基于博弈理論的跨域水體聯(lián)治府際行為研究
——以太湖流域?yàn)槔?/h1>
2022-04-27 07:33:44王佳琦毛春梅
環(huán)境保護(hù)科學(xué) 2022年2期
王佳琦，毛春梅
（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100）
生態(tài)環(huán)境問題隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化的趨勢，嚴(yán)重阻礙了我國生態(tài)文明治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。由于水資源自身的流動(dòng)性特征，致使流域水污染具備較高的跨域性和外部性。僅僅依靠屬地治理模式難以形成行之有效的治理舉措，也難以達(dá)到高效長效的治理效果。跨域水體治理行動(dòng)中，存在共同利益與地方政府個(gè)體利益的博弈，利益沖突是阻礙一切參與行為的邏輯起點(diǎn)，地方政府追求轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)與政治效益最大化，衍生府際競爭關(guān)系，且區(qū)域政府合作組織往往缺乏有效力的權(quán)威機(jī)構(gòu)，使得識(shí)別主體現(xiàn)實(shí)需求進(jìn)而謀求主體間利益契合點(diǎn)成為難題。
跨域環(huán)境治理研究最早起源于美國，可以追溯到20 世紀(jì)70 年代MOSHER 提出污水處理、廢物排放等跨域環(huán)境問題由單一政府難以解決，地方政府合作在環(huán)境治理中是必要的[1]。KWON et al[2-3]認(rèn)為利益矛盾和成本異化是跨域環(huán)境合作治理的關(guān)鍵困境，并根據(jù)治污交易成本遞增將地方政府間合作方式依次概括為非正式網(wǎng)絡(luò)、合同以及授權(quán)協(xié)議等。我國區(qū)域治理的研究起步較晚，近些年來，區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題頻發(fā)，引發(fā)國內(nèi)學(xué)界關(guān)注，在跨域環(huán)境治理合作困境成因、合作困境破解機(jī)制方面的研究比較豐富。汪偉全[4]認(rèn)為利益是影響地方政府行為選擇的關(guān)鍵因素,利益沖突是地方政府跨域治理合作中的核心問題。張成福等[5]發(fā)現(xiàn)跨域治理難題，實(shí)則為政府間雙向互動(dòng)利益博弈導(dǎo)致的困境。謝寶劍等[6]進(jìn)一步提出，傳統(tǒng)的行政區(qū)行政與區(qū)域環(huán)境問題跨域治理要求的矛盾是困境產(chǎn)生的根源。金太軍等[7]指出構(gòu)建良好的信息溝通及談判機(jī)制，有利于破解治理合作困境，具體應(yīng)從理念認(rèn)知差異、利益結(jié)構(gòu)差異以及制度缺失3 大維度解決。崔晶[8]認(rèn)為，在跨域環(huán)境治理中，中央政府縱向權(quán)力的介入，起到“提綱挈領(lǐng)”的作用，成為破解合作困境的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
上述學(xué)者關(guān)于跨域協(xié)作困境的研究多為現(xiàn)象表征描述，尚未從行為主體的利益識(shí)別與行動(dòng)過程的機(jī)理拆解中發(fā)掘深層誘因。
本研究將在梳理太湖流域水體聯(lián)治現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，識(shí)別地方政府的角色定位與府際利益訴求，進(jìn)而運(yùn)用博弈理論拆解水體聯(lián)治中地方政府策略選擇的利益邏輯，發(fā)掘主體合作行為模式，為破解合作困境、促成聯(lián)治行動(dòng)奠定基礎(chǔ)。
1 太湖流域水體聯(lián)治中的合作主體地位與利益訴求
1.1 太湖流域水體聯(lián)治中的地方政府
2007 年至今，太湖流域水體治理重點(diǎn)關(guān)注水質(zhì)提升，并取得階段性成績，最新公開《太湖流域健康狀況報(bào)告》顯示，2018 年太湖流域34 個(gè)省界河流斷面，達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類占比55.9%，108 個(gè)重點(diǎn)水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率66.7%。然而，水體富營養(yǎng)化與藍(lán)藻暴發(fā)問題仍未得到有效解決，提升水體修復(fù)能力和自凈能力成為解決太湖流域水環(huán)境問題的關(guān)鍵抓手。太湖流域水域涵蓋范圍廣，水體治理問題具有極強(qiáng)的跨域性和復(fù)雜性，因此具備作為研究案例的典型性。2019 年9 月8 日太湖流域管理局通過的《太湖流域支撐保障長三角一體化發(fā)展水利工作行動(dòng)方案》確定江蘇省、浙江省、安徽省以及上海市為跨界水體聯(lián)治的主要行動(dòng)者。因此在合作主體構(gòu)成維度上，三省一市是太湖流域協(xié)同治理的主要地方政府合作主體。
1.2 地方政府在太湖流域水體聯(lián)治中的利益關(guān)系
基于行政區(qū)劃剛性和流域地理交叉性的重疊，太湖流域水體聯(lián)治中的地方政府面臨復(fù)合型利益選擇局面：一方面為增進(jìn)屬地發(fā)展效益而提出理性經(jīng)濟(jì)人訴求；另一方面亦是社會(huì)公共利益的代理人。同時(shí)，由于發(fā)展基礎(chǔ)和資源要素稟賦存在差異，三省一市地方政府呈現(xiàn)出成本收益核算的異化，進(jìn)而導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)策略選擇的不同。
