張 生 李 妮

2020 年至2021 年間，歐盟委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“歐委會(huì)”) 先后發(fā)布了《針對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼建立公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的白皮書》 和《關(guān)于扭曲國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的外國(guó)補(bǔ)貼的條例草案》（以下簡(jiǎn)稱《草案》)，旨在對(duì)非歐盟成員國(guó)的補(bǔ)貼可能扭曲歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的問題建立全新審查制度。歐盟政府官員表態(tài)《草案》 有望在2022 年通過?！恫莅浮?代表了歐盟在外國(guó)補(bǔ)貼立法方面的最新發(fā)展，賦予歐委會(huì)新型監(jiān)管工具，審查外國(guó)企業(yè)在歐盟的經(jīng)營(yíng)、并購(gòu)交易、公共采購(gòu)等行為，不僅打破了補(bǔ)貼的地域限制，還擴(kuò)張了補(bǔ)貼的審查范圍，導(dǎo)致在歐盟經(jīng)營(yíng)和投資的非歐盟企業(yè)將面臨更加嚴(yán)密的審查網(wǎng)絡(luò)。但從國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定的角度審視，《草案》 不僅與WTO 多邊規(guī)則要求相悖，也會(huì)涉及投資協(xié)定下的投資保護(hù)問題，我國(guó)政府和企業(yè)要未雨綢繆，積極梳理應(yīng)對(duì)策略，并推動(dòng)相關(guān)制度改革。

一、《草案》 發(fā)布的背景和主要內(nèi)容

2020 年3 月10 日，歐委會(huì)發(fā)布《歐洲新工業(yè)戰(zhàn)略》 文件，提出八大行動(dòng)計(jì)劃，其中就包括重新審查歐盟競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，評(píng)估企業(yè)并購(gòu)和國(guó)家援助規(guī)則，以及善用貿(mào)易防御工具箱?！恫莅浮?作為歐洲新工業(yè)戰(zhàn)略的一部分，是實(shí)現(xiàn)歐盟開放戰(zhàn)略自主目標(biāo)的關(guān)鍵行動(dòng)之一，反映了歐盟對(duì)外國(guó)企業(yè)赴歐投資在補(bǔ)貼方面的顧慮和未來的立法趨勢(shì)。

(一) 《草案》 發(fā)布的背景

隨著中歐實(shí)力的對(duì)比變化以及中國(guó)企業(yè)對(duì)歐投資的不斷增長(zhǎng)，歐盟對(duì)中國(guó)的態(tài)度開始向戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)變，不僅在《中國(guó)戰(zhàn)略展望》 中將中國(guó)列為系統(tǒng)性競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，還加強(qiáng)“防御工具箱” 以應(yīng)對(duì)所謂來自中國(guó)企業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。一些歐盟國(guó)家懷疑中國(guó)在歐投資戰(zhàn)略意圖，擔(dān)心中國(guó)公司依托國(guó)家補(bǔ)貼獲得不正當(dāng)?shù)膬?yōu)勢(shì)地位，造成歐盟市場(chǎng)扭曲，削弱歐洲核心技術(shù)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，影響歐盟地緣政治安全。歐盟也認(rèn)為既有的反壟斷、外資安全審查、企業(yè)并購(gòu)審查等貿(mào)易防御工具不足以解決外國(guó)政府向在歐盟設(shè)立或活躍的實(shí)體提供補(bǔ)貼所產(chǎn)生的不公平競(jìng)爭(zhēng)?！恫莅浮?旨在彌補(bǔ)現(xiàn)有規(guī)則漏洞，防止扭曲性外國(guó)補(bǔ)貼破壞歐盟公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)力。

同時(shí)，WTO 多邊貿(mào)易體制的權(quán)威正面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，反補(bǔ)貼規(guī)則談判成為WTO 改革的熱點(diǎn)議題。自2017 年以來，歐盟積極參與同美國(guó)和日本的三方會(huì)談，進(jìn)行了多輪密集磋商并發(fā)布了多份聯(lián)合聲明，企圖重塑有關(guān)國(guó)際貿(mào)易規(guī)則。美歐日提議的 WTO 補(bǔ)貼改革方案，目的是將補(bǔ)貼議題與非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式甚至政治體制掛鉤，將補(bǔ)貼問題政治化，對(duì)中國(guó)和其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“非市場(chǎng)導(dǎo)向” 政策形成合圍之勢(shì)。

