夏 玲，秦 濤

（北京林業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院，北京 100083）

一、引言

公益林是維護生態(tài)安全、保持生態(tài)平衡與生物多樣性的重要保障，是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與社會發(fā)展相統(tǒng)一的關鍵和紐帶[1]。發(fā)展公益林保險是促進我國生態(tài)文明建設的一項重要配套措施，對于有效保護公益林資源、促進林業(yè)持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。公益林保險產(chǎn)品存在正外部性，具有非競爭性和非排他性，其邊際社會收益大于邊際私人收益。在完全市場化的運作下，公益林保險必然會出現(xiàn)“供需雙冷”的局面。因此，公益林保險的發(fā)展必須依靠政府強有力的財政支持，國內(nèi)外實踐經(jīng)驗也表明政府財政支持是公益林保險穩(wěn)定發(fā)展的基本條件[2]。2009年我國啟動中央財政森林保險保費補貼試點工作，我國公益林保險發(fā)展已取得實質性進展。截至2020年，全國共有34個地區(qū)和單位納入補貼范圍，參保面積達18.27億畝，保費收入達24.84億元，公益林保險保費補貼額達23.71億元，占總保費的95.45%。

縱觀國內(nèi)外相關文獻，學者們對森林保險運行機制的優(yōu)化研究成果豐富，并且對政府財政支持重要性的見解基本一致，對財政補貼規(guī)模達成基本共識，即不能一味地追求補貼規(guī)模的提高。王華麗和張宇（2019）[1]認為政府財政對森林保險的補貼支持，有助于緩解森林保險市場供需雙冷的局面，增加林業(yè)經(jīng)營主體的總體福利水平，且政府的保費補貼能提高林業(yè)經(jīng)營主體參保意愿；韓茜（2012）[2]在分析森林保險不同于一般商業(yè)保險特征的基礎上，從開展森林保險意義角度探索了構建政策性森林保險制度的重要性和必要性；葉朝暉（2018）[3]認為我國國土面積大，各省、市、縣（區(qū)）在自然條件、林業(yè)資源狀況、經(jīng)濟與財政實力等方面存在較大差異，現(xiàn)有統(tǒng)一補貼標準無法充分發(fā)揮其激勵作用；牛浩和陳盛偉（2019）[4]認為我國各地存在明顯差異，保費補貼政策的制定要將林業(yè)資源分布、林業(yè)自然災害、地區(qū)經(jīng)濟與財政水平等因素考慮在內(nèi)，探索地區(qū)差異化和險種差異化的保費補貼；華綺嫻和周伯煌（2019）[5]基于森林保險特有屬性與實踐現(xiàn)狀，指出須從完善法律法規(guī)與相關配套機制、保障措施等方面來優(yōu)化森林保險制度；鄭偉等（2019）[6]針對森林保險產(chǎn)品高風險特性，政府提供再保險財政補貼并建立林業(yè)巨災風險基金，均可實現(xiàn)林業(yè)巨災風險的分散，降低大災風險下巨額賠付導致支出大于收入的可能；秦濤等（2016）[7]認為森林保險市場發(fā)展的先決條件是政府對森林保險的直接經(jīng)營費用補貼；張峭（2020）[8]建議實施雙向財政補貼，就經(jīng)營管理費用、稅收優(yōu)惠等開展對保險公司的財政補貼，增強其供給積極性；Yadgarov（2020）[9]認為政府提供保費補貼是提升森林保險有效需求的重要措施，關鍵是保費補貼政策如何制定；Pereira等（2018）[10]基于森林保險高運營成本的特點，指出應對承保機構進行經(jīng)營費用補貼并幫助完善巨災風險補償機制，以最大限度地減少總風險敞口；Cipollaro和Sacchelli（2018）[11]認為災后救助補償不利于林業(yè)經(jīng)營主體參保，而且可能會抑制其對林業(yè)風險管理的投入，實施災前財政補貼是更有效的財政措施。

已有研究多是集中于森林保險制度的優(yōu)化，就如何構建更有效的公益林保險運行機制，以及提高財政補貼資金使用效率，進而推動公益林保險市場持續(xù)發(fā)展的研究較少。鑒于此，本文在深入分析了國外森林保險運作模式與補貼機制與我國公益林保險運行模式與補貼機制的基礎上，揭示了我國公益林保險當前面臨的發(fā)展困境與潛在制約因素，對我國公益林保險保費補貼政策進行客觀評價，借鑒森林保險開辦較為成功國家的經(jīng)驗，并結合我國實際情況，就公益林保險發(fā)展如何進行優(yōu)化提出具體可操作的政策建議，將財政補貼方式、保險產(chǎn)品設計、資金使用效果、風險轉移機制、市場競爭機制這五個影響公益林保險運行效果的關鍵因素結合起來，解決我國公益林保險發(fā)展中存在的問題。本文豐富了我國公益林保險運行機制與補貼模式領域的研究，發(fā)現(xiàn)公益林保險發(fā)展過程中存在的缺陷與不足，并為我國公益林保險的優(yōu)化提供參考與建議。