首先，地方政府作為維護(hù)屬地發(fā)展的理性經(jīng)濟(jì)人，財(cái)政收支是權(quán)衡發(fā)展水平的重要維度，而水體聯(lián)治將造成相關(guān)產(chǎn)業(yè)凈收益縮減，對(duì)基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的財(cái)政收入帶來負(fù)面影響。例如，2020 年安徽省規(guī)模以上工業(yè)增加值同比增長6%，比全國高3.2 個(gè)百分點(diǎn)[9]。工業(yè)是支撐安徽省經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一，然而生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《安徽省第二次全國污染源普查公報(bào)》顯示工業(yè)類污染源在全類污染源中數(shù)量占比最大為83 596 個(gè)，致使化學(xué)需氧量成為全省水污染主要排放物[10]，削減工廠數(shù)量、轉(zhuǎn)型工業(yè)發(fā)展勢在必行；但這一舉措既將減少財(cái)政收入也將提升治污成本，進(jìn)而影響全省工業(yè)生產(chǎn)凈收益。
其次，地方政府作為轄區(qū)居民等微觀主體的利益代理人，必須承擔(dān)起回應(yīng)微觀主體環(huán)境利益訴求的責(zé)任[11]，具體表現(xiàn)在環(huán)境績效有效改進(jìn)，居民生活幸福感提升等方面。水體主要污染物為氨氮、化學(xué)需氧量以及廢水排放。3 種污染物與癌癥發(fā)病率有較高的關(guān)聯(lián)度[12]，給居民的身體健康和生產(chǎn)生活帶來了惡劣影響。具體到太湖流域，當(dāng)前污染物遠(yuǎn)超太湖水體自凈能力，藍(lán)藻暴發(fā)現(xiàn)象十分普遍。從浙江省生態(tài)環(huán)境廳信訪舉報(bào)受理情況來看，2020 年全省累計(jì)環(huán)境信訪舉報(bào)受理總量57 499件，同比上升37.0%[13]，其中信訪舉報(bào)污染類型以水污染和大氣污染為主。可見隨著居民對(duì)環(huán)境關(guān)注度和需求度的提升，進(jìn)行水污染治理是地方政府維護(hù)公共利益的應(yīng)有之義。
最后，合作主體異質(zhì)性也將使府際利益關(guān)系更為復(fù)雜。太湖流域府際協(xié)作的特殊之處在于上海市長期占據(jù)長三角經(jīng)濟(jì)帶的龍頭位置，其發(fā)展水平位于三省一市前列，同時(shí)上海市地處長江流域、太湖流域下游，被迫承接中上游區(qū)域水污染的壓力更嚴(yán)峻，水體聯(lián)治關(guān)乎上海市的核心利益，致使上海市將環(huán)境治理置于優(yōu)先序列。因此在水體聯(lián)治進(jìn)程中，上海市往往發(fā)揮示范作用、扮演龍頭引領(lǐng)者的角色，傾向于牽頭發(fā)起協(xié)議來推動(dòng)協(xié)作展開；而江蘇省因同樣具備經(jīng)濟(jì)、資源優(yōu)勢以及與各省市緊密聯(lián)結(jié)的地緣關(guān)系，往往扮演協(xié)調(diào)者與推動(dòng)者的角色來維護(hù)協(xié)作平穩(wěn)運(yùn)行。
2 太湖流域水體聯(lián)治中的地方政府博弈分析
2.1 博弈假設(shè)
綜上，府際價(jià)值排序差異導(dǎo)致了跨域水體聯(lián)治的協(xié)作矛盾。為探究主體行動(dòng)的利益邏輯與橫向機(jī)制的作用機(jī)理，對(duì)太湖流域水體聯(lián)治中雙邊政府的博弈行為作如下分析：假定龍頭帶動(dòng)型地方政府為政府甲，基礎(chǔ)薄弱型地方政府為政府乙，與甲相比，乙對(duì)屬地經(jīng)濟(jì)效用的價(jià)值排序優(yōu)于環(huán)境效用，甲參與區(qū)域環(huán)境治理與乙達(dá)成行政契約關(guān)系。甲作為水體聯(lián)治中的龍頭帶動(dòng)型參與者，對(duì)于合作伙伴的選擇是一種基于信任保證的雙邊互惠，不僅取決于甲對(duì)于乙契約風(fēng)險(xiǎn)的感知程度，而且取決于合作能否給甲帶來高于單獨(dú)行動(dòng)的凈收益。乙的目標(biāo)是付出最少的成本，實(shí)現(xiàn)屬地環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體效益最大化。加入橫向機(jī)制后，甲撥付乙財(cái)政激勵(lì)，并訂立保障自身權(quán)益的約束條款，若乙達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，則可獲得財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，反之，若乙發(fā)生違約投機(jī)行為，則支付甲財(cái)政補(bǔ)償，設(shè)定以下假設(shè)。
（1）甲和乙作為博弈雙方，都對(duì)彼此的情況掌握完全信息。
（2）甲訂立橫向協(xié)作協(xié)議，對(duì)乙治理行為與成果進(jìn)行約束和監(jiān)督，訂立成本為C1。乙不投機(jī)時(shí)，甲獲得水體聯(lián)治收益計(jì)為U1，對(duì)乙在規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)完成或超額完成水體聯(lián)治任務(wù)給予激勵(lì)H。乙投機(jī)，甲政府損失水體聯(lián)治收益-U1，對(duì)乙的違約行為如保留效用、象征性執(zhí)行、替代性執(zhí)行或執(zhí)行成果驗(yàn)收不達(dá)標(biāo)等施以罰金F。
（3）乙不投機(jī)，投入成本為C2，獲得水體聯(lián)治收益計(jì)為U2。乙投機(jī)，損失水體聯(lián)治收益計(jì)為U2。
（4）在甲與乙的博弈模型中,甲有兩個(gè)選擇策略:訂立協(xié)議和不訂立協(xié)議；乙也有兩個(gè)選擇策略:投機(jī)和不投機(jī)（保留努力用于屬地經(jīng)濟(jì)發(fā)展）。
因此，地方政府甲與地方政府乙之間的博弈收益矩陣，見表1。
表1 雙邊政府博弈收益矩陣
2.2 博弈分析
通過政府甲與政府乙的博弈收益矩陣可得到具體分析情況如下。
（1）于政府甲而言，選擇主動(dòng)發(fā)起橫向協(xié)議，對(duì)政府乙聯(lián)治行為進(jìn)行約束和監(jiān)督。政府乙不投機(jī)則甲所獲得的整體效用為-C1+U1-H，政府乙投機(jī)則甲獲得的整體效用為-C1-U1+F。若政府甲選擇自然狀態(tài)下不訂立橫向協(xié)議，政府乙不投機(jī)、不保留努力則甲效用為U1，政府乙投機(jī)則甲效用為-U1。