(二) 《草案》 的主要內(nèi)容

1.外國(guó)補(bǔ)貼的概念

《草案》 第2 條規(guī)定“外國(guó)補(bǔ)貼” 是由非歐盟的第三國(guó)政府向在歐盟市場(chǎng)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的企業(yè)提供財(cái)政資助使其獲益，同時(shí)該利益在法律上或事實(shí)上限于特定的單個(gè)經(jīng)營(yíng)者、行業(yè)或多個(gè)經(jīng)營(yíng)者、行業(yè)，導(dǎo)致歐盟市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的扭曲。如圖1 所示，外國(guó)補(bǔ)貼包括以下四種情形:一國(guó)向在歐盟設(shè)立的公司提供補(bǔ)貼；一國(guó)向本國(guó)的企業(yè)提供補(bǔ)貼，但該補(bǔ)貼由設(shè)立在歐盟的關(guān)聯(lián)企業(yè)使用；一國(guó)向本國(guó)的企業(yè)提供補(bǔ)貼用于協(xié)助收購(gòu)歐盟企業(yè)；一國(guó)向本國(guó)的企業(yè)提供補(bǔ)貼用于參與歐盟公共采購(gòu)程序。

圖1 外國(guó)補(bǔ)貼的四種類型

同時(shí)，外國(guó)補(bǔ)貼需要滿足四個(gè)要件:主體要素、財(cái)政資助、授予利益及專向性。具體來說，首先主體要素是第三國(guó)。外國(guó)補(bǔ)貼主體要素最明顯的特征是補(bǔ)貼的提供者和接受者分屬不同的國(guó)家，其中提供者是第三國(guó)，接受者是歐盟境內(nèi)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的企業(yè)。同時(shí)，擴(kuò)大解釋“第三國(guó)” 的概念，將第三國(guó)各級(jí)政府機(jī)關(guān)、公共機(jī)構(gòu)以及可歸因于第三國(guó)政府的私人實(shí)體均納入審查范圍。其次，第三國(guó)提供財(cái)政資助?！恫莅浮?第2 條通過列舉的方式羅列財(cái)政資助應(yīng)包含三大類:第一類是政府資金或債務(wù)的轉(zhuǎn)移，包括資本注入、贈(zèng)款、貸款以及債務(wù)豁免等；第二類是應(yīng)收收入的豁免，包括稅收優(yōu)惠或者稅款抵免等財(cái)政優(yōu)惠；第三類是政府提供貨物、服務(wù)或采購(gòu)貨物，包括免費(fèi)提供貨物、服務(wù)，還包括在提供貨物、服務(wù)或采購(gòu)過程中提供和給予折扣優(yōu)惠。再次，利益授予要素。外國(guó)補(bǔ)貼要求財(cái)政資助為在歐盟市場(chǎng)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的企業(yè)帶來一定利益。如果財(cái)政資助提供給從事非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的實(shí)體或未在歐盟市場(chǎng)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的實(shí)體就不構(gòu)成外國(guó)補(bǔ)貼。最后，專向性要素。歐委會(huì)要求補(bǔ)貼授予的利益是給法律上或事實(shí)上特定的企業(yè)或行業(yè)。法律上的專向性是指在正式文件中明確規(guī)定授予特定企業(yè)或行業(yè)的財(cái)政資助；事實(shí)上的專向性將重點(diǎn)考慮特定企業(yè)使用補(bǔ)貼、主要使用補(bǔ)貼經(jīng)營(yíng)的企業(yè)、給予一些企業(yè)不成比例的補(bǔ)貼等因素。

2.外國(guó)補(bǔ)貼的審查機(jī)制

《草案》 分別引入三種審查機(jī)制以應(yīng)對(duì)在歐企業(yè)經(jīng)營(yíng)、并購(gòu)及公共采購(gòu)行為。如表1 所示，歐盟分別從監(jiān)管對(duì)象、審查方式、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、扭曲評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及審查程序幾個(gè)方面規(guī)定了外國(guó)補(bǔ)貼審查機(jī)制的主要內(nèi)容。被認(rèn)定存在扭曲性外國(guó)補(bǔ)貼的企業(yè)將被采取一系列結(jié)構(gòu)性救濟(jì)或行為糾正措施，比如拆分特定資產(chǎn)、限制經(jīng)營(yíng)、禁止收購(gòu)與參與政府采購(gòu)等。除此之外，為確保外國(guó)補(bǔ)貼審查機(jī)制得以順利實(shí)施，《草案》 還賦予了歐委會(huì)對(duì)故意和因過失未申報(bào)的企業(yè)和提供錯(cuò)誤信息及不配合調(diào)查的企業(yè)進(jìn)行罰款的權(quán)力。