二、國外森林保險的運行機制與經(jīng)驗啟示

美國和日本的森林保險發(fā)展具有代表性，對其林業(yè)發(fā)展起到了重要的保障作用，故以美國和日本森林保險發(fā)展為例，從運行機制與財政補貼模式兩方面進行分析，并總結森林保險開辦較為成功國家的經(jīng)驗啟示。

（一）美國開展森林保險的運行機制與補貼模式

美國擁有全世界最發(fā)達的金融市場，森林保險在這樣的背景之下，形成了具有鮮明特點的運行機制。森林保險以其發(fā)達的金融市場為依托，森林保險市場的發(fā)展也為金融市場相關業(yè)務的拓展提供了機會。同時美國森林保險市場是充分競爭的，多家保險公司采取合保的形式來分散風險，促進了森林保險條款的多樣性和合理性。

美國政府對森林保險的財政補貼有以下幾種形式：其一是補貼商業(yè)化保險公司的業(yè)務經(jīng)營與管理費；其二是針對林業(yè)巨災風險實施再保險支持；其三是政府認捐保險公司一定數(shù)額的資本股份，并免征稅收；其四是政府替林業(yè)經(jīng)營主體支付了大量的保護措施成本。由此實現(xiàn)了政府財政對森林保險業(yè)務經(jīng)營全過程的補貼。首先是業(yè)務經(jīng)營費用補貼，旨在減輕私人保險公司開展森林保險業(yè)務的經(jīng)營管理支出，包括經(jīng)營費用、宣傳銷售費用、勘查定損費用、理賠費用等；其次是稅收優(yōu)惠，提升了保險公司開展森林保險或農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的預期收益；再次是再保險支持，針對巨災風險構建了再保險支持，使得私人保險公司與政府部門之間風險共擔、收益共享，增強了承保方供給的可持續(xù)性。

（二）日本開展森林保險的運行機制與補貼模式

1937年，日本政府頒布《森林火災國營保險法》，只對低于20年林齡的樹木提供森林保險，商業(yè)性承保機構對超20年林齡的樹木提供保險，同時政府官方機構為其提供再保險。1961年，加入了森林氣象災害保險；1978年，又將噴火險加入。最終形成了三大森林保險險種。同時，農(nóng)林水產(chǎn)省林野廳基于所收集的全國森林資源相關資料與數(shù)據(jù)，考慮樹種、樹齡、立地條件等，制定了全國統(tǒng)一的森林資源價值與費率測算的標準；在該標準下，林業(yè)經(jīng)營主體與保險公司可據(jù)此對投保標的進行森林資產(chǎn)價值、保費以及保額進行測算，簡化了保險公司與林業(yè)經(jīng)營主體的參保與索賠手續(xù)。其中，保險金額是根據(jù)固定或遞增兩種方式來確定的；費率是在考慮不同地區(qū)林業(yè)自然災害與風險大小的基礎上進行的精細化厘定，并按照不同樹種、樹齡、投保面積、投保期等進行差異化設置；針對保費繳納制定了優(yōu)惠政策，相較于分期交付，一次性交付可給予一定的保費優(yōu)惠，見表1。

表1 日本不同樹種、樹齡的保費率

目前，日本國有林的經(jīng)營費用完全由國家負擔。其中政府對森林保險的財政補貼方式如下：一是直接給予參與森林保險的林業(yè)經(jīng)營者財政補貼，以減輕林農(nóng)交費負擔；二是對商業(yè)性保險公司承辦森林保險業(yè)務進行了財政補助。

（三）國外開展森林保險成功的經(jīng)驗啟示

通過總結國外經(jīng)驗得到如下啟示。

一是發(fā)揮政府的引導和扶持作用。政府對森林保險經(jīng)營管理費用和風險費用進行財政補貼以及實行稅費減免等優(yōu)惠政策，注重發(fā)揮林業(yè)部門的技術優(yōu)勢，簡化投保和索賠手續(xù)，降低成本。

二是基于市場原則科學設計森林保險產(chǎn)品。對森林保險費率進行精細化厘定，并實行差級保險費率；保險金額均以不同保險標的的林業(yè)價值為基礎來確定，并提供多層保障水平供投保林業(yè)經(jīng)營主體依據(jù)自身實際需求選擇。

三是財政補貼規(guī)模均進行了差異化設定。結合不同的保障水平、險種、參保面積、投保期限等，進行多層級、差異化的財政補貼比例設定。

四是重視森林保險立法。用法律明確規(guī)定各參與主體森林保險的權利和義務關系。

五是重視森林保險再保險。國家積極創(chuàng)造條件專門設立政策性森林保險再保險公司，或對經(jīng)營森林保險再保險業(yè)務的保險公司提供強力的財政補貼與政策支持，實現(xiàn)保險公司與政府部門之間的風險共擔與收益共享，增強承保機構供給的可持續(xù)性。

