周孜予 施健

摘 要：我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)被刻予一個(gè)民族的印記，彰顯著民族精神和文化多樣性。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代下，我國(guó)文化生態(tài)環(huán)境遭受著巨大沖擊，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)存在巨大挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在行政法保護(hù)的立法缺乏規(guī)劃性，我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人的保護(hù)缺乏實(shí)施細(xì)則[1]，行政法保護(hù)機(jī)制不健全。為了更好地保護(hù)我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，促進(jìn)中華傳統(tǒng)文化的傳承發(fā)展，應(yīng)在規(guī)劃立法、加強(qiáng)對(duì)我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人的保護(hù)、完善行政法保護(hù)機(jī)制等方面做出努力，以此來(lái)推動(dòng)我國(guó)依法治國(guó)和文化強(qiáng)國(guó)的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：非物質(zhì)文化遺產(chǎn)；行政法；保護(hù)機(jī)制

中圖分類號(hào)：D922.16 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-9052（2022）03-0064-03

商業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展使人們看到了其對(duì)我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的消極影響。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的公共屬性讓人們知道保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)離不開(kāi)行政法這門公法，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的公共文化屬性也決定了以公法為主的法律保護(hù)路徑。在保護(hù)的過(guò)程中，要充分發(fā)揮行政法的優(yōu)勢(shì)特征，保障行政權(quán)運(yùn)行的合法性和合理性，通過(guò)我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)賴以生存的生態(tài)環(huán)境，對(duì)其進(jìn)行成體系式、多方位、全面的保護(hù)。預(yù)期到2025年，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項(xiàng)目得到有效保護(hù)，工作制度規(guī)范有效，人民群眾對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的參與感、獲得感、認(rèn)同感顯著增強(qiáng)[2]；到2035年，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)將得到全面有效保護(hù)，傳承體系更加健全，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略中的作用得到彰顯。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興極為重要的文化手段，是維系多民族情感之間的紐帶，亦是中國(guó)人民在歷史長(zhǎng)河中留下的寶貴財(cái)富。保護(hù)和傳承好中國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)有利于增進(jìn)全民的文化自覺(jué)[3]，也有利于維護(hù)國(guó)家文化安全及人類文化多樣性。對(duì)我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)目前的困境分析，可探求一條以行政法保護(hù)為主的保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)之路，讓各民族的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)能繼續(xù)向前發(fā)展和傳承，讓各民族的珍貴文化得以展現(xiàn)留存，能夠在文化長(zhǎng)河里留給子孫后代精神的寄托，也在保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)中貢獻(xiàn)著中國(guó)智慧和經(jīng)驗(yàn)。

一、我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的界定

《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《非遺法》）第二條規(guī)定，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)是指各族人民世代相傳并視為文化遺產(chǎn)組成部分的各種傳統(tǒng)文化表現(xiàn)形式，以及與傳統(tǒng)文化表現(xiàn)形式相關(guān)的實(shí)物和場(chǎng)所[4]。這一定義特別強(qiáng)調(diào)了非物質(zhì)文化遺產(chǎn)所特有的傳承性，展現(xiàn)了非物質(zhì)文化遺產(chǎn)所代表的是特定的民族精神、思維方式和價(jià)值訴求等精神層面的東西[5]。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)具有活態(tài)性、多元性、公共性、繼承性和民族性等特征。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)是以人為媒介不斷進(jìn)行演進(jìn)的一種活態(tài)性文化，通過(guò)人傳承與傳播其精神內(nèi)涵得以固定和保留，但是形式和外觀也在不斷變化與創(chuàng)新。我國(guó)地理環(huán)境豐富多樣，民族分布廣泛，每個(gè)不同的生態(tài)環(huán)境下形成了不一樣的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，不同的地域文化滋養(yǎng)出不同的精神內(nèi)涵，從而形成了形態(tài)各異、風(fēng)格有別的表現(xiàn)形式。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)有一種認(rèn)同感和歷史感，從而促進(jìn)了文化多樣性與豐富性。每種非物質(zhì)文化遺產(chǎn)都體現(xiàn)著不同民族的風(fēng)格，也帶有群體公共的特性。我們只有在充分理解何為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、掌握我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)特性的基礎(chǔ)上，才能更好地對(duì)其加以保護(hù)與傳承。