表1 外國(guó)補(bǔ)貼審查機(jī)制的類型

二、歐盟《草案》 產(chǎn)生的影響

(一) 脫離WTO 貿(mào)易規(guī)則

WTO 要求成員國(guó)遵守和維護(hù)WTO 規(guī)則，禁止成員方超出WTO 規(guī)則采取單邊保護(hù)主義措施。然而，歐盟《草案》 意圖啟動(dòng)歐委會(huì)的公權(quán)力來干涉正常的國(guó)際交易，超出了現(xiàn)行WTO 規(guī)則調(diào)整范圍，破壞了正常的國(guó)際貿(mào)易秩序，是典型的單邊主義和貿(mào)易保護(hù)主義行徑。當(dāng)前，《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱《SCM 協(xié)定》)是WTO 成員實(shí)施反補(bǔ)貼措施的法律依據(jù)，其目的在于防止對(duì)另一成員的補(bǔ)貼采取單邊行動(dòng)。然而，歐盟《草案》從補(bǔ)貼授予主體、專向性要素、財(cái)政資助要素及救濟(jì)措施都超出了《SCM 協(xié)定》的調(diào)整范圍，例如，《草案》規(guī)定對(duì)來自第三國(guó)的補(bǔ)貼進(jìn)行審查顯然與《SCM 協(xié)定》要求調(diào)查機(jī)關(guān)僅可以對(duì)一成員在本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的補(bǔ)貼進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查的規(guī)定相悖。同時(shí)，《草案》將補(bǔ)貼的審查范圍擴(kuò)大到服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，就需要遵守《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱“GATS”) 的相關(guān)要求。例如，GATS 第17.1 條要求成員方平等對(duì)待本國(guó)和外國(guó)的“類似” 服務(wù)?！恫莅浮?要求企業(yè)在達(dá)到申報(bào)條件時(shí)主動(dòng)向歐委會(huì)申報(bào)接受外國(guó)補(bǔ)貼的數(shù)額。然而，在歐盟國(guó)家援助規(guī)則體系下，歐盟企業(yè)并沒有類似義務(wù)，這就使得在外國(guó)補(bǔ)貼審查機(jī)制下的外國(guó)企業(yè)較歐盟企業(yè)負(fù)擔(dān)更多的申報(bào)義務(wù)，造成競(jìng)爭(zhēng)條件發(fā)生改變，使外國(guó)服務(wù)企業(yè)處于不利地位，從而可能違反 GATS 中的國(guó)民待遇規(guī)則。除此之外，《草案》中的公共采購(gòu)審查機(jī)制強(qiáng)制要求參與歐盟公共采購(gòu)的企業(yè)向歐盟申報(bào)其是否受到了外國(guó)補(bǔ)貼，該申報(bào)屬于對(duì)企業(yè)施加額外義務(wù)，可能違反《政府采購(gòu)協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱“GPA”) 規(guī)定的非歧視要求。鑒于此，可以看出歐盟《草案》 意圖脫離WTO 貿(mào)易規(guī)則體系的規(guī)制，不僅會(huì)阻礙正常的國(guó)際貿(mào)易秩序，也會(huì)使歐盟成為不公平貿(mào)易的避風(fēng)港。

(二) 阻礙資本的自由流動(dòng)

歐盟為了維護(hù)內(nèi)部市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，先后制定了《歐盟并購(gòu)條例》 與《歐盟外資安全審查條例》 來處理對(duì)歐投資過程中并購(gòu)交易的市場(chǎng)壟斷問題及戰(zhàn)略性行業(yè)的安全問題。此次《草案》 的出臺(tái)，預(yù)示未來外國(guó)企業(yè)對(duì)歐投資或參與企業(yè)并購(gòu)時(shí)可能需要同時(shí)就外國(guó)補(bǔ)貼、市場(chǎng)壟斷及外資安全進(jìn)行申報(bào)。歐盟設(shè)置重疊和交互的審查機(jī)制可能帶來雙重矯正的問題，使得決策程序拖沓、嚴(yán)苛，不僅增加了交易成本，還加大了交易難度。德國(guó)馬克斯·普朗克程序法研究所高級(jí)研究員莉娜·霍恩科爾（Lena Hornkohl) 提出了質(zhì)疑，認(rèn)為這么多層面上的多重申報(bào)和審查系統(tǒng)是沒有意義的。除此之外，《草案》 不僅對(duì)企業(yè)增設(shè)了事前申報(bào)義務(wù)，還設(shè)置長(zhǎng)達(dá)10 年的追溯期，審查機(jī)關(guān)可以依據(jù)審查結(jié)果做出禁止、中止或終止交易的決定。這種強(qiáng)行增加企業(yè)義務(wù)而擴(kuò)大審查機(jī)關(guān)權(quán)力的行為背離了市場(chǎng)交易的公平原則，不利于資本的自由流動(dòng)。因此，歐盟外國(guó)補(bǔ)貼審查機(jī)制作為一種提前采取的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，不僅有可能會(huì)阻礙資本的自由流動(dòng)，還會(huì)助長(zhǎng)投資保護(hù)主義情緒，將成為外國(guó)企業(yè)赴歐投資的絆腳石，引發(fā)國(guó)家間的貿(mào)易摩擦與對(duì)抗，不利于投資自由化的發(fā)展進(jìn)程，也有悖于經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展方向。

