□李松有

[內(nèi)容提要]中國(guó)基層流域治理是一個(gè)基本單元構(gòu)成的治理結(jié)構(gòu)，有效治理結(jié)構(gòu)取決于組織內(nèi)、外的交易成本是否達(dá)到最低值。在組織交易成本最低值前提下，除了大型流域單元適宜科層組織治理外，微型流域單元采取家戶(hù)聯(lián)合治理結(jié)構(gòu)；小型流域單元選擇村落組織治理結(jié)構(gòu)；中型流域單元?jiǎng)t是聯(lián)合組織治理結(jié)構(gòu)。通過(guò)對(duì)基層流域治理形態(tài)進(jìn)一步分析，構(gòu)建基層流域規(guī)模、組織交易成本與有效治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系模型，可以發(fā)現(xiàn)提高基層流域治理水平的有效路徑：需要堅(jiān)持互利原則，克服集體行動(dòng)困境；找準(zhǔn)適當(dāng)規(guī)模，降低治水合作成本；強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)下沉，提高基層供給能力；強(qiáng)化行政干預(yù)，促進(jìn)流域?qū)崿F(xiàn)善治。

縱觀世界發(fā)達(dá)國(guó)家和中國(guó)歷史上流域治理經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)，有效的治理結(jié)構(gòu)是保障國(guó)家治理基層流域的前提。2019年十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)中國(guó)國(guó)家制度和治理體系的優(yōu)勢(shì)，該優(yōu)勢(shì)在流域治理領(lǐng)域表現(xiàn)突出，從側(cè)面解釋“中國(guó)之治”的制度密碼。但是，目前對(duì)于傳統(tǒng)基層流域治理缺乏實(shí)證調(diào)查和理論依據(jù)。究竟中國(guó)基層流域單元有何分布特征？不同流域單元治理組織有何類(lèi)型?該類(lèi)組織如何促成組織交易成本最小化？同時(shí)，不同流域單元適宜何種治理結(jié)構(gòu)?如何針對(duì)目前中國(guó)流域治理過(guò)程中的集體行動(dòng)問(wèn)題，找到有效治理結(jié)構(gòu)的實(shí)現(xiàn)形式?以上就是本文所要探究和解答的問(wèn)題。

一、基層流域治理問(wèn)題

(一)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理

基層流域治理是針對(duì)特定空間范圍內(nèi)水利公共事務(wù)進(jìn)行生產(chǎn)、決策、規(guī)劃、管護(hù)、協(xié)調(diào)、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)督的集體行動(dòng)。參與主體以組織為單位,主要有基層政府、村莊和家戶(hù)組織。研究發(fā)現(xiàn)，影響基層流域治理成效的主要原因：由于流域治理主體權(quán)力支配資源限度，同級(jí)流域參與者不良行為產(chǎn)生較高的交易成本；同層級(jí)流域或者不同層級(jí)流域決策利益不一致。因而，減少流域治理過(guò)程中集體行動(dòng)負(fù)外部效應(yīng)，而增強(qiáng)集體行動(dòng)正外部效應(yīng)，才能促成集體行動(dòng)的最低成本。

1.流域治理正外部性減弱。流域單元規(guī)模適當(dāng)，自愿組織形成聯(lián)合組織實(shí)施治理往往會(huì)比國(guó)家強(qiáng)制力量來(lái)做的更佳[1]，促使組織管理和監(jiān)督成本很低[2]。隨著流域規(guī)模擴(kuò)大，因?yàn)閭€(gè)體分擔(dān)管理成本高，致使缺少有效參與的動(dòng)力，也削弱集體行動(dòng)能力。同樣，流域單元規(guī)模過(guò)大，不僅很難實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，而且所涉及個(gè)體數(shù)量較多，在很難取得一致意見(jiàn)和利益缺少統(tǒng)一情況下，“搭便車(chē)”的違約成本又較低，產(chǎn)生集體行動(dòng)困難。[3]此外，具體來(lái)看，集體行動(dòng)的組織必須依賴(lài)其他組織的資源來(lái)實(shí)現(xiàn)發(fā)展[4]。流域治理依賴(lài)于基層社會(huì)自我服務(wù)和管理能力，由于基層社會(huì)組織和支配資源的限度，當(dāng)流域單元規(guī)模大到基層民眾能力無(wú)法實(shí)現(xiàn)治理時(shí)，需要依靠外部力量的有效支持。但是，如果外部力量過(guò)度干預(yù)，反而造成基層民眾對(duì)外的依賴(lài)，尤其是國(guó)家力量過(guò)多干預(yù)，會(huì)加劇流域治理組織的行政化，[5]反而會(huì)削弱基層社會(huì)在流域治理過(guò)程中的作用，提高基層流域的控制成本。