（2）于政府乙而言，基于完全信息假設(shè)，若選擇不投機(jī)，按照協(xié)議約定履行聯(lián)治行為將獲得政府甲的財(cái)政激勵(lì)使得總效用為-C2+U2+H。若選擇象征性執(zhí)行等投機(jī)行為，在雙方訂立橫向約束機(jī)制的情況下，將會(huì)被處以罰款致使總效用為-U2-F。
（3）如果政府甲對(duì)政府乙不進(jìn)行約束和監(jiān)督，政府乙是否選擇投機(jī)主要取決于參與水體聯(lián)治所需要付出的治理成本和所帶來的共同收益。如果政府甲對(duì)政府乙進(jìn)行約束和監(jiān)督，影響政府乙策略行為選擇的因素包括:參與水體聯(lián)治所需要付出的治理成本、聯(lián)治所帶來的共同收益、政府甲對(duì)于投機(jī)行為違規(guī)的處罰金額、政府甲對(duì)于完成治理任務(wù)的專項(xiàng)激勵(lì)額度。
2018 年1 月，三省一市印發(fā)《長三角一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃》正式將環(huán)境保護(hù)作為區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其中府際博弈理論的應(yīng)用，最早體現(xiàn)在長三角地區(qū)重點(diǎn)水域新安江流域的治理實(shí)踐中，浙江省與安徽省就流域治理問題達(dá)成“對(duì)賭協(xié)議”，若安徽省年度治理任務(wù)達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，將獲得2 萬元的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，否則相反，補(bǔ)償協(xié)議踐行以來，新安江流域水質(zhì)逐年提升，常年達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)。2019 年12 月1 日，《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》中提到，要在太湖流域建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，新安江流域治理經(jīng)驗(yàn)開始在太湖流域推廣應(yīng)用，由江蘇省牽頭太湖流域污染損害賠償機(jī)制研究，同時(shí)更加注重水質(zhì)改善與達(dá)標(biāo)激勵(lì)機(jī)制，上海市先行啟動(dòng)研究建立跨省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，充分發(fā)揮龍頭帶動(dòng)型政府的引領(lǐng)作用，在基金、議題設(shè)置以及制度保障建設(shè)方面主動(dòng)推進(jìn)，既解決了治理方的成本顧慮，又提升了流域整體環(huán)境收益。
綜上，龍頭帶動(dòng)型政府為了解決區(qū)域環(huán)境問題，并獲得高于單獨(dú)行動(dòng)的額外聯(lián)治凈收益，有時(shí)需要給予發(fā)展基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的政府一定的激勵(lì)，使其積極落實(shí)合作政策從而保障治理效率與質(zhì)量。在橫向機(jī)制生效的情況下，龍頭帶動(dòng)型政府可以加大對(duì)基礎(chǔ)薄弱政府的財(cái)政補(bǔ)貼，建立起區(qū)域環(huán)保專項(xiàng)基金的長效幫扶機(jī)制。反之，針對(duì)基礎(chǔ)薄弱政府的投機(jī)行為與低效行為，約束條款也將予以懲罰，引導(dǎo)基礎(chǔ)薄弱政府規(guī)范合作行為，將財(cái)政補(bǔ)貼用于環(huán)保投入。
3 構(gòu)建太湖流域水體聯(lián)治橫向利益協(xié)調(diào)機(jī)制
3.1 促進(jìn)協(xié)作達(dá)成
識(shí)別公共利益和共同價(jià)值是推進(jìn)協(xié)作的邏輯起點(diǎn)和前序環(huán)節(jié)，構(gòu)建以利益表達(dá)和溝通為主要形式的利益誘因機(jī)制，是推動(dòng)跨域水體聯(lián)治系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的首要舉措。因此在協(xié)作正式展開前，需要促成各方利益訴求得以充分鋪陳與溝通，并以此為基礎(chǔ)拉動(dòng)合作理念共識(shí)進(jìn)一步達(dá)成，使得各方基于屬地發(fā)展基礎(chǔ)的價(jià)值序列服從于流域整體需求的公共利益。如，在推進(jìn)長三角經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的進(jìn)程中，長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)起到了至關(guān)重要的作用，經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)是以經(jīng)濟(jì)為紐帶的區(qū)域性協(xié)商組織，至2019 年10 月15 日，上海、江蘇、浙江以及安徽三省一市地級(jí)以上城市已全部加入長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)。因此，三省一市可以借鑒經(jīng)濟(jì)協(xié)商組織的發(fā)展路徑，構(gòu)建太湖流域水污染治理沖突協(xié)調(diào)委員會(huì)，地方政府借助協(xié)商會(huì)議就水污染聯(lián)防聯(lián)控工作清單進(jìn)行充分討論，制定階段性工作目標(biāo)并達(dá)成一致意見，有利于推進(jìn)合作主體達(dá)成治理共識(shí)。
3.2 整合區(qū)域資源
