譚波，夏清明

（1.海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570228；2.海南省南海政策與法律研究中心，海南 ?？?570228）

黨內(nèi)法規(guī)制定主體問題是黨內(nèi)法規(guī)研究的基礎(chǔ)性問題。黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的完善不僅在于黨內(nèi)法規(guī)制定的質(zhì)量和數(shù)量，還與黨內(nèi)立規(guī)主體的合理布局高度相關(guān)。黨內(nèi)法規(guī)的制定是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性要求極高的工作，黨內(nèi)立規(guī)主體不僅要具備扎實(shí)的專業(yè)技術(shù)，還要準(zhǔn)確理解黨內(nèi)上位法規(guī)。近年來，學(xué)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)研究成果頗豐，但對(duì)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）提出的兩類新的黨內(nèi)立規(guī)主體缺乏深入研究，目前關(guān)于黨內(nèi)立規(guī)主體的研究主要集中在黨內(nèi)立規(guī)主體擴(kuò)容的權(quán)限劃分[1]、程序機(jī)制[2]以及如何規(guī)范黨內(nèi)立規(guī)主體擴(kuò)容[3]等領(lǐng)域，而對(duì)黨內(nèi)立規(guī)主體的類型化闡釋、黨內(nèi)立規(guī)權(quán)下放的法理基礎(chǔ)、黨內(nèi)立規(guī)權(quán)下放的實(shí)然問題與應(yīng)然選擇以及未來走向等領(lǐng)域研究不足。因此，提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量，推動(dòng)形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系和黨內(nèi)法規(guī)制度體系，還需要深化對(duì)黨內(nèi)立規(guī)主體的研究。

一、黨內(nèi)立規(guī)主體的體系化設(shè)置

黨內(nèi)立規(guī)主體的科學(xué)界定事關(guān)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)和黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)作為一項(xiàng)規(guī)范性資源，是與中國(guó)共產(chǎn)黨百年發(fā)展相契合的制度創(chuàng)新，是中國(guó)共產(chǎn)黨百年依規(guī)治黨的實(shí)踐成果。然而在黨內(nèi)法規(guī)百年發(fā)展歷史長(zhǎng)河中，對(duì)黨內(nèi)立規(guī)主體的界定起步較晚，最早可追溯至1990年中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）。此后，黨中央為了推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)在更加規(guī)范、科學(xué)的軌道上運(yùn)行，分別于2012年和2019年對(duì)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中的黨內(nèi)立規(guī)主體進(jìn)行了更為精細(xì)的界定（為了便于區(qū)別，2012年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》在文中統(tǒng)一簡(jiǎn)稱為2012版《條例》，2019年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》則簡(jiǎn)稱為2019版《條例》）。黨內(nèi)立規(guī)主體的“三次界定”都深刻體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展規(guī)律性認(rèn)識(shí)的科學(xué)把握。根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨組織架構(gòu)的安排和現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨內(nèi)立規(guī)主體的分類，同時(shí)，從縱向上看黨內(nèi)立規(guī)主體與黨組織的架構(gòu)應(yīng)該有對(duì)應(yīng)關(guān)系，這也就為黨內(nèi)立規(guī)權(quán)更進(jìn)一步下放提供了可能。從這個(gè)意義上說，擁有黨內(nèi)立規(guī)權(quán)的主體由黨的中央組織、中紀(jì)委以及黨中央工作機(jī)關(guān)、省（自治區(qū)、直轄市）黨委和《意見》提出的副省級(jí)城市、省會(huì)城市黨委構(gòu)成①需要說明的是，根據(jù)2019版《條例》第十條規(guī)定，在確有必要的情況下，經(jīng)過黨中央批準(zhǔn)，有關(guān)中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委可以就特定事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)，這類主體也就是筆者下文提出的批準(zhǔn)型黨內(nèi)立規(guī)主體。，在這個(gè)基礎(chǔ)上，通過對(duì)《暫行條例》、2012版《條例》、《意見》以及2019版《條例》的歸納，將黨內(nèi)立規(guī)主體抽象為六種類型的立規(guī)主體，即完全型黨內(nèi)立規(guī)主體（以下簡(jiǎn)稱完全立規(guī)主體）、有限型黨內(nèi)立規(guī)主體（以下簡(jiǎn)稱有限立規(guī)主體）、授權(quán)型黨內(nèi)立規(guī)主體（以下簡(jiǎn)稱授權(quán)立規(guī)主體）、批準(zhǔn)（同意）型黨內(nèi)立規(guī)主體（以下簡(jiǎn)稱批準(zhǔn)立規(guī)主體）[4]、試點(diǎn)型黨內(nèi)立規(guī)主體（以下簡(jiǎn)稱試點(diǎn)立規(guī)主體）②根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的意見》的規(guī)定，試點(diǎn)型黨內(nèi)法規(guī)尚處于試點(diǎn)階段，為了更好體現(xiàn)現(xiàn)有立規(guī)主體縱向結(jié)構(gòu)劃分，筆者將試點(diǎn)立規(guī)主體單列出來進(jìn)行討論，如果嚴(yán)格按照立規(guī)權(quán)限的視角，試點(diǎn)立規(guī)主體制定的黨內(nèi)法規(guī)僅限于基層黨建和作風(fēng)建設(shè)等領(lǐng)域，其實(shí)質(zhì)屬于有限型黨內(nèi)法規(guī)。和聯(lián)合型黨內(nèi)立規(guī)主體（以下簡(jiǎn)稱聯(lián)合立規(guī)主體）。這些立規(guī)主體在特定立規(guī)權(quán)限內(nèi)分別具有特定的內(nèi)涵與特點(diǎn)且各立規(guī)主體相互配合、相得益彰，共同構(gòu)成了完備的黨內(nèi)立規(guī)主體結(jié)構(gòu)體系。

