盧燕

2022年全國兩會，無論政府工作報告還是代表委員的議案提案，生態(tài)文明建設(shè)方面熱點頻出。其中，國家公園屢上頭條、頻現(xiàn)熱搜。自2021年10月在昆明舉辦的聯(lián)合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會上，我國宣布設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園開始，有關(guān)國家公園的新聞、信息不斷，掀起了一股國家公園的熱潮。今年兩會的政府工作報告提出：“加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控”“統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，保護(hù)生物多樣性，推進(jìn)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)”。國家公園建設(shè)成為了與會代表委員關(guān)注的焦點。

國家公園邁入高質(zhì)量發(fā)展新階段

建立國家公園體制，是中華民族偉大復(fù)興、永續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策，是生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)具有全局性、統(tǒng)領(lǐng)性、標(biāo)志性的重大制度創(chuàng)新。全國人大代表、國家林草局局長關(guān)志鷗表示，第一批國家公園設(shè)立，標(biāo)志著我國生態(tài)文明領(lǐng)域又一重大制度創(chuàng)新落地生根，也標(biāo)志著國家公園由試點轉(zhuǎn)向建設(shè)新階段。

關(guān)志鷗代表指出，國家公園建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，涉及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國土空間用途管制、生態(tài)補償和生態(tài)損害責(zé)任追究等多項制度創(chuàng)新。當(dāng)前，要按照國務(wù)院批準(zhǔn)的設(shè)立方案，加快完成總體規(guī)劃編制、管理機(jī)構(gòu)組建、勘界立標(biāo)、自然資源資產(chǎn)登記等工作，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，高質(zhì)量建設(shè)第一批國家公園。

全國政協(xié)委員、中國環(huán)境監(jiān)測總站研究員溫香彩說：“國家公園的建立，能促進(jìn)資源整合，形成合力。這有助于打造具有世界影響力的生態(tài)名片，彰顯我國生態(tài)文明建設(shè)成就?！?/p>

關(guān)志鷗代表指出：創(chuàng)新國家公園運營機(jī)制，探索建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制，研究設(shè)立國家公園基金，在確保國家公園生態(tài)保護(hù)和公益屬性的前提下，鼓勵引導(dǎo)金融資本、社會資本和公益組織參與國家公園建設(shè)，逐步建立多元化的投融資機(jī)制。積極支持國家公園研究院開展理論、政策、保護(hù)、管理等研究，推進(jìn)成果轉(zhuǎn)化運用，提升國家公園保護(hù)管理水平。

全國人大代表、遼寧大學(xué)副校長楊松建議：在國家公園設(shè)立后進(jìn)入新發(fā)展階段，應(yīng)把規(guī)范國家公園的設(shè)立、布局、設(shè)置以及調(diào)整作為重點。通過明確國家公園的基本定位、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)立方式、設(shè)立程序、命名與公示及其在自然保護(hù)地統(tǒng)一布局中的優(yōu)先整合規(guī)則，進(jìn)一步規(guī)定國家公園的評估、動態(tài)調(diào)整和退出制度。

國家公園是一個生態(tài)保護(hù)項目，不是一個經(jīng)濟(jì)開發(fā)項目，所有的活動要以生態(tài)保護(hù)為前提。國家公園是我國自然保護(hù)地最重要的類型之一，屬于全國主題功能區(qū)規(guī)劃當(dāng)中禁止開發(fā)的區(qū)域，納入全國生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，實行最嚴(yán)格的保護(hù)。

關(guān)志鷗代表在談到國家公園的主要任務(wù)時強調(diào)：將生態(tài)系統(tǒng)關(guān)鍵區(qū)域、生態(tài)敏感區(qū)和重點物種主要分布區(qū)等劃為核心保護(hù)區(qū)，實行嚴(yán)格保護(hù)。建立原有工礦企業(yè)、開發(fā)項目、村鎮(zhèn)逐步退出機(jī)制，對暫時不能退出的村莊設(shè)置過渡期，明確生產(chǎn)生活邊界和管控要求。將當(dāng)?shù)鼐用裆顓^(qū)域和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等生產(chǎn)活動區(qū)劃為一般控制區(qū)，允許開展必要的生產(chǎn)、教育、體驗活動。遵循自然生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律，推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)，形成一批可復(fù)制、可推廣的保護(hù)經(jīng)驗和治理模式，帶動全國生態(tài)保護(hù)修復(fù)由單一要素治理向綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理轉(zhuǎn)變，切實維護(hù)國家生態(tài)安全和生物多樣性。