利益共享貫穿流域水體聯(lián)治的全過程，是府際協(xié)作平穩(wěn)運(yùn)行的過程保障，充分整合區(qū)域資源一方面要實(shí)現(xiàn)資金、治理技術(shù)的資源共享，另一方面也要推動(dòng)行政要素的資源共建。例如，根據(jù)長三角一體化生態(tài)綠色發(fā)展示范區(qū)總體規(guī)劃和建設(shè)要求，吳江區(qū)行政審批局與青浦區(qū)行政服務(wù)中心通過建立系統(tǒng)化、制度化的流域法律法規(guī)，精簡審批程序，在元蕩湖生態(tài)岸線貫通工程中達(dá)成“一方受理”“一枚公章”“一次評(píng)審”“一號(hào)通用”的“四個(gè)一”共識(shí)，通過貫徹一套執(zhí)行辦法，在提升行政效率的同時(shí)形成流域府際協(xié)作合力，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃共推、進(jìn)度共通、標(biāo)準(zhǔn)共認(rèn)，有效破除合作治理困境。整合區(qū)域資源將有助于促進(jìn)水環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步提升，構(gòu)建資源共建、利益共享的聯(lián)防聯(lián)治格局。
3.3 保障后續(xù)治理
首先，現(xiàn)有利益補(bǔ)償路徑包含中央政府對(duì)地方政府的縱向財(cái)政撥款和地方政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)鼓勵(lì)并逐步過渡到以橫向轉(zhuǎn)移支付為主的利益補(bǔ)償模式，由三省一市政府協(xié)商各方出資額度，共同出資設(shè)立專項(xiàng)資金，在太湖流域管理局的監(jiān)督下依據(jù)治理方的實(shí)際投入和受益方的獲益程度，制定并履行生態(tài)補(bǔ)償方案。其次，當(dāng)前太湖流域的治理模式以減輕外源輸入壓力為主，通過行政指令將流域污染排放量削減額度分配至各方主體。在此基礎(chǔ)上，可進(jìn)一步根據(jù)各地方政府的治污能力計(jì)算成本分?jǐn)偟淖顑?yōu)方式，從而依據(jù)流域治污成本最優(yōu)方案，差異化的下放污染削減額度，承擔(dān)最優(yōu)削減額度超過行政指令的地方政府即為接收補(bǔ)償方，承擔(dān)最優(yōu)削減額度小于行政指令的地方政府即為提供補(bǔ)償方，旨在保障各方利益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)流域整體利益最大化。最后，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)拓展補(bǔ)償資金的市場化來源，鼓勵(lì)多元社會(huì)資本進(jìn)入，以減輕府際財(cái)政壓力，保障協(xié)同治理模式的可持續(xù)發(fā)展。
3.4 健全多元格局
健全多元格局既要促進(jìn)市場轉(zhuǎn)型也要鼓勵(lì)社會(huì)參與。首先，轉(zhuǎn)換將地方企業(yè)視為治理對(duì)象的傳統(tǒng)一元思維，在依據(jù)法律法規(guī)對(duì)偷排、亂排污水企業(yè)嚴(yán)肅整治的同時(shí)，也應(yīng)為綠色發(fā)展型企業(yè)設(shè)立專項(xiàng)政策扶持，進(jìn)而轉(zhuǎn)變市場整體理念價(jià)值，激發(fā)企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識(shí)。其次，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與府際協(xié)同治理，推廣應(yīng)用“長三角養(yǎng)老協(xié)會(huì)聯(lián)合體”的協(xié)作經(jīng)驗(yàn)，由三省一市地方政府牽頭成立太湖流域環(huán)保協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)，地方政府與各非政府組織簽訂聯(lián)合體合作協(xié)議，圍繞流域政策、環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等方面加強(qiáng)聯(lián)合協(xié)作與利益聯(lián)結(jié)，充分發(fā)揮人才供給與人才隊(duì)伍建設(shè)優(yōu)勢，打破區(qū)域壁壘。最后，對(duì)公民廣泛參與生態(tài)文明建設(shè)和監(jiān)督企業(yè)排污等行為施行激勵(lì)機(jī)制，彌補(bǔ)流域機(jī)構(gòu)監(jiān)督空白，約束地方政府權(quán)力行使，長效維護(hù)流域水體聯(lián)治成果。
4 討論與總結(jié)
合作治理已經(jīng)成為了應(yīng)對(duì)環(huán)境污染等區(qū)域公共事務(wù)的重要方式[14]，過程型、結(jié)構(gòu)型、整合型三種理想框架有助于我們理解跨域治理困境的次生成因[15]。在此之上，基于博弈理論與方法，以太湖流域?yàn)槔?，著重分析跨域水體聯(lián)治府際參與者的角色定位與利益訴求，通過建立博弈矩陣，推導(dǎo)出府際策略行為的成本收益核算，基本驗(yàn)證了利益是地方政府策略選擇的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是權(quán)力配置與知識(shí)資本等次生影響因素背后的內(nèi)生邏輯，并得到以下討論與啟示。
（1）橫向機(jī)制有利于規(guī)范地方政府的機(jī)會(huì)主義行為，促成雙方踐行協(xié)作協(xié)議。跨域地方政府合作的本質(zhì)是基于信任保障的雙邊互惠[16]，正向激勵(lì)與負(fù)向約束的結(jié)合有利于推動(dòng)政府間信任關(guān)系從嘗試型向持續(xù)型演進(jìn)，達(dá)到激勵(lì)相容、互利共贏的利益均衡點(diǎn)。
（2）共同行動(dòng)收益、治理成本是影響政府策略選擇的主要因素，為促成雙邊合作長效開展，在拓展補(bǔ)償資金市場化來源的同時(shí)，可以通過中央政府的財(cái)政補(bǔ)貼減少地方政府的治理成本，并通過中央環(huán)保督察約束雙方背信行為，增進(jìn)共同行動(dòng)收益，因此，在跨域環(huán)境治理中，中央政府的嵌入亦是必要的[17]。
（3）應(yīng)注意到機(jī)制嵌入的局限性，避免基礎(chǔ)薄弱型政府對(duì)龍頭帶動(dòng)型政府內(nèi)生依賴，造成橫向共生，加劇雙方經(jīng)濟(jì)或政治地位上的不對(duì)等，抑制主體的利益表達(dá)[18]。異質(zhì)型合作阻滯大于同質(zhì)型合作阻滯的根本原因是發(fā)展基礎(chǔ)的差異，只有削弱異質(zhì)性，逐步縮小雙邊差距，才能從根本上延續(xù)生態(tài)治理目標(biāo)共識(shí)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境的長效共治。
