劉棟 中國(guó)人民銀行蘇州市中心支行

引言

2020年12月印發(fā)的《中國(guó)人民銀行內(nèi)審工作制度》賦予內(nèi)審“監(jiān)督、評(píng)價(jià)、建議”的職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，本文立足國(guó)際內(nèi)審協(xié)會(huì)2020年7月發(fā)布的“新三線模型”，對(duì)基層央行內(nèi)部審計(jì)在“防風(fēng)險(xiǎn)，促發(fā)展”方面進(jìn)行實(shí)踐探析，并進(jìn)行思考。

一、IIA“新三線”模型

（一）突出風(fēng)險(xiǎn)管理在價(jià)值創(chuàng)造方面的功能

國(guó)際內(nèi)審協(xié)會(huì)（IIA）于2020年7月發(fā)布了新的“三線模型”，新模型在2013年發(fā)布的“有效風(fēng)險(xiǎn)管理和控制中的三道防線”基礎(chǔ)上新增了六項(xiàng)原則，重新梳理了各角色的職責(zé)及相互之間的關(guān)系，突出了風(fēng)險(xiǎn)管理在價(jià)值創(chuàng)造方面的功能，有助于完善組織的風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部治理，促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（二）“新三線”模型的內(nèi)在邏輯關(guān)系

具體來(lái)說(shuō)，“新三線模型”認(rèn)為組織的治理需要適當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)和流程，才能實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)、行動(dòng)和保證。管理層履行第一線和第二線職責(zé)。第一線的職責(zé)與向客戶提供產(chǎn)品、服務(wù)最直接相關(guān)，也包括支持職能。第二線的職責(zé)是協(xié)助管理風(fēng)險(xiǎn)，一些第二線角色由專(zhuān)家擔(dān)任，為第一線角色提供專(zhuān)業(yè)知識(shí)、支持、監(jiān)督和質(zhì)疑。第三線職責(zé)主要是指內(nèi)部審計(jì)為治理和風(fēng)險(xiǎn)管理的充分性和有效性提供獨(dú)立、客觀的保證和建議，需要強(qiáng)調(diào)的是，內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立于管理層是其客觀性、權(quán)威性和可信度的關(guān)鍵。為此，它應(yīng)當(dāng)對(duì)治理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，不受限制地獲得完成其工作所需的人員、資源和數(shù)據(jù)，在規(guī)劃和提供審計(jì)服務(wù)方面不受偏見(jiàn)或干擾。

（三）“新三線”模型的理念及框架

“新三線模型”認(rèn)為所有職能相互配合并與利益相關(guān)者的優(yōu)先利益相一致，會(huì)有助于創(chuàng)造和保護(hù)價(jià)值，確?；陲L(fēng)險(xiǎn)的決策所需信息的可靠性、一致性和透明度?！靶氯€模型”具體模型框架如圖1所示：

圖1 IIA新三線模型圖

二、基層央行內(nèi)審“防風(fēng)險(xiǎn)，促發(fā)展”的實(shí)踐探索

（一）明確職責(zé)，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下構(gòu)建三道防線

“新三線模型”對(duì)治理機(jī)構(gòu)、管理層和內(nèi)部審計(jì)三線的職責(zé)和相互關(guān)系進(jìn)行明確，并強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管理的價(jià)值創(chuàng)造作用。在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下探索構(gòu)建基層央行內(nèi)部治理的三道防線。一是要發(fā)揮好基層央行各業(yè)務(wù)部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)管理第一道防線的作用。夯實(shí)貨幣發(fā)行、安全保衛(wèi)、調(diào)查統(tǒng)計(jì)、支付結(jié)算等業(yè)務(wù)部門(mén)的主體責(zé)任，讓業(yè)務(wù)部門(mén)自覺(jué)站好自己的崗、管好自己的事，樹(shù)立起第一道防線。二是要發(fā)揮好法律事務(wù)、會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)、辦公室等綜合管理部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)管理第二道防線的作用。壓實(shí)綜合管理部門(mén)在各自條線的監(jiān)督檢查責(zé)任，要做到指導(dǎo)有方、檢查有效、監(jiān)督有力，穩(wěn)固第二道防線。三是發(fā)揮好內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察等監(jiān)督部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)管理第三道防線的作用。要充分利用好有限的審計(jì)資源，聚焦對(duì)內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的審計(jì)監(jiān)督，完善風(fēng)險(xiǎn)防控體系，構(gòu)筑堅(jiān)硬的第三道防線。需要說(shuō)明的是，三道防線都是在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)行，基層央行內(nèi)審部門(mén)在三道防線的框架下積極履職，充分發(fā)揮作用。

