呂濤

【摘要】土地收儲制度的意義在于能夠讓市場對土地資源進行科學合理的利用，有助于土地資產價值可以得到充分的發(fā)揮。隨著土地收儲制度持續(xù)發(fā)展，由于土地開發(fā)周期持續(xù)延長、資金投入大以及資金回籠慢等因素的影響，導致土地收儲融資存在的風險日益凸顯，開始引起社會各界的廣泛關注，在這種背景下，如何合理有效地對土地收儲融資風險進行管控，已經成為一個急需解決的問題，所以有必要對此做出探討，以此來確保土地收儲項目不斷向好發(fā)展，更好地發(fā)揮土地資源應有的價值和作用。

【關鍵詞】土地收儲項目;融資風險;管理措施

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.09.001

引言：

在當前市場經濟環(huán)境下，為了實現土地的有效利用，土地儲備組織是主導因素，分散的土地通過征收、置換、收回等方式進行集中，然后根據城市規(guī)劃和相關要求，有計劃地將土地投入市場，進一步提高城市土地利用效率。通過實行土地儲備制度，實現了土地資源的優(yōu)化配置，促進了土地利用率和經濟價值的提高。然而，在開展具體的土地儲備工作的過程中，需要大量的資金支持。因此，有必要進一步拓寬融資渠道，防范融資風險。土地征用和儲備，主要是指各級人民政府按照有關法律、法規(guī)的規(guī)定，對尚未合理、合法開發(fā)利用的土地進行收購、征用，用于新的投資開發(fā)或者實現一定的公共利益。在實際開展征地儲備項目的過程中，需要投入大量資金，因此無論是地方各級政府、土地儲備機構還是相應的土地開發(fā)企業(yè)都需要開展融資工作。然而，由于融資渠道單一、金融市場環(huán)境不完善等因素的限制，征地儲備項目融資存在一定的風險問題。

1、土地收儲工作開展的意義

1.1促進土地資產管理工作順利進行

中國現行《土地收購儲備管理辦法》明確指出，國家各級資源管理部門有責任和義務規(guī)范土地市場。要依法促進當地土地資源的合理利用，做好土地的早期開發(fā)和儲備工作。同時，它還規(guī)定，土地儲備機構可以作為國土資源管理部門調整土地收儲工作。例如，它有權依法購買國有土地，并行使優(yōu)先購買國有土地的權利。在城市更新改造過程中進行土地收儲，是依法制定合理的土地收儲、流轉方案的過程，結合當地發(fā)展條件和城市更新改造過程中土地規(guī)劃的總體要求?？陀^地說，做好土地收儲工作是優(yōu)化土地資產管理效率的關鍵。也可以促進城市經濟發(fā)展，穩(wěn)定社會秩序。

1.2有效防止國有資產流失

目前，城市更新改造中的土地收儲工作主要圍繞存量土地展開。各級政府的主要收儲對象是城市更新改造所需的建設用地和城鄉(xiāng)結合部集體土地。事實上，這些土地類型的利用率不高，人口往往混雜，土地權屬不夠明確，不利于政府的土地管理，也不利于國有資產因土地權屬問題而流失。土地收儲工作應將農村集體土地分類報批，然后根據土地類型向土地所有人給予相應補償，重新分類整理土地，最后結合城市更新改造的需要，有償出讓土地。這一過程實際上是國家對土地的直接調控過程，可以有效防止一些開發(fā)商為了自身利益侵占國有資產。

1.3加強土地市場監(jiān)管

為了滿足城市更新改造的相關需求，地方政府需要參照土地征用和儲備的管理方法，進行合理的土地規(guī)劃。具體來說，地方政府需要通過征收、征用和置換來集中一些相對分散的土地資源，特別是優(yōu)先保留一些閑置或利用率低的存量土地。這樣，政府對土地市場的宏觀調控得到加強，可以進一步實現城市土地資源的優(yōu)化配置和土地市場的規(guī)范化。

2、現階段土地收儲項目融資方式分析

2.1銀行貸款

對于銀行貸款而言，其屬于土地收儲項目目前較為主要的一種融資方式，我國國務院推出的《關于加強國有土地資產管理的通知》當中，曾明確指出土地收儲中心可以向銀行等相應金融機構進行融資，同時金融機構針對一些滿足貸款規(guī)模以及符合貸款要求的相應土地收儲機構需要給予資金方面的支持。對于金融機構發(fā)放的貸款而言，屬于抵押式貸款，也就是說土地收儲機構需要將土地抵押給相應的金融機構或者是銀行，從而獲取到足夠的資金以此來繼續(xù)收儲土地。

