張明麗　張寒

一石激起千層浪。

4月10日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》（下稱《意見》）正式出臺?！兑庖姟诽岢觯袊鴮幕A(chǔ)制度建設(shè)、市場設(shè)施建設(shè)等方面打造全國統(tǒng)一的大市場。明確要建立統(tǒng)一市場制度規(guī)則、打破地方保護和市場分割、打通經(jīng)濟循環(huán)關(guān)鍵堵點、促進商品要素資源暢通流動等，建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場。

過去幾十年，尤其是2001年中國推行所得稅分成改革前，企業(yè)所得稅按行政隸屬關(guān)系上繳，地方企業(yè)所得稅按歸屬地交地方。這樣的分配方式對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了正向激勵，地方政府發(fā)展經(jīng)濟更多考慮將稅收留在本地，而非站在全國一盤棋的角度來考慮。很多行業(yè)集中度不高，低水平重復(fù)建設(shè)屢禁不止。

一位從事材料行業(yè)的企業(yè)主告訴《財經(jīng)》記者，他想承接新疆的項目，卻被告知必須在當(dāng)?shù)刈怨?，否則無法參與建設(shè)項目的招投標(biāo)，最后該企業(yè)主只能找新疆本地公司合作。他說，其他區(qū)域也一樣，這是不明說的基本規(guī)則。

地方保護主義某種程度上也制約了行業(yè)發(fā)展。以新能源汽車行業(yè)為例，不同城市頒布的不同政策為企業(yè)帶來困擾。曾有業(yè)內(nèi)人士對媒體表示，企業(yè)介入到每一個城市推廣新能源汽車都要研究當(dāng)?shù)卣撸貏e是補貼政策，這給企業(yè)帶來很大壓力。

“要破解地方保護主義，就要破除‘鐵路警察各管一段’的現(xiàn)象，就像中央財經(jīng)委員會辦公室副主任韓文秀說的合成謬誤與分解謬誤。”華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院院長賈康說。

多位受訪專家對《財經(jīng)》記者表示，《意見》對一系列涉及市場準(zhǔn)入領(lǐng)域的問題分析精準(zhǔn)全面，富有針對性，多條措施與民營企業(yè)的發(fā)展環(huán)境息息相關(guān)，是《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》的延續(xù)性文件，也是2021年12月17日中央全面深化改革委員會第二十三次會議精神的深入實施與落地。

一些企業(yè)和業(yè)界人士也呼吁，建立統(tǒng)一大市場就要堅決破除地方保護和區(qū)域壁壘，各地區(qū)不能搞限制外地企業(yè)發(fā)展的“小循環(huán)”，更不能搞地區(qū)封鎖、地方保護的“內(nèi)循環(huán)”，應(yīng)盡快全面清理歧視外資企業(yè)、民營企業(yè)和外地企業(yè)等的各類政策。

在《意見》中，“統(tǒng)一”一詞共出現(xiàn)近70次。何為統(tǒng)一大市場？央視新聞刊文稱，統(tǒng)一大市場是指在全國范圍內(nèi)，建設(shè)一個市場的基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一，市場的設(shè)施高標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通，要素和資源市場以及商品和服務(wù)市場高水平統(tǒng)一，同時，市場的監(jiān)管要公平統(tǒng)一，不當(dāng)市場競爭和市場干預(yù)行為進一步規(guī)范的大市場。

中國國際經(jīng)濟交流中心首席研究員張燕生告訴《財經(jīng)》記者，“統(tǒng)一大市場”的內(nèi)涵是全國一盤棋，形成拉動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的強大市場引擎，這是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。中國已經(jīng)邁入了新發(fā)展階段，過去野蠻生長的時代結(jié)束了。在這個階段，我們要確立國內(nèi)大循環(huán)的主體地位和主導(dǎo)作用，憑借最強大的市場應(yīng)用場景和需求帶動形成現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和現(xiàn)代化經(jīng)濟體系。