三、我國生態(tài)公益林保險運行模式與執(zhí)行情況

我國于2009年啟動了中央財政森林保險保費補貼試點，2009年中央“一號文件”明確指出對森林保險試點工作的支持，同時印發(fā)了《財政部關于中央財政森林保險保費補貼試點工作有關事項的通知》，以福建、湖南、江西三省為首批試點地區(qū)，標志著森林保險中央財政保費補貼工作正式運行。同時，各試點地區(qū)依據(jù)各省實際情況，相繼出臺了省級《森林保險試點工作方案》，從省級政策層面對森林保險的運作進行規(guī)范。2012年，正式實施中央財政森林保險保費補貼工作，并快速向全國鋪開，形成了較為成熟的組織體系?！蛾P于2012年度中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼工作有關事項的通知》中明確指出，自2012年起中央財政保費補貼擴大推廣范圍，各省、市（縣）自主開展。2019年，首次將森林保險寫入《中華人民共和國森林法》，中央財政森林保險保費補貼有關決策實踐轉化為法律制度。目前我國公益林保險遵循“低保障、保成本、廣覆蓋”原則運作，三方參與主體為政府部門、保險公司、林業(yè)經(jīng)營主體，并制定了相應的保費補貼標準。

（一）我國公益林保險的運行機制與補貼模式

目前根據(jù)各級政府保費補貼比例的不同，我國公益林保險的運行機制可以分為如下兩類：部分補貼下的經(jīng)營主體參保模式和全額補貼下的地方林業(yè)部門統(tǒng)保模式。

在部分補貼模式下，林業(yè)經(jīng)營主體自行與保險公司簽訂公益林保險合約，中央和省、市（縣）財政部門對公益林經(jīng)營主體所繳保費進行補貼，各省份的補貼方案有所不同，一般情況下中央財政補貼50%，省級財政補貼25%—50%，市（縣）財政補貼5%—25%，林業(yè)經(jīng)營主體自擔0%—10%。在理賠環(huán)節(jié)，個體直接投保的保險賠償由保險公司直接支付給林業(yè)經(jīng)營主體的“一折通”或其他銀行賬戶；集中投保的情況下則由保險公司將保險賠償金撥付給村集體或生產(chǎn)合作社，統(tǒng)一管理并專項用于受災林地的災后造林工作。具體運作模式見圖1。目前以陜西省為代表的16個省市和地區(qū)均采取自行投保的模式，以陜西省為例，中央、省級和市（縣）財政各承擔50%、25%和15%的保費，林業(yè)經(jīng)營主體承擔其余10%。林業(yè)經(jīng)營主體在自愿原則下簽訂保險合同。由林業(yè)部門向承保機構撥付保費補貼資金。公益林發(fā)生災害后由保險公司直接支付到林業(yè)經(jīng)營主體預留的賬戶上。在這種模式下，政府無法直接監(jiān)督災后資金的使用。

圖1 我國公益林保險部分補貼模式

在全額補貼模式下，中央和市級財政各承擔50%保費，目前以北京市為代表的18個省、市的公益林保費無須林業(yè)經(jīng)營主體承擔。公益林保險只涉及兩方主體，即政府部門與保險公司。我國公益林保險具有較強的地域性，采取“中央+省級+市（縣）”三級財政補貼的機制，參與投保的政府部門為市（縣）一級的地方林業(yè)部門，承保公司也主要是由市（縣）級公司開展業(yè)務。在投保環(huán)節(jié)，地方林業(yè)局代理投保，代替林農(nóng)統(tǒng)一與保險公司簽訂保險合同，統(tǒng)一確定保額、保費以及保險責任等，保險合約僅涉及地方林業(yè)部門和保險公司；在理賠環(huán)節(jié)，當公益林受災后，保險公司直接將保險賠付支付給相關的基層林業(yè)部門，由地方林業(yè)部門對賠付資金進行管理，將資金用于受災林地的恢復造林和災后撫育工作。具體運作模式見圖2。

圖2 我國公益林保險全額補貼模式

（二）公益林保險執(zhí)行效果良好但仍有開拓提升空間

隨著中央財政保費補貼工作逐步深入開展，我國公益林保險業(yè)務快速增長，保險覆蓋率也持續(xù)增長。同時，公益林保險在助推林業(yè)改革、助力精準扶貧等方面也發(fā)揮了獨特的“推進器”作用。廣西、安徽等地開展的“保險+貸款”模式等，對保障林農(nóng)收入、推動擴大生產(chǎn)起到了有力的支撐作用。

從參保情況來看，公益林參保面積略有下降。2019年，全國公益林參保面積為17.93億畝，與2018年相比，下降1.91%。全國34個納入中央財政森林保險保費補貼范圍的實施地區(qū)和單位全部開展公益林保險。公益林保費小幅減少。截至2019年，我國公益林保險保費總額達24.38億元，占森林保險總保費的69.72%，比2018年減少了1.01億元，下降了3.98%。隨著公益林保險的覆蓋率不斷提高，公益林保費總額不斷增加，增速逐步放緩，而公益林保險保費在全國森林保險保費中的占比總體上趨于穩(wěn)定。保險金額微降，單位保額基本穩(wěn)定。2019年公益林保額達10991.53億元，比2018年減少了61.70億元，下降0.56%，而公益林畝均保額近五年持續(xù)提高，見表2。