2.2財政撥款

通常情況下，在土地收儲機構成立初期，一般國家以及當地各級政府會給予相應的資金或者是專項財政款項用來支持土地收儲項目。對于土地收儲項目而言，其需要消耗的資金量非常大，往往各級政府部門的投入并不能有效解決資金需求量大的問題，所以便需要在財政方面給予相應項目一定的財政撥款，但是由于財政撥款比較容易受到當地以及宏觀經濟發(fā)展水平的影響，因此，通常情況下財政撥款無法有效滿足土地收儲項目的正常運轉。

3、土地收儲項目融資現狀分析

3.1土地融資渠道單一，資金缺乏

我國土地儲備資金來源相對單一，首要依托政府開銷，包含銀行借款、財政撥款和土地出讓收入。從以上三個資金來源能夠看出，我國土地征收、儲備和融資方面存在一些問題。從銀行借款來看，銀行受經濟發(fā)展和國家金融政策的影響，借款利率不穩(wěn)定，借款人必須具備相關條件（如固定財物）才能申請，銀行借款難度加大，很大一部分土地融資無法進行;土地出讓收入首要經過土地流通和出售取得，但該資金返還時間較長，不能視為真實的資金來源。

3.2融資能力差

現在，土地儲備機構持有的土地首要用于城市基礎設施建設，社會效益大于經濟效益，可取得的收入有限。因而，土地儲備融資是在政府融資途徑上進行的，銀行借款是土地儲備融資的首要途徑。但是，因為該項目建設周期長，資金需求量大，土地儲備資金的運用和運用水平存在諸多問題，給融資能力帶來很大限制，融資能力差也成為當時土地儲備融資中較為杰出的問題。

3.3缺少完整的土地征用和貯存法令法規(guī)

從國家立法的角度來看，現行的土地征收和儲備法令法規(guī)缺少憲法的支持?！锻恋毓芾砘痉ā穾缀鯖]有關于土地收儲的規(guī)則，這是土地收儲法令法規(guī)不完善的首要表現;從標準體系來看，土地征收、儲備和融資缺少相關法令法規(guī)的有效銜接。在實踐過程中，許多程序因找不到相應的法令途徑而被直接取消。這種松懈的作業(yè)態(tài)度給征地、倉儲和融資作業(yè)帶來了許多麻煩;從地方法令法規(guī)的運用來看，規(guī)章制度和政策缺少統(tǒng)一性。因為具體情況和土地規(guī)劃的不同，有關土地征收、儲備和融資的法令法規(guī)首要由地方政府頒布和施行。在這個過程中，呈現了一系列的矛盾，比如部分矛盾和部分矛盾。

3.4經濟發(fā)展不穩(wěn)定和借款壓力

首先，受經濟發(fā)展不穩(wěn)定的影響，銀行資金回籠周期較長，這使得銀行在必定程度上提高了借款利率。高利率和人們的還款壓力減少了借款金額;從現在的借款方法來看，個人借款相對困難。銀行對個人諾言有很高的要求。他們必須在銀行的“白名單”中，而且沒有不良記錄，才有資格申請。他們還需要相關的財物證明（房地產證明等），這也增加了借款壓力。

4、土地收儲項目融資風險管理措施

4.1注重拓寬融資渠道

首先，應進一步引導社會資本力量直接參與到土地收儲項目運作當中去。要大力推進“政府主導、社會參與以及全面儲備和優(yōu)化配置”這一良好的土地收儲開發(fā)模式。對于企業(yè)而言，其作為項目主體一般融資渠道較多，具備著較大的創(chuàng)新發(fā)展空間，相應的收儲機構可以與企業(yè)之間簽署委托協(xié)議，然后由企業(yè)作為帶資主體開展土地收儲工作，這樣可以逐步引導企業(yè)充分發(fā)揮出自身在融資方面的優(yōu)勢。除此之外，還應該進一步提高社會資本參與當地土地一級開發(fā)工作的熱情，可以建立健全企業(yè)利潤與運作周期兩者相掛鉤的機制，以此來鼓勵企業(yè)參與并進一步加快實施開發(fā)，從而可以促使社會資本有效地在土地收儲項目當中切實發(fā)揮應有的價值和作用。另外，還應該建立健全政府與社會資本之間的合作模式或者是政府購買服務的模式，借助有效發(fā)揮市場機制的作用，促使社會資本提供良好的公共服務，然后由政府支付相應對價。