（一）完全立規(guī)主體

在黨內(nèi)法規(guī)體系中，完全型黨內(nèi)法規(guī)處于核心地位，是黨的中央組織對(duì)涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)等全黨重大事項(xiàng)制定的黨內(nèi)法規(guī)，即中央黨內(nèi)法規(guī)。申言之，完全立規(guī)主體就是中央黨內(nèi)法規(guī)的制定主體。一方面，完全立規(guī)主體在黨內(nèi)法規(guī)制定主體結(jié)構(gòu)中層級(jí)最高③之所以說完全立規(guī)主體在黨內(nèi)法規(guī)制定主體結(jié)構(gòu)中層級(jí)最高，主要取決于《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》的規(guī)定，黨的中央組織主要包括黨的全國(guó)代表大會(huì)、黨的全國(guó)代表會(huì)議、中央委員會(huì)，中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)，中央軍事委員會(huì)以及中央書記處。但值得注意的是，并不是所有黨的中央組織都有權(quán)制定中央黨內(nèi)法規(guī)，如果按照“立法主體”的確定標(biāo)準(zhǔn)（誰是法律的審議表決主體，誰就是法律的立法主體）來類推“立規(guī)主體”的確定標(biāo)準(zhǔn)，那么，誰是黨內(nèi)法規(guī)的審議批準(zhǔn)主體，誰就是黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)主體。按照這個(gè)邏輯，2019版《條例》第二十八條規(guī)定中央黨內(nèi)法規(guī)主要由中央委員會(huì)、中央政治局和中央政治局常委會(huì)通過會(huì)議的形式審批，即中央書記處只是黨的中央組織而無中央黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。。從適用范圍看，完全立規(guī)主體制定的黨內(nèi)法規(guī)適用于全黨范圍內(nèi)的黨組織和黨員，按照其立規(guī)邏輯，完全立規(guī)主體只要認(rèn)為有必要制定某項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，均可制定不同類型的黨內(nèi)法規(guī)，也就是說，完全立規(guī)主體擁有完整的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)[5]；而其他立規(guī)主體制定的黨內(nèi)法規(guī)根據(jù)立規(guī)主體的層級(jí)不同，適用范圍也就各不相同，如中紀(jì)委制定的黨內(nèi)法規(guī)主要功能在于規(guī)范權(quán)力主體依法依規(guī)辦事，雖然其調(diào)整范圍是紀(jì)律監(jiān)督領(lǐng)域，但適用于全黨各級(jí)黨組織和黨員，而省（自治區(qū)、直轄市）黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)只能在本區(qū)域內(nèi)適用。從效力位階來看，完全立規(guī)主體制定的黨內(nèi)法規(guī)主要解決“面”上的全黨重大事項(xiàng)且在黨內(nèi)法規(guī)體系中效力相對(duì)較高（黨章也屬于中央黨內(nèi)法規(guī)）。另一方面，完全立規(guī)主體制定的黨內(nèi)法規(guī)在文本內(nèi)容上多表現(xiàn)為抽象性、原則性之規(guī)定。這主要是考慮到完全型黨內(nèi)法規(guī)層級(jí)高，還有其他相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)為完全型黨內(nèi)法規(guī)的貫徹執(zhí)行提供配套支持。

（二）有限立規(guī)主體

作為黨內(nèi)法規(guī)制定主體結(jié)構(gòu)中的有機(jī)組成，有限立規(guī)主體制定的黨內(nèi)法規(guī)是為貫徹執(zhí)行完全立規(guī)主體制定的黨內(nèi)法規(guī)或者履行落實(shí)黨章和上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的黨的工作，以及領(lǐng)導(dǎo)所管轄區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和負(fù)責(zé)所轄區(qū)域黨的建設(shè)工作等而制定的。這一內(nèi)涵又可解構(gòu)為以下幾方面的要素：一是主體要素。根據(jù)2019版《條例》的相關(guān)規(guī)定，有限立規(guī)主體位于完全立規(guī)主體之下，是制定黨內(nèi)法規(guī)的中堅(jiān)力量，這也是由其所制定黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量所決定的[6]。其中僅限于中紀(jì)委、黨中央工作機(jī)關(guān)和省（自治區(qū)、直轄市）黨委三類主體。二是權(quán)限要素。根據(jù)2019版《條例》第十條和第十一條之規(guī)定，有限立規(guī)主體所制定的黨內(nèi)法規(guī)僅限于貫徹執(zhí)行完全立規(guī)主體制定的中央黨規(guī)和履行黨章與上位黨規(guī)規(guī)定的關(guān)于黨的工作，以及領(lǐng)導(dǎo)所屬轄區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和負(fù)責(zé)所屬轄區(qū)域黨的建設(shè)工作，除上述權(quán)限外，有限立規(guī)主體既不能染指上位黨規(guī)制定主體的權(quán)限，更不能越權(quán)立規(guī)。三是形式要素。黨內(nèi)法規(guī)所體現(xiàn)的本質(zhì)即為黨的統(tǒng)一意志，屬于黨的制度中的“高位制度”，具有自身獨(dú)特的存在形式。例如，有限立規(guī)主體所制定黨內(nèi)法規(guī)只能用規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則之名稱，不能越位使用完全立規(guī)主體專有使用名稱（如準(zhǔn)則）。

