蔡錕

案件來源

一審：浙江省衢州市柯城區(qū)人民法院（2019）浙0802行初287號(hào)

二審：浙江省衢州市中級(jí)人民法院（2020）浙08行終43號(hào)

裁判要旨

投標(biāo)人資格條件、審查標(biāo)準(zhǔn)與方法屬于招標(biāo)條件與評(píng)標(biāo)辦法，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件的《投標(biāo)須知》中載明。《投標(biāo)文件格式》并不是投標(biāo)條件、審查標(biāo)準(zhǔn)與方法的載體，不需要在此告知投標(biāo)人資格條件與評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。《投標(biāo)文件格式》中存在超出招標(biāo)公告和投標(biāo)須知的招投標(biāo)條件和標(biāo)準(zhǔn)，不具有適用上的效力。

案件經(jīng)過

涉案項(xiàng)目為“江山市江山港流域綜合治理工程全過程造價(jià)控制服務(wù)”，招標(biāo)人為江山市須江水利投資發(fā)展有限公司。

2018年6月22日，涉案項(xiàng)目發(fā)布《招標(biāo)公告》，并在之后發(fā)布了《招標(biāo)文件》。該《招標(biāo)文件》由投標(biāo)須知前附表及投標(biāo)須知、合同條款及格式、投標(biāo)文件格式三章組成。

關(guān)于投標(biāo)人的資格條件，《招標(biāo)文件》與《招標(biāo)公告》的規(guī)定一致。就涉案項(xiàng)目參與人員部分，《投標(biāo)文件》第一章“投標(biāo)須知前附表及投標(biāo)須知”第（三）部分的“投標(biāo)文件的編制”中明確要求，各投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)提交“人員配置表[除項(xiàng)目負(fù)責(zé)人外，還須配置具有土建、水利、園林專業(yè)造價(jià)人員（具有相應(yīng)專業(yè)造價(jià)員或者國(guó)家注冊(cè)造價(jià)工程師執(zhí)業(yè)資格）各1人，人員不得兼任]”。

同時(shí)，《招標(biāo)文件》在第一章“投標(biāo)須知前附表及投標(biāo)須知”第（七）部分的“評(píng)標(biāo)、定標(biāo)辦法”中也明確規(guī)定了各投標(biāo)人“人員配置表”的審查標(biāo)準(zhǔn)：“項(xiàng)目部人員（除項(xiàng)目負(fù)責(zé)人外）：具有水利、土建、園林專業(yè)造價(jià)人員（具有相應(yīng)專業(yè)造價(jià)員或國(guó)家注冊(cè)造價(jià)工程師執(zhí)業(yè)資格）各1人，人員不得兼任；項(xiàng)目部人員全部人員的社保關(guān)系在開標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)查詢證實(shí)”。

與前述《招標(biāo)文件》第一章“投標(biāo)須知前附表及投標(biāo)須知”中要求不同的是，《招標(biāo)文件》在第三章“投標(biāo)文件格式”所提供的《人員配置表》中，以“備注3”這一加注的形式規(guī)定：《人員配置表》中所記載的“項(xiàng)目組代理人員的社保關(guān)系在‘全國(guó)社保查詢網(wǎng)進(jìn)行核實(shí)……社保由投標(biāo)人或其在衢州市區(qū)（市本級(jí)、衢江區(qū)、柯城區(qū)）分公司繳納的，均予認(rèn)可”。

2018年7月16日，涉案項(xiàng)目在衢州市公共資源交易中心公開開標(biāo)，浙江中際工程項(xiàng)目管理有限公司（以下簡(jiǎn)稱“中際公司”）與建經(jīng)投資咨詢有限公司（以下簡(jiǎn)稱“建經(jīng)公司”）均參與投標(biāo)。經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)議，推薦第一中標(biāo)候選人為建經(jīng)公司，第二中標(biāo)候選人為中際公司。

