岳小川

政府采購從業(yè)人員翹首以盼的《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《框架協(xié)議暫行辦法》）終于面世了。《框架協(xié)議暫行辦法》于2021年12月31日通過財政部部務(wù)會議審議，2022年1月14日發(fā)布，自2022年3月1日起施行。其將框架協(xié)議定義為一種采購方式。這樣一來，政府采購的方式就有了公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、詢價、單一來源和框架協(xié)議七種，采購人對采購方式的選擇更多了，這無疑會使政府采購管理更加精細(xì)化，進一步推動政府采購發(fā)展。如何使用好框架協(xié)議采購方式，如何組織框架協(xié)議采購，是采購人和采購代理機構(gòu)非常關(guān)心的問題。

框架協(xié)議的淵源

采購行為只有形成批量才能換取價格優(yōu)惠，這是人們的生活常識。單次少量的采購，供應(yīng)商是不愿意給出價格折扣的，甚至供應(yīng)商可能連做這樣交易的積極性都沒有。但是對于大批量的采購，供應(yīng)商就會傾其所有作出最大限度的優(yōu)惠，爭取達(dá)成交易。國家最近組織的藥品集中采購中，15000元的支架700元成交，70萬元的諾西那生鈉

33000元成交，就是典型的例子。對于經(jīng)常且不定時、零星且不能形成批量，但集中起來具有一定規(guī)模的采購項目，如果將一定時間范圍的零星采購向供應(yīng)商作出一種不具有約束力的數(shù)量承諾，就可以達(dá)到聚少成多、形成批量的目的，進而在采購時取得以量換價的好處?？蚣軈f(xié)議就是這樣一種集中采購的方式。

框架協(xié)議采購是國際上廣泛采用的采購方式。據(jù)了解，世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、聯(lián)合國等國際組織的采購方式都包括框架協(xié)議采購方式。框架協(xié)議在我國很多大型企業(yè)也得到廣泛的使用。我國企業(yè)采購使用框架協(xié)議采購方式的，一般都用于零星貨物的采購，但是也有些企業(yè)將框架協(xié)議用于大宗物資的采購。當(dāng)然，從采購經(jīng)濟學(xué)的角度考量，大宗物資采購如果采用招標(biāo)或談判等更具有競爭性的采購方式，節(jié)資效果一定會比框架協(xié)議更好。為了引導(dǎo)招標(biāo)采購行業(yè)正確使用框架協(xié)議，中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會于2018年組織行業(yè)專家編制了《非招標(biāo)方式采購代理服務(wù)規(guī)范》?！斗钦袠?biāo)方式采購代理服務(wù)規(guī)范》中，框架協(xié)議作為一種集中采購的組織形式和采購形式，得到了行業(yè)的共同認(rèn)可。

框架協(xié)議采購方式進入中國的政府采購領(lǐng)域始于本世紀(jì)之初，最早是以協(xié)議供貨的形式出現(xiàn)的。2003年《政府采購法》出臺時，財政部門對于不同采購人具有共同需求的貨物實行集中采購和協(xié)議供貨制度。協(xié)議供貨制度實際是在國際上框架協(xié)議采購方式的基礎(chǔ)上進行改良而形成的制度。我國協(xié)議供貨制度將采購標(biāo)的主要集中在貨物上，而在國際上，框架協(xié)議的范圍可以覆蓋貨物、工程和服務(wù)。2004年8月發(fā)布的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部第18號令，現(xiàn)已廢止，以下簡稱“18號令”）第八十五條規(guī)定，政府采購貨物服務(wù)可以實行協(xié)議供貨采購和定點采購，但協(xié)議供貨采購和定點供應(yīng)商必須通過公開招標(biāo)方式確定；因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外方式確定的，應(yīng)當(dāng)獲得省級以上人民政府財政部門批準(zhǔn)。根據(jù)18號令，政府采購的貨物和服務(wù)都可以通過協(xié)議供貨的形式進行采購，只是協(xié)議供貨的入圍供應(yīng)商必須通過公開招標(biāo)產(chǎn)生。

