理機(jī)構(gòu)的“坑”，但不能完全排解采購(gòu)人在挑選優(yōu)質(zhì)代理機(jī)構(gòu)上的某種程度的茫然感。實(shí)踐中，有的采購(gòu)人員是經(jīng)過了教訓(xùn)才明白哪些代理機(jī)構(gòu)不能選，有的是憑借熟人推介或者選熟悉的代理機(jī)構(gòu)，還有的設(shè)置了代理機(jī)構(gòu)庫(kù)，每次隨機(jī)抽簽選用。很多代理機(jī)構(gòu)尤其是新設(shè)立的代理機(jī)構(gòu)不得不忙于跑人脈關(guān)系，力爭(zhēng)“入庫(kù)”或者進(jìn)入決策者的視線，扭曲了代理機(jī)構(gòu)正常的選用機(jī)制。

2018年，財(cái)政部在監(jiān)督檢查中試行了“紅名單”制度，推薦優(yōu)秀的代理機(jī)構(gòu)給采購(gòu)人。這次的監(jiān)督評(píng)價(jià)，也是對(duì)采購(gòu)代理行業(yè)進(jìn)行整體把控的有益嘗試。這只是革新的第一步，未來的步子可能會(huì)邁得更大。

監(jiān)督評(píng)價(jià)指明方向，制度創(chuàng)新仍可繼續(xù)

從目前監(jiān)督評(píng)價(jià)的方案看，代理機(jī)構(gòu)自愿參與評(píng)價(jià)。這相當(dāng)于給各家代理機(jī)構(gòu)一個(gè)緩沖期，加強(qiáng)專業(yè)化建設(shè)，同時(shí)也給予了政府采購(gòu)代理行業(yè)比較明確的政策預(yù)期。從評(píng)價(jià)體系看，將代理機(jī)構(gòu)分為綜合型、成長(zhǎng)型兩類進(jìn)行評(píng)分，充分考慮了代理機(jī)構(gòu)的成長(zhǎng)階段，有利于評(píng)價(jià)的執(zhí)行。之前一些地方財(cái)政部門曾試行過對(duì)代理機(jī)構(gòu)按年度項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行累計(jì)打分，操作規(guī)范加分、操作違規(guī)減分，結(jié)果體量大的代理機(jī)構(gòu)往往多干多錯(cuò)，綜合分?jǐn)?shù)不理想，而部分沒怎么干過項(xiàng)目的小代理公司犯的錯(cuò)少，扣分也少，綜合評(píng)分反倒能勝過大代理公司一籌。財(cái)政部這次的分類評(píng)價(jià)，可以較好地解決這類問題。

財(cái)政部此次出臺(tái)的評(píng)價(jià)體系，也給基層監(jiān)管指明了方向。之前各地均在探索如何做好對(duì)代理機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)，例如山東、遼寧、陜西、寧夏、西藏等多地出臺(tái)了代理機(jī)構(gòu)考核辦法或信用評(píng)價(jià)辦法。有的采用了合格制，也有不少采取了積分制。各地多對(duì)專職從業(yè)人員作出要求，但是對(duì)專職人員的理解不太一樣，有的認(rèn)為應(yīng)是繳納社保的專業(yè)人員，有的則認(rèn)為參加過政府采購(gòu)培訓(xùn)的就可以認(rèn)定為專職人員。此次財(cái)政部的評(píng)價(jià)體系，明確將繳納社保的人員認(rèn)定為專職人員，使基層在操作上有了統(tǒng)一的遵循。

《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》要求代理機(jī)構(gòu)必須擁有不少于5名專職從業(yè)人員，很多代理機(jī)構(gòu)在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)的代理機(jī)構(gòu)名單平臺(tái)上僅申報(bào)了5人。按照此次評(píng)價(jià)指標(biāo)，繳社保的專職專業(yè)人員越多的單位，打分越高，這對(duì)代理機(jī)構(gòu)發(fā)展的導(dǎo)向作用就非常明顯。這也在某種程度上督促中小微代理公司為員工繳納社保，保障基層員工的合法權(quán)益。

2021年12月30日在北京召開的全國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)暨政府采購(gòu)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要大力推進(jìn)政府采購(gòu)制度改革，完善監(jiān)督管理，以公正監(jiān)管保障公平競(jìng)爭(zhēng)。在筆者看來，未來一段時(shí)間，進(jìn)一步優(yōu)化對(duì)代理機(jī)構(gòu)的事中事后監(jiān)管，不妨從以下幾個(gè)方面入手。

一是進(jìn)一步優(yōu)化對(duì)代理機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)體系，增強(qiáng)代理機(jī)構(gòu)選用區(qū)分度?？梢栽谪?cái)政部目前監(jiān)督評(píng)價(jià)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，結(jié)合代理機(jī)構(gòu)被行政處罰、投訴、專家與采購(gòu)對(duì)代理評(píng)價(jià)、日常檢查等情況，形成代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)體系，對(duì)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行畫像，并向社會(huì)公布，方便采購(gòu)人選用。

二是適時(shí)出臺(tái)政府采購(gòu)“吹哨人”制度，形成對(duì)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督合力。鼓勵(lì)代理機(jī)構(gòu)內(nèi)部員工或者其他熟悉內(nèi)情的人向監(jiān)管部門舉報(bào)代理機(jī)構(gòu)違規(guī)行為，并根據(jù)項(xiàng)目預(yù)算金額給予獎(jiǎng)勵(lì)。按照美國(guó)證券交易委員會(huì)SEC的經(jīng)驗(yàn)，此舉能夠較好維護(hù)智力密集型服務(wù)業(yè)的公平執(zhí)業(yè)環(huán)境。