楊松代表認(rèn)為，雖然改革文件規(guī)定了國家公園劃分核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)兩個基本分區(qū)，但具體管控措施仍沒有明確。對于國家公園來說，仍有在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步再分區(qū)的必要和可能。例如，核心保護(hù)區(qū)除了必要的保護(hù)、科研等活動外，禁止人類活動。而一般控制區(qū)則可以從事某些經(jīng)過批準(zhǔn)的人類活動，如建設(shè)必要的公共服務(wù)設(shè)施、原住居民的生活設(shè)施、生態(tài)綠色農(nóng)業(yè)活動等。

立法加快進(jìn)程 健全管理體制

在中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》中專門提出：“在明確國家公園與其他類型自然保護(hù)地關(guān)系的基礎(chǔ)上，研究制定有關(guān)國家公園的法律法規(guī)”。因此，推動國家公園立法是兼顧自然資源科學(xué)保護(hù)與合理利用，提升保護(hù)管理利用效能，促進(jìn)實現(xiàn)代內(nèi)公平、代際公平的有力保障。在全面依法治國的今天，伴隨著生態(tài)文明體制改革不斷深化，完善國家公園管理的法律制度體系已刻不容緩。

2022年兩會關(guān)于國家公園的議案提案中，被提及最多的也是推進(jìn)國家公園法立法進(jìn)程的建議，代表委員們希望加快立法進(jìn)程，為國家公園建設(shè)、發(fā)展、運行保駕護(hù)航。多位人大代表、政協(xié)委員建議，在統(tǒng)籌考慮自然保護(hù)地立法體系的前提下加快制定《國家公園法》。

關(guān)志鷗代表指出，加快推進(jìn)國家公園立法，將實踐證明行之有效的制度上升為國家法律。按照統(tǒng)一事權(quán)、分級管理的原則，健全國家公園管理體制，規(guī)范設(shè)置國家公園管理機(jī)構(gòu)，構(gòu)建主體明確、責(zé)任清晰、相互配合、央地協(xié)同的運行機(jī)制。同時，認(rèn)真梳理并繼續(xù)完善國家公園設(shè)立、建設(shè)、運行、管理、評估、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)，以及生態(tài)保護(hù)、自然教育、科學(xué)研究等各領(lǐng)域的制度辦法，形成全過程閉環(huán)管理的制度體系，為高質(zhì)量推進(jìn)國家公園建設(shè)提供制度保障。

“我國建立國家公園體制的步伐在加快，亟須出臺適合我國國家公園開發(fā)建設(shè)的法律法規(guī)，規(guī)范并理順各種法律關(guān)系?！比珖f(xié)常委、北京師范大學(xué)副校長葛劍平在談到推進(jìn)國家公園立法時說。他表示：當(dāng)前，立法位階較低、制度規(guī)范不統(tǒng)一、法律效力較弱的弊端日益凸顯。葛劍平擔(dān)憂，相關(guān)的法律法規(guī)均是在20世紀(jì)80、90年代制定，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前需求。

全國政協(xié)委員林安認(rèn)為：“國家公園試點建設(shè)期間，一直適用自然保護(hù)地的相關(guān)法律法規(guī)，亟待新的法律提供保障?！彼硎荆M快制定《國家公園法》，明確管理機(jī)構(gòu)、管理職責(zé)、法律責(zé)任等主要內(nèi)容，為國家公園保護(hù)和建設(shè)提供法律保障?！昂Ｄ蠠釒в炅謬夜珗@的建設(shè)是一項重大工作，對民族地區(qū)發(fā)展也是一次重要的契機(jī)?！绷职参瘑T說。

楊松代表提出，在推進(jìn)全面依法治國的進(jìn)程中，國家公園的建設(shè)和管理必須運用法治思維和法治方式，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。492D86EB-FC00-4CB9-948A-5D629ABF31BD