（三）授權(quán)立規(guī)主體

根據(jù)2019版《條例》第十二條之規(guī)定，授權(quán)立規(guī)是指在制定中央黨規(guī)條件不成熟時(shí)經(jīng)黨中央授權(quán)，由有限立規(guī)主體先行制定有限型黨內(nèi)法規(guī)，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再制定中央黨規(guī)。理解把握授權(quán)立規(guī)主體時(shí)要注意以下幾點(diǎn)：一則，授權(quán)事項(xiàng)屬于原中央黨規(guī)應(yīng)制定的內(nèi)容，即2019版《條例》第九條所規(guī)定事項(xiàng)，雖然制定時(shí)機(jī)不成熟但又迫于實(shí)踐急需，黨中央采取下放黨內(nèi)立規(guī)權(quán)的形式授權(quán)有限立規(guī)主體先行制定有限型黨內(nèi)法規(guī)，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再制定更高位階的黨內(nèi)法規(guī)。二則，黨內(nèi)立規(guī)權(quán)屬于黨內(nèi)極端重要權(quán)力，2019版《條例》對(duì)其下放過程作了嚴(yán)格規(guī)定，授權(quán)主體只有黨中央這一唯一主體，其他立規(guī)主體均無權(quán)下放黨內(nèi)立規(guī)權(quán)；被授權(quán)主體應(yīng)當(dāng)在黨中央授權(quán)領(lǐng)域內(nèi)按照授權(quán)要求行使黨內(nèi)立規(guī)權(quán)并嚴(yán)格執(zhí)行重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告制度，重大決策應(yīng)在得到黨中央批準(zhǔn)同意后方可進(jìn)行。

（四）批準(zhǔn)立規(guī)主體

批準(zhǔn)型黨內(nèi)法規(guī)是以“必要”為原則，以黨中央批準(zhǔn)為前提，方可由有關(guān)中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委針對(duì)特定事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)。首先，批準(zhǔn)立規(guī)主體本身并無黨內(nèi)立規(guī)權(quán)，其獲得立規(guī)權(quán)的唯一路徑只有黨中央的批準(zhǔn)。需要厘清的是，批準(zhǔn)立規(guī)主體的權(quán)限是從無到有的轉(zhuǎn)變，而授權(quán)立規(guī)主體的權(quán)限是從“低位階立規(guī)權(quán)”到“高位階立規(guī)權(quán)”的轉(zhuǎn)變，二者的權(quán)限來源在實(shí)踐中不應(yīng)混淆。其次，批準(zhǔn)型黨內(nèi)法規(guī)以“必要”為原則，以黨中央批準(zhǔn)為前提。之所以嚴(yán)格限定立規(guī)條件，主要在于黨內(nèi)法規(guī)作為黨的制度中的一種高級(jí)形態(tài)，所代表的是黨的統(tǒng)一意志，而且制定黨內(nèi)法規(guī)的根本價(jià)值是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)，倘若對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制定條件不加嚴(yán)格限定，那么，有立規(guī)權(quán)的主體就可能肆意行使立規(guī)權(quán)，出現(xiàn)“盲目立規(guī)、隨意立規(guī)”“規(guī)規(guī)交叉重復(fù)”等有損黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的現(xiàn)象[7]。最后，批準(zhǔn)立規(guī)主體是“有關(guān)”中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委，立規(guī)事項(xiàng)是“特定”的，一方面，并非全部中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門都可以獲得立規(guī)權(quán)且該主體只能是“黨委”而不包括“黨組”[8]；另一方面，這些部門黨委所制定的事項(xiàng)是“特定的”而不是在職權(quán)內(nèi)的所有事項(xiàng)[9]。

（五）試點(diǎn)立規(guī)主體

試點(diǎn)型黨內(nèi)法規(guī)是在《意見》中提出的最新黨內(nèi)法規(guī)制度，為黨內(nèi)法規(guī)體系完備性建設(shè)發(fā)揮先行先試的作用，由7個(gè)副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在所管轄的區(qū)域內(nèi)僅在基層黨建和作風(fēng)建設(shè)等領(lǐng)域先行試點(diǎn)制定黨內(nèi)法規(guī)。對(duì)試點(diǎn)立規(guī)主體的把握需要注意兩點(diǎn)：一方面，試點(diǎn)立規(guī)主體僅限于《意見》中賦予的試點(diǎn)城市，其立規(guī)權(quán)是由黨中央賦予的，這一點(diǎn)與前述的授權(quán)立規(guī)主體的立規(guī)權(quán)大相徑庭，授權(quán)立規(guī)主體的立規(guī)權(quán)是依黨規(guī)規(guī)定的，只是立規(guī)權(quán)位階低于完全立規(guī)主體的黨內(nèi)立規(guī)權(quán)；而試點(diǎn)立規(guī)主體的立規(guī)權(quán)與批準(zhǔn)立規(guī)主體的立規(guī)權(quán)均來自黨中央對(duì)黨內(nèi)立規(guī)權(quán)的下放所得，來源邏輯均是從無到有，但是二者的下放方式又明顯不同，前者是由黨中央授權(quán)賦予的，后者則是黨中央批準(zhǔn)同意后才擁有特定事項(xiàng)立規(guī)權(quán)。按照上述邏輯，試點(diǎn)立規(guī)主體與授權(quán)立規(guī)主體和批準(zhǔn)立規(guī)主體三者間形成了“一體兩面”，“一體”是指三者間的立規(guī)權(quán)均是來自黨中央對(duì)黨內(nèi)立規(guī)權(quán)的下放所得。試點(diǎn)立規(guī)主體與授權(quán)立規(guī)主體在原本立規(guī)權(quán)的享有上又有不同，試點(diǎn)立規(guī)權(quán)是從無到有的取得，授權(quán)立規(guī)權(quán)是從“低（位階立規(guī)）權(quán)”到“高（位階立規(guī)）權(quán)”的轉(zhuǎn)變；而試點(diǎn)立規(guī)權(quán)與批準(zhǔn)立規(guī)權(quán)，分別通過“授權(quán)”與“批準(zhǔn)”兩種路徑獲得黨內(nèi)立規(guī)權(quán)，此為“兩面”。另一方面，試點(diǎn)立規(guī)權(quán)所能及的領(lǐng)域僅限于“基層黨建和作風(fēng)建設(shè)等領(lǐng)域”，對(duì)于黨中央沒授權(quán)的其他領(lǐng)域試點(diǎn)立規(guī)主體堅(jiān)決不能染指。