協(xié)議供貨制度實行之初，協(xié)議供貨只用于標(biāo)準(zhǔn)化貨物的采購，例如計算機、打印機、復(fù)印機、電梯、空調(diào)、汽車等。協(xié)議供貨采購時將這些貨物規(guī)格分為幾個不同的檔次，采購的結(jié)果無論什么單位的采購需求都能夠滿足。后來，協(xié)議供貨的范圍逐漸擴大到標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)類項目，例如汽車保險、汽車維修、印刷、保潔、物業(yè)服務(wù)項目。再往后，一些工程項目包括修繕、小額施工、工程設(shè)計、工程監(jiān)理等也都納入?yún)f(xié)議供貨的范圍。毋庸置疑，協(xié)議供貨對于政府集中采購發(fā)揮了極大的作用。但是，由于協(xié)議供貨制度存在競爭不充分、供應(yīng)商管理不到位的問題，協(xié)議供貨采購中也出現(xiàn)了價格高于市場價的問題。有些供應(yīng)商為了避免出現(xiàn)同樣型號產(chǎn)品政府采購價格高于市場價，采取為政府采購專門定制型號的做法，美其名曰“政府采購專供”，其實是偷工減料、以次充好、掩人耳目。為此，政府集中采購更多推行批量采購、網(wǎng)上商城和競價，而協(xié)議供貨逐漸被棄用。

然而，協(xié)議供貨在部門集中采購中卻獨樹一幟，成績斐然。例如，原國家質(zhì)檢總局從2006年開始一直到2016年，將質(zhì)檢系統(tǒng)專用的儀器設(shè)備采購采用協(xié)議供貨的形式組織集中采購，取得了不菲的成績，2006年的采購金額為8000萬元，最高一年達(dá)到4.8億元。協(xié)議供貨既解決了各個單位分散采購時價格高服務(wù)差的問題，也解決了采購不及時的問題，同時還滿足了預(yù)算單位對產(chǎn)品個性化需求的選擇問題，受到質(zhì)檢系統(tǒng)基層單位的廣泛歡迎。在豬流感、禽流感、埃博拉病毒等疫情發(fā)生時，保證了緊急防疫檢測儀器設(shè)備的采購到位，為國門安全做出貢獻。

框架協(xié)議的適用范圍

框架協(xié)議是一種可以適用于各種采購標(biāo)的的采購方式，國際上框架協(xié)議的適用范圍既包括貨物，也包括工程和服務(wù)。財政部在制定《框架協(xié)議暫行辦法》時，采取了謹(jǐn)慎的做法，把框架協(xié)議適用范圍限制在貨物和服務(wù)上，而且貨物和服務(wù)也僅限制在特定的品目上。這一方面是出于政府采購工程大部分都采用招標(biāo)方式進行采購，可以采用框架協(xié)議方式采購的工程極少；另一方面，工程項目難以形成標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品，實行框架協(xié)議采購存在較多困難；還有就是，框架協(xié)議的競爭程度比招標(biāo)、談判、詢價弱很多，如果大面積鋪開勢必會影響到政府采購的資金使用效率。

《框架協(xié)議暫行辦法》在規(guī)定框架協(xié)議的適用范圍時，按照集中采購目錄分為兩類。一類是集中采購目錄以內(nèi)品目，另一類是集中采購目錄以外品目。集中采購目錄以內(nèi)品目，所有貨物和服務(wù)都可以采用框架協(xié)議方式采購。集中采購目錄以外品目，只有兩種服務(wù)可以采用框架協(xié)議采購方式。這兩種服務(wù)分別是：第一，采購人自身需要的鑒證咨詢服務(wù)。這些服務(wù)主要是智力服務(wù)，例如法律服務(wù)、會計服務(wù)、審計服務(wù)、資產(chǎn)評估服務(wù)、造價咨詢服務(wù)、政策咨詢服務(wù)、PPP咨詢服務(wù)、工程勘察服務(wù)、工程設(shè)計服務(wù)、工程咨詢服務(wù)、環(huán)境影響評價服務(wù)、檢測服務(wù)、認(rèn)證服務(wù)等。采購人自身需要的餐飲管理服務(wù)、配送服務(wù)、運輸服務(wù)、物業(yè)管理服務(wù)、保安服務(wù)、保潔服務(wù)、綠化服務(wù)、工程監(jiān)理服務(wù)、設(shè)備維保服務(wù)、合同能源管理服務(wù)、工程項目管理服務(wù)等都屬于勞務(wù)性質(zhì)的服務(wù)，不屬于框架協(xié)議的適用范圍。第二，政府購買服務(wù)中由服務(wù)對象自行選擇服務(wù)提供商的項目，例如體檢服務(wù)機構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)、醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)、交通運輸服務(wù)機構(gòu)、保險服務(wù)機構(gòu)、健身服務(wù)機構(gòu)、餐飲服務(wù)機構(gòu)、理發(fā)服務(wù)機構(gòu)、衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)等。