表2 2012—2019年我國公益林保險執(zhí)行情況

從保費補貼情況來看，自2012年以來，公益林保險保費的各級財政補貼與保費收入規(guī)模同步增長，財政補貼占保費收入的比例基本穩(wěn)定在90%以上，見表3。在補貼比例方面，2019年公益林保險保費財政補貼占其保費收入的95.16%，近乎全額補貼。其中，北京、江西、河南、廣東、海南等18個地區(qū)和單位的補貼比例達到100%，無須林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體承擔，有效降低了林農(nóng)的保費負擔。2019年，各級財政補貼累計23.21億元，保險金額為10991.53億元，財政補貼資金放大了400余倍。

表3 2015—2019年我國公益林保費分擔比例

從理賠情況看，2012年至2019年我國生態(tài)公益林保險的賠付率逐步上升，但仍處于較低水平。2019年，全國34個參保地區(qū)和單位中，有70.59%的地區(qū)和單位公益林賠付率低于全國平均值。如表4所示，大連、黑龍江、廈門三個地區(qū)和單位沒有產(chǎn)生賠付，海南、浙江、吉林、河南、廣東、廣西、青島、江蘇、云南等地區(qū)和單位的公益林賠付率低于10%。公益林賠付率最高的是江西，為72.58%；江西、福建兩省的公益林賠付率近年來一直保持在50%以上。除江西、山西、內(nèi)蒙古和福建外，其他地區(qū)和單位的公益林賠付率都在40%以下。而陜西省全年自然災害發(fā)生頻次高，覆蓋面積廣，是2019年賠付率同比上升9.12個百分點的主要原因。

表4 2019年我國各地區(qū)和單位公益林保險賠付率情況

四、我國生態(tài)公益林保險發(fā)展困境及原因分析

我國公益林保險發(fā)展態(tài)勢總體良好，但市場機制不完善導致公益林保險發(fā)展面臨困境：一是部分補貼模式下以林業(yè)經(jīng)營主體作為投保主體易誘發(fā)道德風險；二是保費補貼的激勵引導作用仍有提升空間；三是現(xiàn)有保險產(chǎn)品設計未完全遵循市場運作原則，缺乏對林業(yè)碳匯的關注，費率厘定缺乏依據(jù),保險期限較短；四是風險補償效果不明顯，財政資金使用效率較低；五是公益林保險市場尚未形成競爭機制且有效供給不足。

（一）公益林保險運行機制不完善易誘發(fā)道德風險

在保費部分補貼模式下，公益林經(jīng)營主體是道德風險的主要來源，具體表現(xiàn)如下。

一方面，事前道德風險主要體現(xiàn)在公益林經(jīng)營主體在防損方面的行為產(chǎn)生背離，因有保險保障而誘發(fā)兩類完全相反的行為。第一類是激進型經(jīng)營主體，在購買公益林保險后，林業(yè)經(jīng)營主體一系列異常的防損行為而引起的保險事故。研究發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)林農(nóng)出現(xiàn)故意將生長情況差的林地燒毀[12]，或人為地制造火災以獲取保險賠償金的現(xiàn)象。第二類是消極型經(jīng)營主體，在購買公益林保險后，林業(yè)經(jīng)營主體未積極開展防損措施，進而引起保險事故的發(fā)生。投保后，部分林農(nóng)故意減少防災防損措施和消極應對防御火災，以節(jié)約時間開展其他生產(chǎn)經(jīng)營活動，增加其在非林方面的收入；林企或在投保后出現(xiàn)減少對防蟲藥物的投入量等情況。

另一方面，事后道德風險主要體現(xiàn)在公益林經(jīng)營主體在減損方面的行為產(chǎn)生背離，會對公益林的生態(tài)功能帶來很大的影響。在受災后怠于采取減損措施或者進行人為破壞，政府補貼和保險公司賠償金成為一些林農(nóng)和林企的關注重點，可能會不及時采取補救措施，造成公益林因災損失增加，以便為了獲取保險公司超額保險賠款金額。究其原因，林權改革后，林農(nóng)、林企等公益林經(jīng)營主體不再擁有公益林的所有權，也不享有經(jīng)營公益林的全部收益，由他們作為投保主體時易出現(xiàn)上述的不作為行為。因此，以林業(yè)經(jīng)營主體作為投保主體更容易造成道德風險。

（二）保費補貼政策的激勵作用有進一步提升空間

從保費補貼政策的預期目標來看，其實施是為了增強林農(nóng)投保意愿，激勵林農(nóng)自主投保；提升保險公司承保積極性，增加保險公司供給動力；帶動省級和市（縣）地方政府部門的更多的資金進入林業(yè)生產(chǎn)部門。然而目前保費補貼模式不利于激勵帶動作用的發(fā)揮。