需要注意的是，中央重申加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，并不意味著過去中國沒有統(tǒng)一市場。國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院經(jīng)濟所研究員左傳長對《財經(jīng)》記者表示，全國統(tǒng)一大市場早已經(jīng)存在，只是由于中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展極度不平衡，以及受到疫情、交通運輸條件、外部沖擊等偶發(fā)性因素影響，現(xiàn)階段中國的“內(nèi)循環(huán)”面臨諸多制約性因素。

例如，一段時間以來，大灣區(qū)、長三角相繼暴發(fā)疫情，由此導(dǎo)致的物流運輸受阻，全國范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈亟待完善修復(fù)?！艾F(xiàn)在中央通過進一步明確政策導(dǎo)向，意在調(diào)動地方政府的主動性和積極性，使得‘內(nèi)循環(huán)’進一步暢通。這既是客觀現(xiàn)實的要求，也是一件水到渠成的事情?！弊髠鏖L說。

賈康告訴《財經(jīng)》記者，統(tǒng)一大市場中的要素流動，此前中央已經(jīng)有專門的文件加以強調(diào)，如果要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，就必須有要素的充分流動。但在現(xiàn)實經(jīng)濟運行過程中，由于不完全競爭，有一定的限制條件是不可避免的，且某些準(zhǔn)入是有必要的，準(zhǔn)入必須要依法由政府管理部門利用公權(quán)來實施。比如我們要做環(huán)境保護，環(huán)保要求的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)經(jīng)濟政策標(biāo)準(zhǔn)化，就形成了一些準(zhǔn)入的門檻，但不能借此一味地提高門檻。降低準(zhǔn)入、消除壁壘的內(nèi)涵是要消除不當(dāng)壟斷，首先是要消除舊體制下存在著明顯弊端的行政壟斷。只有消除行政壟斷、不當(dāng)壟斷、條塊分割，才能構(gòu)建統(tǒng)一大市場。這就要求形成有效制度供給，降低交易費用，使要素充分流動，真正解放生產(chǎn)力，在實現(xiàn)要素充分流動這個前提之下達到供給側(cè)要素的優(yōu)化組合。

“特別強調(diào)幾點，一是所有市場主體都要被法律平等保護;二是要促使要素?zé)o壁壘或低準(zhǔn)入流動;三是要進一步消除城鄉(xiāng)二元對立，這對中國而言是一個艱巨任務(wù)。”賈康說。

既然建立全國統(tǒng)一大市場的說法由來已久，那么此次的《意見》和以往相比，有何新意？專家分析主要有以下四點：

近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，一些原本存在的跨省貿(mào)易、生產(chǎn)運輸、資金、技術(shù)和人員流動障礙得以逐步打破。然而，一個較為典型的案例是，社保和養(yǎng)老金等領(lǐng)域仍存在以省為單位封閉運行的局面?！敦斀?jīng)》記者了解到，一些在北京生活的“候鳥”老人不得不多次往返家鄉(xiāng)社保局辦理手續(xù)，之后才能在北京就醫(yī)時獲得醫(yī)療保險。

此次出臺的《意見》提及，要加快建立全國統(tǒng)一的市場制度規(guī)則，打破地方保護和市場分割，打通制約經(jīng)濟循環(huán)的關(guān)鍵堵點，促進商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動，加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場，全面推動中國市場由大到強轉(zhuǎn)變，為建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系、構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制提供堅強支撐。

值得注意的是，現(xiàn)在雖然較為明顯的地方保護主義和市場分割行為不復(fù)存在，但是個別地區(qū)對外資或者民企仍然設(shè)置了隱性的壁壘。招聯(lián)金融首席研究員董希淼告訴《財經(jīng)》記者，《意見》在“總體要求”部分強調(diào)“打破地方保護和市場分割”，很有針對性，問題的關(guān)鍵在于落實。下一步，應(yīng)配套相應(yīng)的激勵約束機制，比如，對地方保護主義及行為進行處罰，或者開通相關(guān)熱線，接納企業(yè)的反饋。