王佳琦，毛春梅
（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100）
生態(tài)環(huán)境問題隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化的趨勢，嚴(yán)重阻礙了我國生態(tài)文明治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。由于水資源自身的流動(dòng)性特征，致使流域水污染具備較高的跨域性和外部性。僅僅依靠屬地治理模式難以形成行之有效的治理舉措，也難以達(dá)到高效長效的治理效果。跨域水體治理行動(dòng)中，存在共同利益與地方政府個(gè)體利益的博弈，利益沖突是阻礙一切參與行為的邏輯起點(diǎn)，地方政府追求轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)與政治效益最大化，衍生府際競爭關(guān)系，且區(qū)域政府合作組織往往缺乏有效力的權(quán)威機(jī)構(gòu)，使得識(shí)別主體現(xiàn)實(shí)需求進(jìn)而謀求主體間利益契合點(diǎn)成為難題。
跨域環(huán)境治理研究最早起源于美國，可以追溯到20 世紀(jì)70 年代MOSHER 提出污水處理、廢物排放等跨域環(huán)境問題由單一政府難以解決，地方政府合作在環(huán)境治理中是必要的[1]。KWON et al[2-3]認(rèn)為利益矛盾和成本異化是跨域環(huán)境合作治理的關(guān)鍵困境，并根據(jù)治污交易成本遞增將地方政府間合作方式依次概括為非正式網(wǎng)絡(luò)、合同以及授權(quán)協(xié)議等。我國區(qū)域治理的研究起步較晚，近些年來，區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題頻發(fā)，引發(fā)國內(nèi)學(xué)界關(guān)注，在跨域環(huán)境治理合作困境成因、合作困境破解機(jī)制方面的研究比較豐富。汪偉全[4]認(rèn)為利益是影響地方政府行為選擇的關(guān)鍵因素,利益沖突是地方政府跨域治理合作中的核心問題。張成福等[5]發(fā)現(xiàn)跨域治理難題，實(shí)則為政府間雙向互動(dòng)利益博弈導(dǎo)致的困境。謝寶劍等[6]進(jìn)一步提出，傳統(tǒng)的行政區(qū)行政與區(qū)域環(huán)境問題跨域治理要求的矛盾是困境產(chǎn)生的根源。金太軍等[7]指出構(gòu)建良好的信息溝通及談判機(jī)制，有利于破解治理合作困境，具體應(yīng)從理念認(rèn)知差異、利益結(jié)構(gòu)差異以及制度缺失3 大維度解決。崔晶[8]認(rèn)為，在跨域環(huán)境治理中，中央政府縱向權(quán)力的介入，起到“提綱挈領(lǐng)”的作用，成為破解合作困境的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
上述學(xué)者關(guān)于跨域協(xié)作困境的研究多為現(xiàn)象表征描述，尚未從行為主體的利益識(shí)別與行動(dòng)過程的機(jī)理拆解中發(fā)掘深層誘因。
本研究將在梳理太湖流域水體聯(lián)治現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，識(shí)別地方政府的角色定位與府際利益訴求，進(jìn)而運(yùn)用博弈理論拆解水體聯(lián)治中地方政府策略選擇的利益邏輯，發(fā)掘主體合作行為模式，為破解合作困境、促成聯(lián)治行動(dòng)奠定基礎(chǔ)。
1 太湖流域水體聯(lián)治中的合作主體地位與利益訴求
1.1 太湖流域水體聯(lián)治中的地方政府
2007 年至今，太湖流域水體治理重點(diǎn)關(guān)注水質(zhì)提升，并取得階段性成績，最新公開《太湖流域健康狀況報(bào)告》顯示，2018 年太湖流域34 個(gè)省界河流斷面，達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類占比55.9%，108 個(gè)重點(diǎn)水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率66.7%。然而，水體富營養(yǎng)化與藍(lán)藻暴發(fā)問題仍未得到有效解決，提升水體修復(fù)能力和自凈能力成為解決太湖流域水環(huán)境問題的關(guān)鍵抓手。太湖流域水域涵蓋范圍廣，水體治理問題具有極強(qiáng)的跨域性和復(fù)雜性，因此具備作為研究案例的典型性。2019 年9 月8 日太湖流域管理局通過的《太湖流域支撐保障長三角一體化發(fā)展水利工作行動(dòng)方案》確定江蘇省、浙江省、安徽省以及上海市為跨界水體聯(lián)治的主要行動(dòng)者。因此在合作主體構(gòu)成維度上，三省一市是太湖流域協(xié)同治理的主要地方政府合作主體。
1.2 地方政府在太湖流域水體聯(lián)治中的利益關(guān)系
基于行政區(qū)劃剛性和流域地理交叉性的重疊，太湖流域水體聯(lián)治中的地方政府面臨復(fù)合型利益選擇局面：一方面為增進(jìn)屬地發(fā)展效益而提出理性經(jīng)濟(jì)人訴求；另一方面亦是社會(huì)公共利益的代理人。同時(shí)，由于發(fā)展基礎(chǔ)和資源要素稟賦存在差異，三省一市地方政府呈現(xiàn)出成本收益核算的異化，進(jìn)而導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)策略選擇的不同。