一是政府補貼形式單一，且政策支持缺乏差異化，在一定程度上限制了公益林保險的發(fā)展。同一央地補貼標準下的三級“倒補貼”聯(lián)動機制未考慮地方財政實力。我國區(qū)域間經(jīng)濟與政府財力水平、林業(yè)資源狀況、農(nóng)民保費負擔能力均存在巨大差異，對于地方政府而言，在沒有根據(jù)各地區(qū)實際林地面積及貧困程度實施差異化補貼的情況下，補貼比例的持續(xù)提高及補貼覆蓋面的擴大會使地方財政負擔過重，部分政府可能無力承擔高額補貼資金，影響其參與動力。

二是過高的財政補貼比例，在一定程度上違背了保險經(jīng)營的原則，難以有效發(fā)揮激勵引導經(jīng)營主體參保的作用。90%以上的補貼比例，大大超過全球農(nóng)險保費補貼比例平均44%的水平，且繼續(xù)提高補貼比例可能會產(chǎn)生邊際效用遞減，影響財政補貼資金的使用效率。由“保費補貼規(guī)模=保費×補貼比例=保險金額×費率×補貼比例”可知，保障水平和費率對補貼規(guī)模有直接影響，同時又通過補貼比例對補貼規(guī)模產(chǎn)生間接影響[13]。因此，增強農(nóng)戶支付能力和參保積極性的政策目標，若僅僅依靠提高保費補貼比例則可能無法實現(xiàn)，合理的保障水平和補貼政策是能否實現(xiàn)政策目標的關鍵。

（三）公益林保險產(chǎn)品設計尚未完全遵循市場化運作

我國現(xiàn)行的公益林保險產(chǎn)品設計未經(jīng)過科學和定量的風險評估，缺乏創(chuàng)新，未能滿足市場實際需求[14]。具體表現(xiàn)為以下三個方面。

第一，保險產(chǎn)品缺乏對林業(yè)碳匯的關注，保險責任范圍有限。

為應對全球氣候變化，國際社會達成碳達峰、碳中和共識，我國也積極主動推進綠色低碳轉型。然而，目前實施的公益林保險僅用于苗木種植的直接物化成本投入，缺乏對林業(yè)碳匯發(fā)展面臨風險困境的關注。此外，目前開展林業(yè)碳匯保險試點地區(qū)普遍林業(yè)資源豐富，氣象災害頻發(fā)，林木受災以自然災害為主，但現(xiàn)行保險方案中普遍承保的是受災后完全損毀或是不可再生的林木，保險責任中尚未涵蓋不完全損毀或損毀后一定程度上可以恢復再生的林木資源，使得林木資源受損后減少的固碳量難以準確測量，無法核定真實的受災損失，從而影響后續(xù)的保險賠付。

第二，保險費率未能充分反映災害的實際損失和成本情況。

保費率是確保公益林保險經(jīng)營穩(wěn)定的重要前提，因為其關系到林農(nóng)或林企對公益林保險的有效需求，也關系到政府保費補貼的支出程度。保險費率應綜合保險責任、林木多年平均損失情況、地區(qū)風險水平等多種因素科學厘定。純費率必須以長期平均損失率為基礎來確定這是由森林災害損失在年際間差異很大決定的，不過現(xiàn)實情況是目前保險公司對公益林的情況知之甚少，獲知渠道也相對有限，只能通過以往的經(jīng)驗制定保險費率。目前我國公益林保險同一省份基本都采取了統(tǒng)一的費率。以北京市為例，其費率雖然按照山區(qū)和平原區(qū)進行了區(qū)分，但尚不足以充分反映不同地區(qū)和樹種之間風險水平的差異，大多數(shù)省份保險費率始終維持在最初的定價，缺少保險費率動態(tài)調(diào)整機制[15]。

第三，保險期限沒有反映林木長周期特性，保障水平較低。

我國公益林保險投保期限統(tǒng)一為1年，然而由于林業(yè)的特殊性，具有林業(yè)災害損失的影響周期、再植恢復的工作周期和生態(tài)效果的產(chǎn)出周期都非常長的特點，因此投保人為了規(guī)避風險而不得不采取滾動投保的方式，這就會加大交易的復雜性，增加投保成本。此外，目前我國公益林保險按照“保成本”原則設計保險金額，以北京市為例，其每畝公益林最高賠償金額為1200元，低于造林的基本物化成本，且只能專項用于植被恢復。調(diào)查顯示，一般立地條件下的造林成本為每畝3000—5000元，個別特殊地帶甚至達到每畝10000元以上。

