孫亮亮

摘要：文章分析了公路行業(yè)采用PPP項(xiàng)目模式的發(fā)展歷程，結(jié)合實(shí)例對(duì)常用的BOT和ROT運(yùn)作模式進(jìn)行了剖析，并從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)PPP項(xiàng)目、契約化管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面，對(duì)公路行業(yè)PPP項(xiàng)目模式持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提出了建議。

關(guān)鍵詞：公路行業(yè);PPP模式;發(fā)展

中國(guó)分類號(hào)：U491.1

0引言

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，公路建設(shè)也迎來(lái)了良好的發(fā)展勢(shì)頭。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到“十三五”期末，我國(guó)公路總里程為510萬(wàn)km，其中高速公路為15.5萬(wàn)km，高速公路通車?yán)锍叹邮澜绲谝晃籟1]。但由于公路具有投資規(guī)模大，運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)多，回報(bào)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，完全依靠財(cái)政資金投入已經(jīng)無(wú)法滿足公路建設(shè)的需求，如何實(shí)現(xiàn)公路行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展、高質(zhì)量推進(jìn)公路建設(shè)成為行業(yè)內(nèi)外積極探索的課題。隨著國(guó)家對(duì)政府與社會(huì)資本合作模式（public private partnership，簡(jiǎn)稱PPP）不斷地探索和實(shí)踐，大力推廣和應(yīng)用，公路行業(yè)也開(kāi)始全面采用PPP項(xiàng)目模式。

1公路行業(yè)PPP項(xiàng)目模式發(fā)展歷程和運(yùn)作模式分析

PPP項(xiàng)目模式是政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域基于合同而建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)以及長(zhǎng)期合作的伙伴關(guān)系。社會(huì)資本承擔(dān)投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，政府依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)，通過(guò)使用者付費(fèi)、必要的政府付費(fèi)、合理的投資回報(bào)對(duì)價(jià)支付。我國(guó)公路行業(yè)PPP項(xiàng)目模式應(yīng)用經(jīng)歷了從探索到規(guī)范發(fā)展的歷程。

1.1公路PPP項(xiàng)目模式發(fā)展歷程

2012年以前，我國(guó)從鼓勵(lì)和引導(dǎo)外商投資到改革投融資機(jī)制，頒布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》（建城發(fā)〔2002〕272號(hào)）、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（建設(shè)部令第126號(hào)）、《關(guān)于鼓勵(lì)引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2010〕13號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步完善投融資政策促進(jìn)普通公路持續(xù)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕22號(hào)）等政策文件，促進(jìn)了民間資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行建設(shè)或運(yùn)營(yíng)合路項(xiàng)目主要采用BOT投資方式，這種模式雖然實(shí)際上屬于PPP，但這個(gè)時(shí)期并未界定PPP概念和出臺(tái)相應(yīng)配套政策[2]。同時(shí)，由于2008年國(guó)際金融危機(jī)，

中央加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，啟動(dòng)4萬(wàn)億投資計(jì)劃，地方政府融資平臺(tái)為地方政府提供了較為充足的資金，這一時(shí)期的PPP項(xiàng)目模式研究及發(fā)展也處于相對(duì)停滯的發(fā)展階段[3]。

2013年，國(guó)家提出深化財(cái)稅體制改革，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制;支持非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域具體辦法。2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），對(duì)政府舉債融資做了規(guī)范;繼而頒發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)），對(duì)建立政府和社會(huì)資本合作機(jī)制，引入社會(huì)資本，增強(qiáng)公共產(chǎn)品有效供給能力給出了指導(dǎo)意見(jiàn)。2015年交通部印發(fā)《全面深化交通運(yùn)輸改革試點(diǎn)方案的通知》（交政研發(fā)〔2015〕26號(hào)），對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施與社會(huì)資本合作模式作了試點(diǎn)方案，推出了天津至石家莊高速公路等11個(gè)納入國(guó)家高速公路網(wǎng)和國(guó)道中的重要通道工程作為第一批試點(diǎn)項(xiàng)目，同時(shí)印發(fā)的《收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作操作指南（試行）》（交辦財(cái)審〔2015〕192號(hào)），又對(duì)地方開(kāi)展公路PPP項(xiàng)目作出具體指導(dǎo)。隨后中央及部委相繼出臺(tái)一系列有關(guān)公路PPP項(xiàng)目模式的政策法規(guī)，為公路PPP項(xiàng)目蓬勃發(fā)展奠定了政策法律基礎(chǔ)。截至“十三五”期末，財(cái)政部公布的第一至第四批PPP示范項(xiàng)目名單中公路行業(yè)項(xiàng)目有近70個(gè)（見(jiàn)表1）。

