薛妮

摘要：以銀行業(yè)為代表的金融行業(yè)不斷創(chuàng)新及發(fā)展，促使金融大環(huán)境同樣發(fā)生相應(yīng)的改變，傳統(tǒng)的微觀審慎監(jiān)管已無法規(guī)避商業(yè)銀行經(jīng)營所面臨的各種風險。研究發(fā)現(xiàn)，我國商業(yè)銀行在宏觀審慎監(jiān)管方面，面臨著監(jiān)管主體相互對立導(dǎo)致運行效率低、監(jiān)管機構(gòu)之間協(xié)調(diào)機制尚不完善和監(jiān)管機構(gòu)間信息共享機制不健全等問題。文章從構(gòu)建明確的宏觀審慎監(jiān)管主體、健全宏觀審慎監(jiān)管法律制度框架、構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管的問責機制等方面進行分析，完善我國商業(yè)銀行宏觀審慎監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：宏觀;審慎監(jiān)管;法律

金融行業(yè)的不斷發(fā)展使得我國各級政府部門愈加關(guān)注金融監(jiān)管問題，為了規(guī)范行業(yè)體系，2017～2018年，我國先后設(shè)立了金融穩(wěn)定發(fā)展委員會和銀保監(jiān)會兩大監(jiān)管組織。這兩者的成立標志著我國新監(jiān)管體系的初步建成。中國人民銀行為我國央行，在我國金融體系中位于首位，對我國各金融機構(gòu)進行宏觀監(jiān)管，在央行的管控下，能有效地化解各金融機構(gòu)面臨的風險，從而保障行業(yè)順利運行。因此，金融穩(wěn)定發(fā)展委員會、銀保監(jiān)會應(yīng)與中國人民銀行相互協(xié)作，推動我國金融行業(yè)信息共享，在合理的宏觀審慎監(jiān)管基礎(chǔ)下，形成共贏的合作局面，最終打造適合我國國情的金融產(chǎn)業(yè)。

一、我國商業(yè)銀行宏觀審慎監(jiān)管的必要性

商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展具體表現(xiàn)為金融行業(yè)的不斷開拓與創(chuàng)新。金融體系的革新有助于增強金融業(yè)生命力的同時，同樣不可避免會面臨一系列風險。金融行業(yè)體系的宏觀改革具體表現(xiàn)在各項服務(wù)與職能的創(chuàng)新。宏觀審慎監(jiān)管要著眼于對金融行業(yè)整體系統(tǒng)所面臨的各項風險進行防范，如此不僅有助于對商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營進行監(jiān)督管理，同樣有助于整個金融行業(yè)體系往規(guī)范化、可持續(xù)化方向發(fā)展。

從目前我國商業(yè)銀行市場化革新的趨勢來看，微觀審慎監(jiān)管雖然可避免單個金融機構(gòu)倒閉的問題，但無法規(guī)避整個金融市場所面臨的系統(tǒng)性的問題及風險。微觀審慎監(jiān)管只注重對單個金融機構(gòu)倒閉問題進行防范，而忽視了金融機構(gòu)倒閉對實體經(jīng)濟產(chǎn)生的影響。因此，微觀審慎監(jiān)管體系會抑制市場自由調(diào)配的力度，造成資源分配的錯誤。宏觀審慎簡單來說，是由上級對下級進行監(jiān)管，在分析行業(yè)環(huán)境的基礎(chǔ)上進行風險預(yù)測，并由此制定相關(guān)應(yīng)對措施，從而在根源上減少銀行面臨的危機，抑制風險擴散。因此，宏觀審慎與微觀審慎相比，有著預(yù)知防范的作用，在具體實施過程中更加高效。由此可見，創(chuàng)建宏觀審慎監(jiān)管體系與制定專項保護措施的重要性，不僅可規(guī)避商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營所面臨的各種問題及風險，還可大大降低金融機構(gòu)道德風險發(fā)生的概率，從而使存款人的權(quán)益得到有效保障，同樣使得金融行業(yè)整體得到穩(wěn)固。