全國人大代表、成都大熊貓繁育研究基地研究中心主任侯蓉表示，去年10月我國正式設(shè)立大熊貓國家公園等第一批國家公園后，國家公園的相關(guān)法律還存在空白。今年她提交了有關(guān)國家公園管理法的立法議案。她認(rèn)為，國家公園是我國保護(hù)強度、保護(hù)等級最高的自然保護(hù)地，對促進(jìn)生物多樣性保護(hù)、維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性、創(chuàng)新自然資源保護(hù)管理體制、調(diào)動全社會參與生態(tài)保護(hù)積極性、促進(jìn)人與自然和諧共生具有十分重要的意義。“相比大熊貓國家公園管理法，國家公園管理法法律效力更大、指導(dǎo)性更強?！焙钊卣f。

全國政協(xié)委員、河北省林業(yè)廳副廳長、民革河北省委會副主委沈瑾表示，由于缺乏相關(guān)立法，導(dǎo)致各地認(rèn)識存在偏差，試點中許多地方政府對國家公園的定位依舊是城市公園，實際上與設(shè)立保護(hù)的初衷相悖。

“國家公園在我國還是新生事物，目前還沒有相關(guān)立法，導(dǎo)致各地對國家公園概念、建設(shè)目的、價值認(rèn)識不同，因而在開發(fā)利用中容易破壞自然環(huán)境。”溫香彩委員呼吁，借鑒美國、加拿大等立法經(jīng)驗，盡快出臺國家公園法。

全國人大代表、四川省高院黨組書記、院長王樹江建議“三步走”推動國家公園立法。第一步是制定《國家公園管理條例》，明確國家公園的內(nèi)涵界限、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、管理體系、管理制度、運行模式、自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、生態(tài)補償?shù)葍?nèi)容。第二步是修改完善配套法律法規(guī)，如《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)管理條例》等，對其中涉及國家公園管理的整合到國家公園管理條例之中。第三步是制定《國家公園法》，明確國家公園概念、基本原則、準(zhǔn)入條件、管理制度、運行機(jī)制、法律責(zé)任等基本內(nèi)容，為建設(shè)和完善國家公園提供更高層次法律保障。

在葛劍平委員看來，國家公園體制是突出“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”的生態(tài)文明理念，通過“試點先行、重點突破、帶動全局”的思路，做好系統(tǒng)整合、利益均衡與部門協(xié)同，根除“九龍治水”的頑瘴痼疾，修正“碎片化”管理的體制弊端，而絕非是簡單地在原有自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)上建立幾個國家公園。

全國人大代表、青海省海北藏族自治州門源回族自治縣人大常委會副主任孔慶菊建議，國家公園從試點轉(zhuǎn)向快速發(fā)展階段，要繼續(xù)理順體制機(jī)制，明確屬地政府、主管部門權(quán)責(zé)范圍，細(xì)化自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、生態(tài)損害責(zé)任追究等制度。還要注重標(biāo)準(zhǔn)化管理，加強生物資源現(xiàn)狀調(diào)查、生態(tài)演進(jìn)規(guī)律研究，建設(shè)精細(xì)化生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺，維護(hù)好國家生態(tài)安全。

多元機(jī)制保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展

今年兩會上，如何進(jìn)一步完善國家公園的保障制度，減少對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的有影響以及增加當(dāng)?shù)厝嗣袷杖肴匀皇谴砦瘑T熱議的話題之一。

關(guān)志鷗代表指出：完善森林、草原、濕地、荒漠等生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制，引導(dǎo)地方建立差別化的生態(tài)補償政策，不斷提高補償標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)籌各部門各層面工程項目資金，支持國家公園開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)、生態(tài)廊道建設(shè)，以及巡護(hù)監(jiān)測、科普宣教、保護(hù)設(shè)施、管護(hù)用房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對于國家公園內(nèi)原住居民陸續(xù)遷移出山、穩(wěn)定就業(yè)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實行生態(tài)富民是國家公園建設(shè)面臨的一個重大課題。

沈瑾委員表示，雖然設(shè)立國家公園的初衷是為了保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，但許多地方還是希望開發(fā)旅游獲得效益，幫助地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