（六）聯(lián)合立規(guī)主體

聯(lián)合型黨內(nèi)法規(guī)是擁有黨內(nèi)立規(guī)權(quán)的黨組織針對(duì)政府職權(quán)范圍事項(xiàng)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)，是黨內(nèi)法規(guī)中的特殊黨內(nèi)法規(guī)。一方面，聯(lián)合立規(guī)主體以黨政聯(lián)合主體為重要特征。在上述幾種類型黨規(guī)中，唯獨(dú)聯(lián)合型黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)定位受到的爭(zhēng)議最大，但是根據(jù)2019版《條例》第十三條之規(guī)定，聯(lián)合黨規(guī)的地位得到高位階黨內(nèi)法規(guī)“條例”的認(rèn)同，使得聯(lián)合型黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)法規(guī)體系中具有了“合規(guī)性席位”。另一方面，聯(lián)合立規(guī)主體制定的黨內(nèi)法規(guī)不僅體現(xiàn)黨組織的意志，也體現(xiàn)政府的主張[10]，如果將黨組織和政府調(diào)整的事項(xiàng)各比作一個(gè)圓，那么，兩圓部分相交時(shí)產(chǎn)生的交集領(lǐng)域則為二者可以共同制定黨內(nèi)法規(guī)加以調(diào)整的領(lǐng)域。從這個(gè)意義上來說，聯(lián)合型黨內(nèi)法規(guī)不僅在調(diào)整對(duì)象上具有全覆蓋性，而且在調(diào)整事項(xiàng)上具有交叉性[11]。

二、黨內(nèi)立規(guī)權(quán)下放的現(xiàn)實(shí)需求

《意見》為黨內(nèi)立規(guī)權(quán)下放打開了一個(gè)突破口，黨內(nèi)立規(guī)權(quán)下放的正當(dāng)性何在，也一直是學(xué)界關(guān)注的議題之一。2018年李斌雄曾撰文分析黨中央探索黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作的緣由，從管黨治黨模式的法治化轉(zhuǎn)型、黨規(guī)國(guó)法銜接協(xié)調(diào)以及黨規(guī)體系化的完善三個(gè)方面指出黨內(nèi)立規(guī)權(quán)下放的緣由[12]。如果從更直接的角度來看，黨內(nèi)立規(guī)權(quán)下放的現(xiàn)實(shí)需求可從以下方面進(jìn)一步展開。

（一）黨內(nèi)立規(guī)權(quán)下放是滿足黨內(nèi)區(qū)域治理法治化的客觀要求

法治型政黨是中國(guó)共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨組織的鮮明標(biāo)志，在百年管黨治黨實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨逐漸形成了依規(guī)治黨的高度法治覺悟。這里的“依規(guī)”主要是指以黨章為引領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)制度。法治型政黨肩負(fù)領(lǐng)導(dǎo)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的時(shí)代使命，是推進(jìn)黨內(nèi)治理法治化的總設(shè)計(jì)師。黨內(nèi)治理法治化要求黨不僅要依據(jù)憲法法律管黨治黨，更要依據(jù)嚴(yán)于法律的黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨規(guī)之治的目標(biāo)。黨內(nèi)治理法治化調(diào)整的范圍是黨內(nèi)關(guān)系而不是黨外關(guān)系，這就要求首先選擇嚴(yán)于法律的黨內(nèi)法規(guī)，推動(dòng)黨內(nèi)治理走向法治化。當(dāng)前，我們黨已經(jīng)建成了相對(duì)比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)了各領(lǐng)域有規(guī)可依。但就縱向來看，雖然黨中央授權(quán)賦予部分城市黨委探索制定基層黨建和作風(fēng)建設(shè)等領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)，但并不是每個(gè)黨組織都享有黨內(nèi)立規(guī)權(quán)。地方黨委在基層黨建和作風(fēng)建設(shè)等領(lǐng)域的實(shí)踐充分證明，當(dāng)治理工作越艱巨、形勢(shì)越嚴(yán)峻，就越需要發(fā)揮好黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，確保所管轄區(qū)域基層黨建和作風(fēng)建設(shè)等領(lǐng)域工作始終圍著體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志進(jìn)行公轉(zhuǎn)。因此，賦予地方黨委黨內(nèi)立規(guī)權(quán)，也是確保地方黨委領(lǐng)導(dǎo)所管轄地區(qū)基層黨建和作風(fēng)建設(shè)等領(lǐng)域工作能夠自轉(zhuǎn)的根本舉措。當(dāng)前，地方黨委推動(dòng)黨內(nèi)治理法治化的手段之一即在于制定規(guī)范性文件，但較之黨內(nèi)制度體系中具備高級(jí)形態(tài)的黨內(nèi)法規(guī)，不管是從制定主體還是審批主體抑或是規(guī)范力的層面看[13]，二者可謂天壤之別，也就難以滿足地方黨內(nèi)治理法治化的實(shí)際需要。因此，對(duì)于法治型政黨來說，將黨內(nèi)立規(guī)權(quán)下放至較高層級(jí)的地方黨委能夠進(jìn)一步調(diào)動(dòng)其依規(guī)治黨的積極性，配合《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》將依規(guī)治黨實(shí)踐推向縱深，進(jìn)而提升地方黨內(nèi)治理的法治化水平，實(shí)現(xiàn)地方黨規(guī)之治的目標(biāo)。