(三) 破壞穩(wěn)定的投資環(huán)境

歐盟從國(guó)內(nèi)單邊立法出發(fā)，以“扭曲歐盟內(nèi)部市場(chǎng)” 為連接點(diǎn)，意圖對(duì)發(fā)生在第三國(guó)的外國(guó)補(bǔ)貼行為進(jìn)行域外管轄，并且將審查范圍擴(kuò)展至投資、貿(mào)易、并購(gòu)及政府采購(gòu)領(lǐng)域，還對(duì)扭曲歐盟內(nèi)部市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的行為設(shè)置了嚴(yán)格懲罰機(jī)制。然而，《草案》 中概念和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的不明確使得歐委會(huì)具有較大自由裁量權(quán)，導(dǎo)致歐盟投資市場(chǎng)的不確定性和不可預(yù)測(cè)性。另一方面，歐盟企圖通過單邊立法來解決國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域的老問題，意圖通過國(guó)內(nèi)法來重塑反補(bǔ)貼規(guī)則，可能會(huì)引發(fā)“多米諾骨牌” 效應(yīng)，進(jìn)一步刺激其他西方國(guó)家跟進(jìn)設(shè)置更加嚴(yán)密的外國(guó)補(bǔ)貼審查網(wǎng)絡(luò)。這不僅直接導(dǎo)致我國(guó)“走出去” 企業(yè)可能需要應(yīng)對(duì)越來越多的投資目標(biāo)國(guó)審查，還會(huì)在WTO 改革和雙邊協(xié)定談判過程中就投資資金來源審查和公平貿(mào)易問題進(jìn)行博弈，從而造成國(guó)際投資環(huán)境低迷，不利于新冠疫情后世界經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)。

(四) 重點(diǎn)盯防中國(guó)企業(yè)

歐盟通過事前申報(bào)和事后調(diào)查程序機(jī)制，全方位審查可能導(dǎo)致歐盟市場(chǎng)扭曲的外國(guó)補(bǔ)貼，不僅包括國(guó)有企業(yè)在歐投資，還包括接受補(bǔ)貼的民營(yíng)企業(yè)，以及國(guó)有銀行提供的貸款等。鑒于我國(guó)特有的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，我國(guó)企業(yè)的所有制形式以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主的多元化發(fā)展格局，在對(duì)外投資過程中很容易讓東道國(guó)誤以為是我國(guó)政府主導(dǎo)企業(yè)在歐投資和收購(gòu)，從而導(dǎo)致我國(guó)企業(yè)成為歐盟重點(diǎn)盯防對(duì)象。同時(shí)，我國(guó)的融資市場(chǎng)主要是由國(guó)有銀行主導(dǎo)，國(guó)有企業(yè)、國(guó)有參股控股企業(yè)、國(guó)有公司在外國(guó)的子公司以及那些具有政府背景的相關(guān)企業(yè)、基金會(huì)等都有可能被納入歐盟補(bǔ)貼審查機(jī)制?？傊?，歐盟將國(guó)有企業(yè)、國(guó)有銀行貸款及通過所有權(quán)結(jié)構(gòu)將私人實(shí)體納入審查范圍，無疑是以我國(guó)為模型進(jìn)行量體裁衣，未來我國(guó)企業(yè)參與對(duì)歐并購(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施投標(biāo)、使用歐盟內(nèi)部結(jié)構(gòu)基金等，都屬于其重點(diǎn)審查對(duì)象?！恫莅浮?與《歐盟外資安全審查條例》 對(duì)中國(guó)政府與企業(yè)之間的控制關(guān)系做“有罪推定” 是一脈相承的，根本目的是為我國(guó)企業(yè)進(jìn)入歐盟市場(chǎng)設(shè)置更多、更復(fù)雜和更嚴(yán)苛的審查程序，從而削減我國(guó)對(duì)歐盟高科技領(lǐng)域和戰(zhàn)略性行業(yè)的直接投資。

三、我國(guó)的應(yīng)對(duì)策略

長(zhǎng)久以來，在WTO 體制之下，歐盟將我國(guó)作為貿(mào)易防御的主要目標(biāo)。《草案》 的出臺(tái)標(biāo)志著歐盟外國(guó)投資政策和規(guī)則的重大調(diào)整，凸顯了歐盟保護(hù)主義思想的回潮。《草案》 一旦通過，必將在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。作為《草案》 最主要的關(guān)注對(duì)象，我國(guó)應(yīng)密切關(guān)注歐盟外國(guó)補(bǔ)貼規(guī)則的發(fā)展方向，分析我國(guó)現(xiàn)有補(bǔ)貼政策的不足，并分別從政府和企業(yè)兩個(gè)層面來尋求突破。