開標(biāo)后，中際公司以招標(biāo)文件中明確約定“社保由投標(biāo)人或其在衢州市區(qū)（市本級(jí)、衢江區(qū)、柯城區(qū)）分公司繳納的，均予認(rèn)可”，但第一中標(biāo)候選人建經(jīng)公司資格文件中《人員配備表》所列人員的社保系由其臺(tái)州分公司和臨海分公司繳納，臺(tái)州分公司和臨海分公司既不是投標(biāo)人，也不屬于衢州市區(qū)的分公司，因此，建經(jīng)公司的人員配備不符合“社保由投標(biāo)人或其在衢州市區(qū)（市本級(jí)、衢江區(qū)、柯城區(qū)）分公司繳納的”的要求，評(píng)標(biāo)委員會(huì)通過該公司資格審查的行為違反了《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十九條規(guī)定及《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)辦法暫行規(guī)定》第十七條的規(guī)定為由，于開標(biāo)當(dāng)日及同年7月19日兩次向招標(biāo)人及招標(biāo)代理公司提出異議。

招標(biāo)人及招標(biāo)代理公司則于開標(biāo)當(dāng)日及同年7月20日兩次向中際公司作出答復(fù)，稱：《招標(biāo)文件》第56頁《人員配備表》中加注部分的語義是要求投標(biāo)人填寫的信息必須真實(shí)、無矛盾，項(xiàng)目組成員的社保關(guān)系在開標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)可查實(shí)。“社保由投標(biāo)人或其在衢州市區(qū)（市本級(jí)、衢江區(qū)、柯城區(qū)）分公司繳納的，均予認(rèn)可”的內(nèi)容是對(duì)前述要求的進(jìn)一步說明而非限制性的規(guī)定，該部分內(nèi)容注明投標(biāo)人的相關(guān)人員在衢州市分公司繳納社保予以認(rèn)可，但并未規(guī)定有人員在其他地區(qū)分公司參保的投標(biāo)人無資格參與競(jìng)標(biāo)。分公司并非獨(dú)立法人，是總公司的派駐機(jī)構(gòu)，是投標(biāo)人的構(gòu)成部分，分公司繳納的社保屬于投標(biāo)人繳納社保范疇。

中際公司不服前述答復(fù)，于2018年7月20日提交了涉案項(xiàng)目的《投訴書》，要求招標(biāo)人重新組織專家進(jìn)行評(píng)審或要求原評(píng)標(biāo)委員會(huì)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和招標(biāo)文件的約定對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果予以糾正。

歷經(jīng)初次作出處理決定及后續(xù)的行政訴訟后，江山市水利局于2019年8月15日作出《關(guān)于對(duì)浙江中際工程項(xiàng)目管理有限公司的投訴處理決定書》（江水投訴〔2019〕2號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“2號(hào)投訴處理決定”），以分公司繳納社保問題不在資格審查否決投標(biāo)條款內(nèi)容中，《招標(biāo)文件》評(píng)標(biāo)辦法“資信部分評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)表”佐證了招標(biāo)文件未限制衢州之外的分公司繳納社保的情形，《人員配備表》“備注3”中括號(hào)內(nèi)容并不是對(duì)括號(hào)外“資格審查不予通過”兩種情形及其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)充及進(jìn)一步細(xì)化說明，與括號(hào)外內(nèi)容無關(guān)聯(lián)性，不能作為資格審查的依據(jù)為由，駁回了中際公司的投訴。

中際公司不服2號(hào)投訴處理決定，向浙江省衢州市柯城區(qū)人民法院提起行政訴訟，要求撤銷前述決定并責(zé)令江山市水利局重新作出行政行為。

法院觀點(diǎn)

一審法院浙江省衢州市柯城區(qū)人民法院認(rèn)為：

本案的焦點(diǎn)是評(píng)標(biāo)委員會(huì)是否已按照招標(biāo)文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)確定投標(biāo)人的投標(biāo)資格。