（二）黨內(nèi)立規(guī)權(quán)下放是促進(jìn)黨規(guī)國(guó)法良性互動(dòng)的客觀要求

黨規(guī)和國(guó)法是法治國(guó)家建設(shè)的兩種應(yīng)然路徑，但二者有著獨(dú)特的適用場(chǎng)域，各有側(cè)重。因此，二者的銜接協(xié)調(diào)就顯得尤為重要。2015年修正的《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）賦予設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)享有特定領(lǐng)域的立法權(quán)，根據(jù)2019版《條例》對(duì)黨內(nèi)立規(guī)主體的設(shè)計(jì)，該條例規(guī)定黨的中央組織、中紀(jì)委以及黨中央工作機(jī)關(guān)和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委擁有不同層級(jí)不同領(lǐng)域的黨內(nèi)立規(guī)權(quán)?？梢钥闯?，與立法主體的外延相比，黨內(nèi)立規(guī)主體的外延明顯窄于前者，這一現(xiàn)象不僅不利于黨內(nèi)法規(guī)體系的科學(xué)建設(shè)，也不利于黨規(guī)國(guó)法的良性互動(dòng)。因此，從整體連貫性層面考慮，我們可以比照《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的做法，待試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)成熟時(shí)將黨內(nèi)立規(guī)權(quán)（僅限特定領(lǐng)域）下放至設(shè)區(qū)的市黨委，這不僅可以豐富黨內(nèi)法規(guī)的體系[14]，還能促進(jìn)黨規(guī)國(guó)法的良性互動(dòng)，形成治理合力。同時(shí)，對(duì)于由黨委書記兼任人大常委會(huì)主任的地方來說，還更有利于統(tǒng)一黨委、人大、政府的立法立規(guī)思路，互相呼應(yīng)的地方立法與黨內(nèi)法規(guī)將有助于二者更好地契合。

（三）黨內(nèi)立規(guī)權(quán)下放是實(shí)事求是依規(guī)治黨的客觀要求

建黨百年，回顧黨史，不難發(fā)現(xiàn)實(shí)事求是作為黨克服關(guān)鍵時(shí)期發(fā)展障礙的重要利器，在黨內(nèi)法規(guī)制定擴(kuò)權(quán)問題上同樣適用。地方黨組織依規(guī)治黨的地方實(shí)際需求是黨內(nèi)立規(guī)權(quán)下放的重要法理依據(jù)。一方面，地方黨組織在推進(jìn)依規(guī)治黨中會(huì)面臨不同形式不同類型的違規(guī)違紀(jì)行為，在處理過程中也需盡可能在程序上和實(shí)體上都因地制宜，即使前文強(qiáng)調(diào)了各領(lǐng)域能夠有規(guī)可依，但這并不意味著現(xiàn)有黨規(guī)能夠及時(shí)有效調(diào)整以適應(yīng)新形勢(shì)新要求。有規(guī)可依的前提是必須有完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，包括實(shí)體與程序、實(shí)施與執(zhí)行、監(jiān)督與保障等各領(lǐng)域有完善的制度。另一方面，各地面臨的黨建和作風(fēng)建設(shè)任務(wù)不盡一致，現(xiàn)有黨規(guī)無法預(yù)測(cè)地方黨組織在何時(shí)何種情況需要哪種黨規(guī)予以應(yīng)對(duì)，如果將黨內(nèi)立規(guī)權(quán)下放至一定層級(jí)的地方黨委，可以發(fā)揮“量體裁衣”的作用，確保地方黨組織在推進(jìn)依規(guī)治黨過程中能夠有規(guī)可依。而上位黨規(guī)的貫徹執(zhí)行也確實(shí)需要地方黨組織制定配套黨規(guī)予以支撐。

三、實(shí)然審視：試點(diǎn)城市行使黨內(nèi)立規(guī)權(quán)的樣本分析

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是中國(guó)共產(chǎn)黨百年來重大理論與制度創(chuàng)新成果之一，無論是從宏觀設(shè)計(jì)層面還是從微觀落實(shí)層面來看，都取得了豐碩成果。但黨內(nèi)立規(guī)權(quán)下放后，試點(diǎn)城市在探索中還有一些實(shí)然問題有待解決，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