(一) 政府層面

1.積極利用WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)制

鑒于歐盟《草案》 中外國(guó)補(bǔ)貼的概念和審查機(jī)制不僅超出了《SCM 協(xié)定》的調(diào)整范圍，而且還與GATS及GPA 中最惠國(guó)待遇、市場(chǎng)準(zhǔn)入及國(guó)民待遇等國(guó)際法要求相悖，這就使得《草案》失去了國(guó)際法合法性的基礎(chǔ)要求。當(dāng)前，在WTO 框架下，以歐盟為被告的爭(zhēng)端總計(jì)96例，其中“巴西澳大利亞等訴歐盟糖類補(bǔ)貼案”（DS266)、“加拿大訴歐洲共同體密封產(chǎn)品貿(mào)易法規(guī)案”（DS401)及“中國(guó)訴歐盟緊固件反傾銷措施案”（DS397)均以歐盟與補(bǔ)貼或傾銷有關(guān)的立法違反WTO 規(guī)則為由提起，并取得最終勝訴①在這三起案件中均以歐盟相關(guān)立法違反WTO 規(guī)則為由提起訴訟，其中“巴西澳大利亞等訴歐盟糖類補(bǔ)貼案” 中，澳大利亞、巴西等國(guó)認(rèn)為歐盟制糖部門市場(chǎng)共同組織的理事會(huì)第1260/2001 號(hào)法規(guī)和其他關(guān)于糖和含糖產(chǎn)品的行政政策違反了《農(nóng)業(yè)協(xié)定》 《SCM 協(xié)定》 《1994 年關(guān)貿(mào)總協(xié)定》，該案推動(dòng)了歐盟對(duì)糖業(yè)補(bǔ)貼體制的改革；同樣，在“中國(guó)訴歐盟緊固件反傾銷措施案” 中，中國(guó)質(zhì)疑歐盟個(gè)別待遇立法和緊固件反傾銷措施的合法性，認(rèn)為歐盟有關(guān)個(gè)別待遇的立法主要違反了WTO 《反傾銷協(xié)定》，該案推動(dòng)了歐盟對(duì)反傾銷立法的改革。。鑒于此，如果《草案》 通過后，歐盟頻繁針對(duì)我國(guó)企業(yè)采取審查措施，我國(guó)政府可以考慮以《SCM 協(xié)定》、GATS 及GPA 等WTO 規(guī)則為突破口，向WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)提出訴求，要求對(duì)歐盟缺乏法律基礎(chǔ)的《草案》 進(jìn)行國(guó)際法合法性審查。

2.積極與歐盟進(jìn)行磋商，持續(xù)跟進(jìn)歐盟外國(guó)補(bǔ)貼制度的立法進(jìn)程和政策導(dǎo)向

盡管《草案》 的意見征詢階段已結(jié)束，但我國(guó)政府還可以利用中歐經(jīng)貿(mào)雙邊對(duì)話機(jī)制，及時(shí)對(duì)歐盟立法進(jìn)展進(jìn)行意見反饋，同時(shí)要求歐盟厘清“外國(guó)補(bǔ)貼”和“扭曲市場(chǎng)” 的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)歐盟違反WTO 多邊規(guī)則的立法提案提出異議，為中國(guó)企業(yè)在歐盟經(jīng)營(yíng)獲得公平待遇爭(zhēng)取空間。值得關(guān)注的是，已談判完成的《中歐全面投資協(xié)定》 也明確規(guī)定，如果締約方認(rèn)為另一締約方授予的補(bǔ)貼在協(xié)定下已經(jīng)或可能對(duì)其投資利益有負(fù)面影響，可向另一締約方書面表達(dá)其關(guān)切，并要求就此問題進(jìn)行磋商。在磋商期間，請(qǐng)求磋商的一方可尋求有關(guān)補(bǔ)貼的額外信息，如政策目標(biāo)、目的、數(shù)額及任何其他信息，以便評(píng)估有關(guān)補(bǔ)貼對(duì)其在協(xié)定項(xiàng)下的投資利益的負(fù)面影響。同時(shí)，為便利磋商，被請(qǐng)求方應(yīng)在收到請(qǐng)求之日起90 天內(nèi)提供有關(guān)補(bǔ)貼的信息。

3.在多邊和雙邊層面同時(shí)就國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼議題進(jìn)行談判