2.流域治理負(fù)外部性增強(qiáng)?；鶎恿饔蛑卫磉^(guò)程中，行為者過(guò)分逐利行為，會(huì)損害其他個(gè)體分享機(jī)會(huì)和受益程度；超越家戶(hù)、村落范圍或跨越村界流域治理，因少數(shù)行為者的機(jī)會(huì)主義行為或者逃避義務(wù)產(chǎn)生集體行動(dòng)困境；不同地區(qū)對(duì)流域公共水利產(chǎn)品效用存在差異，導(dǎo)致公共水利產(chǎn)品供給與需求不一致，以及同層級(jí)流域中不同治理主體間存在有資源的分配不均衡矛盾；同樣，在流域治理中，高層級(jí)參與者僅僅是為了克服低層級(jí)參與者能力不足[6]，但是，由于低層級(jí)參與者缺少對(duì)高層級(jí)參與者的有效約束，反而低層級(jí)參與者的決策和管理受制于高層級(jí)參與者，最突出表現(xiàn)為較低層級(jí)參與行為者謀利向上級(jí)尋租，或者底高層級(jí)參與者的利益合謀，比如對(duì)于流域治理出現(xiàn)利益沖突，高層級(jí)參與者作為權(quán)威評(píng)判者，如果偏向某一方的不公正行為，必將損害基層水利秩序和治水習(xí)慣。[7]另外，民眾從流域治理中獲益與上級(jí)參與者獲益并非正向關(guān)聯(lián)，比如在水利沖突中村民意在獲益最大化，而且政府關(guān)注是如何消除糾紛，加強(qiáng)對(duì)基層社會(huì)控制與治理。[8]

由此可見(jiàn)，中國(guó)流域治理是由多單元構(gòu)成流域治理體系。在流域治理單元與行政治理單元耦合情況下，不同流域單元治理要達(dá)到組織內(nèi)外成本最小值，對(duì)接治理主體和治理結(jié)構(gòu)具有很大差異。要克服流域單元治理的集體行動(dòng)困境，需要找到相匹配的治理組織和實(shí)現(xiàn)形式以及最佳的治理結(jié)構(gòu)。需要從基層流域治理的層級(jí)性進(jìn)行思考，那么到底傳統(tǒng)中國(guó)流域有多少層級(jí)，不同層級(jí)流域治理組織如何，不同層級(jí)流域治理形式有哪些，如何實(shí)現(xiàn)流域治理組織交易成本最小值？這種情況下最佳治理結(jié)構(gòu)有何特征？因此，本文主要圍繞基層流域治理規(guī)模、組織成本與治理結(jié)構(gòu)內(nèi)容，來(lái)探討不同流域規(guī)模治理的有效形式。

(二)理論假設(shè)的提出

由于基層地理非同質(zhì)性特征，而且流域規(guī)模與地理范圍重疊分布，共同塑造基層相對(duì)穩(wěn)固的流域治理體系。囿于各界對(duì)于流域治理底層和上層過(guò)分關(guān)注，導(dǎo)致遮蔽了對(duì)流域其他層級(jí)單元研究。其實(shí)，基層流域是一種多層級(jí)治理結(jié)構(gòu)，不同層級(jí)流域治理有不同治理特點(diǎn)。本文選取流域規(guī)模作為切入點(diǎn)，著重考察交易成本下不同層級(jí)流域運(yùn)營(yíng)狀況，比如家戶(hù)與家戶(hù)之間的微型水利，村落的小型水利，村落之間中型水利、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣域范圍的大型水利等等，探討基層流域有何治理形式，這些治理方式如何昭顯基層治理結(jié)構(gòu)？在此，該文的核心假設(shè)是傳統(tǒng)時(shí)期中國(guó)基層流域治理是以家戶(hù)為基礎(chǔ)的層級(jí)治理結(jié)構(gòu)，在最低交易成本前提下，不同層級(jí)流域治理對(duì)接治理主體不同，同時(shí)，有效實(shí)現(xiàn)形式存在差異。其主要體現(xiàn)在以下三個(gè)分支假設(shè)：

假設(shè)1：隨著流域單元規(guī)模越小，決策主體處在層級(jí)越低，治理組織自治性質(zhì)越強(qiáng)，集體行動(dòng)的內(nèi)部組織成本越低。

假設(shè)2：隨著流域單元規(guī)模擴(kuò)大，決策主體層級(jí)提高，強(qiáng)化組織行政化程度，集體行動(dòng)外部組織成本越少。

假設(shè)3：不同流域治理組織內(nèi)外部成本均衡時(shí)，達(dá)到最低交易成本點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)最佳治理結(jié)構(gòu)。

二、基層流域治理形態(tài)分析

中國(guó)因地理規(guī)模大而組成區(qū)域差異明顯，需要分區(qū)域考察流域治理問(wèn)題，促使研究重點(diǎn)開(kāi)始由黃河流域轉(zhuǎn)到長(zhǎng)江流域和珠江流域，由干旱小麥生產(chǎn)區(qū)域轉(zhuǎn)到水網(wǎng)發(fā)達(dá)稻作區(qū)域，而且也注意到水利規(guī)模差異。在處在干旱缺水的小麥地區(qū)，需要國(guó)家直接進(jìn)行公共水利建設(shè)[9]。而在水網(wǎng)發(fā)達(dá)的稻作地區(qū)，具有豐富的基層流域治理事實(shí)。以江漢平原為例，該地由江、河、湖、汊、堰、塘、溝、道等構(gòu)成的自然灌溉體系。基于自然和歷史原因，從規(guī)模、類(lèi)型上對(duì)基層流域所作的區(qū)分，加上以水為中心的人類(lèi)活動(dòng)范圍更大，使得受益程度存在邊界，導(dǎo)致治理組織產(chǎn)生顯著差異，進(jìn)而采取不同的治理結(jié)構(gòu)。

(一)微型流域治理形態(tài)