關(guān)于投標(biāo)人資格審查標(biāo)準(zhǔn)。一審法院認(rèn)為，招標(biāo)文件通常由投標(biāo)須知、合同條款、投標(biāo)文件格式等部分組成，各部分所涉的主體作用各有不同：《投標(biāo)須知》是招標(biāo)文件的主要內(nèi)容，包含了項(xiàng)目?jī)?nèi)容、要求、合格投標(biāo)人等資格條件，投標(biāo)文件編制、提交，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)標(biāo)、定標(biāo)開標(biāo)等關(guān)于投標(biāo)、評(píng)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)及程序等內(nèi)容，是投標(biāo)人制作標(biāo)書和評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)；《投標(biāo)文件格式》是招標(biāo)人為便于評(píng)標(biāo)活動(dòng)順利進(jìn)行，依據(jù)《投標(biāo)須知》規(guī)定的條件和要求而向投標(biāo)人提出的格式要求，是供投標(biāo)人編制投標(biāo)文件的范本。投標(biāo)人資格條件和審查標(biāo)準(zhǔn)與方法屬招標(biāo)條件與評(píng)標(biāo)辦法，應(yīng)當(dāng)在《投標(biāo)須知》中載明?！锻稑?biāo)文件格式》并不是投標(biāo)條件和審查標(biāo)準(zhǔn)與方法的載體，不需要在此告知投標(biāo)人資格條件與評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。《投標(biāo)文件格式》中存在超出招標(biāo)公告和投標(biāo)須知的招投標(biāo)條件和標(biāo)準(zhǔn)，亦不具有效力。本案中，《招標(biāo)文件》第三章“投標(biāo)文件格式”《人員配置表》中的加注內(nèi)容，其性質(zhì)與其作用是對(duì)填制《人員配備表》進(jìn)行說明和要求，其中社保關(guān)系的確定，并無實(shí)際意義。同時(shí)，招標(biāo)人在《投標(biāo)文件格式》中設(shè)定超出投標(biāo)條件的投標(biāo)人資格條件也不具有實(shí)際效力，不能成為評(píng)審中的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)于評(píng)審中評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)審行為。一審法院認(rèn)為，根據(jù)《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》第十七條第一款的規(guī)定，評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)委評(píng)審方法和評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)是招標(biāo)文件中設(shè)定的條件和標(biāo)準(zhǔn)。投標(biāo)人制作提交的《投標(biāo)文件》是被評(píng)審的對(duì)象。投標(biāo)人提交的《人員配備表》中所保留的“注”已成為投標(biāo)人對(duì)自己制作的《人員配備表》的解釋與說明，屬于投標(biāo)文件，屬于評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)審對(duì)象，非評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。

綜上，一審法院依據(jù)依據(jù)《行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回了中際公司的訴訟請(qǐng)求。

中際公司不服一審判決，提起上訴。

二審法院浙江省衢州市中級(jí)人民法院同意一審判決的事實(shí)認(rèn)定和結(jié)論，但理由有所區(qū)別：

二審法院認(rèn)為，關(guān)于投標(biāo)人資格審查標(biāo)準(zhǔn)問題，由于《招標(biāo)文件》本質(zhì)上系合同，應(yīng)當(dāng)通過合同解釋原則對(duì)雙方產(chǎn)生歧義的語句進(jìn)行理解。首先，從文義解釋原則來看，《招標(biāo)文件》第56頁“備注3”表示的是對(duì)投標(biāo)人或其在衢州市區(qū)（市本級(jí)、衢江區(qū)、柯城區(qū)）分公司繳納社保的資格認(rèn)可，而非對(duì)在衢州市區(qū)（市本級(jí)、衢江區(qū)、柯城區(qū)）以外繳納社保的資格否認(rèn)，并非排他性條款。其次，從目的解釋原則上看，“備注3”的作用系對(duì)該表格填寫的補(bǔ)充說明，而非在此以備注形式對(duì)投標(biāo)人資格審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定。最后，從系統(tǒng)解釋原則來理解，涉案《招標(biāo)文件》第一章“招標(biāo)須知”第（七）部分系“評(píng)標(biāo)、定標(biāo)辦法”，其中僅要求“項(xiàng)目部人員全部人員的社保關(guān)系在開標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)查詢證實(shí)”即可，投標(biāo)人公司本部在衢州地區(qū)注冊(cè)登記或在衢州地區(qū)設(shè)立分公司的是作為“本地化服務(wù)”一項(xiàng)予以加分，未排除衢州市區(qū)（市本級(jí)、衢江區(qū)、柯城區(qū)）以外繳納社保的公司參加招投標(biāo)的資格。同時(shí)，中際公司關(guān)于“投標(biāo)人社保應(yīng)在衢州市區(qū)（市本級(jí)、衢江區(qū)、柯城區(qū)）繳納，否則不予通過資格審查”的理解即便成立，也違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》第六條、第十八條、第二十條等關(guān)于“招標(biāo)人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標(biāo)人”的規(guī)定，因此，“備注3”不屬于有效的條款。