在多邊層面，我國(guó)應(yīng)在WTO 規(guī)則的基礎(chǔ)上與其他成員方就補(bǔ)貼議題進(jìn)行意見交換，推進(jìn)形成共識(shí)機(jī)制。同時(shí)，可以聯(lián)合那些在國(guó)有企業(yè)問題上具有共識(shí)和契合點(diǎn)的其他WTO 成員，比如印度、巴西等，爭(zhēng)取取得最大共識(shí)，共同維護(hù)發(fā)展中國(guó)家和新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展利益；還可以借助區(qū)域貿(mào)易談判為國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼問題搭建對(duì)話平臺(tái)，例如，可以利用“一帶一路” 合作、中日韓自貿(mào)協(xié)定談判等為切入點(diǎn)，推動(dòng)建立更符合國(guó)有企業(yè)發(fā)展的高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則。在雙邊層面，細(xì)化雙邊投資協(xié)定中國(guó)有企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、具體義務(wù)、例外清單、爭(zhēng)端解決等問題，減少歐美等國(guó)主導(dǎo)的新型國(guó)有企業(yè)規(guī)則發(fā)展成為國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則可能的外溢效應(yīng)影響，從而打造符合中國(guó)利益的國(guó)有企業(yè)相關(guān)國(guó)際貿(mào)易規(guī)則。

4.調(diào)整補(bǔ)貼實(shí)施方式，打造合規(guī)、高效的補(bǔ)貼政策

作為世界上第一大貨物貿(mào)易國(guó)，我國(guó)的補(bǔ)貼政策很容易受到其他成員方的關(guān)注。這就要求我們制定符合WTO 規(guī)則的補(bǔ)貼政策，在程序上建立申報(bào)和事前審批制度，使行政決策法治化。同時(shí)，提高補(bǔ)貼政策的穩(wěn)定性、執(zhí)行力和可操作性。在制定補(bǔ)貼政策時(shí)，可注重普遍適用性，減少對(duì)特定行業(yè)的補(bǔ)貼，從而避免專向性，還可借鑒歐盟集體豁免機(jī)制，對(duì)環(huán)境、民生、科研、地區(qū)政策、政策扶貧、國(guó)防科技以及其他戰(zhàn)略性行業(yè)的補(bǔ)貼主張予以豁免。除此之外，可建立間接性金融補(bǔ)貼制度，除了直接財(cái)政資金撥付和稅收優(yōu)惠外，可以嘗試綜合運(yùn)用債權(quán)、保險(xiǎn)、擔(dān)保等金融工具，例如鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司開發(fā)保險(xiǎn)創(chuàng)新產(chǎn)品和涉及再保險(xiǎn)制度，將財(cái)政資金的直接撥付轉(zhuǎn)化為對(duì)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范的支持。

5.繼續(xù)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革

在改革中進(jìn)一步厘清政府與企業(yè)之間的關(guān)系，為避免國(guó)有企業(yè)履行政府職能和進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)相混淆，考慮建立“分類” “分級(jí)” 的現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度，從根本上解決國(guó)有資本政府性和國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)性的問題，真正使國(guó)有企業(yè)改革與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相融合。同時(shí)，在制定法律規(guī)范、國(guó)有企業(yè)章程及企業(yè)行為守則時(shí)弱化政府決策作用，強(qiáng)調(diào)黨組織的指引、監(jiān)督作用。此外，增加國(guó)有企業(yè)治理透明度，尤其是商業(yè)活動(dòng)決策程序的透明度，為國(guó)有企業(yè)應(yīng)對(duì)國(guó)外反補(bǔ)貼實(shí)踐提供可靠的證據(jù)。

(二) 企業(yè)層面

1.加強(qiáng)合規(guī)審查與應(yīng)對(duì)

就我國(guó)企業(yè)而言，應(yīng)當(dāng)提前做好對(duì)《草案》 下的補(bǔ)貼審查行為進(jìn)行抗辯的準(zhǔn)備。我國(guó)企業(yè)未來在歐盟進(jìn)行并購(gòu)及投標(biāo)大型公共采購(gòu)時(shí)，應(yīng)提前評(píng)估融資來源和安排，特別是涉及政府的戰(zhàn)略性補(bǔ)助及相關(guān)融資安排。對(duì)那些獲得政府補(bǔ)貼的企業(yè)來說，應(yīng)充分考慮歐盟《草案》 產(chǎn)生的影響，一方面提前做好接受審查的準(zhǔn)備，謹(jǐn)慎評(píng)估交易是否可能因外國(guó)補(bǔ)貼審查而被否決或限制經(jīng)營(yíng)，從而節(jié)約時(shí)間和費(fèi)用成本；另一方面詳細(xì)考察“歐盟利益測(cè)試” 的相關(guān)條件，仔細(xì)平衡外國(guó)補(bǔ)貼的積極和消極影響，并對(duì)促進(jìn)歐盟社會(huì)公共福利的各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行羅列和整理，以便后續(xù)審查時(shí)提出抗辯。除此之外，我國(guó)企業(yè)在歐盟進(jìn)行并購(gòu)及投標(biāo)公共采購(gòu)時(shí)，應(yīng)提前組織專業(yè)人員進(jìn)行補(bǔ)貼合規(guī)評(píng)估，并合理規(guī)劃交易時(shí)間和流程，避免后續(xù)交易風(fēng)險(xiǎn)。