需要注意的是，《框架協(xié)議暫行辦法》規(guī)定框架協(xié)議的適用范圍是采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的小額零星采購項目。其實對于采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的小額零星采購項目，采購人采用框架協(xié)議方式采購也沒有任何問題。

工程項目不適用框架協(xié)議，從這一點來講，比原來協(xié)議供貨制度的適用范圍有所縮小。集中采購目錄以外所有貨物都不得采用框架協(xié)議方式采購。

框架協(xié)議采購方式為采購人的零星、頻繁服務(wù)采購項目提供了解決方案

隨著政府轉(zhuǎn)變職能，機構(gòu)精簡等改革措施，政府的大量職能都需要通過購買的方式，委托給社會機構(gòu)完成。這些服務(wù)采購?fù)际橇阈堑?、頻繁采購的項目，例如法律咨詢、審計服務(wù)、政策咨詢、造價服務(wù)項目等。其中，有些達(dá)到政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)，屬于政府采購項目；更多的沒有達(dá)到政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)，不屬于政府采購。采購人為了組織這些服務(wù)采購，通常需要耗費大量的時間、精力和成本，且經(jīng)常不能滿足不確定時間和臨時發(fā)生的采購需要。為此，有些單位采用了建立服務(wù)機構(gòu)庫的方式，遇到臨時出現(xiàn)的服務(wù)需求，從服務(wù)機構(gòu)庫中選擇單位完成。這一做法已經(jīng)被財政部《關(guān)于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》（財庫〔2019〕38號）和《關(guān)于開展政府采購備選庫、名錄庫、資格庫專項清理的通知》（財辦庫〔2021〕14號）所禁止?！犊蚣軈f(xié)議暫行辦法》為采購人的這些服務(wù)采購項目提供了解決方案。

框架協(xié)議采購的組織單位

框架協(xié)議采購的組織單位可以有三種：

對于集中采購目錄以內(nèi)的品目，由集中采購機構(gòu)統(tǒng)一組織。各個采購人單位根據(jù)集中采購機構(gòu)確定的入圍供應(yīng)商名錄及入圍產(chǎn)品，從中選擇成交單位和成交產(chǎn)品簽訂采購合同。

對于集中采購目錄以外的品目，可以由主管預(yù)算單位組織，也可以經(jīng)主管預(yù)算單位授權(quán)，由采購人自己組織。一般而言，主管預(yù)算單位組織本系統(tǒng)、本部門框架協(xié)議采購有諸多優(yōu)勢，一是項目集中度高，容易形成更多的采購數(shù)量，以量換價，取得更好的價格。二是效率更高，各個下級預(yù)算單位不必單獨分別組織框架協(xié)議。三是質(zhì)量有保證。主管預(yù)算單位可以動員更多的力量投入采購需求的制定、市場調(diào)研、框架協(xié)議采購方案的制定等工作，從而使采購質(zhì)量有保證。四是入圍供應(yīng)商管理更加有效。供應(yīng)商入圍后的管理，對于框架協(xié)議的執(zhí)行具有重要意義?？蚣軈f(xié)議的入圍供應(yīng)商面對的是一個行業(yè)或者一個系統(tǒng)，如果在框架協(xié)議執(zhí)行中出現(xiàn)不誠信履約行為，主管預(yù)算單位可以通過取消入圍資格，使其不再有機會在整個行業(yè)和整個系統(tǒng)參加政府采購活動。這對于供應(yīng)商的約束作用是非常強的。

如果主管預(yù)算單位不組織訂立框架協(xié)議，采購人當(dāng)然可以自己組織。但是，為了提高議價條件和效率，可以聯(lián)合其他采購人，以聯(lián)合采購的形式共同組織框架協(xié)議采購。聯(lián)合采購的各單位應(yīng)該組織專門的班子負(fù)責(zé)框架協(xié)議采購和執(zhí)行。同時，聯(lián)合采購的各單位還應(yīng)該簽訂聯(lián)合協(xié)議，指定牽頭單位，負(fù)責(zé)牽頭組織征集供應(yīng)商。聯(lián)合采購時，框架協(xié)議應(yīng)由所有參加單位共同與入圍供應(yīng)商簽訂。不過，第二階段采購合同仍應(yīng)由采購人自己與成交供應(yīng)商簽訂。