（四）風險補償作用未充分發(fā)揮導致資金使用效果不明顯

開展公益林保險的目的有以下兩個方面：一是要在遭受災害后，對被保險人的損失進行補償；二是要保證公益林實體的恢復，確保災害發(fā)生后，公益林保險賠款能用于公益林的再植、補種，使得財政支林惠林政策發(fā)揮出應有的效果。然而目前我國公益林保險平均賠付率較低，這反映出公益林保險的風險補償作用并未充分發(fā)揮，意味著相當一部分保費收入可能沒有直接用于風險損失的補償，偏離了森林保險發(fā)展的初衷，造成財政資金使用效果不明顯。并且賠付率低易造成保險公司掉以輕心，有可能將保險金轉化為利潤，從而增大了其未來無法應對巨大災害的風險[16]。

究其原因，第一，在市場運行過程中，政府與保險公司各自職能與相互關系可能尚未完全理順，進而未形成完善的制度規(guī)范，特別是目前缺乏統(tǒng)一的定損規(guī)范，導致林業(yè)勘察定損難。公益林保險在定損理賠這方面有一定難度，首先林業(yè)生產(chǎn)的周期長，其次林業(yè)生長恢復慢，以及林業(yè)面臨災害多且突發(fā)性強。保險公司缺乏林業(yè)專業(yè)技術知識和人才，以及火災評估力量，保險公司難以獨立完成，且成本很高，保險公司在很大程度上無法及時進行較為合理準確的定損[17]。

第二，我國公益林保險缺乏相應的巨災風險分散機制。目前國際上已形成較為完善的巨災風險分散體系，巨災保險賠款一般占到災害損失的30%—40%。我國公益林保險的有效供給和需求不足，市場規(guī)模較小，社會力量和市場機制作用尚未得到充分發(fā)揮，風險意識宣傳教育不夠普及，公益林再保險市場發(fā)展困難。一旦發(fā)生森林巨災，難以彌補巨額損失，將會給保險公司、林業(yè)經(jīng)營者及地方財政造成損失，單純依靠保險公司和政府的風險控制手段并未形成完善的風險分散機制，且難以長期維系。

（五）公益林保險市場尚未形成競爭機制且有效供給不足

我國公益林保險工作在整體上缺乏競爭和活力，承保機構產(chǎn)品創(chuàng)新動力不足。目前提供森林保險服務的保險公司共有27家，2019年前四大保險公司的承包面積占比達到了將近77.83%，前十大保險公司的占比更是高達97%，呈現(xiàn)出市場高度集中的特點?？傮w來看，全國森林保險市場中有七個單位和地區(qū)由一家保險公司壟斷經(jīng)營，其余地區(qū)則由少數(shù)幾家共同經(jīng)營，屬于寡頭市場。在這樣的市場結構下，保險公司缺乏競爭機制，在市場中占據(jù)了主動地位。

除此之外，我國少部分地區(qū)采取共保體經(jīng)營模式，由市場內(nèi)的多家保險公司聯(lián)合組成共保體，由首席承包人統(tǒng)一經(jīng)營或者按照地區(qū)由成員劃片經(jīng)營，各共保人之間難以展開有效競爭。同時，部分地區(qū)公益林保險或將會面臨無法持續(xù)發(fā)展的困境。具體來說，公益林保險業(yè)務開展過程中面臨技術難度大、經(jīng)營成本高等問題。由于林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營分散，管護難度較大，財政資金沒有對保險公司高昂的經(jīng)營管理費用和風險費用進行補貼。同時受限于“低保費”原則，嚴重抑制了保險公司在經(jīng)保、設保、吸保等方面的積極性[18]。

因此，我國公益林保險要發(fā)揮更大的作用，須充分調(diào)動商業(yè)保險公司的積極性，形成有效的競爭機制。

五、我國公益林保險模式優(yōu)化與相關建議

為了解決我國生態(tài)公益林保險在試點過程中顯現(xiàn)出的問題和不足，建議轉化財政補貼方式，創(chuàng)新保險產(chǎn)品設計，完善定損理賠工作，建立多層次的風險分散體系，構建有效的競爭機制，從而實現(xiàn)政府、林業(yè)經(jīng)營主體與保險公司三方的共贏，推動我國公益林保險的可持續(xù)發(fā)展。為進一步優(yōu)化我國公益林保險運行機制提供參考與支撐。

（一）調(diào)整投保理賠方式，優(yōu)化保費補貼模式

首先，完善公益林保險頂層制度設計，制定《森林保險法》或《森林保險條例》，應當在《森林保險法》中明確政府職能與定位。鑒于林業(yè)經(jīng)營主體作為投保主體易誘發(fā)道德風險，由地方林業(yè)主管部門負責公益林保險的統(tǒng)保統(tǒng)賠將是較優(yōu)選擇。即林業(yè)部門與公益林的產(chǎn)權單位和個人簽訂委托書，全權負責管轄地區(qū)范圍內(nèi)所有公益林的投保和理賠工作，規(guī)范統(tǒng)保統(tǒng)賠程序。