首先，地方政府作為維護(hù)屬地發(fā)展的理性經(jīng)濟(jì)人，財(cái)政收支是權(quán)衡發(fā)展水平的重要維度，而水體聯(lián)治將造成相關(guān)產(chǎn)業(yè)凈收益縮減，對(duì)基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的財(cái)政收入帶來負(fù)面影響。例如，2020 年安徽省規(guī)模以上工業(yè)增加值同比增長6%，比全國高3.2 個(gè)百分點(diǎn)[9]。工業(yè)是支撐安徽省經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一，然而生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《安徽省第二次全國污染源普查公報(bào)》顯示工業(yè)類污染源在全類污染源中數(shù)量占比最大為83 596 個(gè)，致使化學(xué)需氧量成為全省水污染主要排放物[10]，削減工廠數(shù)量、轉(zhuǎn)型工業(yè)發(fā)展勢在必行；但這一舉措既將減少財(cái)政收入也將提升治污成本，進(jìn)而影響全省工業(yè)生產(chǎn)凈收益。
其次，地方政府作為轄區(qū)居民等微觀主體的利益代理人，必須承擔(dān)起回應(yīng)微觀主體環(huán)境利益訴求的責(zé)任[11]，具體表現(xiàn)在環(huán)境績效有效改進(jìn)，居民生活幸福感提升等方面。水體主要污染物為氨氮、化學(xué)需氧量以及廢水排放。3 種污染物與癌癥發(fā)病率有較高的關(guān)聯(lián)度[12]，給居民的身體健康和生產(chǎn)生活帶來了惡劣影響。具體到太湖流域，當(dāng)前污染物遠(yuǎn)超太湖水體自凈能力，藍(lán)藻暴發(fā)現(xiàn)象十分普遍。從浙江省生態(tài)環(huán)境廳信訪舉報(bào)受理情況來看，2020 年全省累計(jì)環(huán)境信訪舉報(bào)受理總量57 499件，同比上升37.0%[13]，其中信訪舉報(bào)污染類型以水污染和大氣污染為主。可見隨著居民對(duì)環(huán)境關(guān)注度和需求度的提升，進(jìn)行水污染治理是地方政府維護(hù)公共利益的應(yīng)有之義。
最后，合作主體異質(zhì)性也將使府際利益關(guān)系更為復(fù)雜。太湖流域府際協(xié)作的特殊之處在于上海市長期占據(jù)長三角經(jīng)濟(jì)帶的龍頭位置，其發(fā)展水平位于三省一市前列，同時(shí)上海市地處長江流域、太湖流域下游，被迫承接中上游區(qū)域水污染的壓力更嚴(yán)峻，水體聯(lián)治關(guān)乎上海市的核心利益，致使上海市將環(huán)境治理置于優(yōu)先序列。因此在水體聯(lián)治進(jìn)程中，上海市往往發(fā)揮示范作用、扮演龍頭引領(lǐng)者的角色，傾向于牽頭發(fā)起協(xié)議來推動(dòng)協(xié)作展開；而江蘇省因同樣具備經(jīng)濟(jì)、資源優(yōu)勢以及與各省市緊密聯(lián)結(jié)的地緣關(guān)系，往往扮演協(xié)調(diào)者與推動(dòng)者的角色來維護(hù)協(xié)作平穩(wěn)運(yùn)行。
2 太湖流域水體聯(lián)治中的地方政府博弈分析
2.1 博弈假設(shè)
綜上，府際價(jià)值排序差異導(dǎo)致了跨域水體聯(lián)治的協(xié)作矛盾。為探究主體行動(dòng)的利益邏輯與橫向機(jī)制的作用機(jī)理，對(duì)太湖流域水體聯(lián)治中雙邊政府的博弈行為作如下分析：假定龍頭帶動(dòng)型地方政府為政府甲，基礎(chǔ)薄弱型地方政府為政府乙，與甲相比，乙對(duì)屬地經(jīng)濟(jì)效用的價(jià)值排序優(yōu)于環(huán)境效用，甲參與區(qū)域環(huán)境治理與乙達(dá)成行政契約關(guān)系。甲作為水體聯(lián)治中的龍頭帶動(dòng)型參與者，對(duì)于合作伙伴的選擇是一種基于信任保證的雙邊互惠，不僅取決于甲對(duì)于乙契約風(fēng)險(xiǎn)的感知程度，而且取決于合作能否給甲帶來高于單獨(dú)行動(dòng)的凈收益。乙的目標(biāo)是付出最少的成本，實(shí)現(xiàn)屬地環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體效益最大化。加入橫向機(jī)制后，甲撥付乙財(cái)政激勵(lì)，并訂立保障自身權(quán)益的約束條款，若乙達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，則可獲得財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，反之，若乙發(fā)生違約投機(jī)行為，則支付甲財(cái)政補(bǔ)償，設(shè)定以下假設(shè)。
（1）甲和乙作為博弈雙方，都對(duì)彼此的情況掌握完全信息。
（2）甲訂立橫向協(xié)作協(xié)議，對(duì)乙治理行為與成果進(jìn)行約束和監(jiān)督，訂立成本為C1。乙不投機(jī)時(shí)，甲獲得水體聯(lián)治收益計(jì)為U1，對(duì)乙在規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)完成或超額完成水體聯(lián)治任務(wù)給予激勵(lì)H。乙投機(jī)，甲政府損失水體聯(lián)治收益-U1，對(duì)乙的違約行為如保留效用、象征性執(zhí)行、替代性執(zhí)行或執(zhí)行成果驗(yàn)收不達(dá)標(biāo)等施以罰金F。
（3）乙不投機(jī)，投入成本為C2，獲得水體聯(lián)治收益計(jì)為U2。乙投機(jī)，損失水體聯(lián)治收益計(jì)為U2。
（4）在甲與乙的博弈模型中,甲有兩個(gè)選擇策略:訂立協(xié)議和不訂立協(xié)議；乙也有兩個(gè)選擇策略:投機(jī)和不投機(jī)（保留努力用于屬地經(jīng)濟(jì)發(fā)展）。
因此，地方政府甲與地方政府乙之間的博弈收益矩陣，見表1。
表1 雙邊政府博弈收益矩陣
2.2 博弈分析
通過政府甲與政府乙的博弈收益矩陣可得到具體分析情況如下。
（1）于政府甲而言，選擇主動(dòng)發(fā)起橫向協(xié)議，對(duì)政府乙聯(lián)治行為進(jìn)行約束和監(jiān)督。政府乙不投機(jī)則甲所獲得的整體效用為-C1+U1-H，政府乙投機(jī)則甲獲得的整體效用為-C1-U1+F。若政府甲選擇自然狀態(tài)下不訂立橫向協(xié)議，政府乙不投機(jī)、不保留努力則甲效用為U1，政府乙投機(jī)則甲效用為-U1。
（2）于政府乙而言，基于完全信息假設(shè)，若選擇不投機(jī)，按照協(xié)議約定履行聯(lián)治行為將獲得政府甲的財(cái)政激勵(lì)使得總效用為-C2+U2+H。若選擇象征性執(zhí)行等投機(jī)行為，在雙方訂立橫向約束機(jī)制的情況下，將會(huì)被處以罰款致使總效用為-U2-F。