全國人大代表、福建武夷煙葉有限公司副總經(jīng)理黃蕾建議，建立多元化的國家公園協(xié)調(diào)保障機(jī)制。建立包含武夷山國家公園在內(nèi)的五個國家公園工作聯(lián)席會議制，由國務(wù)院牽頭，定期召集相關(guān)部委以及國家公園所在地省級政府，加大傾斜力度，建議健全公益性主導(dǎo)下的特許經(jīng)營制度，加大重點區(qū)位商品林贖買、生態(tài)補償專項資金轉(zhuǎn)移支付力度。她表示，對資金進(jìn)行專項管理，確保政策落實落地。另一方面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、人社等部門要加強針對原住居民的就業(yè)信息服務(wù)，加大技能培訓(xùn)力度，鼓勵原住居民從事公園生態(tài)管護(hù)、生態(tài)旅游開發(fā)等工作。

全國人大代表、四川省雅安市石棉縣栗子坪彝族鄉(xiāng)元根村黨支部副書記毛珍芳建議，加快推進(jìn)各類自然保護(hù)地整合優(yōu)化，只保留保護(hù)等級最高的大熊貓國家公園，保護(hù)區(qū)域和管控措施按照大熊貓國家公園政策執(zhí)行;加快出臺大熊貓國家公園退出補償政策，提高山區(qū)縣的中央、省級補償標(biāo)準(zhǔn);分類有序解決歷史遺留問題。她說：“目前，大熊貓國家公園配套政策暫未出臺，一定程度上影響了大熊貓國家公園建設(shè)和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?！彼硎?，在推進(jìn)國家公園建設(shè)中，尤其要注意完善配套政策，減少因退出礦山、水電站，減少農(nóng)田山林使用面積等給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的影響。

全國人大代表閻志則更關(guān)注國家公園的社會功能和經(jīng)營模式的多樣化。他表示，從公眾較為期待的社會功能這方面來說，國家公園生態(tài)體驗的公眾開放程度、體驗方式等尚不明確，相關(guān)探索實踐仍顯不足;另一方面，國家公園社會資本投入的渠道和方式、特許經(jīng)營的資質(zhì)和運營要求等尚不明確，除少數(shù)國家公園開展了特許經(jīng)營試點以外，國家公園帶動的生態(tài)兼容產(chǎn)業(yè)和綠色可持續(xù)產(chǎn)業(yè)尚未形成穩(wěn)定業(yè)態(tài)。同時，他建議，適時出臺特許經(jīng)營管理辦法，以生態(tài)保護(hù)職責(zé)、生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量、公共服務(wù)水平等要求為前置條件，細(xì)化國家公園各相關(guān)產(chǎn)業(yè)的社會資本準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和退出機(jī)制，以及相應(yīng)的激勵和懲戒機(jī)制，提升社會投融資的動力與成效?！斑@樣，不僅能平衡好生態(tài)保護(hù)要求和社會投融資積極性，還有助于提高國家公園公共服務(wù)的質(zhì)量和水平?！遍愔菊f。

建設(shè)國家公園保護(hù)了生態(tài)，更會讓當(dāng)?shù)厝嗣裆钤絹碓郊t火。

大批國家公園在路上

建立國家公園體制，是生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)具有全局性、統(tǒng)領(lǐng)性、標(biāo)志性的重大制度創(chuàng)新。第一批國家公園試點成功并正式設(shè)立標(biāo)志著我國國家公園建設(shè)進(jìn)入新的階段。關(guān)志鷗代表指出，我國會出臺國家公園空間布局方案和相關(guān)發(fā)展規(guī)劃，堅持成熟一個設(shè)立一個，避免一哄而上。有步驟地推進(jìn)國家公園建設(shè)，分階段設(shè)立更多的國家公園，構(gòu)建起以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。

全國政協(xié)常委、國家林草局副局長劉東生表示，國家公園體制具有生態(tài)保護(hù)第一，國家代表性、全民公益性的典型特征，是具有國家象征、代表國家形象、彰顯中華文明的重要平臺，是為大眾提供自然教育、游憩體驗、實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值全民共享的重要載體，是激發(fā)民眾自然保護(hù)意識和全民參與、增強民族自豪感和國家認(rèn)同感的重要媒介。我國國家公園體制的正式確立，在中華民族偉大復(fù)興歷史進(jìn)程、包括生態(tài)文明在內(nèi)的中華文明歷史賡續(xù)中具有劃時代的意義。因此，他建議設(shè)立“國家公園日”，以利于宣傳和展示國家生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然景觀最獨特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的自然資源，利于促進(jìn)國家公園國家所有、全民共享、世代傳承建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)，利于樹立我國致力于自然保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的國家形象。492D86EB-FC00-4CB9-948A-5D629ABF31BD