其次應優(yōu)化補貼模式，確定生態(tài)公益林的投保主體以及補貼標準。按照不同級別合理確定保費補貼比例，將財政補貼轉換為政府購買，不同級別的公益林由不同級別的政府部門進行購買：規(guī)模較大、國家級的公益林由中央政府全額補貼，并由國務院作為購買主體；規(guī)模屬于省級的公益林由中央、省級財政進行雙重補貼，并由省級政府作為購買主體；規(guī)模為市（縣）級的公益林，由中央、省、市（縣）三級財政進行補貼，并由市（縣）政府部門作為購買主體[19]。

與此同時，建立相應的監(jiān)督機制，建立專門的森林保險監(jiān)督委員會，對公益林保險的運營情況進行不定期檢查，隨機抽取回訪對象，將詢問結果與保險公司的記錄進行詳細對照，抽取的回訪對方的比例不得小于本期賠款戶數(shù)的10%，監(jiān)督財政補貼資金的使用情況。

此外，由于許多森林資源豐富的縣，其經(jīng)濟狀況一般無法負擔一定比例的保費補貼，因此建議這類市（縣）的地方政府較少承擔其保費補貼資金，并結合實際探索符合不同地區(qū)特點的公益林保險經(jīng)營模式，充分調(diào)動各參與方的積極性。

（二）創(chuàng)新保險產(chǎn)品設計，滿足投保主體需求

建議依據(jù)市場化原則確定保險責任、費率、保額等要素，根據(jù)林農(nóng)不同的實際需求和情況，設計多層次、多選擇、差別化、可組合的保險產(chǎn)品增加保險品種，推動探索價格、產(chǎn)量、收入、氣象指數(shù)等保險品種，實現(xiàn)保險產(chǎn)品設計創(chuàng)新。

第一，各試點地區(qū)應重點參考《碳匯造林技術規(guī)定（試行）》《造林項目碳匯計量與監(jiān)測指南》等林業(yè)碳匯項目標準，結合本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況和自然條件，制定適宜的標準與方法。

在制定碳匯計量體系時，要重點注意項目邊界條件的確定與選擇、計量檢測方法的確定、林地碳儲量及變化量以及不確定性分析等專業(yè)性問題，根據(jù)全面的監(jiān)測數(shù)據(jù)測算本地區(qū)的林業(yè)碳匯及其動態(tài)變化，完善計算林木固碳量的綜合影響因子，將林木日照時長、林下植物和林下土壤產(chǎn)生固碳效益等因素綜合考慮進來。

第二，建立科學的保險定價機制，并實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整。

科學厘定保險費率是森林保險經(jīng)營穩(wěn)定的重要前提，建議各省、市依據(jù)歷史上的林業(yè)損失數(shù)據(jù)，測算出公益林火災及其他風險的損失率，在此基礎上考慮各項經(jīng)營費用后，建立基于風險區(qū)劃的森林保險費率測算模型，實行差異費率[21]。同時，應逐步建立費率動態(tài)調(diào)整機制，如建立無賠款優(yōu)待、續(xù)保優(yōu)待機制以及給予高規(guī)模參保林農(nóng)優(yōu)惠等，結合獎懲措施來抑制公益林保險中的道德風險問題，即保險公司根據(jù)被保險人的索賠記錄，給予索賠少或無賠款的投保人一定程度上的費率優(yōu)惠。隨著理賠數(shù)據(jù)的不斷積累和完善，可以用多年度平均賠付率或上年度的賠付率等作為調(diào)整依據(jù)。

第三，借鑒日本等森林保險的發(fā)展較為成熟國家的發(fā)展經(jīng)驗。

根據(jù)林木價值隨時間變化的特征和規(guī)律，結合樹種、樹齡、地形等因素合理確定多層級的保障水平，建議在進行科學計算后按照不同樹齡、不同樹種的實際成本設計保險金額，條件成熟后逐步按照各類樹種的實際價值來核定保額，以此來滿足不同投保主體差異化的風險保障需求[20]。同時為了反映林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、災害影響、生態(tài)效益的長周期性特征，建議延長投保期限，推出多期限的保險品種。

（三）完善定損評估工作，增強風險保障能力

完善定損理賠的相關工作，探索科學的風險補償機制，是提升風險保障能力的關鍵。

第一，通過調(diào)查理賠的方法解決保險理賠問題。根據(jù)《森林資源資產(chǎn)評估技術規(guī)范》的要求，應對公益林進行詳細的林木資產(chǎn)損失量調(diào)查、林木資產(chǎn)價值損失量評估，并根據(jù)價值損失量和合同約定條款進行理賠，使用新技術新設備等對林木受損面積、受損蓄積量、受損程度進行精準測量，以滿足理賠評估需要[22]。

第二，建立共享評估參數(shù)數(shù)據(jù)庫。根據(jù)不同樹種、地區(qū)以及不同評估方法，建立一套完整的共享評估參數(shù)數(shù)據(jù)庫，按照市場變化情況定期進行數(shù)據(jù)庫更新。同時充分收集資料，參照標準，逐項對照，做到合理評估。