框架協(xié)議的形式

《框架協(xié)議暫行辦法》規(guī)定框架協(xié)議有兩種形式，即封閉式框架協(xié)議和開放式框架協(xié)議。封閉式框架協(xié)議是主要采用的框架協(xié)議形式，除法律、行政法規(guī)或另有規(guī)定，框架協(xié)議采購都應(yīng)采用封閉式框架協(xié)議形式。

封閉式框架協(xié)議一旦建立，在框架協(xié)議有效期內(nèi)，入圍供應(yīng)商數(shù)量不得增加，以保證入圍供應(yīng)商的入圍權(quán)和優(yōu)先成交權(quán)。但是，按照框架協(xié)議的規(guī)定，征集單位可以淘汰履約不合格的入圍供應(yīng)商。只有當(dāng)剩余入圍供應(yīng)商不足入圍供應(yīng)商總數(shù)的70%、影響框架協(xié)議執(zhí)行，且框架協(xié)議已經(jīng)作了約定，才可以補充征集入圍供應(yīng)商，使其達(dá)到既定的入圍供應(yīng)商數(shù)量。與此同時，已經(jīng)入圍的供應(yīng)商沒有正當(dāng)?shù)睦碛?，也不得放棄入圍資格或退出框架協(xié)議。

開放式框架協(xié)議是特定情形下才可以采用的框架協(xié)議形式?？梢圆捎瞄_放式框架協(xié)議的情形有兩種。第一種是集中采購目錄中品目因各種原因供應(yīng)商數(shù)量很少而無法競爭或競爭不足的貨物和服務(wù)項目，包括：因技術(shù)壟斷導(dǎo)致供應(yīng)商數(shù)量少的項目，例如疫苗、芯片、CPU、Windows操作系統(tǒng)等；因準(zhǔn)入管理或特許經(jīng)營導(dǎo)致供應(yīng)商數(shù)量少的項目，例如電信、銀行、保險、供電、供水、供氣、鐵路運輸?shù)确?wù)；因市場壟斷導(dǎo)致供應(yīng)商數(shù)量少的項目，例如租車服務(wù)、電子交易平臺服務(wù)等。第二種是集中采購目錄以外，屬于政府購買服務(wù)且提供給社會公眾的服務(wù)項目，例如失業(yè)培訓(xùn)、養(yǎng)老、體檢等服務(wù)項目。

框架協(xié)議入圍供應(yīng)商的確定方式

《框架協(xié)議暫行辦法》規(guī)定框架協(xié)議第一階段入圍供應(yīng)商的確定方式是公開征集。“公開征集”并不是一種法定的采購方式，而是對確定入圍供應(yīng)商方式的一種技術(shù)表述。根據(jù)18號令，政府采購貨物服務(wù)可以實行協(xié)議供貨采購和定點采購，但協(xié)議供貨采購和定點供應(yīng)商必須通過公開招標(biāo)方式確定。18號令關(guān)于公開招標(biāo)確定協(xié)議供貨供應(yīng)商的說法，實際上是與18號令本身的規(guī)定相矛盾的。18號令所說的招標(biāo)是“實標(biāo)”，即根據(jù)要約和承諾達(dá)成采購合同的招標(biāo)，而不是僅確定協(xié)議供貨入圍供應(yīng)商的“空標(biāo)”，因此《框架協(xié)議暫行辦法》沒有再沿用招標(biāo)確定入圍供應(yīng)商的說法。

公開征集的核心是公開，即應(yīng)該以公告的形式邀請不特定的供應(yīng)商參加，且不得以不合理的條件限制供應(yīng)商參加征集活動。

對于封閉式框架協(xié)議，公開征集程序應(yīng)按照政府采購公開招標(biāo)的規(guī)定執(zhí)行，即執(zhí)行《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部第87號令，以下簡稱“87號令”）。但是一些特殊環(huán)節(jié)可以按照《框架協(xié)議暫行辦法》的規(guī)定執(zhí)行。特殊的環(huán)節(jié)主要包括：

1.框架協(xié)議確立的合同是框架協(xié)議，而不是實際的采購合同。按照《民法典》，框架協(xié)議可以歸屬于預(yù)約合同，即合同雙方承諾在一定的條件下將簽訂實際采購合同。如果條件不成就，則雙方可以不簽訂采購合同，且不需要承擔(dān)責(zé)任。