二、我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)行政法保護(hù)中面臨的困境

（一）我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的行政立法缺乏系統(tǒng)性與實(shí)踐性

行政保護(hù)的立法缺乏系統(tǒng)性，行政法律法規(guī)及規(guī)章等存在著保護(hù)方式單一，上下位階的法律間缺乏銜接、知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)不適宜等問(wèn)題?？v觀我國(guó)關(guān)于非遺保護(hù)的行政法體系，現(xiàn)行法律體系只是在宏觀層面上對(duì)我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)可能涉及的一些問(wèn)題予以規(guī)定，并沒(méi)有對(duì)實(shí)踐中具體問(wèn)題作具體規(guī)定，而且沒(méi)有形成完整的法律體系?！斗沁z法》實(shí)施以來(lái)，并未見(jiàn)到一起據(jù)此執(zhí)法的案件，而其在部分地區(qū)甚至成了一紙空文。我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)尚未形成可行的制度模式，并不足以作為法院法官裁判的可行性依據(jù)?！斗沁z法》實(shí)施多年以來(lái)，沒(méi)有具體的實(shí)施細(xì)則而加以責(zé)任細(xì)化，其中包含諸多不確定因素，從而使《非遺法》可發(fā)揮的效力微弱。

（二）我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人的保護(hù)缺乏實(shí)施細(xì)則

《國(guó)家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目代表性傳承人認(rèn)定與管理暫行辦法》和《非遺法》中都有關(guān)于傳承人的規(guī)定[6]，但都只是對(duì)傳承人的評(píng)定作出了原則性的法律條文規(guī)定，對(duì)于如何進(jìn)一步保護(hù)傳承人沒(méi)有作出具體規(guī)定。再者，我國(guó)非遺傳承人的評(píng)定和具體保護(hù)實(shí)施細(xì)則都存在不完善的地方。傳承人的評(píng)定是逐級(jí)上報(bào)，存在名額限制并且認(rèn)定條件抽象等情況，無(wú)形中的“門檻”使得大量傳承人被排除在外。對(duì)于我國(guó)非遺的建設(shè)和保護(hù)要經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，或許要耗費(fèi)一代傳承人甚至幾代傳承人的努力，但是缺少具體的保護(hù)細(xì)則和物質(zhì)保障使得我國(guó)非遺傳承人的生活狀況堪憂，導(dǎo)致傳承后繼無(wú)人的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（三）缺乏健全的行政確認(rèn)和行政幫助機(jī)制

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是行政主體依法對(duì)行政相對(duì)人的法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實(shí)進(jìn)行甄別，給予確定并予以宣告的具體行政行為。一個(gè)項(xiàng)目能否納入我國(guó)非遺的范圍是進(jìn)行保護(hù)的一大前提。我國(guó)少數(shù)民族眾多，在歷史文化的沉淀中形成了豐富的習(xí)俗與文化?，F(xiàn)實(shí)中很多都是群體的項(xiàng)目，需要高效的確認(rèn)機(jī)制。行政幫助行為是典型的授益性行政行為，相對(duì)薄弱的非遺是非常需要行政幫助的。我國(guó)有些非遺受到自然環(huán)境限制或者因?yàn)樽陨戆l(fā)展的特點(diǎn)，加之年輕人追求利益更高的職業(yè)，經(jīng)濟(jì)屬性較低，導(dǎo)致在長(zhǎng)期的發(fā)展中面臨著消失的危險(xiǎn)。

（四）缺乏有效的監(jiān)督和公眾參與

我國(guó)非遺的特性決定它必然深深植根于民間土壤中，人民是創(chuàng)造非遺的主體，也是傳承的主體。我國(guó)非遺保護(hù)起步較晚，還沒(méi)有形成完整的保護(hù)體系并且缺乏有效的監(jiān)督，在實(shí)際中非遺保護(hù)資金常常被挪用、貪污，導(dǎo)致非遺受到破壞。監(jiān)督制度的不完善很大可能是缺少有效的公眾參與，公眾對(duì)當(dāng)?shù)氐姆沁z項(xiàng)目和傳承人不甚了解，保護(hù)非遺的價(jià)值理念淡薄。公眾的知情權(quán)和參與權(quán)制度沒(méi)有建立，體現(xiàn)在無(wú)論《非遺法》還是其他法律、行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件，對(duì)公眾知情權(quán)和參與權(quán)的規(guī)定都寥寥無(wú)幾。為了保證行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的正確性、行政程序的正當(dāng)性以及結(jié)果的公正性，公眾參與監(jiān)督制度顯得尤為重要，遺憾的是這些制度目前還不是很健全。