（二）認(rèn)真履職，以監(jiān)督評(píng)價(jià)建議促進(jìn)組織增值

（1）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估防風(fēng)險(xiǎn)，揭問(wèn)題?；鶎友胄袃?nèi)審部門(mén)運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理系統(tǒng)，在審前開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，形成風(fēng)險(xiǎn)分布概圖，提前鎖定高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，精準(zhǔn)定位具體風(fēng)險(xiǎn)事件，切實(shí)做到“審計(jì)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)引導(dǎo)審計(jì)”。以對(duì)A行開(kāi)展的審計(jì)為例，審計(jì)組審前對(duì)A行23個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和影響程度，分別計(jì)算出每項(xiàng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的固有風(fēng)險(xiǎn)和控制有效性，將兩者相減得出最終的剩余風(fēng)險(xiǎn)，即X=X-X。具體業(yè)務(wù)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估如表1所示：

表1 基層央行業(yè)務(wù)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，A行合同管理在各業(yè)務(wù)領(lǐng)域中風(fēng)險(xiǎn)最高。經(jīng)過(guò)審計(jì)組審計(jì)發(fā)現(xiàn)A行開(kāi)展的技防智能化改造項(xiàng)目存在未按合同約定收取違約金的情況。A行2020年7月30日與B公司簽訂《技防智能化改造項(xiàng)目采購(gòu)合同》，合同金額160萬(wàn)元，該項(xiàng)目2020年8月24日開(kāi)工，但是至2021年3月2日尚未完成約定工程內(nèi)容中的設(shè)備調(diào)試及測(cè)試工作，超出合同約定160天，不符合所簽訂合同第十一條“違約責(zé)任（一）乙方未能在合同約定時(shí)間內(nèi)完成項(xiàng)目工程，應(yīng)向甲方支付違約金……”的規(guī)定?，F(xiàn)場(chǎng)審計(jì)期間，B公司解釋是因?yàn)槭苄鹿诜窝滓咔橛绊懷诱`工期，屬于不可抗力，不應(yīng)繳納違約金。審計(jì)組查閱資料發(fā)現(xiàn)合同簽訂時(shí)新冠肺炎疫情已經(jīng)發(fā)生大半年，雙方對(duì)疫情可能局部性反復(fù)的影響是知曉的。審計(jì)組查閱當(dāng)?shù)胤ㄔ涸凇蛾P(guān)于服務(wù)疫情防控、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題解答》中指出“對(duì)于在疫情發(fā)生后才訂立的合同，原則上可以推定合同當(dāng)事人在簽訂合同時(shí)，對(duì)于疫情這一特定事件及其變化和后果已有預(yù)判，故一般情形下，對(duì)當(dāng)事人援引不可抗力或情形變更主張免責(zé)或變更、解除合同的請(qǐng)求不予支持”。最終，在確鑿的審計(jì)證據(jù)面前，B公司向A行支付了10萬(wàn)元違約金，A行也接受了審計(jì)組的整改通知，通過(guò)強(qiáng)化學(xué)習(xí)，加強(qiáng)對(duì)合同業(yè)務(wù)的管理。