2.框架協(xié)議征集單位可以確定多個供應(yīng)商為入圍供應(yīng)商，而不是87號令要求的只能確定一個中標(biāo)人。

3.參加競爭且實質(zhì)性滿足要求的供應(yīng)商至少為兩家，而不是87號令規(guī)定的至少為三家。

4.評審小組的組成由征集單位自行決定，可以全部由征集單位人員組成，而不是87號令規(guī)定的評標(biāo)委員會為5人以上單數(shù)，專家不少于2/3，專家從政府采購專家?guī)熘须S機抽取產(chǎn)生。

5.第一階段入圍的供應(yīng)商和第二階段實際簽約的供應(yīng)商可以不是同一人。入圍供應(yīng)商可以委托一家或者多家代理商，按照框架協(xié)議約定接受采購人合同授予，并履行采購合同。

6.確定第一階段入圍供應(yīng)商的評審方法不是87號令規(guī)定的最低評標(biāo)價法和綜合評分法，而是價格優(yōu)先法和質(zhì)量優(yōu)先法。

7.唯一性原則。參加競爭的供應(yīng)商如果授權(quán)代理商參加競爭，只能授權(quán)唯一的代理商，且供應(yīng)商自己不得再參加。供應(yīng)商只能用一個產(chǎn)品參加競爭。

對于開放式框架協(xié)議，征集單位應(yīng)發(fā)布公告，公開征集入圍供應(yīng)商的各項條件。供應(yīng)商可以隨時自愿報名參加征集，只要經(jīng)過審查符合要求就應(yīng)納入入圍供應(yīng)商名單。開放式框架協(xié)議的入圍供應(yīng)商可以隨時選擇退出入圍供應(yīng)商名單。

確定入圍供應(yīng)商的評審方法

封閉式框架協(xié)議和開放式框架協(xié)議確定入圍供應(yīng)商的評審方法不同。封閉式框架協(xié)議確定入圍供應(yīng)商的評審方法是有限數(shù)量制+價格優(yōu)先法（或質(zhì)量優(yōu)先法），開放式框架協(xié)議確定入圍供應(yīng)商的評審方法是合格制。

封閉式框架協(xié)議的有限數(shù)量制是指確定入圍的供應(yīng)商數(shù)量應(yīng)有所限制，且應(yīng)保證必要的淘汰率。例如，《框架協(xié)議暫行辦法》規(guī)定封閉式框架協(xié)議采用價格優(yōu)先法評審的，淘汰比例一般不得低于20%，且至少淘汰一家供應(yīng)商；采用質(zhì)量優(yōu)先法評審的，淘汰比例一般不得低于40%。在實際采購中，征集單位往往同時規(guī)定淘汰比例和入圍供應(yīng)商控制數(shù)量兩個指標(biāo)，例如可以規(guī)定入圍比例為70%，但最多不超過10家。此時，當(dāng)符合要求的供應(yīng)商少于14家時，按照70%的比例確定入圍供應(yīng)商；當(dāng)符合要求的供應(yīng)商數(shù)量達(dá)到15家以上時，只確定前10家入圍。為了保證起碼的競爭，《框架協(xié)議暫行辦法》規(guī)定參加封閉式框架協(xié)議競爭且符合要求的供應(yīng)商至少為兩家，且還應(yīng)淘汰一家。

價格優(yōu)先法（或質(zhì)量優(yōu)先法）是借鑒世界銀行遴選咨詢機構(gòu)采用的評審方法。根據(jù)世界銀行采購指南，世界銀行項目遴選咨詢機構(gòu)有六種方法，分別是：基于質(zhì)量和成本的選擇（QCBS）、基于質(zhì)量的選擇（QBS）、固定預(yù)算下的選擇（FBS）、最低費用的選擇（LCS）、基于資歷的選擇（CQS）和單一來源的選擇（SSS）。價格優(yōu)先法相當(dāng)于最低費用的選擇（LCS），質(zhì)量優(yōu)先法相當(dāng)于基于質(zhì)量的選擇（QBS）。

根據(jù)《框架協(xié)議暫行辦法》，有政府定價、政府指導(dǎo)價的項目，以及對質(zhì)量有特別要求的檢測、實驗等儀器設(shè)備采購項目，可以采用質(zhì)量優(yōu)先法。其他項目都應(yīng)采用價格優(yōu)先法評審。

