胡安楊

(浙江工商大學 旅游與城鄉(xiāng)規(guī)劃學院，浙江 杭州 310018)

“優(yōu)化行政區(qū)劃設置，發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，建設現代化都市圈”是黨的十九屆五中全會提出的重要部署，對我國城市發(fā)展與現代化進程具有重大意義，調整行政區(qū)劃是順應時勢、合乎民意的重大舉措。很多城市現有的行政區(qū)劃不適應經濟社會發(fā)展的新要求，亟待調整。從優(yōu)化空間布局的角度出發(fā)，部分中心城市通過撤縣設區(qū)方式來適度擴展城區(qū)規(guī)模。這是努力踐行國家戰(zhàn)略部署的有效舉措，有利于中心城市及城市群更好地帶動整個區(qū)域甚至是周邊區(qū)域的發(fā)展。為了貫徹黨的十九屆四中、五中全會精神以及習近平總書記的重要指示精神，加速向建設社會主義現代化國際大都市的目標邁進，杭州市調整了行政區(qū)劃。這是優(yōu)化城市空間布局的重大措施，有效地排除了杭州市面臨的“大城市病”治理風險隱患，有助于促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。當前，我國經濟由高速增長階段進入高質量發(fā)展階段。在這樣的時代背景下，行政區(qū)劃的調整對區(qū)域經濟發(fā)展質量的影響成為社會各界廣泛關注的熱點問題。這是本文所要探討的重點內容。

一、文獻綜述

為了實現“行政區(qū)”與“經濟區(qū)”共同發(fā)展，我國不斷調整行政區(qū)劃，努力維護社會和諧安定，推動經濟平穩(wěn)發(fā)展。國內外學者針對行政區(qū)劃調整的原因、經濟增長效應以及撤縣設區(qū)帶來的城市經濟效應等內容已經展開了深入的研究。

(一)關于行政區(qū)劃調整的原因及其經濟增長效應的研究

關于行政區(qū)劃調整的原因，劉君德、周偉林等學者都認為調整是為了“行政區(qū)”與“經濟區(qū)”相適應，打破目前的市場分割狀態(tài)，促進經濟總體發(fā)展。針對行政區(qū)劃調整的經濟增長效應，國外學者Nelson根據美國大都市區(qū)的數據，計算發(fā)現中心城市邊界的擴張有利于提高人均收入水平；Blair基于美國117個大都市區(qū)的數據，研究發(fā)現中心城市合并郊區(qū)后經濟增長與收入增長沒有明顯的聯(lián)系，但在一定程度上對就業(yè)起到了促進作用。國內學者王賢彬等人實證分析了重慶市長期經濟發(fā)展的確得益于行政區(qū)劃調整，并且發(fā)現行政區(qū)劃調整通過影響地方政府職權范圍、政府間競爭格局、官員面臨的激勵和約束等作用于區(qū)域經濟增長。

由于研究的樣本不同，研究方法也不盡相同，因此理論界對于行政區(qū)劃調整所帶來的經濟增長效應還沒有形成統(tǒng)一的定論。值得肯定的是，所有研究都表明行政區(qū)劃調整在一定程度上對區(qū)域經濟發(fā)展具有促進作用。

(二)關于撤縣設區(qū)對不同區(qū)域經濟發(fā)展的影響研究

撤縣設區(qū)是近年來我國調整行政區(qū)劃運用最多的方法，因此國內許多研究都是圍繞撤縣設區(qū)而展開的。羅震東認為撤縣設區(qū)在緩解“行政區(qū)”與“經濟區(qū)”之間的矛盾中發(fā)揮了巨大作用。汪宇明等學者認為撤縣設區(qū)將原有的縣調整成為市轄區(qū)，是打破市與縣之間行政壁壘的重要舉措，能夠更好地推進市場一體化，促進城市經濟的發(fā)展。于志強等學者比較了杭州蕭山與余杭地區(qū)撤縣設區(qū)的效果，發(fā)現撤縣設區(qū)政策在促進蕭山地區(qū)經濟發(fā)展的同時阻礙了余杭地區(qū)經濟發(fā)展，這種差異主要源于它們與主城區(qū)之間的關系不同。

通過分析上述學者的研究成果，得出以下結論：第一，撤縣設區(qū)政策從本質上來說是針對城市發(fā)展的有利政策。從實際來看，調整后的城市經濟發(fā)展水平往往高于調整前的水平，但是政策只有契合不同區(qū)域的特點，因地制宜，才能更好地促進不同地區(qū)的發(fā)展。第二，已有的文獻從不同角度分析了撤縣設區(qū)對市轄區(qū)經濟增長的影響，但并未觸及經濟發(fā)展質量的層面。本研究將從經濟發(fā)展質量的角度研究行政區(qū)劃調整的效應。