銀行是金融體系的重要分支，我國現(xiàn)有銀行網(wǎng)點多達數(shù)十萬。每個銀行在當?shù)囟急豢闯瑟毩⒌膫€體，其實銀行之間的資金流動與周轉(zhuǎn)十分緊密，往往一個銀行的風險化解需要其他銀行的共同協(xié)作。同樣，如果單獨一家銀行出現(xiàn)嚴重的運營風險或漏洞，也會在一定程度上影響其他銀行的正常運作。微觀審慎在監(jiān)管過程中，僅關(guān)注單獨個體的行為，僅解決單個銀行面臨的問題，而宏觀審慎則是將整個銀行業(yè)視為合作網(wǎng)絡(luò)，從長遠的角度看待整個行業(yè)的風險。如今市場的變化對利率產(chǎn)生較大影響，隨著商業(yè)銀行規(guī)避風險能力的減弱，加大了系統(tǒng)性風險發(fā)生的概率，因此，提高了宏觀審慎監(jiān)管體系創(chuàng)建的標準及要求。除此之外，要加強法律的制約與保障力度，以便宏觀審慎監(jiān)管體系的落實與推進，對于監(jiān)督管理的范疇與協(xié)作體系要通過法律法規(guī)來予以確立和規(guī)范，由此來平衡各個監(jiān)督管理部門的權(quán)力分配，避免互相爭權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生。

二、我國商業(yè)銀行宏觀審慎監(jiān)管面臨的問題

（一）監(jiān)管主體缺乏協(xié)調(diào)導(dǎo)致運行效率低

我國金融行業(yè)主要監(jiān)管主體為人民銀行和銀保監(jiān)會，就目前來看，現(xiàn)有監(jiān)管體系之間缺乏協(xié)調(diào)，對于風險的預(yù)測與防范往往從單個個體出發(fā)，而忽視行業(yè)整體環(huán)境，此舉不利于宏觀審慎的實施。盡管我國政府針對此系列問題頒布了相關(guān)政策，但在具體實施過程中，由于各部門之間管理不協(xié)調(diào)，缺乏合作，最終問題頻發(fā)。最為突出的是以下兩個方面，一方面，監(jiān)管主體權(quán)責不統(tǒng)一。銀行的實際權(quán)力掌握者是總行，而責任實行者則是分行，也就是說銀行運行制度、政策規(guī)范等都由總行統(tǒng)一制定，下屬分行嚴格按照總行要求進行運作。同時，分行沒有實際決定權(quán)，對于銀行事務(wù)的決議需要上報至總行，只有通過總行的層層審批才能進一步采取行動。因此往往會導(dǎo)致分行在上交等待審批的過程中失去最佳行動時機，最終導(dǎo)致經(jīng)濟損失。另一方面，分業(yè)監(jiān)管存在盲區(qū)。我國現(xiàn)行監(jiān)管體系為分業(yè)監(jiān)管，根據(jù)金融業(yè)主體類型或經(jīng)營范圍進行監(jiān)管，這一形式能大大減少監(jiān)管重復(fù)工作，提升效率。但與此同時，大多監(jiān)管機構(gòu)都是獨立運行，僅關(guān)注眼下工作，而忽視行業(yè)間的合作，最終導(dǎo)致共同監(jiān)管的部分出現(xiàn)無人監(jiān)管或重復(fù)監(jiān)管的情況。一旦被發(fā)現(xiàn)，既不能解決行業(yè)問題，同時還會加劇業(yè)內(nèi)矛盾。

（二）監(jiān)管機構(gòu)間信息共享機制不健全

目前，銀行業(yè)監(jiān)管信息共享體系不完善，一方面會致使監(jiān)督管理的準則發(fā)生變化，一旦出現(xiàn)監(jiān)管對象施加壓力的情況，監(jiān)督管理部門就會迫于壓力，對監(jiān)管標準進行不合理的降低，從而誘發(fā)一系列風險。另一方面，會形成重復(fù)性、空缺性監(jiān)管的局面，不僅大大降低監(jiān)管的有效力與執(zhí)行力，還激發(fā)了被監(jiān)管部門的排斥行為。目前，對金融行業(yè)的監(jiān)管工作主要由中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會及保監(jiān)會等負責，雖然各個組織都認真履行著監(jiān)管責任，但其相互之間鮮少聯(lián)系，配合緊密度較差。同時，監(jiān)管機構(gòu)的工作職責并非只是找出問題，其關(guān)鍵在于及時處理所發(fā)現(xiàn)的問題，嚴防商業(yè)銀行滋生不合理的經(jīng)營理念，盡量杜絕經(jīng)營、管理風險的發(fā)生。正因目前缺乏相關(guān)完善的溝通體系，因此那些未明確劃分管理權(quán)限的區(qū)域，會出現(xiàn)監(jiān)管方面的欠缺與不足。目前我國在監(jiān)管協(xié)調(diào)機制方面存在的主要問題有：尚未建立專門負責協(xié)調(diào)監(jiān)管的部門，同樣缺少專門匯總各項信息的方式與渠道，現(xiàn)有的協(xié)調(diào)機制未能全面解析我國金融業(yè)匯總的所有信息，而且不具備法律的強制性與有效性。同時，少了中國人民銀行的監(jiān)管，使其缺少權(quán)威性與公眾認可度。