（3）如果政府甲對(duì)政府乙不進(jìn)行約束和監(jiān)督，政府乙是否選擇投機(jī)主要取決于參與水體聯(lián)治所需要付出的治理成本和所帶來的共同收益。如果政府甲對(duì)政府乙進(jìn)行約束和監(jiān)督，影響政府乙策略行為選擇的因素包括:參與水體聯(lián)治所需要付出的治理成本、聯(lián)治所帶來的共同收益、政府甲對(duì)于投機(jī)行為違規(guī)的處罰金額、政府甲對(duì)于完成治理任務(wù)的專項(xiàng)激勵(lì)額度。
2018 年1 月，三省一市印發(fā)《長三角一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃》正式將環(huán)境保護(hù)作為區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其中府際博弈理論的應(yīng)用，最早體現(xiàn)在長三角地區(qū)重點(diǎn)水域新安江流域的治理實(shí)踐中，浙江省與安徽省就流域治理問題達(dá)成“對(duì)賭協(xié)議”，若安徽省年度治理任務(wù)達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，將獲得2 萬元的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，否則相反，補(bǔ)償協(xié)議踐行以來，新安江流域水質(zhì)逐年提升，常年達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)。2019 年12 月1 日，《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》中提到，要在太湖流域建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，新安江流域治理經(jīng)驗(yàn)開始在太湖流域推廣應(yīng)用，由江蘇省牽頭太湖流域污染損害賠償機(jī)制研究，同時(shí)更加注重水質(zhì)改善與達(dá)標(biāo)激勵(lì)機(jī)制，上海市先行啟動(dòng)研究建立跨省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，充分發(fā)揮龍頭帶動(dòng)型政府的引領(lǐng)作用，在基金、議題設(shè)置以及制度保障建設(shè)方面主動(dòng)推進(jìn)，既解決了治理方的成本顧慮，又提升了流域整體環(huán)境收益。
綜上，龍頭帶動(dòng)型政府為了解決區(qū)域環(huán)境問題，并獲得高于單獨(dú)行動(dòng)的額外聯(lián)治凈收益，有時(shí)需要給予發(fā)展基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的政府一定的激勵(lì)，使其積極落實(shí)合作政策從而保障治理效率與質(zhì)量。在橫向機(jī)制生效的情況下，龍頭帶動(dòng)型政府可以加大對(duì)基礎(chǔ)薄弱政府的財(cái)政補(bǔ)貼，建立起區(qū)域環(huán)保專項(xiàng)基金的長效幫扶機(jī)制。反之，針對(duì)基礎(chǔ)薄弱政府的投機(jī)行為與低效行為，約束條款也將予以懲罰，引導(dǎo)基礎(chǔ)薄弱政府規(guī)范合作行為，將財(cái)政補(bǔ)貼用于環(huán)保投入。
3 構(gòu)建太湖流域水體聯(lián)治橫向利益協(xié)調(diào)機(jī)制
3.1 促進(jìn)協(xié)作達(dá)成
識(shí)別公共利益和共同價(jià)值是推進(jìn)協(xié)作的邏輯起點(diǎn)和前序環(huán)節(jié)，構(gòu)建以利益表達(dá)和溝通為主要形式的利益誘因機(jī)制，是推動(dòng)跨域水體聯(lián)治系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的首要舉措。因此在協(xié)作正式展開前，需要促成各方利益訴求得以充分鋪陳與溝通，并以此為基礎(chǔ)拉動(dòng)合作理念共識(shí)進(jìn)一步達(dá)成，使得各方基于屬地發(fā)展基礎(chǔ)的價(jià)值序列服從于流域整體需求的公共利益。如，在推進(jìn)長三角經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的進(jìn)程中，長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)起到了至關(guān)重要的作用，經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)是以經(jīng)濟(jì)為紐帶的區(qū)域性協(xié)商組織，至2019 年10 月15 日，上海、江蘇、浙江以及安徽三省一市地級(jí)以上城市已全部加入長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)。因此，三省一市可以借鑒經(jīng)濟(jì)協(xié)商組織的發(fā)展路徑，構(gòu)建太湖流域水污染治理沖突協(xié)調(diào)委員會(huì)，地方政府借助協(xié)商會(huì)議就水污染聯(lián)防聯(lián)控工作清單進(jìn)行充分討論，制定階段性工作目標(biāo)并達(dá)成一致意見，有利于推進(jìn)合作主體達(dá)成治理共識(shí)。
3.2 整合區(qū)域資源
利益共享貫穿流域水體聯(lián)治的全過程，是府際協(xié)作平穩(wěn)運(yùn)行的過程保障，充分整合區(qū)域資源一方面要實(shí)現(xiàn)資金、治理技術(shù)的資源共享，另一方面也要推動(dòng)行政要素的資源共建。例如，根據(jù)長三角一體化生態(tài)綠色發(fā)展示范區(qū)總體規(guī)劃和建設(shè)要求，吳江區(qū)行政審批局與青浦區(qū)行政服務(wù)中心通過建立系統(tǒng)化、制度化的流域法律法規(guī)，精簡審批程序，在元蕩湖生態(tài)岸線貫通工程中達(dá)成“一方受理”“一枚公章”“一次評(píng)審”“一號(hào)通用”的“四個(gè)一”共識(shí)，通過貫徹一套執(zhí)行辦法，在提升行政效率的同時(shí)形成流域府際協(xié)作合力，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃共推、進(jìn)度共通、標(biāo)準(zhǔn)共認(rèn)，有效破除合作治理困境。整合區(qū)域資源將有助于促進(jìn)水環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步提升，構(gòu)建資源共建、利益共享的聯(lián)防聯(lián)治格局。
