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        我國公路行業(yè)PPP項(xiàng)目模式發(fā)展研究

        2022-04-27 21:59:47孫亮亮
        西部交通科技 2022年2期
        關(guān)鍵詞:PPP模式發(fā)展

        孫亮亮

        摘要:文章分析了公路行業(yè)采用PPP項(xiàng)目模式的發(fā)展歷程,結(jié)合實(shí)例對常用的BOT和ROT運(yùn)作模式進(jìn)行了剖析,并從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)PPP項(xiàng)目、契約化管理、績效評價(jià)等方面,對公路行業(yè)PPP項(xiàng)目模式持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提出了建議。

        關(guān)鍵詞:公路行業(yè);PPP模式;發(fā)展

        中國分類號:U491.1

        0引言

        近年來,我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,公路建設(shè)也迎來了良好的發(fā)展勢頭。據(jù)統(tǒng)計(jì),截止到“十三五”期末,我國公路總里程為510萬km,其中高速公路為15.5萬km,高速公路通車?yán)锍叹邮澜绲谝晃籟1]。但由于公路具有投資規(guī)模大,運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)多,回報(bào)周期長等特點(diǎn),完全依靠財(cái)政資金投入已經(jīng)無法滿足公路建設(shè)的需求,如何實(shí)現(xiàn)公路行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展、高質(zhì)量推進(jìn)公路建設(shè)成為行業(yè)內(nèi)外積極探索的課題。隨著國家對政府與社會資本合作模式(public private partnership,簡稱PPP)不斷地探索和實(shí)踐,大力推廣和應(yīng)用,公路行業(yè)也開始全面采用PPP項(xiàng)目模式。

        1公路行業(yè)PPP項(xiàng)目模式發(fā)展歷程和運(yùn)作模式分析

        PPP項(xiàng)目模式是政府和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域基于合同而建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)以及長期合作的伙伴關(guān)系。社會資本承擔(dān)投融資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù),政府依據(jù)績效評價(jià),通過使用者付費(fèi)、必要的政府付費(fèi)、合理的投資回報(bào)對價(jià)支付。我國公路行業(yè)PPP項(xiàng)目模式應(yīng)用經(jīng)歷了從探索到規(guī)范發(fā)展的歷程。

        1.1公路PPP項(xiàng)目模式發(fā)展歷程

        2012年以前,我國從鼓勵(lì)和引導(dǎo)外商投資到改革投融資機(jī)制,頒布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》(建城發(fā)〔2002〕272號)、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(建設(shè)部令第126號)、《關(guān)于鼓勵(lì)引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2010〕13號)、《關(guān)于進(jìn)一步完善投融資政策促進(jìn)普通公路持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》(國辦發(fā)〔2011〕22號)等政策文件,促進(jìn)了民間資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行建設(shè)或運(yùn)營合路項(xiàng)目主要采用BOT投資方式,這種模式雖然實(shí)際上屬于PPP,但這個(gè)時(shí)期并未界定PPP概念和出臺相應(yīng)配套政策[2]。同時(shí),由于2008年國際金融危機(jī),

        中央加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度,啟動(dòng)4萬億投資計(jì)劃,地方政府融資平臺為地方政府提供了較為充足的資金,這一時(shí)期的PPP項(xiàng)目模式研究及發(fā)展也處于相對停滯的發(fā)展階段[3]。

        2013年,國家提出深化財(cái)稅體制改革,建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制;支持非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展,制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法。2014年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號),對政府舉債融資做了規(guī)范;繼而頒發(fā)《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號),對建立政府和社會資本合作機(jī)制,引入社會資本,增強(qiáng)公共產(chǎn)品有效供給能力給出了指導(dǎo)意見。2015年交通部印發(fā)《全面深化交通運(yùn)輸改革試點(diǎn)方案的通知》(交政研發(fā)〔2015〕26號),對交通基礎(chǔ)設(shè)施與社會資本合作模式作了試點(diǎn)方案,推出了天津至石家莊高速公路等11個(gè)納入國家高速公路網(wǎng)和國道中的重要通道工程作為第一批試點(diǎn)項(xiàng)目,同時(shí)印發(fā)的《收費(fèi)公路政府和社會資本合作操作指南(試行)》(交辦財(cái)審〔2015〕192號),又對地方開展公路PPP項(xiàng)目作出具體指導(dǎo)。隨后中央及部委相繼出臺一系列有關(guān)公路PPP項(xiàng)目模式的政策法規(guī),為公路PPP項(xiàng)目蓬勃發(fā)展奠定了政策法律基礎(chǔ)。截至“十三五”期末,財(cái)政部公布的第一至第四批PPP示范項(xiàng)目名單中公路行業(yè)項(xiàng)目有近70個(gè)(見表1)。