“十四五”林業(yè)草原保護(hù)發(fā)展規(guī)劃提出，到2025年以國家公園為主體的自然保護(hù)地面積站陸域國土面積的比例將超過18%。全國政協(xié)委員、中國林業(yè)科學(xué)研究院首席專家楊忠岐說道：經(jīng)過幾年的試點，2021年我國正式建立了第一批5個國家公園，今后我國還將再建立40多個國家公園，在生物多樣性保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)上邁出更大的步伐。

孔慶菊代表說：“這次調(diào)研中我明顯感覺到，三江源國家公園建立的體制機(jī)制非常好。我也希望，這種好的經(jīng)驗和做法，以及好的體制機(jī)制能夠為建立青海湖國家公園和祁連山國家公園有所借鑒，帶來更多更大的幫助?！?/p>

全國人大代表、云南省墨江哈尼族自治縣縣委統(tǒng)戰(zhàn)部部長曹慶華介紹，目前，普洱市已成為亞洲象主要的棲息地，監(jiān)測到有10群181頭亞洲象常年活動在普洱市境內(nèi)，種群數(shù)量約占全省亞洲象總量的50%以上，分布于7個縣（區(qū)）31個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）138個自然村。普洱市規(guī)劃建設(shè)亞洲象食源基地1萬畝，已建設(shè)4000余畝，規(guī)劃亞洲象公園建設(shè)14萬畝，計劃進(jìn)行棲息地改造10萬畝。針對亞洲象國家公園建設(shè)，他建議，從國家層面將普洱市亞洲象國家公園建設(shè)列入全國國家公園規(guī)劃布局，科學(xué)編制亞洲象國家公園創(chuàng)建方案，增強亞洲象棲息地的適宜性和斑塊的連通性?！巴ㄟ^創(chuàng)新以旗艦物種為核心的生物多樣性保護(hù)體制，推動亞洲象的整體保護(hù)與生境優(yōu)化?！辈軕c華說道。

全國人大代表、青海省發(fā)展改革委副主任孟海表示，將緊緊圍繞打造全國乃至國際生態(tài)文明高地，全力配合三江源國家公園建設(shè)，協(xié)同推動祁連山國家公園設(shè)園，加快青海湖、昆侖山國家公園創(chuàng)建進(jìn)程，爭取在青藏高原國家公園群建設(shè)上取得階段性成效。

全國政協(xié)委員、中國科學(xué)院院士趙進(jìn)東建議加快推進(jìn)雅魯藏布國家公園建設(shè)。他表示，地處青藏高原東南部的雅魯藏布江中下游區(qū)域有舉世罕見的自然景觀，是東喜馬拉雅全球生物多樣性熱點地區(qū)的核心，擁有世界級獨特的生態(tài)價值，因此需要加強雅魯藏布江大峽谷地區(qū)生物多樣性保護(hù)。

陜西省漢西林業(yè)局黨委書記謝鳳鳴表示，自從去年10月秦嶺國家公園創(chuàng)建獲得國家公園管理局的正式批復(fù)?；鶎痈刹咳罕姸己苷駣^。按照省林業(yè)局、省森管局部署，他們成立了漢西林業(yè)局參與秦嶺國家公園創(chuàng)建工作專班，凝神提氣、全力以赴，高質(zhì)量高效率參與秦嶺國家公園創(chuàng)建工作。

此外，全國政協(xié)委員、中國文聯(lián)副主席許江建議盡快設(shè)立錢江源—百山祖國家公園;長江沿岸省份代表建議設(shè)立洞庭湖國家公園……

中國正在建設(shè)全世界最大的國家公園體系。這是一項長期而艱巨的任務(wù)，必須持之以恒、久久為功，穩(wěn)妥有序推進(jìn)。更多的國家公園在路上，為人與自然生命共同體貢獻(xiàn)中國方案。492D86EB-FC00-4CB9-948A-5D629ABF31BD