左傳長對《財經(jīng)》記者分析稱，中國的長三角和大灣區(qū)等金融服務(wù)業(yè)發(fā)達，而中西部和北方地區(qū)服務(wù)業(yè)較為薄弱。雖然資本市場不可能全國開花，但這次又強調(diào)了建設(shè)區(qū)域性股權(quán)交易市場，相信通過資本市場的改革，能夠促進全國服務(wù)業(yè)大發(fā)展，在實現(xiàn)全國資金和多方要素聚集的同時，讓更多地方的企業(yè)也能到深交所、上交所和北交所上市，帶動當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展。

《意見》指出，嚴(yán)格落實“全國一張清單”管理模式，嚴(yán)禁各地區(qū)各部門自行發(fā)布具有市場準(zhǔn)入性質(zhì)的負(fù)面清單，維護市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性、權(quán)威性。研究完善市場準(zhǔn)入效能評估指標(biāo)，開展市場準(zhǔn)入效能評估。《意見》還強調(diào)，要清理廢除妨礙依法平等準(zhǔn)入和退出的規(guī)定做法。多位受訪人士告訴《財經(jīng)》記者，《意見》通過強化反壟斷、加強平等準(zhǔn)入，以及對于諸多久拖未決的痼疾治理，未來中國多數(shù)民營企業(yè)的營商環(huán)境有望迎來新轉(zhuǎn)機。

《意見》明確表示，破除平臺企業(yè)數(shù)據(jù)壟斷等問題，防止利用數(shù)據(jù)、算法、技術(shù)手段等方式排除、限制競爭?！兑庖姟愤€提及，要加快培育統(tǒng)一的技術(shù)和數(shù)據(jù)市場。建立健全全國性技術(shù)交易市場，完善知識產(chǎn)權(quán)評估與交易機制，推動各地技術(shù)交易市場互聯(lián)互通。

董希淼對《財經(jīng)》記者表示，以支付領(lǐng)域的互聯(lián)互通為例，雖然中國非銀行支付服務(wù)市場發(fā)展迅速，但存在寡頭壟斷現(xiàn)象，產(chǎn)生了許多的限制支付市場競爭、侵害客戶合法權(quán)益、壟斷信息數(shù)據(jù)資源等方面的突出問題?；ヂ?lián)互通不只是兩家機構(gòu)通過溝通談判，向?qū)Ψ介_放各自的場景。真正的互聯(lián)互通是所有支付機構(gòu)、支付工具特別是大型平臺開放支付接口，真正面向所有支付機構(gòu)、支付工具，嚴(yán)禁排他性、歧視性支付協(xié)議。從這個意義上講，支付領(lǐng)域的互聯(lián)互通還有很長一段路要走。

在技術(shù)和數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通進程中，董希淼建議警惕地方保護主義。例如，個別地區(qū)以疫情防控的名義強行推行某電子支付軟件的行為，不僅不方便群眾的出行辦事，而且違背了互聯(lián)互通原則和精神。相關(guān)地方政府要提高站位，盡快糾正上述不合法、不合規(guī)行為，提供更方便的公共服務(wù)，打造更良好的營商環(huán)境。