微型流域治理，比如圍繞水坑和水槽而進(jìn)行生產(chǎn)，有“引水”、“除水”和“管水”等豐富的治水形態(tài)。一是囤水合作。對(duì)于地勢(shì)高的農(nóng)田，田主有囤水灌溉的習(xí)慣。[10]待水稻收割后，田主用泥將農(nóng)田四周堆高兩尺，蓄水不僅自用，而且可供給關(guān)系好的田鄰來(lái)年的稻作用水。同時(shí)，為了保證囤水，田主把田埂留寬，有誰(shuí)把田梗整小，會(huì)遭致閑話(huà)而沒(méi)面子。而且即使囤水不夠用，容易出現(xiàn)偷水，當(dāng)田鄰發(fā)現(xiàn)被偷水，影響自家作物生長(zhǎng)，就會(huì)當(dāng)面斥責(zé)。如果置之不理，田鄰就可以把對(duì)方田埂挖斷，以示懲罰。[11]此外，田鄰之間的水頓，其建設(shè)和維修是各自負(fù)責(zé)，而且水頓不可用來(lái)耕種。如果在水頓里種植作物，被他人過(guò)水時(shí)沖毀作物，造成損失也是自己承擔(dān)，所以大家都默許和遵守。

二是引水合作。當(dāng)耕作地距離水源地較遠(yuǎn)，田鄰之間共同挖塘灌溉，凡是投勞投工者都能夠取水。即使進(jìn)行農(nóng)地買(mǎi)賣(mài)，這些農(nóng)地仍然有取水灌溉的權(quán)利。不過(guò)，發(fā)生大旱，其他人無(wú)水分者不能在水塘取水。水的使用遵循“低塘不管高田”的原則，因?yàn)楦咛锊粌H很難從低塘取水，而且高田水分就高不就低，只能向上要水分灌溉。在灌溉時(shí)，依次從水塘周邊向外輻射，從近到遠(yuǎn)進(jìn)行灌溉，遇到天旱季節(jié)，需要田鄰之間相互合作，前一臺(tái)水車(chē)將水車(chē)到塘口中，后一臺(tái)水車(chē)再將水從塘口中提走，提到下一個(gè)塘口中，如此前后相接，將水引到稻田邊。當(dāng)水無(wú)法直接到農(nóng)田，要先從相鄰的田塊中通過(guò)，也存在灌水合作：[12]一種是“插標(biāo)過(guò)水，過(guò)后還原”，即將竹片或者石塊插在需經(jīng)過(guò)的田塊做記號(hào)，從田塊中直接過(guò)水，過(guò)水以后依記號(hào)還原水量；另一種是在相鄰田塊中“打槽”過(guò)水，過(guò)后抹平。[13]此外，在秋冬季節(jié)時(shí)對(duì)水塘進(jìn)行維護(hù)，主要包括疏通渠道和清理淤泥等環(huán)節(jié)，按照覆蓋范圍和用水范圍，就近出工。

三是除水合作。當(dāng)雨季集中時(shí)，容易產(chǎn)生內(nèi)澇，需要除水。當(dāng)下田從上田過(guò)水，上田就可從下田排水，都是田鄰要遵循規(guī)矩。[14]不過(guò)，除非無(wú)雜花的連片農(nóng)田可隨意開(kāi)口排水，否則進(jìn)出水口位置不能隨便改變，此在買(mǎi)賣(mài)或者繼承過(guò)程中明文規(guī)定，注明農(nóng)田進(jìn)出水口的位置、方向和大小。即使碰到水害嚴(yán)重，亟需擴(kuò)大排水量，也只能將原水口擴(kuò)寬，不能新開(kāi)口子，轉(zhuǎn)移水害。而且，暴雨來(lái)臨之前或者暴雨過(guò)后，農(nóng)戶(hù)自發(fā)去排水。如果田多而排水任務(wù)重，與其關(guān)系好的田鄰會(huì)幫忙開(kāi)口排水。因?yàn)樗歼B帶，除水害需要經(jīng)過(guò)田鄰的農(nóng)田，田鄰及時(shí)幫忙排水，也能自己受益。此外，當(dāng)農(nóng)田沒(méi)有車(chē)路槽枧，只能與田鄰商量，簽訂契約，載明“平水過(guò)田”[15]。因此，由于血緣和地緣關(guān)系，初級(jí)治水活動(dòng)多為遵從慣習(xí)的自我治理。該過(guò)程無(wú)需攤派籌資，即使碰到矛盾，也是采取默許或者忍讓等方式解決，[16]無(wú)需外部強(qiáng)制，合作成本很低。

(二)小型流域治理形態(tài)

傳統(tǒng)時(shí)期小型流域治理，比如圍繞公堰和溝渠等等開(kāi)展治理內(nèi)容繁多。一是聯(lián)合灌溉。為了取水便利，村落共同籌建公堰，共同使用時(shí)，從近到遠(yuǎn)放水，先是打開(kāi)最上游閘門(mén)，進(jìn)行兩岸田灌溉，待上游水田灌滿(mǎn)以后，把下游閘門(mén)打開(kāi)，再灌溉下游水田。誰(shuí)不遵守順序，就要遭到懲罰，比如延遲用水時(shí)間。[17]每當(dāng)農(nóng)田需要施肥或者曬田時(shí)，農(nóng)戶(hù)通知堰長(zhǎng)，要求他暫時(shí)不要放水。遇到干旱季節(jié)，需要有田者共同聯(lián)合踏車(chē)灌溉，任何個(gè)人不能偷懶，否則加重別人的負(fù)擔(dān)，甚至踏不動(dòng)水車(chē)。而且要求以班為單元輪流踏車(chē)，在田頭放一根香，待香滅就換一班人，要求大家做到齊心協(xié)力。[18]一般按照田的數(shù)量出工，如果沒(méi)有時(shí)間出工，可以出錢(qián)請(qǐng)工。除此之外，當(dāng)公堰有淤泥，導(dǎo)致水面抬高，影響公堰儲(chǔ)水量時(shí)，一般是十月左右，需要村落家庭派勞動(dòng)力，負(fù)責(zé)清理淤泥工程。