其次，注重建立健全土地儲備基金。借助這種方式，以土地作為主要投資對象，利用公募或者是私募的形式來向大眾機構以及投資者有效籌集資金，以此來實行分工以及專業(yè)化管理的集合投資。對于土地收儲基金制度來講，其能夠促使資金來源變得更為集中，同時融資成本也更為低廉，并且可以有效減低土地收儲機構需要面臨的風險，也就是說風險共擔以及利潤共享。

最后，注重發(fā)行土地債券。對于土地收儲債券而言，其屬于一種以土地收儲項目接下來的出讓收入作為主要償還貸款資金的良好融資方式。通過落實土地債券，能夠直接從相應投資者手中有效獲取資金，同時其融資成本還有可能低于同期銀行貸款利率，其可以在一定程度上有效降低土地收儲機構的融資成本，進而規(guī)避融資風險問題。對此，土地收儲機構應該充分了解和掌握《地方政府土地儲備專項債券管理辦法》，積極探索以及進一步完善市政債券當中涉及到的收益類債券管理機制，然后以國有土地使用權出讓收入或者是國有土地收益基金收入等，來有效對應具體土地收儲融資項目，同時將其規(guī)劃到政府性基金預算管理工作中去，這樣可以進一步解決剛性資金需求。

4.2國家與地方協(xié)作推進土地收儲

完善與土地收儲相關的法律法規(guī)后，我們更需要關注其如何落實、如何發(fā)揮實效，這就需要國家與地方政府共同協(xié)作，發(fā)揮合力，真正將上層政策落實到一切與土地收儲相關的實際工作中。在國家出臺的有關土地收儲的政策發(fā)揮基礎之上，地方政府進一步出臺相關配套文件，認定政府通過土地收儲來收回土地所有權的具體行為，指導地方土地收儲工作的開展。同時，地方稅務部門還需要與自然資源分局等進行聯(lián)動，更好地配合被收回土地使用權的納稅人申請相應的免稅優(yōu)惠，同時也更好地促進城市更新改造工作的順利推進。在城市更新改造過程中，對土地收儲項目進行立項時，地方政府還應當加大宣傳力度，增加人民群眾對土地收儲的了解，引導其積極配合土地收儲工作的開展。例如，強調土地收儲對城市規(guī)劃以及國家建設的意義，告知人民群眾因土地收儲工作引發(fā)的房屋搬遷屬于政策性搬遷，可以享受政府補償等等。

4.3銀行應規(guī)范借款程序，嚴格審核抵押貸款

目前土地儲備的土地融資風險主要是由于銀行不受控制地提供貸款。這個問題需要在土地儲備項目發(fā)展的重要時期加以解決。作為貸款主體，本行需要嚴格遵守相關法律法規(guī)，規(guī)范貸款程序，認真審核每筆貸款項下的抵押儲備用地。抵押儲備土地的評估應當公平、公正，堅持同一地塊地價略低的原則，評估結果應當及時向社會公布，接受輿論監(jiān)督。

4.4科學管理、合理使用貸款

土地儲備機構應當將貸款專項用于土地收購、儲備、整理、轉讓的前期開發(fā)。貸款與日常資金分開管理，任何人或任何項目都沒有理由挪用項目儲備資金。嚴格規(guī)范準備金流入流出管理程序，定期審核，跟蹤調查貸款收支情況。

4.5提高征地儲備計劃執(zhí)行的嚴肅性

建立與收儲規(guī)模相適應的融資體系。土地收購儲備是一項重大工程，但政府在確定土地征用規(guī)模時應考慮自身的能力，不能做任何顯然不可能的事情;土地收集和儲存是一項嚴肅的工作。在收集、保管的全過程中，要嚴格監(jiān)督各項工作，做好相關記錄，確保各項工作得到有效落實。