1.2公路PPP運(yùn)作模式

公路PPP項(xiàng)目基本采用BOT、ROT、BOO、TOT等運(yùn)作模式[ 4 ]，現(xiàn)結(jié)合實(shí)際案例主要對(duì)公路行業(yè)常用的BOT、ROT運(yùn)作模式進(jìn)行剖析。

1.2.1BOT模式

BOT運(yùn)作模式的主要特點(diǎn)是：（1）建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交，適用于新建項(xiàng)目;（2）政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式選擇社會(huì)資本，社會(huì)資本與政府出資人代表成立項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù);（3）特許經(jīng)營(yíng)期限一般為10～30年;（4）回報(bào)機(jī)制采用政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助;（5）合作期滿項(xiàng)目公司將全部設(shè)施、資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利無(wú)償?shù)匾平唤o政府或政府指定部門;（6）減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、拓寬融資渠道、降低建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、提高運(yùn)營(yíng)效率。部分采用該運(yùn)作模式的示范項(xiàng)目如表2所示。

以云南省保山市昌寧至保山高速公路國(guó)家示范項(xiàng)目為例，保山市人民政府授權(quán)保山市交通運(yùn)輸局作為該項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商選定社會(huì)資本（廣西路橋工程集團(tuán)有限公司與中國(guó)云南路建集團(tuán)股份公司聯(lián)合體）與保山市交通投資有限責(zé)任公司和保山市交融投資有限責(zé)任公司成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，項(xiàng)目公司根據(jù)云南省價(jià)格主管部門出臺(tái)的高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收費(fèi)，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，政府方除超額收益外，不參與項(xiàng)目公司的收益分配。操作模式如圖1所示。

1.2.2ROT模式

ROT運(yùn)作模式的特點(diǎn)是：（1）改擴(kuò)建-運(yùn)營(yíng)-移交，適用于存量項(xiàng)目;（2）政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式選擇社會(huì)資本，社會(huì)資本與政府出資人代表成立項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、改擴(kuò)建、運(yùn)營(yíng)和維護(hù);（3）特許經(jīng)營(yíng)期限一般為10～20年;（4）回報(bào)機(jī)制采用政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助;（5）合作期滿項(xiàng)目公司將全部設(shè)施、資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利無(wú)償?shù)匾平唤o政府或政府指定部門;（6）降低政府債務(wù)、盤活存量資產(chǎn)、升級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施。部分采用該運(yùn)作模式的示范項(xiàng)目如表3所示。

以富廊至端州前村段城市化改造國(guó)家示范項(xiàng)目為例，肇慶市人民政府授權(quán)市公路局作為該項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選定社會(huì)資本（中鐵一局集團(tuán)有限公司和北京中鐵華瑞建設(shè)投資管理中心）與肇慶市暢達(dá)路橋建設(shè)有限公司成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)投融資、改擴(kuò)建、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，由于本項(xiàng)目不屬于向最終用戶收費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施，故政府基于績(jī)效合同向項(xiàng)目公司支付可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效服務(wù)費(fèi)。操作模式如圖2所示。

2推動(dòng)公路行業(yè)PPP模式持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的政策建議

近年來(lái)，全國(guó)各地推出的公路PPP項(xiàng)目越來(lái)越多。PPP模式能夠減輕財(cái)政壓力、降低政府債務(wù)、提高公共服務(wù)、釋放市場(chǎng)活力，但也面臨著項(xiàng)目落地難、契約化管理不足、績(jī)效評(píng)價(jià)操作性不強(qiáng)等現(xiàn)象。因此，為保障公路行業(yè)可持續(xù)發(fā)展提出如下建議：