二是聯(lián)合管護(hù)。為了保證正常供水，在清明節(jié)推選管水員，負(fù)責(zé)村落用水協(xié)調(diào)和管理，多為本村有責(zé)任心的能人當(dāng)選，而且多數(shù)連選連任，如果因?yàn)闆](méi)管好水而無(wú)法連任，會(huì)使得個(gè)人不光彩。其報(bào)酬需要向受益田主分?jǐn)?。具體職責(zé)保障溝渠水流正常運(yùn)營(yíng)，禁止任何人向溝渠亂倒雜物等等；統(tǒng)一組織溝渠兩岸田主和耕種者進(jìn)行溝渠疏浚，而小修小補(bǔ)主要是由管水員協(xié)調(diào)受益農(nóng)戶(hù)來(lái)實(shí)施，以上過(guò)程中，任何人不參加，可以禁止其用水。[19]此外，碰到枯水季節(jié)，管事水員要防止偷水行為，發(fā)現(xiàn)偷水行為，一般都是村落農(nóng)戶(hù)共同商議處置，責(zé)令他不再犯即可，不會(huì)送官查辦。除了用水季節(jié)的看管，雨季期間巡查也很重要，一旦發(fā)現(xiàn)溝渠有滲水或者出現(xiàn)險(xiǎn)情，管水員需要及時(shí)通知所有村民出工加固和修筑。這種修繕加固基本不存在費(fèi)用支出，僅僅是人力投入合力完成，不過(guò)，也可以協(xié)商請(qǐng)工，所支付費(fèi)用需要村落各戶(hù)平攤。

三是處理糾紛。每年干旱時(shí)節(jié)，各戶(hù)競(jìng)相通過(guò)水車(chē)多提水。而且根據(jù)每戶(hù)田地面積，規(guī)定其擁有公堰用水量，當(dāng)其用水超過(guò)規(guī)定使用刻度，禁止其再用，剩下用水供其他農(nóng)戶(hù)使用。如果在用水時(shí)發(fā)生糾紛時(shí)，均由本村家戶(hù)頭協(xié)商處理。若涉及兩個(gè)或多個(gè)村落，則有各村家戶(hù)頭協(xié)商處理。如果出現(xiàn)人命，則便報(bào)官處理。此外，為了保證國(guó)家稅收，政府也會(huì)組織抗旱，一般是搶修和疏浚較大型的溝渠，由保長(zhǎng)、甲長(zhǎng)組織家戶(hù)按時(shí)參與，否則武力懲罰。[21]可見(jiàn)，小型流域治理并非單家獨(dú)戶(hù)就能完成，需要通過(guò)自愿參與、協(xié)商討論、集體決策，而地方政府不直接干預(yù)水利公共事務(wù)，多數(shù)為村落自主管理。[20]

(三)中型流域治理形態(tài)

中型流域治理，主要圍繞湖泊和河流等等開(kāi)展大規(guī)模流域治理活動(dòng)。一是組建機(jī)構(gòu)。為了實(shí)現(xiàn)湖垸管理規(guī)范化，垸民組建堤委會(huì)[22]，其成員為7-11人，多為家族中富庶、有威望者擔(dān)任。其負(fù)責(zé)湖垸灌溉、防汛、修繕堤壩、閘門(mén)和水剅等等。同時(shí)，按照河流在村域的覆蓋情況，自上而下將河流分成若干段，由垸民選出熟悉水利者擔(dān)任塊首負(fù)責(zé)管理。每逢用水時(shí)候，各村內(nèi)逐戶(hù)輪流持牌，牌子上寫(xiě)明各戶(hù)的名字、用水順序以及放水時(shí)長(zhǎng)，用水戶(hù)方可前去值班放水。[23]放水量(時(shí)長(zhǎng))以每戶(hù)耕作田地的面積多少確定。由于涉及村莊較多，如果發(fā)生矛盾，先報(bào)垸主幫忙協(xié)調(diào)，當(dāng)其難以協(xié)調(diào)解決時(shí)，便到縣衙請(qǐng)其現(xiàn)場(chǎng)斷案。此外，當(dāng)水勢(shì)大導(dǎo)致水位高超出河壩時(shí)，垸主則命令守閘者開(kāi)垸閘放水泄洪，避免威脅到河壩。如果有人發(fā)現(xiàn)決口故意不報(bào)或者有人私自開(kāi)口排水，導(dǎo)致垸民遭受損失，也要送官府查辦。而當(dāng)遇到干旱時(shí)節(jié)，垸主則組織垸民筑起橫壩蓄水功能，進(jìn)行農(nóng)田灌溉。不過(guò)當(dāng)下游水量不足時(shí)，經(jīng)垸主許可，也可以定時(shí)打開(kāi)河壩，開(kāi)小口放水入下游，保證正常供水。