2.通過國(guó)際投資仲裁維護(hù)自身權(quán)益

當(dāng)前，歐盟及其成員國(guó)與多國(guó)都簽訂了雙邊投資協(xié)定，大部分協(xié)定都涵蓋投資保護(hù)條款，而《草案》計(jì)劃引入的外國(guó)補(bǔ)貼審查機(jī)制將引發(fā)外國(guó)企業(yè)在歐盟的投資保護(hù)問題，特別是國(guó)民待遇和間接征收。如在國(guó)民待遇方面，《歐盟運(yùn)行條約》（以下簡(jiǎn)稱“TFEU”)第108 條第3 款規(guī)定歐盟成員國(guó)向歐委會(huì)申報(bào)本國(guó)援助計(jì)劃，企業(yè)并不承擔(dān)申報(bào)義務(wù)，而《草案》 不僅明確強(qiáng)制要求企業(yè)主動(dòng)就接受的補(bǔ)貼數(shù)額向歐委會(huì)進(jìn)行申報(bào)，而且賦予歐委會(huì)依職權(quán)主動(dòng)審查的權(quán)力，這給外國(guó)公司帶來更重的總體程序負(fù)擔(dān)。除此之外，在可豁免補(bǔ)貼類型方面也存在違反國(guó)民待遇的情形。TFEU 規(guī)定，如果歐盟援助是為了追求其第107 條第2款和第3 款規(guī)定的某些公共政策目標(biāo)，或歐委會(huì)在《一般集體豁免條例》 中進(jìn)一步闡述的目標(biāo)，則可以給予豁免。然而，《草案》 第3 條考慮了補(bǔ)貼的定性和數(shù)量門檻，規(guī)定符合“歐盟利益測(cè)試” 和“連續(xù)三個(gè)年度外國(guó)補(bǔ)貼總額低于500 萬歐元” 的例外情形，但《草案》 總體并沒有提及在TFEU 中規(guī)定的相似情形下的補(bǔ)貼豁免，這就導(dǎo)致歐盟對(duì)外國(guó)投資的歧視性待遇，從而違反雙邊投資協(xié)定的國(guó)民待遇要求。在間接征收方面，《草案》 意圖引入的外國(guó)補(bǔ)貼審查工具屬于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和貿(mào)易救濟(jì)問題，與征收是為了實(shí)現(xiàn)真正的公共目的并不相稱，而且也不構(gòu)成包括健康、安全和環(huán)境的“公共政策目標(biāo)” 或“公共福祉目標(biāo)” 例外。同時(shí)，《草案》 作為一項(xiàng)審查外國(guó)補(bǔ)貼的法律，必然是普遍適用于所有對(duì)歐投資的外國(guó)企業(yè)，這與間接征收“在極少數(shù)情況下” 的要求相悖。因此，我國(guó)企業(yè)可以積極考慮通過國(guó)際投資仲裁來維護(hù)自身權(quán)益。

但不可否認(rèn)的是，這一辦法也面臨實(shí)踐中的難題。一方面，我國(guó)雖與除愛爾蘭外的其他歐盟成員國(guó)都簽訂了雙邊投資協(xié)定，但歐盟并非投資協(xié)定的締約方，投資者無法直接針對(duì)歐盟提起投資仲裁。另一方面，《中歐全面投資協(xié)定》 目前是否能夠順利簽署也面臨較大的不確定性。一個(gè)比較可行的途徑是通過“國(guó)籍規(guī)劃” 的方式利用歐盟與其他國(guó)家所簽署的投資協(xié)定，比如歐盟與越南和新加坡等國(guó)簽署的投資協(xié)定，通常投資協(xié)定并不禁止“國(guó)籍規(guī)劃”，以往的不少仲裁案件也支持外國(guó)投資者通過“國(guó)籍規(guī)劃” 的方式尋求國(guó)際投資協(xié)定的保護(hù)。比如，在Aguas del Tunari v.Bolivia案中，仲裁庭明確指出投資者通過“國(guó)籍規(guī)劃” 方式將其投資設(shè)置在一個(gè)有利于適用國(guó)際投資協(xié)定的司法管轄區(qū)既不違法也不罕見，并認(rèn)為這種投資方式完全符合投資協(xié)定的目的和締約國(guó)的動(dòng)機(jī)。