（2）數(shù)據(jù)分析補(bǔ)短板，堵漏洞。在當(dāng)前信息技術(shù)迅速發(fā)展的大背景下，基層央行內(nèi)審部門(mén)秉持“無(wú)數(shù)據(jù)，不審計(jì)”的理念，積極探索構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計(jì)思維，挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，助力提升治理效能，促進(jìn)組織增值發(fā)展。以C行為例，C行內(nèi)審部門(mén)高度重視關(guān)注數(shù)據(jù)價(jià)值，探索集中轄內(nèi)支行電子財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，車(chē)輛加油數(shù)據(jù)，水電運(yùn)維數(shù)據(jù)，構(gòu)建基期數(shù)據(jù)庫(kù)，開(kāi)展數(shù)據(jù)分析，并改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)提示，通過(guò)審計(jì)數(shù)據(jù)分析補(bǔ)短板、堵漏洞、促發(fā)展。一是對(duì)比分析水電時(shí)間序列數(shù)據(jù)。通過(guò)分析近三年水電費(fèi)月度變化情況，描繪趨勢(shì)圖，發(fā)現(xiàn)異常風(fēng)險(xiǎn)線索。如2019年2月和3月水費(fèi)支出明顯超出往年平均水平，經(jīng)核實(shí)，是由于機(jī)關(guān)供水設(shè)施老化，出現(xiàn)地下水管漏水現(xiàn)象。二是對(duì)比分析電費(fèi)支出橫向數(shù)據(jù)。通過(guò)分析轄內(nèi)支行夏季電費(fèi)支出，將每家支行數(shù)據(jù)與平均數(shù)進(jìn)行對(duì)比，綜合考慮人、建筑物、能耗等變量因素，對(duì)數(shù)據(jù)顯著高于平均值的單位進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，后經(jīng)后勤部門(mén)協(xié)助核實(shí)，數(shù)據(jù)異常的單位確實(shí)存在空調(diào)溫度設(shè)置低、空調(diào)運(yùn)行時(shí)間長(zhǎng)的情況。三是篩選分析車(chē)輛加油和ETC使用數(shù)據(jù)。通過(guò)使用Python工具，對(duì)車(chē)輛加油和ETC使用數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選分析，重點(diǎn)關(guān)注節(jié)假日和周末出現(xiàn)的數(shù)據(jù)，同時(shí)比對(duì)派車(chē)申請(qǐng)單、車(chē)輛管理臺(tái)賬等資料，篩選異常數(shù)據(jù)，對(duì)疑似公車(chē)私用、私車(chē)公養(yǎng)等紅線問(wèn)題進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，及時(shí)堵住風(fēng)險(xiǎn)漏洞，促進(jìn)業(yè)務(wù)部門(mén)加強(qiáng)管理。

（3）審計(jì)建議強(qiáng)管理，促增值?；鶎友胄袃?nèi)審部門(mén)在審計(jì)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，不僅揭示風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，更重要的是結(jié)合基層央行履職實(shí)際，提出切實(shí)可行的審計(jì)建議，從而改進(jìn)管理，促進(jìn)發(fā)展，為組織增加價(jià)值。以D行為例，審計(jì)組在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)D行在固定資產(chǎn)管理方面存在風(fēng)險(xiǎn)，D行2020年10月處置一批電子設(shè)備，包含1臺(tái)原值6.39萬(wàn)的尼康數(shù)碼相機(jī)和115件原值108.64萬(wàn)元的電子設(shè)備，以上設(shè)備處置鑒定意見(jiàn)為“無(wú)法正常使用，建議作報(bào)廢處理”，且處置收入僅0.15萬(wàn)元，遠(yuǎn)低于一般市場(chǎng)處置價(jià)格，資產(chǎn)處置存在一定風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)上述審計(jì)發(fā)現(xiàn)，審計(jì)組提出兩項(xiàng)審計(jì)建議，一是科技部門(mén)出具電子設(shè)備報(bào)廢鑒定意見(jiàn)時(shí)，需注明無(wú)法使用的具體情形；二是在報(bào)廢資產(chǎn)處置時(shí)，需提前做好市場(chǎng)調(diào)研，參考知名電商網(wǎng)絡(luò)報(bào)價(jià)，防止出現(xiàn)報(bào)價(jià)明顯低于行業(yè)平均水平的現(xiàn)象發(fā)生。D行采納審計(jì)組的審計(jì)建議，強(qiáng)化報(bào)廢處置管理，在2021年的已報(bào)廢電子設(shè)備處置中，處置收入比上一年增加2.8萬(wàn)元，審計(jì)建議促進(jìn)了組織的資產(chǎn)處置管理水平，增加了組織的價(jià)值。