二是籌資派工。由于堤委會(huì)的組織比較松散，人力、物力和財(cái)力有限，難以應(yīng)對(duì)洪水危機(jī)能力不足。為了保證河道的暢通、堤壩安全，農(nóng)閑時(shí)節(jié)塊首便敲鑼召集用水戶(hù)前往疏通渠道，加固堤壩，按照每戶(hù)田地面積，派適當(dāng)數(shù)量的勞動(dòng)力。保長(zhǎng)、保副和紳士等等有督夫之責(zé)，而且有免除勞役特權(quán)，由花戶(hù)分?jǐn)偹麄內(nèi)蝿?wù)。凡本垸者，不出工又不出錢(qián)者，就會(huì)遭到垸主訓(xùn)斥或者處罰。此外，按照慣例，冬季歲修堤防，垸主統(tǒng)一主持，命令塊首組織垸民對(duì)垸堤加高培厚。塊首將夫單挨家挨戶(hù)交到花戶(hù)手中，并催促花戶(hù)按時(shí)出工修堤，需要各家各戶(hù)籌錢(qián)，根據(jù)工程大小和各家田畝數(shù)量進(jìn)行攤派垸課[24]。用于修繕垸堤費(fèi)用和垸主等人工資和生活費(fèi)用，以及管理垸閘、水剅等等費(fèi)用。[25]當(dāng)塊首把疏浚距離分到每家每戶(hù)，意味著劃定任務(wù)，需要垸民按時(shí)完成，完不成，直接綁了送官，遭到牢獄懲罰。

三是防汛抗洪。在汛期時(shí)節(jié)，同垸之民共同防汛，主要體現(xiàn)以下幾個(gè)方面：首先，趕澇水。垸主組織垸民踏車(chē)趕出水，本垸垸民任其調(diào)遣，同樣，按照每戶(hù)田地多少派工。[26]但是，有水車(chē)家戶(hù)可以少派工，比如有10畝田地需要出15個(gè)工，有水車(chē)家庭一車(chē)抵十個(gè)工，還需要完成5個(gè)工。同時(shí)，根據(jù)線(xiàn)數(shù)記工，一天一車(chē)完成20線(xiàn)。其次，搶修堤防。當(dāng)水淹大垸，威脅垸堤，亟需加固和修補(bǔ)，垸主、塊首帶領(lǐng)垸民出工，一般出工任務(wù)按照田畝數(shù)量進(jìn)行任務(wù)攤派。如果堤委需要經(jīng)費(fèi)，也是照前面義務(wù)延續(xù)。[27]防汛使用的工具由各家各戶(hù)自備，而且緊急抗洪時(shí)，垸主可以調(diào)集圍區(qū)所有資源，待事后可以進(jìn)行補(bǔ)償。如果有誰(shuí)抵制出工，垸主要對(duì)其進(jìn)行訓(xùn)斥，如果態(tài)度惡劣，便綁其游行示眾，[28]甚至要送官辦理。因此，垸不僅是地域單元，而且是水利協(xié)作單元，這種較大規(guī)模水利公共產(chǎn)品提供，容易出現(xiàn)不付費(fèi)或者不出力的“搭便車(chē)”問(wèn)題，當(dāng)防汛或者歲修制度形成，有助于克服集體行動(dòng)困難問(wèn)題?？梢?jiàn)，當(dāng)流域規(guī)模擴(kuò)大，該層級(jí)流域要想有效運(yùn)營(yíng)，亟需采取強(qiáng)有力的制度或者手段來(lái)補(bǔ)充。[29]

三、基層流域治理邏輯考察

中國(guó)基層流域單元體系，包括治理主體、治理規(guī)則和治理成本等等內(nèi)容，到底每一層級(jí)單元如何有效組合，需要從流域規(guī)模、組織成本與治理結(jié)構(gòu)關(guān)系考慮，構(gòu)建這些變量的關(guān)系模型，按照共同體形成邏輯：家戶(hù)成員—村落—村落聯(lián)合，深刻認(rèn)識(shí)不同關(guān)系組合形態(tài)的優(yōu)劣勢(shì)，構(gòu)建有效治理模式。

(一)流域規(guī)模單元與內(nèi)部組織成本及治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系

基于不同流域規(guī)模單元與組織內(nèi)部成本及治理結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系(表1)，研究發(fā)現(xiàn)，基層流域單元規(guī)模較小，事關(guān)參與者數(shù)量有限，比如家戶(hù)之間或者村落，圍繞微小型流域公共治理，利益相關(guān)程度高，所耗費(fèi)組織內(nèi)部的成本少，就能及時(shí)獲得集體物品，自愿合作而實(shí)現(xiàn)自治。當(dāng)基層流域規(guī)模擴(kuò)大，事關(guān)參與者數(shù)量增加，造成個(gè)體受益距離遠(yuǎn)，被排除在集體受益范圍之外，就盡可能地回避承擔(dān)集體行動(dòng)成本，試圖分享他人提供集體物品，產(chǎn)生集體不行動(dòng)。因?yàn)榇蠹w比小集體更難自主供給公共物品，源于信息不對(duì)稱(chēng)和“搭便車(chē)”處罰成本較低。同樣，對(duì)于規(guī)模更大流域單元，分享集體物品的阻礙多，采取科層組織為主的治理，專(zhuān)斷權(quán)力較強(qiáng)，便于壓服更多反對(duì)者，依靠層級(jí)關(guān)系促進(jìn)多數(shù)人的集體利益需求實(shí)現(xiàn)。假如依舊采取家戶(hù)組織或村落組織治理方式，缺少?gòu)?qiáng)制手段或者選擇性激勵(lì)情況下，無(wú)法有效克服機(jī)會(huì)主義的自利行為，將會(huì)大大增加內(nèi)部組織成本，因?yàn)闊o(wú)人關(guān)心和出力而導(dǎo)致集體物品無(wú)法供給。