第三，有關權益方共同委托調(diào)查評估機構。根據(jù)林木受損大小、判斷損失難易程度，建立層級機制，合理選擇評估方式，必要時可由有關權益方共同委托調(diào)查評估機構，按照調(diào)查評估林地面積計算服務價格，以保證評價結果更加公平合理。

第四，引進評估人才并結合現(xiàn)實因素定損。保險公司應引進林業(yè)專業(yè)、評估專業(yè)人才，加強對現(xiàn)有人才進行林業(yè)知識、評估知識的相關培訓，讓調(diào)查評估人員更大程度參與理賠評估工作，使財政支林惠林政策發(fā)揮出更好的效果。由于定損的觀察期、理賠、林木采伐證的辦理等多種因素影響，林木資產(chǎn)損失是動態(tài)變化的，應在進行調(diào)查、評估時，將各種不利的現(xiàn)實因素考慮進去[19]。

（四）健全風險補償機制，多渠道分散林業(yè)風險

依據(jù)美國、日本等公益林保險發(fā)展較為成熟國家的經(jīng)驗，有效的巨災風險機制應由政府、公眾、保險機構、再保險機構等多方參與。

首先，每年保險公司應其從盈余的保費收入中，按照相應比例計提公司內(nèi)部所需要減災防災基金和巨災風險準備金。其中，減災防災基金則發(fā)揮風險“事前管理”的作用，將對風險的感知放在事前，內(nèi)部巨災風險準備金則在公司內(nèi)部發(fā)揮風險分散的作用。

其次，由政府牽頭建立林業(yè)風險保障基金。當巨災損失的觸發(fā)條件滿足并且保險公司內(nèi)部計提的準備金難以滿足支付條件時，則由林業(yè)風險保障基金來進行支付。

再次，政府可為林業(yè)專門設立與其相關的政策性再保險公司，同時引入商業(yè)性保險公司，發(fā)揮其在公益林保險中的作用，兩方聯(lián)合進行再保險，通過再保險實現(xiàn)分保，發(fā)揮大數(shù)定律作用[23]，充分分散風險。具體做法見圖3。

圖3 公益林保險運行模式的整體設計

保險公司、政府和再保險機構多方共同參與公益林保險資金的管理和使用，則更有利于對中央財政補貼資金使用的監(jiān)管，以及提高財政補貼資金的使用效率。此外，建議引導公益林保險與金融深度融合，借助公益林保險發(fā)展保單貸款、融資租賃、產(chǎn)權流轉等市場交易活動，加快發(fā)展綠色金融支持體系。

生態(tài)產(chǎn)品發(fā)展主要依賴于兩方面：一是中央財政轉移支付，二是地方政府部門的財政投入。生態(tài)產(chǎn)品中包括公益林，然而由于公益林保護以及修復周期較長、投資較大，若僅以政府部門的投入作支撐，則難以滿足其發(fā)展需求。

（五）構建有效競爭機制，激發(fā)保險公司活力

隨著公益林保險開展的不斷深入，應形成有效的市場競爭機制，激發(fā)保險公司產(chǎn)品創(chuàng)新的活力。

首先，應改變以往的包辦做法，通過公開招標、專業(yè)評估等形式，擴充公益林保險經(jīng)營企業(yè)的數(shù)量，優(yōu)先選擇符合當?shù)貙嶋H需求、保險金額合理、保障能力較強的保險公司承辦公益林保險業(yè)務，在嚴格監(jiān)管的前提下，努力開創(chuàng)多元發(fā)展、充分競爭的公益林保險發(fā)展新局面。

其次，建議公益林保險經(jīng)辦機構建立年度考核機制，對承保公益林保險業(yè)務的保險公司進行考核，并廣泛參考經(jīng)營主體對承保機構的服務滿意程度，建立生態(tài)公益林保險業(yè)務的保險公司償付能力評測體系，確定承保機構是否具有經(jīng)營生態(tài)公益林保險的資格。依據(jù)縣（區(qū)）林業(yè)部門的考核意見，建議承保機構承保市場份額動態(tài)調(diào)整，依據(jù)林業(yè)部門的考核結果，以此激發(fā)承保機構積極性，推動公益林保險工作的健康發(fā)展。

為有效降低保險公司經(jīng)營森林保險的相關成本及費用，保證其經(jīng)營公益林保險的積極性，政府應優(yōu)化補貼模式。

第一，對保險公司森林保險經(jīng)營管理費用和風險費用進行補貼，同時實行金融支持和稅收優(yōu)惠。鑒于保險公司經(jīng)營生態(tài)公益林保險的費用成本高，政府可在10%—20%范圍內(nèi)對保險公司提供費用補貼。

第二，現(xiàn)行生態(tài)公益林保險稅收優(yōu)惠政策是免征營業(yè)稅，在此基礎上，進一步免除生態(tài)公益林保險的相關稅收，通過稅收優(yōu)惠降低生態(tài)公益林保險的經(jīng)營成本，從而推動保險公司降低保費水平。

第三，對保險公司進行一定的再保險費用補貼，主要是由于目前再保險費率很高、承保公司購買再保險困難[24]。