（三）加強(qiáng)協(xié)作，提升內(nèi)部審計(jì)成果運(yùn)用水平

“新三線模型”的一個(gè)重要特點(diǎn)就是加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)與管理層和治理機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作配合，基層央行內(nèi)審部門(mén)創(chuàng)新思路，加強(qiáng)探索，提升內(nèi)部審計(jì)成果運(yùn)用水平，更好地服務(wù)組織治理，增加組織價(jià)值。一是主動(dòng)溝通，提升全行效率。強(qiáng)化內(nèi)審部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)、其他監(jiān)督部門(mén)之間的信息溝通，擴(kuò)大資源共享，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，尤其是在檢查結(jié)果共享方面取得實(shí)質(zhì)性突破，逐漸減少重復(fù)檢查，提高全行效率。二是及時(shí)通報(bào)，做好問(wèn)題分析。對(duì)于審計(jì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，探索通過(guò)定期通報(bào)、“面對(duì)面”磋商等形式向相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)、綜合管理部門(mén)以及其他監(jiān)督部門(mén)反饋，及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，共同分析問(wèn)題原因，研究解決問(wèn)題的具體舉措。三是深化加工，豐富成果運(yùn)用。在日常審計(jì)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，通過(guò)案例分析、專(zhuān)題報(bào)告等多種方式進(jìn)行審計(jì)成果加工，充分利用人民銀行內(nèi)審業(yè)務(wù)綜合管理系統(tǒng)、內(nèi)審工作簡(jiǎn)報(bào)等多種平臺(tái)，展示有特色、有亮點(diǎn)的審計(jì)成果，提高整個(gè)內(nèi)審系統(tǒng)的審計(jì)成果運(yùn)用水平，從而提升治理效能，增加組織價(jià)值，促進(jìn)組織發(fā)展。

三、“新三線”模型視角下更好促進(jìn)基層央行內(nèi)審工作的路徑

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把握“防風(fēng)險(xiǎn)，促發(fā)展”的提前

在借鑒“新三線模型”理論的基礎(chǔ)上，要充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部審計(jì)是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，自覺(jué)在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，牢牢把握基層央行“防風(fēng)險(xiǎn)，促發(fā)展”的前提。一要提高政治站位，堅(jiān)持將推動(dòng)國(guó)家重大決策部署在基層央行的有效落實(shí)作為首要職責(zé)。全面梳理基層央行職責(zé)范圍內(nèi)的重大政策及配套措施，通過(guò)審計(jì)及時(shí)反映政策執(zhí)行過(guò)程中存在的不銜接、不配套等體制機(jī)制障礙，打破政策“中梗阻”，暢通政策落實(shí)的“最后一公里”。二是始終圍繞基層央行中心工作和黨委核心關(guān)切開(kāi)展審計(jì)。在審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)方案、審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施等環(huán)節(jié)充分體現(xiàn)黨委意圖，落實(shí)黨對(duì)內(nèi)審工作的領(lǐng)導(dǎo)。充分發(fā)揮內(nèi)審部門(mén)優(yōu)勢(shì)，加大審計(jì)力度，拓寬審計(jì)范圍，有效幫助黨委及早發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，妥善處置問(wèn)題。三是嚴(yán)格落實(shí)全面從嚴(yán)治黨要求。堅(jiān)持把政治標(biāo)準(zhǔn)和政治要求貫穿審計(jì)各項(xiàng)工作之中，在審計(jì)中加大對(duì)落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定實(shí)施細(xì)則、執(zhí)行各項(xiàng)財(cái)經(jīng)紀(jì)律等底線紅線問(wèn)題的監(jiān)督力度，堅(jiān)持通過(guò)審計(jì)監(jiān)督“盯緊人”“看住權(quán)”“管好錢(qián)”。