綜上，二審法院認(rèn)為一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，程序合法，判決駁回了中際公司的上訴，維持一審判決。

焦點(diǎn)分析

本案中，雖然投訴事項(xiàng)聚焦在評(píng)標(biāo)委員會(huì)是否按照招標(biāo)文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求對(duì)投標(biāo)人的資格條件予以審查和確認(rèn)，但實(shí)質(zhì)上的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于招標(biāo)文件能否在“投標(biāo)人須知”“評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)與方法”之外的“投標(biāo)文件格式”部分設(shè)置資格條件及審查標(biāo)準(zhǔn)，以及如果有此設(shè)置，這部分資格條件和審查標(biāo)準(zhǔn)是否應(yīng)當(dāng)予以適用。

現(xiàn)行招投標(biāo)法律規(guī)定中，并未明確限定投標(biāo)人資格條件及其審查標(biāo)準(zhǔn)在招標(biāo)文件中的登載位置

關(guān)于招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)如何編制以及其中應(yīng)當(dāng)記載哪些事項(xiàng)，《招標(biāo)投標(biāo)法》第十九條作出了原則規(guī)定，即“招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的特點(diǎn)和需要編制招標(biāo)文件”，同時(shí)，“招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)包括招標(biāo)項(xiàng)目的技術(shù)要求、對(duì)投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)報(bào)價(jià)要求和評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等所有實(shí)質(zhì)性要求和條件以及擬簽訂合同的主要條款”。

在由國(guó)家發(fā)展改革委牽頭，聯(lián)合原建設(shè)部、原交通部、原鐵道部、原水利部等多個(gè)國(guó)家部委共同制定的關(guān)于《招標(biāo)投標(biāo)法》適用的規(guī)章中，對(duì)前述第十九條規(guī)定進(jìn)行了一定的細(xì)化。如《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第二十四條規(guī)定，招標(biāo)文件的組成一般包括“投標(biāo)人須知”“合同主要條款”“投標(biāo)文件格式”“評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法”等內(nèi)容。《工程建設(shè)項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)投標(biāo)辦法》第十五條規(guī)定，招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)包括“投標(biāo)須知”“投標(biāo)文件格式及主要合同條款”“評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法”等內(nèi)容?！豆こ探ㄔO(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》第二十一條規(guī)定，招標(biāo)文件一般包括“投標(biāo)人須知”“合同主要條款”“投標(biāo)文件格式”“評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法”等內(nèi)容。

前述規(guī)章將《招標(biāo)投標(biāo)法》第十九條中所規(guī)定的招標(biāo)文件應(yīng)包括的內(nèi)容進(jìn)行了外在形式上的統(tǒng)一，確定了一份招標(biāo)文件的章節(jié)與內(nèi)容構(gòu)成。但是，并未進(jìn)一步規(guī)定《招標(biāo)投標(biāo)法》第十九條與規(guī)章文件中內(nèi)容的對(duì)應(yīng)關(guān)系，尤其是關(guān)于投標(biāo)人的資格條件和審查標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)在“投標(biāo)人須知”“投標(biāo)文件格式”或“評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法”等章節(jié)或部分中的哪一個(gè)或哪幾個(gè)部分予以登載，并無確切的答案。

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》相比《招標(biāo)投標(biāo)法》及其下位的部門規(guī)章、規(guī)范性文件，在招標(biāo)文件的制作規(guī)范與要求上提出了另一種處理思路。該條例第十五條第四款規(guī)定，編制依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件，應(yīng)當(dāng)使用國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門會(huì)同有關(guān)行政監(jiān)督部門制定的標(biāo)準(zhǔn)文本。即將對(duì)招標(biāo)文件編制的要求從法律條文限制轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)文本限制。但一方面，除了2017年國(guó)家發(fā)展改革委、工信部、交通運(yùn)輸部等部委聯(lián)合印發(fā)了《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)備采購(gòu)招標(biāo)文件》等五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件外，筆者并未檢索到國(guó)家層面的其他工程建設(shè)招投標(biāo)方面的標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件；另一方面，該條規(guī)定并無對(duì)應(yīng)的罰則，缺乏強(qiáng)制適用的制度支持。因此，這一處理思路前景可期但當(dāng)前并未成型。