（一）“基層黨建”的外延不明確

黨內(nèi)立規(guī)權(quán)的實(shí)質(zhì)是“中央—地方”黨內(nèi)權(quán)力的合理配置，其權(quán)限邊界是黨規(guī)制定的重點(diǎn)。根據(jù)2019版《條例》規(guī)定，合規(guī)化的制定主體僅包括中央組織、中紀(jì)委、黨的工作機(jī)關(guān)和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委。然而，《意見》把黨規(guī)制定的主體擴(kuò)大到了“第四層級(jí)”——副省級(jí)城市和省會(huì)城市的黨委，并將其權(quán)限框定在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等領(lǐng)域，可以看到的是，黨內(nèi)立規(guī)權(quán)下放至市級(jí)是未來黨規(guī)發(fā)展的必然趨勢(shì)。但在2019版《條例》第三條以及第二章中并沒有規(guī)定“第四層級(jí)”主體及權(quán)限的相關(guān)問題，中央層面也沒有對(duì)主體擴(kuò)容后作出解釋，僅在《意見》中作了模糊性描述。申言之，從文義上看，“基層黨建”和“作風(fēng)建設(shè)”本身就存在外延難以界定或內(nèi)涵難以確定的問題，甚至在某些具體問題上具有同質(zhì)性，況且二者在《意見》中是作為一種平行并列關(guān)系出現(xiàn)的。這種平行并列表述很容易遭到質(zhì)疑：一是基層黨建和作風(fēng)建設(shè)在某些領(lǐng)域具有同質(zhì)性，而基層黨建可看作是屬的定義，而作風(fēng)建設(shè)是種的定義，是基層黨建的從屬定義，二者具有屬與種的聯(lián)系。二是《意見》中的基層黨建是作“大黨建”[15]理解還是“小黨建”理解有待明確①根據(jù)李慎明《全球化背景下的中國(guó)大黨建》一書中的觀點(diǎn)，“大黨建”主要是指有關(guān)黨的建設(shè)的核心內(nèi)容，即決定黨的性質(zhì)、宗旨、指導(dǎo)思想、綱領(lǐng)和黨的路線、方針、政策、戰(zhàn)略及策略等方面的根本性舉措；“小黨建”則主要是指理論學(xué)習(xí)、組織工作、思想政治工作、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉等具體的黨務(wù)工作。。

（二）黨內(nèi)立規(guī)主體有待澄清

根據(jù)《意見》，副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委擁有立規(guī)權(quán)，2019版《條例》也規(guī)定了省（自治區(qū)、直轄市）黨委享有黨內(nèi)立規(guī)權(quán)，但這里并未闡明應(yīng)由“黨委”的哪一機(jī)關(guān)制定，是指該級(jí)黨的委員會(huì)、黨委常委會(huì)還是黨的代表大會(huì)等立規(guī)主體制定該層級(jí)黨規(guī)有待澄清。關(guān)于“黨委”的具體指向問題，可以有以下幾種理解：一是僅指黨的委員會(huì)。張曉燕認(rèn)為黨委常委會(huì)制定和審議黨規(guī)“無章無規(guī)”可循，但在“有章有規(guī)”的語境下，“黨委”的表述僅指向黨的委員會(huì)，并且提出黨規(guī)和規(guī)范性文件由黨委常委會(huì)審議轉(zhuǎn)交給黨的委員會(huì)[16]。如果從黨規(guī)解釋的主體層面來推理，按照通說“誰制定誰解釋”的原則，我們發(fā)現(xiàn)試點(diǎn)城市中只有廣西南寧制定的《南寧市村委組織黨務(wù)公開辦法（試行）》負(fù)責(zé)解釋的主體明確為“中共南寧市委員會(huì)”，也即明確其為該公開辦法的制定主體。從目標(biāo)驅(qū)動(dòng)推理來看，《南寧市村委組織黨務(wù)公開辦法（試行）》的印發(fā)主體為“中共南寧市委員會(huì)”，在不考慮黨政聯(lián)合發(fā)文的情況下，解釋主體、印發(fā)主體和制定主體三者的關(guān)系是等同的，即“解釋主體=印發(fā)主體=制定主體”。二是僅指委員會(huì)及其常委會(huì)。李斌雄等人認(rèn)為地方一級(jí)的“黨委”在法理上包括委員會(huì)和常委會(huì)，委員會(huì)與代表大會(huì)同為地方領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，常委會(huì)為全會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，換言之，“第四層級(jí)”黨內(nèi)立規(guī)主體至少包括委員會(huì)和常委會(huì)兩種主體[17]。三是黨的地方代表大會(huì)。周望認(rèn)為根據(jù)黨章規(guī)定，地方黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是地方黨代會(huì)（同級(jí)）及委員會(huì)。地方黨代會(huì)的重要職責(zé)之一，就是討論和決定本地區(qū)的重大問題，即委員會(huì)的權(quán)力代表大會(huì)應(yīng)當(dāng)都擁有[18]。因此，對(duì)“黨委”的理解，其實(shí)質(zhì)還是需要對(duì)黨內(nèi)立規(guī)主體進(jìn)行明確，如果不澄清黨內(nèi)立規(guī)主體，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)負(fù)責(zé)解釋主體不統(tǒng)一的問題，如在試點(diǎn)城市沈陽、深圳和福州中，中共沈陽市委、沈陽市人民政府印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)工作作風(fēng)的若干規(guī)定（試行）》，中共深圳市委辦公廳、深圳市人民政府辦公廳印發(fā)的《建立健全糾正“四風(fēng)”長(zhǎng)效機(jī)制規(guī)定（試行）》，中共福州市委、福州市人民政府印發(fā)的《福州市“馬上就辦、真抓實(shí)干”若干規(guī)定（試行）》等聯(lián)合發(fā)文，其負(fù)責(zé)解釋的主體和承擔(dān)解釋的主體存在較大差別。