框架協(xié)議和采購合同

框架協(xié)議采購分為兩個階段進行：第一階段征集單位通過公開征集的方式確定入圍供應(yīng)商，與入圍供應(yīng)商簽訂框架協(xié)議；第二階段采購人通過直接選定、二次競價或順序輪候的方式，從入圍供應(yīng)商中確定成交供應(yīng)商，與其簽訂采購合同。

第一階段簽訂的框架協(xié)議與第二階段簽訂的采購合同有諸多不同之處，具體如下：

1.合同性質(zhì)不同?？蚣軈f(xié)議屬于預(yù)約合同，采購合同屬于本約合同。

2.權(quán)利義務(wù)不同?？蚣軈f(xié)議中征集單位和入圍供應(yīng)商承諾，在框架協(xié)議有效期內(nèi)框架協(xié)議規(guī)定的條件成就時，有義務(wù)向入圍供應(yīng)商購買或向采購人出賣框架協(xié)議的入圍標(biāo)的，否則承擔(dān)法律責(zé)任。采購合同是貨物買賣合同或服務(wù)合同，入圍供應(yīng)商或其授權(quán)的代理商按約提供貨物和服務(wù)后，采購人應(yīng)按約支付合同價款。

3.合同內(nèi)容不同?？蚣軈f(xié)議的內(nèi)容包括標(biāo)的的單價、標(biāo)的的技術(shù)規(guī)格、交易的條件、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等，但是沒有構(gòu)成本約合同最關(guān)鍵的要素——標(biāo)的數(shù)量和根據(jù)標(biāo)的數(shù)量計算得出的合同價款。采購合同在框架協(xié)議內(nèi)容基礎(chǔ)上，加入了標(biāo)的數(shù)量和合同價款?？蚣軈f(xié)議還有關(guān)于第二階段確定成交供應(yīng)商的方法、框架協(xié)議期內(nèi)入圍供應(yīng)商的管理、入圍產(chǎn)品的變更、違反框架協(xié)議的罰則等規(guī)定。采購合同中不再包括框架協(xié)議履約的相關(guān)內(nèi)容。

4.簽約主體不同?？蚣軈f(xié)議的簽約方是框架協(xié)議征集單位和入圍供應(yīng)商，采購合同的簽約單位是采購人和入圍供應(yīng)商或入圍供應(yīng)商指定的代理商。

5.合同的表現(xiàn)形式不同。封閉式框架協(xié)議和采購合同都應(yīng)形成合同文本，經(jīng)過簽約雙方簽字后對雙方形成約束。開放式框架協(xié)議可以不形成合同文本，而以框架協(xié)議征集文件、供應(yīng)商響應(yīng)文件和入圍公告或入圍通知書作為合同內(nèi)容，約束征集單位和入圍供應(yīng)商雙方。

框架協(xié)議中的各方責(zé)任和義務(wù)

框架協(xié)議確定以后，框架協(xié)議征集單位應(yīng)與入圍供應(yīng)商簽訂框架協(xié)議。開放式框架協(xié)議也可以約定以框架協(xié)議征集文件、供應(yīng)商的響應(yīng)文件以及入圍公告或入圍通知書共同作為框架協(xié)議的文本，不再另行簽訂框架協(xié)議?？蚣軈f(xié)議是約束框架協(xié)議征集單位和入圍供應(yīng)商的合同。在框架協(xié)議有效期內(nèi)，框架協(xié)議征集單位和入圍供應(yīng)商都應(yīng)遵守框架協(xié)議的規(guī)定，否則應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。

框架協(xié)議一般都會有專門的章節(jié)用于明確框架協(xié)議征集單位（包括采購人）和入圍供應(yīng)商的責(zé)任和義務(wù)。

框架協(xié)議征集單位（包括采購人）的責(zé)任和義務(wù)一般包括以下內(nèi)容：

1.保證框架協(xié)議入圍供應(yīng)商數(shù)量在框架協(xié)議有效期內(nèi)不超過規(guī)定的數(shù)量。除了規(guī)定的情形外，不會補充征集框架協(xié)議入圍供應(yīng)商。