二、制度背景

行政區(qū)劃是國家為實現有效行政管理而對行政區(qū)進行劃分的產物，我國是最早實行縣制的國家。中華人民共和國成立以來，城市的行政區(qū)劃經歷了多次調整(如表1所示)?？梢钥闯?，自20世紀90年代以來，我國行政區(qū)劃調整的主要方式就是撤縣設區(qū)。進入21世紀，為順應經濟社會發(fā)展的需要，我國曾嘗試過多種形式的行政區(qū)劃調整。撤縣設區(qū)政策是指將地級行政區(qū)下轄的縣或者縣級市調整為地級市的市轄區(qū)，由于涉及兩級行政區(qū)劃的調整，因此在落實過程中要遵守我國行政區(qū)劃管理的相關法規(guī)(如表2所示)。

表1 1949—2019年城鎮(zhèn)化率變化及撤縣設區(qū)數量情況

表2 與撤縣設區(qū)相關的政策法規(guī)

三、研究方法

根據以往的經驗，本研究選取雙重差分法作為一項高效的政策效果評估工具應用于撤縣設區(qū)改革的相關政策評價。選擇這一模型的理由如下：雖然中央政府并未正式發(fā)布實施撤縣設區(qū)的準則或者條例，但城市是否能夠進行撤縣設區(qū)不是隨機分配的，而是由一系列因素決定的，不僅要遵守一定的原則和標準，還要充分考慮縣市的經濟發(fā)展狀況等。因此，如果僅僅是將未發(fā)生撤縣設區(qū)的城市與發(fā)生撤縣設區(qū)的城市作為正反事件，其結果會造成選擇性偏誤。針對這一問題，經過大量研究后通常會采用傾向得分匹配法來解決。參照過去的研究方法，本文從人口規(guī)模、產業(yè)結構、經濟總量、財政收入的維度選取指標，為處理組尋找盡可能相似的對照組。細化四個維度后，本文選取人口密度、第二及第三產業(yè)的增加值占GDP的比重、實際人均GDP、實際人均地方財政預算內收入、政策實施年份作為具體的分析指標，將2000—2017年內撤縣設區(qū)的地級市設為處理組，將沒有撤縣設區(qū)的地級市設為對照組。

結合上述分析，通過查閱相關的文獻資料，可以得出雙重差分模型，具體設定如下：

QEDit=α0+α1TREATi×POSTt+X’itβ+δi+τt+εit

在上述模型中，將所選取的地級市設為變量i，被解釋變量QEDit指的是地級市i在第t年的經濟發(fā)展質量；TREATi為虛擬變量，地級市i在樣本區(qū)間內若經過撤縣設區(qū)則將其值取為1，反之則為0；POSTt為虛擬變量，在第t年若經過撤縣設區(qū)，則第t年及以后年份都將其值取為1，反之則為0。最后的四項式中，X’itβ指的是影響經濟發(fā)展質量的其他控制變量，δi控制的是不隨時間變化的個體因素，τt控制的是不隨個體變化的時間因素，εit指的是隨機誤差因素。

四、結論與啟示

行政區(qū)劃調整緩解了“行政區(qū)”與“經濟區(qū)”發(fā)展不同步的矛盾，不僅促進了轄區(qū)經濟增長，而且對轄區(qū)經濟發(fā)展質量產生了相當大的影響。本文選取了雙重差分析方法，目的是研究撤縣設區(qū)對經濟發(fā)展質量的影響。結合詹新宇及其團隊的計算結果及實證分析，可以得出以下結論：“主動適應型”撤縣設區(qū)對提升區(qū)域經濟發(fā)展質量的效果更顯著；對高行政級別的城市而言，撤縣設區(qū)并不利于提升區(qū)域經濟發(fā)展質量。

根據上述研究結論，提出以下建議：第一，繼續(xù)有序地推進行政區(qū)劃調整，使行政區(qū)劃調整與區(qū)域經濟發(fā)展需要相適應，減少“行政區(qū)”與“經濟區(qū)”之間的矛盾。第二，行政區(qū)劃調整時應實時監(jiān)控，防止出現城市規(guī)模過度膨脹的情況。第三，需要制訂與社會經濟發(fā)展階段相適應的撤縣設區(qū)標準。