（三）聯(lián)合黨規(guī)解釋主體不統(tǒng)一

黨規(guī)的解釋活動(dòng)可視為“廣義的黨規(guī)制定活動(dòng)”，或者說是黨規(guī)制定活動(dòng)的發(fā)展和延續(xù)[19]。在試點(diǎn)城市中，沈陽、深圳和福州均出現(xiàn)了黨政共同制定黨規(guī)的情況（以下簡(jiǎn)稱聯(lián)合黨規(guī)），但在規(guī)定負(fù)責(zé)解釋主體時(shí)出現(xiàn)兩種結(jié)果：一是沈陽和福州兩地制定的聯(lián)合黨規(guī)分別由“中共沈陽市委員會(huì)”和“中共福州市委員會(huì)”對(duì)其進(jìn)行解釋；二是深圳黨政聯(lián)合制定的黨規(guī)，卻是由“中共深圳市委員會(huì)和深圳市人民政府”共同解釋。那么，聯(lián)合黨規(guī)負(fù)責(zé)解釋主體是采用“一元解釋論”還是“二元解釋論”呢？目前，學(xué)界對(duì)聯(lián)合黨規(guī)的定性存在爭(zhēng)議：一是“國(guó)法說”。郭世杰認(rèn)為聯(lián)合黨規(guī)大體具備國(guó)法的形式與實(shí)質(zhì)[20]。二是“混合型黨規(guī)說”。歐愛民認(rèn)為聯(lián)合黨規(guī)是混合性黨規(guī)[21]。三是“規(guī)范性文件說”。秦前紅認(rèn)為聯(lián)合發(fā)文中含有大量的行政事務(wù)，從形式上考察，既不符合黨規(guī)的制定主體，也不符合黨規(guī)名稱的設(shè)計(jì)；從程序上看，更不符合行政法規(guī)和規(guī)章的要求，所以它屬于規(guī)范性文件[22-23]。持有相同觀點(diǎn)的封麗霞認(rèn)為大部分黨政聯(lián)合發(fā)文，依其制定主體、內(nèi)容和形式等標(biāo)準(zhǔn)要件，均不屬于黨內(nèi)法規(guī)，而只能歸為黨內(nèi)規(guī)范性文件。雖然目前學(xué)界對(duì)這類黨規(guī)的定性尚未達(dá)成共識(shí)，但在2019版《條例》中明確規(guī)定了黨政機(jī)關(guān)可以聯(lián)合制定涉及政府職權(quán)事項(xiàng)的黨規(guī)，即聯(lián)合黨規(guī)得到了合規(guī)性肯定。為此，明確聯(lián)合黨規(guī)負(fù)責(zé)解釋主體需要在黨內(nèi)立規(guī)權(quán)下放時(shí)予以回應(yīng)。

（四）授權(quán)領(lǐng)域是“等內(nèi)等”還是“等外等”

《意見》對(duì)黨內(nèi)立規(guī)主體的授權(quán)領(lǐng)域表述為“基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)立規(guī)權(quán)”，但“等方面”是“等內(nèi)”還是“等外”？能否作擴(kuò)大解釋還有待澄清。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)作“等內(nèi)”理解，主要因?yàn)槟壳疤幱谠圏c(diǎn)階段，“第四層級(jí)”立規(guī)權(quán)是“限制性立規(guī)權(quán)”而非“完全立規(guī)權(quán)”[24]。從文義解釋的方法論來看，如果在“等”字之后有明顯的數(shù)量詞標(biāo)識(shí)則為“列舉窮盡”，反之則為“列舉未盡”[25]。當(dāng)然僅以文義解釋的方法尚不能完全得出“等外”結(jié)論，我們可以揣摩“立法立規(guī)者”的本意，即從目的解釋的方法論上看，有學(xué)者認(rèn)為，雖然法律在本質(zhì)上屬于行為規(guī)范，但人并不是為規(guī)范而規(guī)范，而是利用規(guī)范來達(dá)到目的[26]。因此，不管是“立法”還是“立規(guī)”都以實(shí)現(xiàn)某種“利益”為前提，如果以地方性法規(guī)和省級(jí)黨委黨規(guī)的“立法”和“立規(guī)”權(quán)限為例（見表1），二者在體例結(jié)構(gòu)上是相吻合的，均由兩款構(gòu)成，且在規(guī)定事項(xiàng)上也能相匹配。換言之，立法者和立規(guī)者的目的均是更好地促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并非局限于《立法法》第七十三條之規(guī)定，而是有著寬泛的領(lǐng)域，而且黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則也必然要求在立法目的中體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。此外，根據(jù)住建部《2019年城建統(tǒng)計(jì)年鑒》的最新數(shù)據(jù)，在7個(gè)試點(diǎn)城市中，深圳位列超大城市行列，武漢、沈陽、青島位列特大城市行列，必然決定了超大、特大城市黨委在城市治理中所需的黨規(guī)權(quán)限遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止《意見》中所列舉的基層黨建和作風(fēng)建設(shè)。因此，在文義和目的解釋的語境下，對(duì)“第四層級(jí)”黨內(nèi)立規(guī)主體的授權(quán)領(lǐng)域作擴(kuò)大性解釋是必然的、順理成章的，將“等方面”作“等外”解釋也是符合立規(guī)目的的。

表1 《立法法》與2019版《條例》關(guān)于地方性法規(guī)與省級(jí)黨委黨規(guī)權(quán)限對(duì)應(yīng)關(guān)系一覽