        1.2公路PPP運(yùn)作模式

        公路PPP項(xiàng)目基本采用BOT、ROT、BOO、TOT等運(yùn)作模式[ 4 ],現(xiàn)結(jié)合實(shí)際案例主要對公路行業(yè)常用的BOT、ROT運(yùn)作模式進(jìn)行剖析。

        1.2.1BOT模式

        BOT運(yùn)作模式的主要特點(diǎn)是:(1)建設(shè)-運(yùn)營-移交,適用于新建項(xiàng)目;(2)政府通過公開招標(biāo)、競爭性磋商等方式選擇社會資本,社會資本與政府出資人代表成立項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù);(3)特許經(jīng)營期限一般為10~30年;(4)回報(bào)機(jī)制采用政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助;(5)合作期滿項(xiàng)目公司將全部設(shè)施、資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利無償?shù)匾平唤o政府或政府指定部門;(6)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、拓寬融資渠道、降低建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、提高運(yùn)營效率。部分采用該運(yùn)作模式的示范項(xiàng)目如表2所示。

        以云南省保山市昌寧至保山高速公路國家示范項(xiàng)目為例,保山市人民政府授權(quán)保山市交通運(yùn)輸局作為該項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu),通過競爭性磋商選定社會資本(廣西路橋工程集團(tuán)有限公司與中國云南路建集團(tuán)股份公司聯(lián)合體)與保山市交通投資有限責(zé)任公司和保山市交融投資有限責(zé)任公司成立項(xiàng)目公司,負(fù)責(zé)投融資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù),項(xiàng)目公司根據(jù)云南省價(jià)格主管部門出臺的高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收費(fèi),項(xiàng)目運(yùn)營期間,政府方除超額收益外,不參與項(xiàng)目公司的收益分配。操作模式如圖1所示。

        1.2.2ROT模式

        ROT運(yùn)作模式的特點(diǎn)是:(1)改擴(kuò)建-運(yùn)營-移交,適用于存量項(xiàng)目;(2)政府通過公開招標(biāo)、競爭性磋商等方式選擇社會資本,社會資本與政府出資人代表成立項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、改擴(kuò)建、運(yùn)營和維護(hù);(3)特許經(jīng)營期限一般為10~20年;(4)回報(bào)機(jī)制采用政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助;(5)合作期滿項(xiàng)目公司將全部設(shè)施、資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利無償?shù)匾平唤o政府或政府指定部門;(6)降低政府債務(wù)、盤活存量資產(chǎn)、升級基礎(chǔ)設(shè)施。部分采用該運(yùn)作模式的示范項(xiàng)目如表3所示。

        以富廊至端州前村段城市化改造國家示范項(xiàng)目為例,肇慶市人民政府授權(quán)市公路局作為該項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu),通過公開招標(biāo)選定社會資本(中鐵一局集團(tuán)有限公司和北京中鐵華瑞建設(shè)投資管理中心)與肇慶市暢達(dá)路橋建設(shè)有限公司成立項(xiàng)目公司,負(fù)責(zé)投融資、改擴(kuò)建、運(yùn)營和維護(hù),由于本項(xiàng)目不屬于向最終用戶收費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施,故政府基于績效合同向項(xiàng)目公司支付可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營維護(hù)績效服務(wù)費(fèi)。操作模式如圖2所示。

        2推動(dòng)公路行業(yè)PPP模式持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的政策建議

        近年來,全國各地推出的公路PPP項(xiàng)目越來越多。PPP模式能夠減輕財(cái)政壓力、降低政府債務(wù)、提高公共服務(wù)、釋放市場活力,但也面臨著項(xiàng)目落地難、契約化管理不足、績效評價(jià)操作性不強(qiáng)等現(xiàn)象。因此,為保障公路行業(yè)可持續(xù)發(fā)展提出如下建議:

        2.1適當(dāng)考慮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)PPP項(xiàng)目

        PPP項(xiàng)目按照“識別-準(zhǔn)備-采購-執(zhí)行”四個(gè)階段推進(jìn),每個(gè)階段均存在不同的制約因素。政府包裝PPP項(xiàng)目在不超過財(cái)政承受能力和PPP項(xiàng)目可使用額度的紅線內(nèi),充分地論證項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、實(shí)施方案、財(cái)政承受能力評價(jià)和物有所值評價(jià),往往時(shí)間較長,在這一過程中又受到規(guī)劃用地、資金等因素影響,PPP項(xiàng)目推進(jìn)緩慢。因此,政府和社會資本合作中心要統(tǒng)籌管理PPP項(xiàng)目,重視項(xiàng)目前期的培育和儲備,聘請專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)指導(dǎo)幫助,完善聯(lián)評聯(lián)審工作機(jī)制,推進(jìn)前期工作成熟的項(xiàng)目入庫,作為示范項(xiàng)目重點(diǎn)推進(jìn),精準(zhǔn)施策,協(xié)調(diào)相關(guān)部門解決用地、林業(yè)、水土等報(bào)批報(bào)審,加強(qiáng)財(cái)政稅費(fèi)引導(dǎo),調(diào)整資金支持方式[ 5 ],從建設(shè)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為運(yùn)營補(bǔ)貼,讓投資者有合理的投資回報(bào),更有信心做好項(xiàng)目的全生命周期管理。

        2.2適當(dāng)考慮將契約精神列入PPP立法內(nèi)容中

        公路PPP項(xiàng)目政府和社會資本合作期限較長,不可預(yù)測的風(fēng)險(xiǎn)較多,若由于政府換屆、政策改變、投資人利潤達(dá)不到預(yù)期、資金鏈中斷等原因而未遵守契約,都將造成嚴(yán)重的后果。因此,要將契約精神適當(dāng)考慮進(jìn)PPP立法內(nèi)容中[ 6 ],優(yōu)化法治環(huán)境,明確合作雙方的權(quán)責(zé)利,進(jìn)一步約束政府和投資人的行為在嚴(yán)密、系統(tǒng)的法律制度框架下進(jìn)行,嚴(yán)格遵守契約規(guī)定,提升政府誠信度,充分調(diào)動(dòng)社會資本的投資動(dòng)力,共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果,實(shí)現(xiàn)合作共贏。

        2.3適當(dāng)考慮強(qiáng)化實(shí)際可操作的績效評價(jià)方法

        績效評價(jià)是政府在PPP項(xiàng)目中對投資人付費(fèi)的依據(jù),貫穿于項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和移交的全生命周期中。當(dāng)前一些入庫項(xiàng)目有績效評價(jià)方法,但未與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂明確的項(xiàng)目績效考核指標(biāo)以及評分標(biāo)準(zhǔn),不利于項(xiàng)目公司運(yùn)營管理,影響年度實(shí)際交通量達(dá)不到盈虧平衡點(diǎn)交通量時(shí)的可行性缺口補(bǔ)助。因此,建立PPP項(xiàng)目績效評價(jià)體系至關(guān)重要,按照國家公路行業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)明確各考核階段的績效目標(biāo)和評價(jià)指標(biāo),設(shè)定評價(jià)指標(biāo)的權(quán)重分值,強(qiáng)化績效考核評價(jià)的監(jiān)督和管理,應(yīng)用考核評價(jià)結(jié)果[ 7 ],根據(jù)各階段設(shè)定的合格分?jǐn)?shù)線進(jìn)行獎(jiǎng)懲,有效地激勵(lì)投資人在各個(gè)階段規(guī)范經(jīng)營,提升公共服務(wù)水平。

        3結(jié)語

        本文研究了公路行業(yè)PPP項(xiàng)目模式發(fā)展歷程,結(jié)合案例剖析了BOT和ROT運(yùn)作模式,并對公路行業(yè)PPP持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提出了建議。在實(shí)際項(xiàng)目中,除了以上模式外,還有其他模式值得分析探討,應(yīng)根據(jù)不同項(xiàng)目因地制宜、精準(zhǔn)施策選擇合適的運(yùn)作模式。同時(shí),在落地的PPP項(xiàng)目中,政府和社會資本應(yīng)各司其責(zé),共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),嚴(yán)格貫徹落實(shí)契約精神,做好項(xiàng)目全生命周期管理,提升公共服務(wù)水平,實(shí)現(xiàn)共贏局面。

        參考文獻(xiàn):

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