3.和歐盟實(shí)體建立良性的跨境研發(fā)（R&D) 合作

在歐盟境內(nèi)直接投資面臨更加嚴(yán)苛審查的背景下，我國(guó)企業(yè)可以積極探討與歐盟實(shí)體建立密切聯(lián)系的替代方案，如嘗試和歐盟實(shí)體建立良性的跨境R&D 合作?？缇砇&D 合作是國(guó)際技術(shù)流動(dòng)的一個(gè)普遍且日益增長(zhǎng)的特征。我國(guó)企業(yè)和歐洲實(shí)體已經(jīng)開始推進(jìn)跨境R&D 合作，它不僅可以給雙方帶來巨大利益，還能創(chuàng)造新技術(shù)、新產(chǎn)品和新服務(wù)。例如，新冠疫情期間，我國(guó)上海復(fù)星制藥公司與德國(guó)生物技術(shù)公司BioNTech 達(dá)成試驗(yàn)性新冠肺炎疫苗的許可協(xié)議，充分證明了在健康研究領(lǐng)域進(jìn)行跨境投資合作的重要性。當(dāng)前，鑒于歐盟的貿(mào)易“防御工具箱” 主要集中在外國(guó)直接投資和其他股權(quán)投資上，對(duì)跨境R&D 合作持鼓勵(lì)態(tài)度，相對(duì)的監(jiān)管審查約束較少，這就為我國(guó)企業(yè)提供了對(duì)歐投資的新渠道。我國(guó)企業(yè)可以加強(qiáng)同歐洲實(shí)體進(jìn)行私人跨境R&D 技術(shù)合作，還可以同歐洲的大學(xué)及研究機(jī)構(gòu)展開交流合作，也可以參與由歐盟政府和歐盟機(jī)構(gòu)支持或參與的項(xiàng)目，比如歐盟“地平線2020 項(xiàng)目”?？缇砇&D 合作豐富了投資交易類型，深化了外商投資合作的技術(shù)含量，促進(jìn)了投資多元化格局的形成和發(fā)展。我國(guó)企業(yè)未來在應(yīng)對(duì)氣候變化、信息通信、可再生能源等全球性科研項(xiàng)目方面，應(yīng)積極同歐盟企業(yè)展開跨境R&D 合作，整合科研資源，提高科研效率，促進(jìn)科技創(chuàng)新。

四、結(jié)論

“布魯塞爾效應(yīng)”①“布魯塞爾效應(yīng)”（Brussels Effect) 緣于《歐盟通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》，是指歐盟憑借市場(chǎng)力量單方面監(jiān)管全球市場(chǎng)的能力。歐盟憑借市場(chǎng)力量迫使其他國(guó)家或跨國(guó)公司采用歐盟規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，并將歐盟標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)換為全球標(biāo)準(zhǔn)，這種單邊行動(dòng)正成為歐盟外交政策工具箱中越來越明顯的一部分。的成功，使得歐盟越來越傾向于通過單邊立法來充實(shí)其外交政策工具包，迫使其他國(guó)家和跨國(guó)公司遵守歐盟的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。歐盟《草案》的出臺(tái)有著深刻的時(shí)代背景，反映了世界貿(mào)易格局由多邊協(xié)商共贏開始轉(zhuǎn)變?yōu)閱芜叡Ｗo(hù)，也體現(xiàn)了未來我國(guó)融入全球化貿(mào)易體系將面臨的潛在障礙?！恫莅浮?意圖搭建一個(gè)強(qiáng)化歐委會(huì)審查外國(guó)投資的規(guī)范性“框架”，通過事后調(diào)查工具和強(qiáng)制申報(bào)工具對(duì)赴歐投資、參與并購(gòu)及公共采購(gòu)的企業(yè)進(jìn)行外國(guó)補(bǔ)貼審查，這不僅使得歐盟對(duì)外國(guó)投資的審查更加嚴(yán)密，還使審查內(nèi)容和審查對(duì)象更加寬泛，形成了以歐委會(huì)為核心的具有歐盟特色的外國(guó)補(bǔ)貼審查機(jī)制。該外國(guó)補(bǔ)貼審查機(jī)制名義上是維護(hù)歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)質(zhì)上則是著眼于維護(hù)其戰(zhàn)略性競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)?？傊?，歐盟通過單邊立法解決外國(guó)補(bǔ)貼問題，不僅違背了其聲稱作為WTO 真正追隨者和守護(hù)者的公開立場(chǎng)，也削減了全球效率，損害人類整體福利，還可能引致貿(mào)易伙伴的反制報(bào)復(fù)和國(guó)際投資爭(zhēng)端。

可以預(yù)見，歐盟未來將在多邊層面與美國(guó)、日本聯(lián)手制定新的補(bǔ)貼規(guī)則，在雙邊層面繼續(xù)就公平貿(mào)易和投資壁壘問題進(jìn)行博弈，還會(huì)在單邊層面收緊對(duì)外資的監(jiān)管模式，繼續(xù)給我國(guó)企業(yè)赴歐投資設(shè)置障礙。我國(guó)需要在短期內(nèi)對(duì)抗這波逆全球化潮流帶來的政治和經(jīng)濟(jì)上的沖擊，就需要堅(jiān)定不移維護(hù)WTO 規(guī)則，支持開放、透明、包容、非歧視的多邊貿(mào)易體制，構(gòu)建開放型世界經(jīng)濟(jì)。