表1 不同流域規(guī)模單元與內(nèi)部組織成本及治理結(jié)構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)

(二)流域規(guī)模單元與外部組織成本及治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系

同理，基于不同規(guī)模流域單元與外部組織成本及治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系(表2)，進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，流域單元規(guī)模小，可支配的資源少，提供集體物品時(shí)，超出個(gè)體承擔(dān)能力而難以組織，導(dǎo)致組織外部成本很高，實(shí)力不足以有效開(kāi)展水利事務(wù)治理。同時(shí)，由于集體物品的非排他性導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義行為，所以無(wú)法采取有效行動(dòng)，外部組織成本增加，自愿供給集體物品程度低。同樣，組織集體行動(dòng)需要依靠其所支配資源來(lái)達(dá)到各自目的和促進(jìn)發(fā)展。[30]當(dāng)流域單元規(guī)模越大，層級(jí)越高，掌握資源分配權(quán)力越大，調(diào)撥資源實(shí)施流域治理能力越強(qiáng)。比如，由于地域范圍大，與村民居住距離較遠(yuǎn)，進(jìn)而增加信息成本和管理成本，需要村落組織才能夠籌建。同理，流域單元規(guī)模更大，議價(jià)、談判和磋商能力越強(qiáng)，承接外部資源越多，從而提高集體物品供給效率，而且碰到流域治理困難，可以發(fā)揮治理層級(jí)較高的優(yōu)勢(shì)，依靠國(guó)家強(qiáng)制來(lái)保證個(gè)體履行承諾，運(yùn)用強(qiáng)制性組織保證公共利益實(shí)現(xiàn)，降低外部組織成本?？梢?jiàn)隨著流域單元規(guī)模的擴(kuò)大，治理結(jié)構(gòu)層級(jí)不斷提高，可支配和動(dòng)員資源的能力越強(qiáng)，外部組織成本會(huì)逐漸減少。

表2 不同流域規(guī)模單元與外部組織成本及治理結(jié)構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)

因此，隨著流域規(guī)模的變化而治理主體產(chǎn)生相應(yīng)變革，組織成本同時(shí)也被用作衡量流域治理是否有效的標(biāo)準(zhǔn)之一。不僅如此，最佳的組織成本決定流域單元的性質(zhì)，有效治理結(jié)構(gòu)能夠以較低的組織成本來(lái)實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)。事實(shí)證明，有效治理就是滿(mǎn)足個(gè)體利益需求的同時(shí)消耗總成本最小，或者說(shuō)消耗總成本固定時(shí)，有效治理能夠最大程度滿(mǎn)足個(gè)體利益的需求。通過(guò)均衡理論得出，當(dāng)內(nèi)部組織成本等于外部組織成本時(shí)，治理結(jié)構(gòu)即是組織成本最小的均衡結(jié)構(gòu)，即內(nèi)生權(quán)力和外部權(quán)力均衡結(jié)構(gòu)，進(jìn)而形成有效治理模式。

流域區(qū)域與行政區(qū)域耦合過(guò)程中，流域區(qū)域處的層級(jí)越高，政府介入或參與在流域區(qū)域運(yùn)行產(chǎn)生的作用就越大。微型流域單元的內(nèi)外部組織成本均衡點(diǎn)開(kāi)展家戶(hù)自組織治理，其特征是治理結(jié)構(gòu)層級(jí)低，遵循默許或者慣習(xí)，幾乎無(wú)外來(lái)強(qiáng)制；小型流域單元的內(nèi)外部組織成本均衡點(diǎn)開(kāi)展村落治理，其特征是治理結(jié)構(gòu)層級(jí)較低，有非正式組織，采取協(xié)商方式達(dá)成合意，根據(jù)協(xié)議開(kāi)展集體行動(dòng)，很少?gòu)?qiáng)制干預(yù)；中型流域單元的內(nèi)外部組織成本均衡點(diǎn)開(kāi)展聯(lián)合組織治理，其特征是治理結(jié)構(gòu)層級(jí)較高，成立正式的管理機(jī)構(gòu)，擁有程度不同的強(qiáng)制性權(quán)力，依靠準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)來(lái)主導(dǎo)整個(gè)水利系統(tǒng)中各層級(jí)參與者間的行動(dòng)。這種情況下三種治理模式及其選擇流域治理結(jié)構(gòu)均達(dá)到組織最低交易成本點(diǎn)(表3)。因此。不同層級(jí)流域范圍與受益程度有大小，而低層級(jí)流域內(nèi)的個(gè)體分擔(dān)上一層級(jí)責(zé)任，并參與到高級(jí)流域的公共事務(wù)之中,進(jìn)而加強(qiáng)高層級(jí)流域與低層級(jí)流域之間的資源流動(dòng),增強(qiáng)高層級(jí)治理組織克服集體行動(dòng)困境的凝聚力。[31]

表3 不同規(guī)模流域與治理結(jié)構(gòu)內(nèi)在關(guān)聯(lián)