為何這個階段強調(diào)國內(nèi)大市場“統(tǒng)一”？

中國國內(nèi)市場規(guī)模已位居世界前列，超大規(guī)模的國內(nèi)市場是支撐中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的優(yōu)勢之一。不過，中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會副會長肖金成告訴《財經(jīng)》記者，中國是一個大市場，但是大而不強，14億人的消費規(guī)模對經(jīng)濟發(fā)展是一個很大的動力，但是國內(nèi)居民消費能力還比較弱，區(qū)域與區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展差距比較大，要素流動的障礙較多，中西部居民的消費水平較低。在這個背景下出臺《意見》有利于消除區(qū)域壁壘與行政分割，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，形成國際國內(nèi)循環(huán)發(fā)展格局。而國內(nèi)大循環(huán)的要義就是擴大國內(nèi)市場，將消費市場、資本市場、勞動力市場、能源市場、生態(tài)環(huán)境市場做到全國無障礙。“全國市場應(yīng)該是‘統(tǒng)一’的，區(qū)域發(fā)展要求交通一體化、市場一體化、公共服務(wù)一體化，全國則要求市場一體化，消除區(qū)域壁壘，經(jīng)濟要素在全國范圍內(nèi)無障礙流動?！?/p>

肖金成認(rèn)為，當(dāng)前中國要素市場流動依然存在頗多障礙。以勞動力流動為例，中國勞動力跨區(qū)域、跨省市流動已經(jīng)很普遍，可公共服務(wù)與社會福利依然牢牢與戶籍掛鉤。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移亦如此，“玻璃門”“彈簧門”“旋轉(zhuǎn)門”依然存在，嚴(yán)重影響產(chǎn)業(yè)在全國范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移。

“中國提出碳達峰、碳中和‘3060’目標(biāo)，這是針對全國市場而言的。這樣的指標(biāo)對于能源生產(chǎn)省市壓力很大。如果碳排放指標(biāo)在全國進行統(tǒng)籌，建立全國碳排放交易市場，有利于建立節(jié)約能源的體制機制，有利于‘雙碳’目標(biāo)的如期實現(xiàn)?！毙そ鸪烧f，此次《意見》亮點之一是首次提到了生態(tài)環(huán)境市場與能源市場，之前少有人關(guān)注該問題。

據(jù)了解，市場經(jīng)濟具有規(guī)模效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，全國統(tǒng)一起來才能發(fā)揮出這個空間優(yōu)勢，也就是大國經(jīng)濟優(yōu)勢。西澤研究院院長、中國新供給五十人論壇成員趙建刊文表示，市場規(guī)模的重要性可以從各個區(qū)域性國際貿(mào)易組織中窺豹一斑，比如歐盟。這些歐洲國家為了一個“統(tǒng)一的大市場”，不惜消除政治、宗教、文化等方面的隔閡統(tǒng)一起來，為的就是享用市場經(jīng)濟規(guī)模效應(yīng)的紅利。中國是一個統(tǒng)一的國家，但是，長期以來各地的地方保護主義產(chǎn)生的制度性障礙，造成了區(qū)域之間較高的“交易成本”。

《財經(jīng)》記者了解到，有些地方為了扶持當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)，或者為了偏袒納稅在當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)，阻擋其他地區(qū)同類企業(yè)產(chǎn)品的進入。一些地方借防疫之名，限制跨省物流運輸，讓貨車司機感覺出入省市比“出國都難”，對統(tǒng)一的物流體系、供應(yīng)鏈體系造成了巨大的破壞。

記者調(diào)查中還了解到，企業(yè)家的產(chǎn)業(yè)投資行為受到當(dāng)?shù)卣芾碚叩闹萍s，企業(yè)能否外遷，不取決于企業(yè)家個人意志抑或順從經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，這些障礙嚴(yán)重阻礙了企業(yè)向更有利于發(fā)展的方向流動。再比如，現(xiàn)階段一些地方采取選擇性的地方主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)權(quán)交易的市場壁壘、商品市場分割、要素（勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)）市場分割。比如“為增長而競爭”的激勵機制、區(qū)域傾斜政策和不規(guī)范的優(yōu)惠政策，等等。南京大學(xué)長江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究員劉志彪、孔令池認(rèn)為，深層來看，則與中國經(jīng)濟的追趕型增長體制有關(guān)，一些地方更注重發(fā)揮政府“有形的手”，有時甚至替代市場的功能。