在招標(biāo)文件的不同部分多處出現(xiàn)資格條件及審查標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)的合法性及效率追求都存有巨大隱患

從形式上來看，在我國(guó)建設(shè)工程領(lǐng)域招標(biāo)投標(biāo)制度已經(jīng)實(shí)施二十余年的情況下，招標(biāo)文件的制作也基本形成了慣例標(biāo)準(zhǔn)。一般情況下，投標(biāo)人的資格條件會(huì)集中規(guī)定在“投標(biāo)（人）須知”部分，其對(duì)應(yīng)的審查標(biāo)準(zhǔn)則會(huì)出現(xiàn)在“評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法”章節(jié)中。

但因?yàn)榉梢?guī)范上的空白，可能發(fā)生投標(biāo)人資格條件及審查標(biāo)準(zhǔn)位于招標(biāo)文件不同部分的情況，如同本案，產(chǎn)生爭(zhēng)議的“項(xiàng)目人員社保關(guān)系的繳納公司”這一資格條件，就以“備注3”這一加注的形式出現(xiàn)在了招標(biāo)文件的“投標(biāo)文件格式”章節(jié)中的《人員配置表》里。

這種情況產(chǎn)生的原因，可能是招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在制作招標(biāo)文件時(shí)因疏忽而簡(jiǎn)單套用模板忘記刪改，也可能是部分招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)故意誤導(dǎo)投標(biāo)人以排斥競(jìng)爭(zhēng)者。無論是任何一種原因，都對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)的合法性以及公平效率的追求產(chǎn)生了負(fù)面影響。

于效率層面，顯而易見的是，若資格條件在招標(biāo)文件的任何章節(jié)中都可能存在，即處于一種散布狀態(tài)時(shí)，對(duì)任何投標(biāo)人而言，都極易發(fā)生資格條件的遺漏，導(dǎo)致其在準(zhǔn)備投標(biāo)材料、制作投標(biāo)文件過程中遺漏必要的證明文件，進(jìn)而在評(píng)標(biāo)中被排斥在適格投標(biāo)人之外。若因此導(dǎo)致適格投標(biāo)人不足三家，則又要再次進(jìn)行招標(biāo)，不僅浪費(fèi)了各參與主體的時(shí)間，更浪費(fèi)了項(xiàng)目推進(jìn)的時(shí)間。

于合法性及公平層面，則影響更為深重。

對(duì)于因招標(biāo)人的疏漏導(dǎo)致其忘記刪除登載于“投標(biāo)（人）須知”章節(jié)之外的資格條件的情況，如果這個(gè)資格條件恰好在本項(xiàng)目中構(gòu)成“以不合理?xiàng)l件排斥潛在投標(biāo)人”，則招標(biāo)人有因其疏漏面臨行政處罰的風(fēng)險(xiǎn)。本案即明顯接近這種情形，二審判決已經(jīng)指出，若將“投標(biāo)人社保應(yīng)在衢州市區(qū)（市本級(jí)、衢江區(qū)、柯城區(qū)）繳納”視為應(yīng)予適用的資格條件，則明顯違反《招標(biāo)投標(biāo)法》第六條、第十八條、第二十條的規(guī)定。

對(duì)于因招標(biāo)人串通投標(biāo)、誤導(dǎo)部分投標(biāo)人、排斥競(jìng)爭(zhēng)而將部分資格條件登載于“投標(biāo)（人）須知”章節(jié)之外的情況，則可能事實(shí)上導(dǎo)致對(duì)招標(biāo)人與投標(biāo)人該種串通投標(biāo)行為監(jiān)管上的失靈。一方面，這些資格條件若不構(gòu)成“以不合理?xiàng)l件排斥潛在投標(biāo)人”，則不能以此為由對(duì)招標(biāo)人予以懲處。另一方面，與招標(biāo)人串通而事先知曉全部資格條件位置的投標(biāo)人，相比于其他投標(biāo)人而言明顯具有信息優(yōu)勢(shì)，破壞了招投標(biāo)的公平性。但是因?yàn)檫@些資格條件確實(shí)登載于招標(biāo)文件中，在串通各方矢口否認(rèn)的情況下，監(jiān)管機(jī)關(guān)無法固定串通投標(biāo)的證據(jù)，更無法作出處理。