三是強(qiáng)化代理機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)后的結(jié)果運(yùn)用，提升制度威懾力。在這方面，地方已經(jīng)有一定的探索積累。比如有的地方財(cái)政部門曾提出，將代理機(jī)構(gòu)的考核結(jié)果作為采購(gòu)單位選擇代理機(jī)構(gòu)的參考，考核不合格的代理機(jī)構(gòu)需限期整改并列入重點(diǎn)監(jiān)管名單，采購(gòu)人原則上不得委托業(yè)務(wù)給正在進(jìn)行整改的代理機(jī)構(gòu)。對(duì)連續(xù)兩年考核不合格的代理機(jī)構(gòu)，暫停其政府采購(gòu)代理業(yè)務(wù)一年。累計(jì)三年考核不合格的代理機(jī)構(gòu)，列入黑名單，禁止其從事政府采購(gòu)代理業(yè)務(wù)。有的地方財(cái)政部門則要求代理機(jī)構(gòu)在整改期間，采購(gòu)人委托其代理政府采購(gòu)業(yè)務(wù)應(yīng)事先向同級(jí)財(cái)政部門說明合理理由并備案。財(cái)政部門可在不違反《行政處罰法》的前提下，進(jìn)一步強(qiáng)化代理機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)的權(quán)威性，不僅要使其對(duì)采購(gòu)人選用代理機(jī)構(gòu)形成指導(dǎo)性，也可以將結(jié)果運(yùn)用到代理機(jī)構(gòu)以供應(yīng)商身份參加的采購(gòu)項(xiàng)目中，比如在采購(gòu)人招標(biāo)選擇入圍代理機(jī)構(gòu)庫(kù)的時(shí)候，對(duì)綜合評(píng)價(jià)不高的代理機(jī)構(gòu)采取減分措施等。

四是加強(qiáng)建設(shè)統(tǒng)一的代理機(jī)構(gòu)信息平臺(tái)，降低采購(gòu)人與代理機(jī)構(gòu)的信息不對(duì)稱。依托中國(guó)政府政府網(wǎng)的代理機(jī)構(gòu)登記平臺(tái)，進(jìn)一步豐富其信息，比如以市為單位對(duì)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類方便選用，增加代理機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)得分或名次，公示代理機(jī)構(gòu)年度較有影響力項(xiàng)目執(zhí)行并及時(shí)更新，詳盡描述代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員尤其是項(xiàng)目經(jīng)理的專業(yè)能力等，便于代理機(jī)構(gòu)進(jìn)一步全方面展示專業(yè)能力。

五是推動(dòng)形成代理服務(wù)費(fèi)用指導(dǎo)機(jī)制，減輕事中事后監(jiān)管壓力。代理費(fèi)指導(dǎo)價(jià)格取消后，各地不同程度出現(xiàn)了代理機(jī)構(gòu)惡性低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的情況。有的代理機(jī)構(gòu)甚至采取“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”的手法，在代理費(fèi)低報(bào)價(jià)的同時(shí)，在保證金收取返還和小額零星采購(gòu)的采購(gòu)文件售賣上動(dòng)腦筋，力圖將“損失”從供應(yīng)商身上找補(bǔ)回來，從而不利于招標(biāo)采購(gòu)行業(yè)良好營(yíng)商環(huán)境的構(gòu)建。過低的代理服務(wù)費(fèi)也將使代理公司無心在專業(yè)人員的培養(yǎng)上下力氣，影響行業(yè)整體的服務(wù)專業(yè)度。

在存在類似情況的PPP咨詢領(lǐng)域，代理服務(wù)費(fèi)用指導(dǎo)機(jī)制已經(jīng)有相關(guān)的探索。2016年，由廣東省國(guó)際工程咨詢有限公司牽頭主編，廣州市國(guó)際工程咨詢公司等多家單位共同參與編制的《PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)收費(fèi)參考（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《參考（試行）》）向會(huì)員及有關(guān)單位發(fā)布。《參考（試行）》建議對(duì)PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)分檔收費(fèi)，按PPP項(xiàng)目投資額劃分檔次，按咨詢服務(wù)事項(xiàng)逐項(xiàng)付費(fèi)，同時(shí)依據(jù)PPP項(xiàng)目涉及專業(yè)領(lǐng)域數(shù)量設(shè)置調(diào)整系數(shù)。2018年，四川省推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作研究會(huì)發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)四川省PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》，供會(huì)員單位及有關(guān)合作單位參考。2020年全國(guó)兩會(huì)期間，也有政協(xié)委員提出盡快制定和出臺(tái)新版建筑工程設(shè)計(jì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，遏制行業(yè)低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)的建議。財(cái)政部門不妨依托政府采購(gòu)協(xié)會(huì)、招投標(biāo)協(xié)會(huì)等團(tuán)體組織，監(jiān)測(cè)并定期公布政府采購(gòu)代理服務(wù)成本信息和計(jì)價(jià)規(guī)則，形成代理機(jī)構(gòu)服務(wù)費(fèi)指導(dǎo)價(jià)格，以供采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)在簽訂委托協(xié)議時(shí)參考。

（作者單位：大連海關(guān)）

（責(zé)編：彭淑榮）