（三）政府干預(yù)宏觀審慎監(jiān)管不合理

政府通過行政手段對宏觀審慎進行監(jiān)管，表面上可及時防范風險的發(fā)生，實際上市場的風險性依然會呈現(xiàn)遞增的趨勢。譬如，國家使用行政干預(yù)措施對國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)進行收購，表面看來可優(yōu)化其資產(chǎn)運營困境，實際上并未從源頭杜絕國有商業(yè)銀行貸款制度的種種問題，而且會導(dǎo)致不公平競爭等情況的發(fā)生。由于不同國家社會經(jīng)濟發(fā)展狀況不等，我國與西方國家的系統(tǒng)性風險存在顯著差異，因此對其的重視程度必將有所不同。相較于中國，西方國家在此領(lǐng)域起步更早，其體系架構(gòu)更為健全，重視程度自然更高，然而目前中國金融體系的發(fā)展仍處于相對較低水平，管理者并未足夠意識到系統(tǒng)性風險的重要性，對其監(jiān)管力度有所不足。第一，從理念角度分析，我國政府更多將目光放在避免真正爆發(fā)風險上，這就導(dǎo)致對特殊產(chǎn)權(quán)制度下銀行金融機構(gòu)現(xiàn)行的關(guān)注力度有所缺乏，同時政府機關(guān)自身并未針對金融行業(yè)下問題資產(chǎn)、重組等風險危機構(gòu)建專門的防控機制。第二，在真正進行風險防范時，我國政府往往忽視了預(yù)警的作用，僅重視評估，進而導(dǎo)致不良資產(chǎn)積累等情況發(fā)生。并且隨著時間的不斷推移，其隱藏風險越來越大，管控難度也越來越高。由此可見，政府通過行政手段對宏觀審慎監(jiān)管形成的不合理性監(jiān)管，不僅未能降低系統(tǒng)性風險概率，反而會導(dǎo)致商業(yè)銀行道德風險的發(fā)生。

三、完善我國商業(yè)銀行宏觀審慎監(jiān)管系統(tǒng)的措施

（一）構(gòu)建明確的宏觀審慎監(jiān)管主體

在我國，央行是金融業(yè)宏觀審慎的主體。事實表明，貨幣政策的獨立與否能在很大程度上反應(yīng)央行的監(jiān)管角色。也就是說，貨幣政策越獨立，央行宏觀審慎越容易。因此，央行作為我國宏觀審慎的關(guān)鍵部門與我國現(xiàn)有金融體系相契合。宏觀審慎部門要對行業(yè)變化做實時跟蹤，積極應(yīng)變，央行要根據(jù)社會信貸情況作出政策調(diào)整，以保證信貸供給平衡。其次，同作為宏觀審慎部門，央行與銀保監(jiān)會應(yīng)達成友好合作關(guān)系，在監(jiān)管過程中相互補充，不斷完善。與此同時，宏觀審慎還應(yīng)與微觀審慎有機結(jié)合，從而保障監(jiān)管機制平穩(wěn)運行。中國人民銀行作為我國金融體系的領(lǐng)頭羊，需要統(tǒng)籌管理我國金融體系的各分支指標。各宏觀審慎部門應(yīng)格外重視逆周期調(diào)控問題，將潛在風險隔絕于未然。作為世界上最大的區(qū)域聯(lián)盟，歐盟為宏觀審慎監(jiān)管的施行設(shè)立了歐洲系統(tǒng)性風險委員會，但此委員會只注重合作國的平均水平，即便部分國家表現(xiàn)不佳，但當所顯示的平均指標是合格的，那么則認為監(jiān)管是有效的。顯然，這一管理體系是合理的。所以，宏觀審慎監(jiān)管應(yīng)該以國家為單位展開，根據(jù)各自國情設(shè)立最符合現(xiàn)實的監(jiān)管指標，才能獲得積極的效果。因此，各國的宏觀審慎指標應(yīng)該經(jīng)過金融業(yè)實際考察之后得出，而嚴禁照搬照抄。