應(yīng)確立投標(biāo)人的資格條件及評(píng)審要求僅能登載于招標(biāo)文件“投標(biāo)（人）須知”“評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)與方法”章節(jié)的統(tǒng)一認(rèn)知，并予以制度保障

通過前述分析可見，對(duì)投標(biāo)人資格條件登載位置差異而引發(fā)的問題，最治本的解決方法，就是確立投標(biāo)人的資格條件及評(píng)審要求僅能登載于招標(biāo)文件中“投標(biāo)（人）須知”“評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)與方法”章節(jié)的統(tǒng)一認(rèn)知。

這種統(tǒng)一認(rèn)知的建立，有著三個(gè)層級(jí)的保障。

最理想的保障，莫過于在立法層面，將“投標(biāo)人的資格條件及評(píng)審要求僅能登載于招標(biāo)文件‘投標(biāo)（人）須知‘評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)與方法章節(jié)或部分”的表述直接規(guī)定在《招標(biāo)投標(biāo)法》《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》或《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》等法律法規(guī)規(guī)章中。這一保障最為徹底，但在操作中難度也最大，因?yàn)榉傻男抻営衅鋰?yán)格的標(biāo)準(zhǔn)與繁瑣的程序，并且一旦成為法律條文，成文法的滯后性也容易導(dǎo)致該條文在招投標(biāo)活動(dòng)發(fā)生變化時(shí)反成為桎梏。

中間程度的保障，即建立在國(guó)家層面“標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件”的成型與完善。如前所述，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第十五條第四款提出了“法定必須招標(biāo)項(xiàng)目的招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)使用國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門會(huì)同有關(guān)行政監(jiān)督部門制定的標(biāo)準(zhǔn)文本”的要求。而在政府采購(gòu)領(lǐng)域，也有著同樣的規(guī)定（《政府采購(gòu)法》第三十二條規(guī)定，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門制定的招標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)文本編制招標(biāo)文件）。因此，如果能夠制定涵蓋各領(lǐng)域的國(guó)家層面的“標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件”，且在其中明確將關(guān)于資格條件登載位置的統(tǒng)一認(rèn)知固定為主要條款并予以醒目提示，則該統(tǒng)一認(rèn)知也近乎于獲得了法律保護(hù)。

最低限度的保障，則是基于現(xiàn)有條件，借助個(gè)案實(shí)現(xiàn)前述統(tǒng)一認(rèn)知的固定及傳遞。一方面，國(guó)家發(fā)展改革委等九部委在2017年已經(jīng)制定了《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)備采購(gòu)招標(biāo)文件》等五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件，雖然僅涵蓋了建設(shè)工程中的貨物與服務(wù)的招投標(biāo)，但在官方的通知中，已要求《標(biāo)準(zhǔn)文件》中的“投標(biāo)人須知”“評(píng)標(biāo)辦法”等，應(yīng)當(dāng)不加修改地引用，而“投標(biāo)人的資格條件與要求”明確位于“投標(biāo)人須知”章節(jié)中。因此，在編寫其他項(xiàng)目的招標(biāo)文件時(shí)，應(yīng)當(dāng)參照前述既有的標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件。另一方面，則是在相關(guān)的執(zhí)法與司法實(shí)踐中，以案例的方式呈現(xiàn)執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的態(tài)度。本案即是其中的典型，雖然二審法院的觀點(diǎn)與一審法院略有差異，但是一審法院明確提出的“投標(biāo)人資格條件和審查標(biāo)準(zhǔn)的載體應(yīng)為《投標(biāo)須知》而非《投標(biāo)文件格式》”以及“招標(biāo)人在《投標(biāo)文件格式》中設(shè)定超出投標(biāo)條件的投標(biāo)人資格條件不具有效力，不能成為評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)”的觀點(diǎn)，明顯具有樹立前述統(tǒng)一認(rèn)知的指引作用。

（責(zé)編：戎素梅）