3.3 保障后續(xù)治理
首先，現(xiàn)有利益補(bǔ)償路徑包含中央政府對(duì)地方政府的縱向財(cái)政撥款和地方政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)鼓勵(lì)并逐步過渡到以橫向轉(zhuǎn)移支付為主的利益補(bǔ)償模式，由三省一市政府協(xié)商各方出資額度，共同出資設(shè)立專項(xiàng)資金，在太湖流域管理局的監(jiān)督下依據(jù)治理方的實(shí)際投入和受益方的獲益程度，制定并履行生態(tài)補(bǔ)償方案。其次，當(dāng)前太湖流域的治理模式以減輕外源輸入壓力為主，通過行政指令將流域污染排放量削減額度分配至各方主體。在此基礎(chǔ)上，可進(jìn)一步根據(jù)各地方政府的治污能力計(jì)算成本分?jǐn)偟淖顑?yōu)方式，從而依據(jù)流域治污成本最優(yōu)方案，差異化的下放污染削減額度，承擔(dān)最優(yōu)削減額度超過行政指令的地方政府即為接收補(bǔ)償方，承擔(dān)最優(yōu)削減額度小于行政指令的地方政府即為提供補(bǔ)償方，旨在保障各方利益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)流域整體利益最大化。最后，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)拓展補(bǔ)償資金的市場化來源，鼓勵(lì)多元社會(huì)資本進(jìn)入，以減輕府際財(cái)政壓力，保障協(xié)同治理模式的可持續(xù)發(fā)展。
3.4 健全多元格局
健全多元格局既要促進(jìn)市場轉(zhuǎn)型也要鼓勵(lì)社會(huì)參與。首先，轉(zhuǎn)換將地方企業(yè)視為治理對(duì)象的傳統(tǒng)一元思維，在依據(jù)法律法規(guī)對(duì)偷排、亂排污水企業(yè)嚴(yán)肅整治的同時(shí)，也應(yīng)為綠色發(fā)展型企業(yè)設(shè)立專項(xiàng)政策扶持，進(jìn)而轉(zhuǎn)變市場整體理念價(jià)值，激發(fā)企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識(shí)。其次，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與府際協(xié)同治理，推廣應(yīng)用“長三角養(yǎng)老協(xié)會(huì)聯(lián)合體”的協(xié)作經(jīng)驗(yàn)，由三省一市地方政府牽頭成立太湖流域環(huán)保協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)，地方政府與各非政府組織簽訂聯(lián)合體合作協(xié)議，圍繞流域政策、環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等方面加強(qiáng)聯(lián)合協(xié)作與利益聯(lián)結(jié)，充分發(fā)揮人才供給與人才隊(duì)伍建設(shè)優(yōu)勢，打破區(qū)域壁壘。最后，對(duì)公民廣泛參與生態(tài)文明建設(shè)和監(jiān)督企業(yè)排污等行為施行激勵(lì)機(jī)制，彌補(bǔ)流域機(jī)構(gòu)監(jiān)督空白，約束地方政府權(quán)力行使，長效維護(hù)流域水體聯(lián)治成果。
4 討論與總結(jié)
合作治理已經(jīng)成為了應(yīng)對(duì)環(huán)境污染等區(qū)域公共事務(wù)的重要方式[14]，過程型、結(jié)構(gòu)型、整合型三種理想框架有助于我們理解跨域治理困境的次生成因[15]。在此之上，基于博弈理論與方法，以太湖流域?yàn)槔?，著重分析跨域水體聯(lián)治府際參與者的角色定位與利益訴求，通過建立博弈矩陣，推導(dǎo)出府際策略行為的成本收益核算，基本驗(yàn)證了利益是地方政府策略選擇的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是權(quán)力配置與知識(shí)資本等次生影響因素背后的內(nèi)生邏輯，并得到以下討論與啟示。
（1）橫向機(jī)制有利于規(guī)范地方政府的機(jī)會(huì)主義行為，促成雙方踐行協(xié)作協(xié)議。跨域地方政府合作的本質(zhì)是基于信任保障的雙邊互惠[16]，正向激勵(lì)與負(fù)向約束的結(jié)合有利于推動(dòng)政府間信任關(guān)系從嘗試型向持續(xù)型演進(jìn)，達(dá)到激勵(lì)相容、互利共贏的利益均衡點(diǎn)。
（2）共同行動(dòng)收益、治理成本是影響政府策略選擇的主要因素，為促成雙邊合作長效開展，在拓展補(bǔ)償資金市場化來源的同時(shí)，可以通過中央政府的財(cái)政補(bǔ)貼減少地方政府的治理成本，并通過中央環(huán)保督察約束雙方背信行為，增進(jìn)共同行動(dòng)收益，因此，在跨域環(huán)境治理中，中央政府的嵌入亦是必要的[17]。
（3）應(yīng)注意到機(jī)制嵌入的局限性，避免基礎(chǔ)薄弱型政府對(duì)龍頭帶動(dòng)型政府內(nèi)生依賴，造成橫向共生，加劇雙方經(jīng)濟(jì)或政治地位上的不對(duì)等，抑制主體的利益表達(dá)[18]。異質(zhì)型合作阻滯大于同質(zhì)型合作阻滯的根本原因是發(fā)展基礎(chǔ)的差異，只有削弱異質(zhì)性，逐步縮小雙邊差距，才能從根本上延續(xù)生態(tài)治理目標(biāo)共識(shí)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境的長效共治。