（二）健全宏觀審慎監(jiān)管法律制度框架

宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管，都成為了目前對金融業(yè)監(jiān)督管理中不可或缺的監(jiān)管方式，兩者既有千絲萬縷的聯(lián)系，但彼此之間同樣有所區(qū)別。因此，要從法律的角度將宏觀審慎監(jiān)管體系進行明確劃分，使其監(jiān)管目標與具體職能更加明朗。同時，細化宏觀審慎監(jiān)管體系中具體監(jiān)督管理的對象、監(jiān)管方式及職能權(quán)限等方面的問題。由于我國當前在宏觀審慎監(jiān)管體系中的指標規(guī)定上仍未成熟，因此，暫時無法達到量化指標的要求，但可先通過指標的定型化來彌補這一問題。綜上所述，宏觀審慎監(jiān)管的法治化與規(guī)范化為必然之舉。

此外，對央行與其他金融監(jiān)管部門的信息披露制度要加以確定。首先，央行的季度與年終總結(jié)報告中，要明確將貨幣政策的執(zhí)行狀況通報給各大金融監(jiān)管部門，各大金融監(jiān)管部門同樣要每月定期向央行匯報金融監(jiān)管的相關(guān)執(zhí)行情況。其次，央行與各大金融監(jiān)管部門要遵循信息披露制度的時效性、真實性與完整性。最后，央行身為抵御系統(tǒng)性金融風險的最終貸款人，其地位同樣至關(guān)重要。因此，央行無論何時都不能過分庇護缺乏清償力而即將倒閉的銀行，且無論該銀行規(guī)模大小。因為過分維護會滋長各大銀行的金融冒險行為，久而久之對最終貸款人的需求會越來越大。最終貸款人的職責并非阻止銀行倒閉，而在于規(guī)避金融傳染，如果出現(xiàn)一家銀行發(fā)生倒閉的情況，最終貸款人要及時采取相應(yīng)措施，避免倒閉之風影響到其他經(jīng)營狀況運行良好的銀行。央行要正確履行其應(yīng)盡的職責，做好對借款人事前的信用分析報告，以及事中的監(jiān)督管理工作。假設(shè)央行沒有履行好監(jiān)督管理這項職責，會導(dǎo)致信息與權(quán)力的不對等，最終將會面臨道德風險，無法抵御一系列銀行危機。

（三）構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管的問責機制

宏觀審慎監(jiān)管機制中要設(shè)立相應(yīng)的績效考核準則，使負責監(jiān)管的人員行為更具規(guī)范化、制度化，從而提高監(jiān)管的執(zhí)行力，加深履職的使命感。績效考核準則的制定，應(yīng)結(jié)合監(jiān)督管理主體等因素進行綜合的考量。然而，我國制定與宏觀審慎監(jiān)管相關(guān)的法律法規(guī)之時，不僅要注重對監(jiān)管人員工作積極性的鼓勵，還要明確法律問責制度的執(zhí)行標準，從而使得整個監(jiān)管體系更為完善化與具體化。設(shè)立宏觀審慎監(jiān)管的問責機制，其根本目的不在于控制銀行的監(jiān)管者，而在于鞭策銀行監(jiān)管者在法律的規(guī)范與約束下，更好地履行監(jiān)督管理的工作。首先，要確保真實性與透明度。其次，要考核監(jiān)管主體的目標完成情況，以及監(jiān)管工作的履行程度。目前，我國的宏觀審慎監(jiān)管問責機制尚未完善，暫由國務(wù)院負責實施該問責機制，即國務(wù)院作為問責的主體。然而，我國仍需強化立法與司法問責法律中的各項條款內(nèi)容，使問責制度與判定標準有法可依，有據(jù)可循。除此之外，被監(jiān)管者同樣可成為問責的主體，可起到對監(jiān)管機構(gòu)反向監(jiān)管與督促的作用。