2.除了框架協(xié)議規(guī)定的情形外，不得清退入圍供應(yīng)商。

3.監(jiān)督、督促采購人執(zhí)行框架協(xié)議采購義務(wù)，按照約定的方法確定成交供應(yīng)商。

4.除了采購人能夠以更低價格向非入圍供應(yīng)商采購相同貨物，且入圍供應(yīng)商不同意將價格降至非入圍供應(yīng)商以下的情形以外，框架協(xié)議項下的采購都應(yīng)向入圍供應(yīng)商采購。

5.及時公布框架協(xié)議項下的成交結(jié)果。

框架協(xié)議入圍供應(yīng)商的責(zé)任和義務(wù)一般包括以下內(nèi)容：

1.在框架協(xié)議有效期內(nèi)，框架協(xié)議載明的標(biāo)的入圍價格不得改變。

2.在框架協(xié)議有效期內(nèi)，框架協(xié)議載明的標(biāo)的不得改變。如遇入圍產(chǎn)品更新?lián)Q代，應(yīng)遵守框架協(xié)議有關(guān)規(guī)定，替換產(chǎn)品必須質(zhì)量上優(yōu)于原入圍產(chǎn)品，且價格不得提高。

3.在框架協(xié)議有效期內(nèi)，采購人按照框架協(xié)議規(guī)定采用直接選定或順序輪候方式確定入圍供應(yīng)商為成交供應(yīng)商的，應(yīng)當(dāng)及時與采購人簽訂采購合同。

4.采購人按照框架協(xié)議規(guī)定采用二次競價方式確定入圍供應(yīng)商的，所有入圍供應(yīng)商都應(yīng)積極參與競價，且報出的價格不得高于入圍的最高限制單價。

框架協(xié)議電子化采購

《框架協(xié)議暫行辦法》規(guī)定，框架協(xié)議采購應(yīng)當(dāng)實行電子化采購。這是根據(jù)框架協(xié)議的交易特點作出的規(guī)定。

第一，框架協(xié)議采購適用于零星、小額、頻繁、不定時的采購項目。這些項目以電子化的形式通過互聯(lián)網(wǎng)完成入圍供應(yīng)商征集、入圍供應(yīng)商公示、入圍產(chǎn)品比較、入圍供應(yīng)商二次競價、通知成交、簽訂合同等操作，可以大大提高工作效率，減少交易成本。

第二，框架協(xié)議的采購人和入圍供應(yīng)商數(shù)量眾多，第二階段確定成交時一個采購人會同時與多個供應(yīng)商進行信息交互，通過信息交互直接選定或順序輪候選定成交供應(yīng)商，或者通過信息交互完成二次競價和價格比較。入圍供應(yīng)商也會同時面向多個采購人，需要在很短的時間內(nèi)向多個采購人提出二次報價。如果沒有電子采購系統(tǒng)，第二階段交易是不可想象的。

第三，框架協(xié)議的入圍供應(yīng)商信息、入圍產(chǎn)品信息、入圍產(chǎn)品升級換代信息、入圍供應(yīng)商退出或清退信息、二次競價信息、成交信息等特有信息，必須通過專門的信息平臺進行發(fā)布。有了電子采購系統(tǒng)，所有這些信息就可以直接推送給采購人和入圍供應(yīng)商。

框架協(xié)議電子化采購即通過電子化采購系統(tǒng)進行采購。電子化采購系統(tǒng)是指框架協(xié)議各方以數(shù)據(jù)電文形式，依托電子化采購系統(tǒng)和互聯(lián)網(wǎng)完成框架協(xié)議的供應(yīng)商征集和產(chǎn)品交易活動?？蚣軈f(xié)議征集單位通過電子化采購系統(tǒng)發(fā)布征集公告，供應(yīng)商通過電子化采購系統(tǒng)向征集單位遞交響應(yīng)文件或加入框架協(xié)議的申請，征集單位通過電子化采購系統(tǒng)完成供應(yīng)商的評審和比較、確定入圍供應(yīng)商、發(fā)布入圍公告，采購人通過電子化采購系統(tǒng)采用直接選定或順序輪候方式確定成交供應(yīng)商，或發(fā)布二次競價通知，入圍供應(yīng)商通過電子化采購系統(tǒng)進行二次競價，采購人和入圍供應(yīng)商通過電子化采購系統(tǒng)簽訂采購合同，等等。