四、結(jié)論與探討

通過(guò)對(duì)基層流域治理形態(tài)和邏輯分析，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)基層治理有效結(jié)構(gòu)形成關(guān)鍵在于基層流域類(lèi)型與治理組織相互匹配，從而實(shí)現(xiàn)參與者集體行動(dòng)的交易成本降低。為了克服集體行動(dòng)困境，實(shí)現(xiàn)組織交易成本最小化，需要考慮基層流域治理有效要件，為推進(jìn)基層流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提供有益借鑒。

(一)社會(huì)自治是基層流域治理的基礎(chǔ)

1.堅(jiān)持互利原則，克服集體行動(dòng)困境。不管哪一層級(jí)流域治理，因受益人明確和受益邊界清晰，都會(huì)逐步構(gòu)成一個(gè)關(guān)系緊密的水利共同體。在基層流域治理過(guò)程中，離不開(kāi)受益主體的有效參與，構(gòu)成流域治理合作的根基。比如上下游、左右岸形成合力，在地理空間上開(kāi)展協(xié)作，在協(xié)作過(guò)程中又形成利益共同體。實(shí)踐表明，小規(guī)模集體受益程度高，便于產(chǎn)生有效集體行動(dòng)，并通過(guò)互利合作方式克服個(gè)體無(wú)法解決的問(wèn)題。同時(shí)，依賴(lài)于自主合作和群體自身塑造的非正式規(guī)則促使組織的存在和延續(xù)。比如微小型治水活動(dòng)，與自身生產(chǎn)和生活密切相關(guān)，參與即可受益，同時(shí)，設(shè)立非正式的協(xié)商組織，開(kāi)展協(xié)調(diào)、研究和倡導(dǎo)，其決策往往需要全體成員達(dá)成一致。比如公共水利管護(hù)攤工，誰(shuí)不出工，也就失去用水資格，很少有人拒絕，因?yàn)檫@是小共同體獨(dú)立生存的基礎(chǔ)。而當(dāng)更大規(guī)模流域范圍超出村落，個(gè)體很難直接受益，容易出現(xiàn)“搭便車(chē)”的不良行為，需要外部強(qiáng)制手段等選擇性激勵(lì)方式，鼓勵(lì)個(gè)體為公共事業(yè)出力?？梢?jiàn)，圍繞不同流域類(lèi)型形成多個(gè)體利益共同體，而不同的共同體為了受益而結(jié)成為村落或者超越村界的合作單位。因此，由于水的利與害開(kāi)展世代持之以恒的地理大協(xié)作，促使原子化個(gè)體在治水問(wèn)題上的聯(lián)合，是變水害為水利的關(guān)鍵。同時(shí)，基于國(guó)家對(duì)于整個(gè)水利設(shè)施的控制，又促成國(guó)家統(tǒng)一的大共同體，促進(jìn)中華文明的車(chē)輪滾滾向前。

2.找準(zhǔn)適當(dāng)規(guī)模，降低治水合作成本。研究發(fā)現(xiàn)，以私性擴(kuò)大基礎(chǔ)上的理性合作和勞動(dòng)互助的體現(xiàn)，這是私性不及情況下的合作，根據(jù)流域規(guī)模，采取最佳治理方式。由水源到水田的治水過(guò)程中體現(xiàn)個(gè)體非必須不合作邏輯。即使如此，也盡量減少治水的成本。在不得已合作的水利關(guān)系中滲透著自利原則，合作規(guī)模僅僅局限于家戶(hù)之間，不需要更多人力和費(fèi)用就可以達(dá)成，更具有家戶(hù)本位底色，關(guān)鍵在合作成本多少。因此，在地理環(huán)境和技術(shù)條件下，流域治理超越家戶(hù)、村落范圍和小區(qū)域的協(xié)作需求，隨著協(xié)作需求的不斷擴(kuò)大，促使更大規(guī)模群體合作。因而，當(dāng)家戶(hù)能力不及，按照受益程度出力，否則合作遭到破壞。而且在缺乏外部支持的條件下，具有集體行動(dòng)能力的需要支付高昂的組織成本。同樣，維系合作需要形成相對(duì)嚴(yán)格管理組織，但是，缺少更高的權(quán)威和組織能力處置更大范圍糾紛并落實(shí)用水規(guī)定，導(dǎo)致其管理作用的發(fā)揮失靈并喪失民眾的信任?？梢?jiàn)，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)中，家戶(hù)只能依靠與四鄰協(xié)作和互助，解決生產(chǎn)和生活問(wèn)題，這種家戶(hù)之間的協(xié)作，這些都是按照受益程度選擇合作圈子，多大規(guī)模圈子在于交易成本多少，主要依賴(lài)熟人之間的利益默契和自然信任，產(chǎn)生的低成本合作。因此，以家戶(hù)聯(lián)合為基礎(chǔ)提供水利公共物品，耗費(fèi)合作成本最小，如果僅僅依靠外部強(qiáng)制則缺乏民間自發(fā)合作的基礎(chǔ)，而且促使農(nóng)民組織喪失自主性。