（五）缺乏有效的行政法救濟(jì)途徑

目前的行政法體系中，對(duì)我國(guó)非遺的法律救濟(jì)沒(méi)有明確規(guī)定。我國(guó)2011年頒布的《非遺法》，沒(méi)有規(guī)定權(quán)利主體的權(quán)利受到侵害以及遺產(chǎn)本身受到侵害時(shí)可以采取怎樣的行政救濟(jì)手段，加上非遺傳承人有時(shí)候是一個(gè)民族或一個(gè)社區(qū)，權(quán)利主體很難確定，導(dǎo)致非遺的救濟(jì)難上加難。有權(quán)利當(dāng)然應(yīng)該有救濟(jì)，我國(guó)非遺保護(hù)工作是在行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)下進(jìn)行的，受執(zhí)法人員素質(zhì)水平、業(yè)務(wù)能力等方面的影響，行政權(quán)力的強(qiáng)制性以及自由裁量性極易造成權(quán)利人或者行政相對(duì)人受到侵害。在一些案件中，行政相對(duì)人無(wú)法找到合適的行政救濟(jì)手段，無(wú)法通過(guò)行政法律規(guī)定來(lái)維護(hù)自身合法利益，只能根據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法和繼承法來(lái)解決。正因?yàn)榉赏緩降那啡?，訴訟成本大，對(duì)抗公權(quán)力等諸多原因使得無(wú)法對(duì)我國(guó)非遺進(jìn)行有效保護(hù)。

三、我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)行政法保護(hù)的完善路徑

（一）提升非遺保護(hù)行政立法的系統(tǒng)性

首先，應(yīng)當(dāng)提高立法水平，建立一套上下聯(lián)動(dòng)、高低有序的行政法律保障體系，注重其系統(tǒng)性，形成以《非遺法》為統(tǒng)領(lǐng)，以行政法規(guī)、規(guī)章、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法規(guī)和民間法為支撐的我國(guó)非遺保護(hù)法律體系。尤其是地方性法規(guī)及規(guī)范性文件，要具有實(shí)踐性，聚焦于具體行政行為的實(shí)施，并結(jié)合我國(guó)非遺保護(hù)的理念，根據(jù)各地的實(shí)際情況來(lái)制定可行性措施。我國(guó)非遺的行政法保護(hù)，要做到從自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境三位一體的復(fù)合結(jié)構(gòu)整體進(jìn)行系統(tǒng)的保護(hù)。法律不是一步到位的，立法講究一致性，不僅是上下位階法不能發(fā)生矛盾和沖突，同一級(jí)的法律規(guī)范之間也不能沖突。立法是一個(gè)持續(xù)性的過(guò)程，在非遺的持續(xù)發(fā)展過(guò)程中，通過(guò)立法者、管理者、傳承者以及研究者等不同主體的相互協(xié)作予以完善。其次，中國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)行政保護(hù)立法的結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)當(dāng)以緩和目前突出存在的幾組矛盾為目標(biāo)，同時(shí)緊緊結(jié)合正在施行的《中華人民共和國(guó)民法典》，在現(xiàn)有行政保護(hù)立法的框架下進(jìn)行優(yōu)化[7]。