電子化采購系統(tǒng)是與框架協(xié)議共生的。沒有電子化采購系統(tǒng)，框架協(xié)議采購就難以實施。當(dāng)然，對于主管預(yù)算單位授權(quán)采購人自行組織的框架協(xié)議項目，由于框架協(xié)議涉及的產(chǎn)品品目不多，入圍供應(yīng)商數(shù)量有限，不通過電子化采購系統(tǒng)也可以實施采購。

《框架協(xié)議暫行辦法》關(guān)于框架協(xié)議采購應(yīng)實行電子化采購的規(guī)定，為有關(guān)軟件開發(fā)企業(yè)和電子交易平臺建設(shè)單位開辟了一個新的市場領(lǐng)域。有關(guān)單位應(yīng)抓住這個商機，及時開發(fā)符合《框架協(xié)議暫行辦法》的電子化采購系統(tǒng)，供集中采購機構(gòu)、主管預(yù)算單位和采購人選擇使用。

確定成交供應(yīng)商

采購人確定成交供應(yīng)商有三種方式：直接選定、二次競價和順序輪候。

對于封閉式框架協(xié)議，選擇成交供應(yīng)商遵循的原則是“先選廉再擇優(yōu)，或者先擇優(yōu)再選廉”?！犊蚣軈f(xié)議暫行辦法》規(guī)定，第一階段征集供應(yīng)商時一般都應(yīng)采用價格優(yōu)先的評審方法，選擇價格最低供應(yīng)商入圍，即“先選廉”。第二階段一般采用直接選定的方式確定成交供應(yīng)商。采購人在面對價格最低或者價格相當(dāng)?shù)娜雵?yīng)商時，一定會選擇質(zhì)量最好的供應(yīng)商成交，即“擇優(yōu)成交”?！跋冗x廉再擇優(yōu)”是封閉式框架協(xié)議選擇成交的通常規(guī)則。

第一階段征集供應(yīng)商時，對于有政府定價、政府指導(dǎo)價的項目，以及對質(zhì)量有特別要求的檢測、實驗等儀器設(shè)備采購項目，《框架協(xié)議暫行辦法》規(guī)定可以采用質(zhì)量優(yōu)先法。第一階段選擇入圍供應(yīng)商的質(zhì)量優(yōu)先法就是“先擇優(yōu)”。對于第一階段入圍的都是質(zhì)優(yōu)產(chǎn)品的情形，第二階段通過二次競價，從中選擇價格較低的供應(yīng)商成交，達(dá)到“再選廉”的目標(biāo)。

如果第二階段采購數(shù)量很大，對入圍供應(yīng)商有極高的吸引力，則即使第一階段采用了價格優(yōu)先法，第二階段仍可以采用二次競價的方式選擇成交供應(yīng)商，以取得更好的節(jié)資效果。

開放式框架協(xié)議的第一階段是不進行競爭的，只要符合框架協(xié)議的各項要求，供應(yīng)商隨時提出審核要求，征集人都應(yīng)允許其加入框架協(xié)議入圍供應(yīng)商的行列。供應(yīng)商加入開放式框架協(xié)議時雖然沒有競爭，但是供應(yīng)商的價格并不會離譜，其原因是開放式框架協(xié)議的入圍供應(yīng)商要么具有市場壟斷性特點，本身就相對于采購人處于強勢地位；要么采購人由自然人或企事業(yè)單位等數(shù)量眾多的服務(wù)對象組成，難以統(tǒng)一組織選擇成交供應(yīng)商，或者不應(yīng)該再為服務(wù)對象指定提供服務(wù)的單位。此時，服務(wù)對象可以通過“用腳投票”的方式對成交供應(yīng)商進行選擇，如果入圍供應(yīng)商的價格離譜，就不會有人選擇其成交。因此，開放式框架協(xié)議第二階段選擇成交供應(yīng)商采用直接選定的方式。

質(zhì)疑和投訴

框架協(xié)議采購是政府采購項目的法定采購方式。如果供應(yīng)商認(rèn)為征集單位或采購人組織框架協(xié)議采購中有不合法、不合規(guī)的地方，或者其權(quán)益被侵犯，都有權(quán)依法提出質(zhì)疑和投訴。質(zhì)疑和投訴的提出和處理都應(yīng)適用《政府采購法》及其實施條例、《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》等規(guī)定，質(zhì)疑由集中采購機構(gòu)、主管預(yù)算單位、采購人或采購代理機構(gòu)負(fù)責(zé)處理，投訴由本級財政部門負(fù)責(zé)處理。

（責(zé)編：戎素梅）