2.1適當(dāng)考慮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)PPP項(xiàng)目

PPP項(xiàng)目按照“識(shí)別-準(zhǔn)備-采購(gòu)-執(zhí)行”四個(gè)階段推進(jìn)，每個(gè)階段均存在不同的制約因素。政府包裝PPP項(xiàng)目在不超過(guò)財(cái)政承受能力和PPP項(xiàng)目可使用額度的紅線內(nèi)，充分地論證項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、實(shí)施方案、財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)和物有所值評(píng)價(jià)，往往時(shí)間較長(zhǎng)，在這一過(guò)程中又受到規(guī)劃用地、資金等因素影響，PPP項(xiàng)目推進(jìn)緩慢。因此，政府和社會(huì)資本合作中心要統(tǒng)籌管理PPP項(xiàng)目，重視項(xiàng)目前期的培育和儲(chǔ)備，聘請(qǐng)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)指導(dǎo)幫助，完善聯(lián)評(píng)聯(lián)審工作機(jī)制，推進(jìn)前期工作成熟的項(xiàng)目入庫(kù)，作為示范項(xiàng)目重點(diǎn)推進(jìn)，精準(zhǔn)施策，協(xié)調(diào)相關(guān)部門解決用地、林業(yè)、水土等報(bào)批報(bào)審，加強(qiáng)財(cái)政稅費(fèi)引導(dǎo)，調(diào)整資金支持方式[ 5 ]，從建設(shè)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，讓投資者有合理的投資回報(bào)，更有信心做好項(xiàng)目的全生命周期管理。

2.2適當(dāng)考慮將契約精神列入PPP立法內(nèi)容中

公路PPP項(xiàng)目政府和社會(huì)資本合作期限較長(zhǎng)，不可預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)較多，若由于政府換屆、政策改變、投資人利潤(rùn)達(dá)不到預(yù)期、資金鏈中斷等原因而未遵守契約，都將造成嚴(yán)重的后果。因此，要將契約精神適當(dāng)考慮進(jìn)PPP立法內(nèi)容中[ 6 ]，優(yōu)化法治環(huán)境，明確合作雙方的權(quán)責(zé)利，進(jìn)一步約束政府和投資人的行為在嚴(yán)密、系統(tǒng)的法律制度框架下進(jìn)行，嚴(yán)格遵守契約規(guī)定，提升政府誠(chéng)信度，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的投資動(dòng)力，共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)合作共贏。

2.3適當(dāng)考慮強(qiáng)化實(shí)際可操作的績(jī)效評(píng)價(jià)方法

績(jī)效評(píng)價(jià)是政府在PPP項(xiàng)目中對(duì)投資人付費(fèi)的依據(jù)，貫穿于項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交的全生命周期中。當(dāng)前一些入庫(kù)項(xiàng)目有績(jī)效評(píng)價(jià)方法，但未與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂明確的項(xiàng)目績(jī)效考核指標(biāo)以及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，不利于項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)管理，影響年度實(shí)際交通量達(dá)不到盈虧平衡點(diǎn)交通量時(shí)的可行性缺口補(bǔ)助。因此，建立PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系至關(guān)重要，按照國(guó)家公路行業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)明確各考核階段的績(jī)效目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)，設(shè)定評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重分值，強(qiáng)化績(jī)效考核評(píng)價(jià)的監(jiān)督和管理，應(yīng)用考核評(píng)價(jià)結(jié)果[ 7 ]，根據(jù)各階段設(shè)定的合格分?jǐn)?shù)線進(jìn)行獎(jiǎng)懲，有效地激勵(lì)投資人在各個(gè)階段規(guī)范經(jīng)營(yíng)，提升公共服務(wù)水平。

3結(jié)語(yǔ)

本文研究了公路行業(yè)PPP項(xiàng)目模式發(fā)展歷程，結(jié)合案例剖析了BOT和ROT運(yùn)作模式，并對(duì)公路行業(yè)PPP持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提出了建議。在實(shí)際項(xiàng)目中，除了以上模式外，還有其他模式值得分析探討，應(yīng)根據(jù)不同項(xiàng)目因地制宜、精準(zhǔn)施策選擇合適的運(yùn)作模式。同時(shí)，在落地的PPP項(xiàng)目中，政府和社會(huì)資本應(yīng)各司其責(zé)，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格貫徹落實(shí)契約精神，做好項(xiàng)目全生命周期管理，提升公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)共贏局面。

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