肖金成舉例，隱性規(guī)則阻礙著全國統(tǒng)一大市場的建立。每個地區(qū)都有各自的制度。比如，高速公路雖然通往全國各市，但遍布收費站，疫情期間規(guī)則不一，導(dǎo)致運輸車輛在路上下不來，影響全國物流。再比如，上世紀(jì)80年代交通部門規(guī)定的“車不能改裝”一直執(zhí)行至今，這類隱藏的規(guī)定為各地罰款提供了依據(jù)，時至今日都可以隨時用該規(guī)定對司機進行罰款，如何破除這類陳舊制度成為建立全國統(tǒng)一大市場的前提。

“疫情期間，各省市都有自己的防疫規(guī)定和二維碼，居民不僅要使用國務(wù)院推出的行程碼，每換一地還要執(zhí)行當(dāng)?shù)厥∈型瞥龅囊?guī)定，國務(wù)院行程碼形同虛設(shè)。在防疫這件事上，能否有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)？”肖金成提出。

“立”“破”并舉

《意見》強調(diào)從制度建設(shè)著眼，壓茬推進統(tǒng)一市場建設(shè)，立破并舉，完善制度。

國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人在接受媒體采訪時表示，從立的角度，《意見》明確要抓好“五統(tǒng)一”。一是強化市場基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一，推動完善統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)保護制度，實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，維護統(tǒng)一的公平競爭制度，健全統(tǒng)一的社會信用制度。二是推進市場設(shè)施高標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通，以升級流通網(wǎng)絡(luò)、暢通信息交互、豐富平臺功能為抓手，著力提高市場運行效率。三是打造統(tǒng)一的要素和資源市場，推動建立健全統(tǒng)一的土地和勞動力市場、資本市場、技術(shù)和數(shù)據(jù)市場、能源市場、生態(tài)環(huán)境市場。四是推進商品和服務(wù)市場高水平統(tǒng)一，以人民群眾關(guān)心、市場主體關(guān)切的領(lǐng)域為重點，著力完善質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)體系。五是推進市場監(jiān)管公平統(tǒng)一，以增強監(jiān)管的穩(wěn)定性和可預(yù)期性為保障，著力提升監(jiān)管效能。

從破的角度，明確要進一步規(guī)范不當(dāng)市場競爭和市場干預(yù)行為?！兑庖姟窂闹娀磯艛唷⒁婪ú樘幉徽?dāng)競爭行為、破除地方保護和區(qū)域壁壘、清理廢除妨礙依法平等準(zhǔn)入和退出的規(guī)定做法、持續(xù)清理招標(biāo)采購領(lǐng)域違反統(tǒng)一市場建設(shè)的規(guī)定和做法等五方面明確部署，旨在打破各種制約全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的顯性、隱性壁壘。

肖金成解釋，“破”指破除計劃經(jīng)濟時期和改革開放初期已經(jīng)形成的部分制度壁壘，同時要“立”起統(tǒng)一大市場的新規(guī)則，做到法律層面有依據(jù)。

張燕生認(rèn)為，破壁壘的要義是推動市場化、法治化、國際化。首先，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。其次，法治化的核心問題是法定責(zé)任必須要落到實處。再次，國際化的重點之一是推動制度型開放，即規(guī)則規(guī)制管理標(biāo)準(zhǔn)要與國際高標(biāo)準(zhǔn)制度規(guī)則相銜接。中國統(tǒng)一大市場體系建設(shè)可以制定指標(biāo)體系、統(tǒng)計體系、政策體系、評價體系等，經(jīng)得起國際國內(nèi)評估。

張燕生說，《意見》的核心問題是將市場化、法治化、國際化制度規(guī)則進一步落到實處。

“改革到了攻堅克難的深水區(qū)?！辟Z康認(rèn)為，“允許改革有失誤，但不允許不改革”，這樣的指導(dǎo)方針曾寫入中央文件，但在實際執(zhí)行的過程中，改革如果出現(xiàn)問題結(jié)果往往很嚴(yán)重。