（二）完善非遺傳承人保護(hù)規(guī)則

對(duì)非遺傳承人保護(hù)規(guī)則的完善，就要對(duì)傳承人的評(píng)定加以改善，突出政府促進(jìn)傳承人保護(hù)以及行政法保護(hù)為主要方向的內(nèi)容；現(xiàn)有的傳承人評(píng)定方式，擴(kuò)大申報(bào)名額，豐富申報(bào)方式，發(fā)揮地方政府的職能，與行政法保護(hù)機(jī)制相結(jié)合；加強(qiáng)政府對(duì)非遺傳承人幫助和獎(jiǎng)勵(lì)力度，資金列入地方財(cái)政預(yù)算中。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，具有獨(dú)特、高質(zhì)量的品質(zhì)是產(chǎn)品站穩(wěn)市場(chǎng)、贏得競(jìng)爭(zhēng)的不二法門。為此，要提高傳承人和從業(yè)者的藝術(shù)素養(yǎng)和生產(chǎn)能力，遵循傳統(tǒng)手工藝生產(chǎn)規(guī)律和運(yùn)作方式，幫助傳承人確立科學(xué)的獎(jiǎng)勵(lì)體系，制定詳細(xì)規(guī)范的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，確保公平公正公開(kāi)。也要激發(fā)原生境人的積極性，鼓勵(lì)年輕人繼承祖輩的技藝和文化，建立完善的非遺培訓(xùn)機(jī)制。

（三）健全行政確認(rèn)和幫行政助機(jī)制

規(guī)范行政確認(rèn)機(jī)制，首先是建立我國(guó)非遺確認(rèn)制度，明確哪些屬于非遺保護(hù)范圍。由于非遺項(xiàng)目存在好壞之分，對(duì)非遺項(xiàng)目的鑒定需要更加明確具體，要真正做到依法行政，甄別出真正的非遺。其次，加快建設(shè)確立群體性傳承人制度，著力規(guī)劃群體傳承人確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)、人員數(shù)量等相關(guān)具體問(wèn)題。最后，對(duì)我國(guó)非遺生態(tài)保護(hù)區(qū)進(jìn)行行政確認(rèn)，從實(shí)際出發(fā)不盲目浪費(fèi)資源。行政幫助機(jī)制的完善，一是要針對(duì)處于瀕危狀態(tài)的我國(guó)非遺建立專門的行政幫扶制度。二是建立以行政法為主體的公法保護(hù)模式，強(qiáng)調(diào)政府部門在我國(guó)非遺方面的責(zé)任義務(wù)和對(duì)其提供財(cái)力、物力、政策等全方位的保障措施，而非運(yùn)用行政審批程序?qū)Ψ沁z進(jìn)行不當(dāng)政治干預(yù)。三是地方政府也應(yīng)發(fā)揮職能和積極作為，確保地方財(cái)政對(duì)我國(guó)非遺項(xiàng)目的資金支持，切實(shí)使非遺傳承人可以擺脫物質(zhì)困境。

（四）規(guī)范行政指導(dǎo)

在鄉(xiāng)村振興和全面建成小康社會(huì)的時(shí)代背景下，政府更多的是為人民服務(wù)，發(fā)揮政府的指導(dǎo)作用，規(guī)范手中的權(quán)力。行政指導(dǎo)這一具體行政行為在解決一些行政事務(wù)上會(huì)比強(qiáng)制性手段更有優(yōu)勢(shì)。筆者認(rèn)為，行政指導(dǎo)要遵循自愿性原則，因?yàn)樗旧聿皇菑?qiáng)制性的，行政相對(duì)人要自愿接受指導(dǎo)和承擔(dān)后果。行政指導(dǎo)還應(yīng)具備誠(chéng)實(shí)性原則，不能出爾反爾，變化無(wú)常，要保護(hù)行政相對(duì)人的可信賴?yán)妫M最大努力保護(hù)我國(guó)非遺。在市場(chǎng)機(jī)制下開(kāi)發(fā)我國(guó)非遺地區(qū)的旅游產(chǎn)品更加需要政府的指導(dǎo)與監(jiān)督。政府參與非遺產(chǎn)業(yè)化保護(hù)，可以引導(dǎo)非遺產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展方向，平衡經(jīng)濟(jì)效益與精神文化。在指導(dǎo)的過(guò)程中要依照法律法規(guī)規(guī)定，做到程序正當(dāng)、實(shí)體公正，減少行政審批程序，發(fā)揮地方政府的職能，加強(qiáng)對(duì)我國(guó)非遺項(xiàng)目的有力指導(dǎo)。