(二)國(guó)家干預(yù)是基層流域治理的保障

1.強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)下沉，提高基層供給能力。對(duì)于較大規(guī)模水利設(shè)施管理，其治理需要政府提供服務(wù)支持。比如垸”為平原地區(qū)的特色，多個(gè)以垸為主體的生產(chǎn)區(qū)域組合成協(xié)作區(qū)域。任何個(gè)人或者家族力量，甚至家族聯(lián)盟都無(wú)法應(yīng)對(duì)，致使國(guó)家權(quán)力延伸至此，形成國(guó)家主導(dǎo)的流域治理體制。按照慣例，冬季地方政府委派垸主組織村民加固堤壩。尤其是水利設(shè)施建設(shè)與管護(hù)，很大程度上由政府進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、組織的，當(dāng)流域治理出現(xiàn)矛盾沖突時(shí)，需要地方政府進(jìn)行協(xié)調(diào)解決。[32]該過(guò)程依靠高層級(jí)參與者采用強(qiáng)制權(quán)力促成村莊間的合作和共同行動(dòng)。同時(shí)，輸入財(cái)政扶持資金為合作提供動(dòng)力?？梢?jiàn)，較大規(guī)模水利興修，需要國(guó)家和民間力量共同完成，勞務(wù)主體是由農(nóng)民出工。因而，其合作效度與外來(lái)力量的強(qiáng)度是呈現(xiàn)正相關(guān)。即通過(guò)外部施壓把原子化的個(gè)體整合進(jìn)入組織體系中并強(qiáng)制他們達(dá)成合作意愿，這種外部壓力來(lái)自于有效政府自身具備的適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制性的權(quán)力。假如沒(méi)有，很難提供適宜的公共物品，進(jìn)而影響社會(huì)的發(fā)展。[33]因此，國(guó)家在治理水利過(guò)程中，具有很強(qiáng)權(quán)力，采取強(qiáng)制性手段集中必要人力和物力，發(fā)揮其守夜人的功能，當(dāng)個(gè)體自我治理無(wú)法實(shí)現(xiàn)更大利益需求，就需要政府積極參與治理。但是，由于雙方地方地位的不平等，不具備平等的談判能力，這種強(qiáng)力必須有一定適用范圍，前提是既能保證國(guó)家很好履行公共職能，又不影響到普通百姓生產(chǎn)和生活。

2.強(qiáng)化行政干預(yù)，促進(jìn)流域?qū)崿F(xiàn)善治。不同層級(jí)流域治理依賴(lài)于不同權(quán)力主體參與。處在最低層級(jí)流域治理主要受到內(nèi)生性權(quán)力主體主導(dǎo)，遵循非正式規(guī)則，對(duì)于行為者進(jìn)行有效約束，維持正常的水利秩序。更高層級(jí)流域治理過(guò)程中，整個(gè)散沙般的農(nóng)民被排除權(quán)力體系之外，受支配權(quán)力大部分來(lái)自于外部?？梢?jiàn)，在流域治理過(guò)程中，原子化個(gè)體要想被組織，則需要政府賦予其正式合法地位，促使具有掌握水利機(jī)構(gòu)運(yùn)作的權(quán)力，同時(shí)，又能發(fā)揮較小區(qū)域社會(huì)資本的功能。值得注意的是，這兩種權(quán)力既是獨(dú)立的，又有一定的默契或者共謀，這兩者之間的關(guān)系決定著基層流域治理穩(wěn)定和秩序。當(dāng)流域治理過(guò)程中，任何一方失信或者毀約而導(dǎo)致破壞已達(dá)成的均衡，基層流域秩序就會(huì)陷入混亂。另外，這兩種權(quán)力建構(gòu)基層流域運(yùn)營(yíng)秩序，并生產(chǎn)出規(guī)則，如果有人違背，將會(huì)產(chǎn)生沖突，需要相應(yīng)權(quán)力進(jìn)行解決，采取正向激勵(lì)或者負(fù)面約束，促使這種建構(gòu)秩序恢復(fù)。因而，這種建構(gòu)秩序維持，需要具備兩個(gè)條件：一是共認(rèn)的內(nèi)生非正式規(guī)則，每個(gè)人自覺(jué)遵守，二是外部介入產(chǎn)生正式規(guī)則，迫使個(gè)體遵循，否則建構(gòu)的秩序就難以維持。比如流域管理協(xié)商難以達(dá)成一致問(wèn)題，當(dāng)內(nèi)生權(quán)力無(wú)法解決時(shí)，政府主體依靠強(qiáng)制力量有效介入尤為必要，旨在恢復(fù)有序秩序，促進(jìn)善治實(shí)現(xiàn)。

不同流域單元，其規(guī)模和覆蓋范圍不同，導(dǎo)致流域治理方式存在差異，進(jìn)而采取不同治理方法。研究表明，中國(guó)的國(guó)家體制和國(guó)家治理都與基層流域治理相關(guān)。傳統(tǒng)天高皇帝遠(yuǎn)，水大皇帝近。黃河和長(zhǎng)江兩大區(qū)域構(gòu)成中國(guó)兩大核心區(qū)域。處在政權(quán)核心區(qū)的華北地區(qū)，流域治理需要政府負(fù)責(zé)，而在遠(yuǎn)離政權(quán)的華中地區(qū)，與生產(chǎn)和生活的治水依靠民眾自主完成，創(chuàng)造了燦爛的農(nóng)業(yè)文明，提供立國(guó)之本，而在水患面前，個(gè)體則顯得無(wú)能無(wú)力，只能求助超越個(gè)體的國(guó)家力量。國(guó)家因此嵌入和滲透于社會(huì)，形成有效的治理結(jié)構(gòu)。因此，當(dāng)前要解決基層流域治理的集體行動(dòng)問(wèn)題，就需要構(gòu)建一套行之有效的治理模式。