（四）建立完善的存款保險法律制度

通過建立健全存款保險法律規(guī)章制度體系，以保障存款人的權(quán)益不受損。設(shè)立專門負責存款保險的部門，商業(yè)銀行與各大金融機構(gòu)按照規(guī)章要求上交保險的費用。同時，設(shè)立專門的保險基金，應(yīng)對金融機構(gòu)出現(xiàn)欠債或者破產(chǎn)的風險。建立存款保險方面的法律制度體系，不僅可保障消費者的合法權(quán)益不受侵害，還可有效防范各類金融風險，維持良好的金融秩序與環(huán)境。

建立健全存款保險法律制度體系，要執(zhí)行好以下幾個方面：首先，要完善基金管理主體前期規(guī)范化管理的相應(yīng)措施，通過宏觀審慎監(jiān)管中針對風險問題的干預(yù)手段，來對銀行混業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)進行劃分，從而達到前期規(guī)范化與制度化的目的。其次，建立完備的風險應(yīng)對機制，強化有效協(xié)作。當前，我國現(xiàn)有的與存款保險相關(guān)的法律法規(guī)，對存款基金方面的風險應(yīng)對措施都過于簡單化，而且對措施具體的執(zhí)行方式同樣沒有進行詳細的規(guī)定。因此，有必要做好法律制度的具體完善工作。最后，要做好宏觀審慎監(jiān)管體制與存款保險制度的協(xié)調(diào)工作，存款保險基金的管理主體為宏觀審慎監(jiān)管主體的其中一員，要設(shè)立專門的協(xié)調(diào)方法，來確保信息可及時、有效地溝通。與此同時，微觀審慎主體同樣要積極向宏觀審慎主體提出寶貴的意見與建議。

（五）構(gòu)建層次清晰的系統(tǒng)性風險處置機制

商業(yè)銀行主要的運作模式是將儲戶儲蓄的定期或活期存款作為貸款金，再通過向組織或個人發(fā)放貸款獲得經(jīng)濟收益。但是目前來看，我國商業(yè)銀行缺乏對于儲戶的規(guī)范管理，甚至會導(dǎo)致顧客的流失，給銀行帶來長期運行風險。商業(yè)銀行在管理過程中，要加強內(nèi)部風險管控，做到提前預(yù)知并化解潛在風險。對于內(nèi)部工作人員，各商業(yè)銀行應(yīng)對其安排定期培訓(xùn)，在提升專業(yè)能力的同時，也獲取留住顧客的技能。作為管理人員要對銀行內(nèi)部運行負責，將監(jiān)管工作貫徹到日常管理的方方面面，從而杜絕不合理現(xiàn)象的產(chǎn)生。

除了銀行本身的努力之外，政府也要制定相應(yīng)的應(yīng)對措施，鼓勵其他類型的金融機構(gòu)加入到商業(yè)銀行風險管理中去，多方位保障我國商業(yè)銀行的平穩(wěn)運行。與此同時，央行、銀保監(jiān)會要達成合作關(guān)系，共同預(yù)測并應(yīng)對現(xiàn)存及潛在的風險，為金融業(yè)順利發(fā)展提供基礎(chǔ)。

從目前我國金融行業(yè)發(fā)展狀況來看，會產(chǎn)生風險的原因有關(guān)聯(lián)交易、高杠桿率及影子銀行等。因此，面對難以根治的銀行風險，首先要從銀行本身的運行管理機制入手，及時注意貨幣政策與監(jiān)管體系的變更，為風險防范與管理做準備。第一，現(xiàn)行金融體系中不規(guī)范行為常有，對此進行宏觀審慎有利于資產(chǎn)的靈活配置，進而減弱風險危害。第二，商業(yè)銀行各部門應(yīng)該與地方政府相協(xié)調(diào)，從而保障銀行能最大程度地享有政策優(yōu)勢，化解資金風險?？v觀整個國際金融市場，每當金融風險侵襲時，政府的宏觀調(diào)控能起到至關(guān)重要的作用。對于商業(yè)銀行的宏觀審慎監(jiān)管應(yīng)該是多方面多部門共同協(xié)同的結(jié)果。

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（作者單位：海南大學）