（五）完善監(jiān)督和公眾參與制度

自媒體技術(shù)的發(fā)展使得監(jiān)督方式變得多元化，監(jiān)督制度的運(yùn)用可以有效防止行政權(quán)的濫用。監(jiān)督制度就是要把各級(jí)政府和相關(guān)部門的工作重心從“重申報(bào)，重評(píng)審”層面轉(zhuǎn)移到保護(hù)層面，明確各個(gè)單位的具體職責(zé)，因此，應(yīng)將我國(guó)非遺代表性項(xiàng)目保護(hù)督查工作常規(guī)化，這樣可以方便主管部門及時(shí)了解我國(guó)各級(jí)非遺項(xiàng)目的分布情況及其保護(hù)的落實(shí)情況，建立保護(hù)單位和代表性項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。公眾參與是非常重要的環(huán)節(jié)，可提高全民保護(hù)我國(guó)非遺的價(jià)值理念。一方面要完善行政聽(tīng)證制度。行政主體在做出影響我國(guó)非遺原生境人合法權(quán)益的決策前，應(yīng)該將做出決策的依據(jù)和過(guò)程告知公眾。另一方面要完善民間力量參與制度，提高其法律地位，也要鼓勵(lì)社會(huì)各界和民間組織投身于我國(guó)非遺保護(hù)的潮流中，鼓勵(lì)和支持各種非遺的研究、宣傳和直播活動(dòng)，增強(qiáng)全社會(huì)保護(hù)我國(guó)非遺的價(jià)值理念。

（六）完善行政救濟(jì)措施

我國(guó)非遺行政法保護(hù)救濟(jì)制度的完善應(yīng)當(dāng)根據(jù)權(quán)利人的不同權(quán)利訴求制定不同的救濟(jì)方式。一方面完善行政復(fù)議和行政訴訟制度。行政復(fù)議是具有一定司法性因素的行政行為，行政復(fù)議是審查已經(jīng)做出的具體行政行為，解決的是行政爭(zhēng)議，行政復(fù)議也是國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制。我國(guó)非遺權(quán)利人針對(duì)行政機(jī)關(guān)違法損害自己的正當(dāng)利益或者不服從行政機(jī)關(guān)對(duì)其作出的行政行為的，可以提起行政復(fù)議。在我國(guó)非遺的保護(hù)過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)的不作為，以及做出的不合理的行政行為、行政主體濫用職權(quán)等現(xiàn)象，必須通過(guò)法律途徑來(lái)解決這些問(wèn)題。另一方面是行政公益訴訟制度。我國(guó)非遺傳承的主體不僅是傳承人本人，有時(shí)候是一個(gè)民族、一個(gè)社區(qū)的整體。這種情況下行政公益訴訟的引入具有必然性。當(dāng)檢察院認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了我國(guó)非遺，損害了公共利益，可以向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院可依法向人民法院提起訴訟[8]。

四、結(jié)語(yǔ)

中華文明是世界四個(gè)古老文明體系中唯一延續(xù)下來(lái)的，靠的是先輩精心呵護(hù)著這些寶貴的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，在浩瀚精深、燦若繁星的文化長(zhǎng)河里世代相傳，直至今天非物質(zhì)文化遺產(chǎn)承載著促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的基因。幾千年的歷史滄桑巨變，幾千年來(lái)的文化沉淀，造就了我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)種類多種多樣，在建設(shè)文化強(qiáng)國(guó)的時(shí)代要求下，保護(hù)與傳承非物質(zhì)文化遺產(chǎn)是關(guān)鍵一環(huán)，更能彰顯國(guó)家和人民的凝聚力。而正是私權(quán)利的有限性，才需要行政法公法的救濟(jì)與保護(hù)。隨著時(shí)代的發(fā)展與前進(jìn)，我國(guó)非遺的行政法保護(hù)會(huì)形成完整的法律體系。傳承我國(guó)非遺文化，有利于提升我國(guó)“法治大國(guó)”和“文化強(qiáng)國(guó)”的國(guó)際形象，在我國(guó)非遺行政法保護(hù)這條路上任重而道遠(yuǎn)。

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[7]丁朋超.中國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的行政法律保護(hù)[J].北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2018，20（1）：136-142.

[8]唐震.檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟的理論與實(shí)踐問(wèn)題研究[D].吉林大學(xué)博士論文，2018.

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