（二）不斷防控風(fēng)險(xiǎn)，扎實(shí)基層央行風(fēng)險(xiǎn)防控的藩籬

基層央行內(nèi)審部門(mén)要扎實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防控的藩籬。一是著力提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的針對(duì)性。深化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，不斷完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息數(shù)據(jù)庫(kù)，摸清風(fēng)險(xiǎn)分布的領(lǐng)域、層級(jí)和概率，堅(jiān)持對(duì)風(fēng)險(xiǎn)突出和問(wèn)題高發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)系統(tǒng)、重點(diǎn)人員進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，不斷提高審計(jì)效率和效果。二是著力提升風(fēng)險(xiǎn)揭示的全面性。加強(qiáng)審計(jì)資源統(tǒng)籌，積極探索融合式、嵌入式審計(jì)，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任、預(yù)算管理、依法行政等重要領(lǐng)域?qū)徲?jì)全覆蓋，在各類(lèi)審計(jì)中深入查找可能存在的法律風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、舞弊風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)隱患，確保整體風(fēng)險(xiǎn)可控。三是著力提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的及時(shí)性。充分發(fā)揮審計(jì)“治已病，防未病”的作用，在審計(jì)中密切關(guān)注基層央行履職過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題、新趨勢(shì)，定期梳理內(nèi)外監(jiān)督檢查的重點(diǎn)領(lǐng)域和發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)報(bào)告風(fēng)險(xiǎn)，力爭(zhēng)早防范、早發(fā)現(xiàn)、早處置。

（三）始終促進(jìn)發(fā)展，以促發(fā)展推動(dòng)組織價(jià)值增值

基層央行內(nèi)審部門(mén)要始終將促進(jìn)問(wèn)題解決，推動(dòng)組織發(fā)展作為內(nèi)審工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。辯證地看，促進(jìn)問(wèn)題解決就是防范風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)組織發(fā)展就是增加價(jià)值。一是要做好審計(jì)整改“后半篇文章”。認(rèn)真對(duì)待審計(jì)整改工作，明確審計(jì)整改流程和結(jié)果運(yùn)用途徑，探索推進(jìn)審計(jì)整改評(píng)估，切實(shí)起到舉一反三，整改到位的作用，通過(guò)審計(jì)整改倒逼組織發(fā)展。二是要推動(dòng)審計(jì)成果固化。探索推進(jìn)基層央行審計(jì)成果制度化、信息化的路徑，將成熟的審計(jì)成果寫(xiě)進(jìn)制度里，同時(shí)加大探索審計(jì)信息化水平，探索建立“總體分析、系統(tǒng)研究、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核實(shí)”的審計(jì)分析模式。三是加大審計(jì)人才培養(yǎng)。內(nèi)部審計(jì)作用的發(fā)揮最終要靠人來(lái)實(shí)現(xiàn)，加大基層央行內(nèi)部審計(jì)人才隊(duì)伍的培養(yǎng)是促進(jìn)組織發(fā)展的必由之路，要通過(guò)遠(yuǎn)程培訓(xùn)、專(zhuān)題授課、以查待訓(xùn)等多種形式，提高基層央行內(nèi)審人員的綜合素質(zhì)。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，基層央行內(nèi)部審計(jì)工作，只有提高政治站位，圍繞中心工作，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下結(jié)合自身履職實(shí)際，充分借鑒“新三線”模型相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建符合基層央行特色的三道防線，才能積極發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在“防風(fēng)險(xiǎn)，促發(fā)展”中的價(jià)值，進(jìn)而促進(jìn)基層央行高質(zhì)量履職。