4.6減少對土地財政的過度依賴

在成熟的市場經濟國家，地方政府將公共土地所有權轉讓給私人或企業(yè)，并通過招標、拍賣等市場手段獲取收入?？梢钥闯觯恋卣饔煤蛢Υ嬖谌魏螄业牡胤秸谫Y中都扮演著非常重要的角色。但是，土地金融的作用應該在不損害農民基本權益、保護土地資源的基礎上實現。不能以損害經濟金融穩(wěn)定健康發(fā)展為代價，無限期地擴大和擴大其功能。逐步改變政府壟斷一級土地市場的局面，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權市場，逐步允許農村集體建設用地流轉。同時，明確集體土地所有權價格，逐步改革現行集體土地征用補償制度，實現按集體土地所有權價格公平交易。在土地收入分配中，要切實保護征地農民的權益。

4.7控制和降低地方政府的債務風險

實行嚴格規(guī)范的債務投資決策責任制，規(guī)范項目負責人的管理和償債責任。成立地方融資管理委員會，領導地方政府征地儲備項目的融資活動，負責地方債務活動的管理和監(jiān)督。了解地方各級政府征地、儲備、融資的現狀和渠道，了解政府債務現狀，制定統(tǒng)一的政府征地、儲備、融資方案。地方財政部門應當設立由政府土地征收儲備項目出資的“償債基金項目”，并將財政收支差額、土地征收儲備項目的融資投資金額和每年部分投資收益劃入“償債基金賬戶”。此外，應盡快制定《地方政府融資管理條例》等規(guī)定，明確規(guī)定地方政府融資平臺的融資來源、資金使用和征地儲備項目管理，尤其是投資決策失誤的責任和還款責任。

4.8注重強化風險的組織控制

對于土地收儲融資風險防范工作而言，其首要保障便是組織控制，因此有必要加大風險的組織控制力度。具體做法如下：

一是，明確貸款的決策主體。對于土地收儲項目貸款計劃、收儲計劃以及出讓計劃還有貸款合同的審定等一系列重大事項，必須要由聯(lián)席會議進行決定。

二是，注重打造專業(yè)的管理機構。對于該管理機構的人員組成，必須要由專業(yè)性較強的金融人員、審計人員以及土地類專業(yè)人員組成，借助該機構來對各項貸款具體使用情況開展監(jiān)理以及指導工作，確保土地收儲貸款能夠做到轉款專用，并且在運作方面實現公開透明。

4.9設置土地整理中心負責土地收儲工作

為了做好城市更新改造中的土地收儲和相關納稅工作，地方可以設立土地整理中心來對土地收儲工作進行有效組織和實施。結合信息時代的大背景，土地整理中心可以圍繞土地收儲工作完善相關信息手段，組織開展地方土地收儲工作，依托信息系統(tǒng)，實現對土地收儲信息資源（包括稅收信息）的全面管理。同時地方還應當強化對土地收儲負責人員的培訓工作，定期組織相關人員進行專業(yè)技術培訓，發(fā)展他們的信息數據收集和分析能力，引導他們了解與土地收儲相關的最新稅收政策。這樣一來他們在工作中就能夠合理分析土地收儲的價格水平，也能夠引導納稅人做好相關的稅收籌劃工作。

4.10實現對土地收儲工作的精細化管理

城市更新改造過程中要做到對土地收儲工作精細化管理，以此提高整體的工作效果。在土地收儲工作中，地方政府應當建立起項目化管理的思維，將土地分為不同類型，每一類型為一項目，結合收儲土地的特點來做好項目管理，同時也能夠為納稅人做好土地收儲相關的稅收管理工作提供便利條件。以城中村的收儲項目為例，一般城市更新改造過程中城中村的收儲范圍大且周期長，因此政府部門可以與土地使用權所屬單位共同商議，制定各方都能夠接受的土地收儲方案。在這個過程中，明確規(guī)范具體的收購時間節(jié)點、收儲補償及發(fā)放時間、納稅優(yōu)惠等等，然后按照計劃開展收儲工作，實現資源的合理配置。

結語：

綜上所述，土地收儲項目的進一步發(fā)展為城市發(fā)展提供了良好的推動力，在經濟社會不斷發(fā)展的背景下，我國的土地收儲項目逐漸受到了社會各界的廣泛關注，為了確保土地收儲項目能夠順利高效開展，必須要深入分析土地收儲項目目前存在的融資風險問題，并積極探索解決策略，以此來推動此項工作不斷向好發(fā)展，更好地為城市以及經濟社會的發(fā)展提供優(yōu)質服務。

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