（五）試點(diǎn)黨規(guī)能否突破上位黨規(guī)之規(guī)定

2019版《條例》第十四條規(guī)定制定配套黨規(guī)應(yīng)有上位黨規(guī)的明確要求，但從《意見》來看，中央賦權(quán)副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委黨內(nèi)立規(guī)權(quán)，并未賦予試點(diǎn)城市下級(jí)黨委（黨組）制定配套黨規(guī)之權(quán)，而深圳和福州兩地制定的黨規(guī)均出現(xiàn)“二次授權(quán)”問題。《福州市“馬上就辦、真抓實(shí)干”若干規(guī)定（試行）》在附則部分授權(quán)“各級(jí)各部門”均可制定完善配套“制度”，這里存在兩個(gè)讓人質(zhì)疑之處：一是“各級(jí)各部門”是否可以理解為福州市范圍內(nèi)所有黨組織？二是“制度”是否可以理解為“黨規(guī)和規(guī)范性文件”？中共福州市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)黨組出臺(tái)《大力弘揚(yáng)“馬上就辦真抓實(shí)干”精神深入推進(jìn)“作風(fēng)建設(shè)年”實(shí)施方案》，雖然《福州市“馬上就辦、真抓實(shí)干”若干規(guī)定（試行）》有中共福建省委、福建省人民政府制定的上位黨規(guī)依據(jù)，但《意見》和2019版《條例》并未規(guī)定試點(diǎn)城市黨委制定的黨規(guī)可以授權(quán)下級(jí)黨委（黨組）制定配套黨規(guī)。中共福州市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)黨組制定的實(shí)施方案是否違反2019版《條例》第十四條之規(guī)定有待商榷。如果從黨規(guī)名稱使用上看，《中國(guó)共產(chǎn)黨深圳市社區(qū)委員會(huì)工作規(guī)則（試行）》規(guī)定各區(qū)委可以制定配套“細(xì)則”，細(xì)則名稱適用于中央、部委和省區(qū)市制定的黨規(guī)，那么深圳市授權(quán)各區(qū)委制定的“細(xì)則”能否和上位黨規(guī)名稱相一致？換言之，試點(diǎn)過程中能否突破上位黨規(guī)之規(guī)定？筆者認(rèn)為，原則上試點(diǎn)黨規(guī)突破上位黨規(guī)的問題仍需謹(jǐn)慎。慎重起見，可由上位黨規(guī)專門授權(quán)或者提請(qǐng)省委制定省級(jí)黨規(guī)。

（六）如何化解“四對(duì)矛盾”

黨規(guī)與國(guó)法的銜接協(xié)調(diào)一直是理論研究熱點(diǎn)、難點(diǎn)，黨內(nèi)立規(guī)權(quán)下放后出現(xiàn)了新的矛盾：“市級(jí)立法”與“市級(jí)立規(guī)”、“經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法”與“市級(jí)立規(guī)”、“省級(jí)立規(guī)”與“市級(jí)立規(guī)”等權(quán)限劃分問題。一是“市級(jí)立規(guī)”是未來黨規(guī)發(fā)展的必然趨勢(shì)，“市級(jí)立法”與“市級(jí)立規(guī)”是一種“共同體”式發(fā)展進(jìn)路，這種發(fā)展進(jìn)路必然決定了二者的相向發(fā)展會(huì)導(dǎo)致某些領(lǐng)域的重復(fù)性規(guī)定。二是副省級(jí)城市和省會(huì)城市以及未來黨內(nèi)立規(guī)權(quán)下放至設(shè)區(qū)的市中存在經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市（如深圳市），而經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)限更大、立法領(lǐng)域更廣泛，此時(shí)“經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法”和“市級(jí)立規(guī)”必然在某種場(chǎng)域中形成競(jìng)合。三是“省級(jí)立規(guī)”與“市級(jí)立規(guī)”本身在很大程度上會(huì)形成緊張關(guān)系，這主要是因?yàn)椤皢我恢频膶蛹?jí)治理結(jié)構(gòu)”決定了黨內(nèi)一切權(quán)力源于黨中央，各級(jí)黨組織權(quán)力均為黨中央授予所得[27]。換言之，“省級(jí)立規(guī)”與“市級(jí)立規(guī)”具有“職責(zé)同質(zhì)化”，二者均可對(duì)基層黨建和作風(fēng)建設(shè)作出規(guī)定，因而很有可能出現(xiàn)重疊規(guī)定。如果我們假設(shè)未來黨內(nèi)立規(guī)權(quán)下放至副省級(jí)城市和省會(huì)城市以及設(shè)區(qū)的市黨委中，除會(huì)出現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法”和“市級(jí)立規(guī)”的競(jìng)合外，還會(huì)出現(xiàn)“1＋2”模式的耦合，即“經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法”“市級(jí)立規(guī)”和“省級(jí)立規(guī)”三者的權(quán)限劃分問題，如海南省既有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，又有海南省黨委立規(guī)權(quán)、省會(huì)城市黨委立規(guī)權(quán)和設(shè)區(qū)的市黨委立規(guī)權(quán)。因此，需要進(jìn)一步細(xì)化黨規(guī)與國(guó)法的耦合機(jī)制，找到這些復(fù)雜交織的權(quán)限劃分問題的銜接機(jī)制則是未來黨內(nèi)立規(guī)權(quán)下放后黨規(guī)與國(guó)法在依規(guī)治黨和依法治國(guó)中發(fā)揮“雙驅(qū)”價(jià)值之關(guān)鍵所在。

四、應(yīng)然選擇：黨內(nèi)立規(guī)權(quán)下放的制度配給維度

由于《意見》和2019版《條例》沒有對(duì)“第四層級(jí)”黨內(nèi)立規(guī)權(quán)作出直接性或間接性規(guī)定，為了提高立規(guī)質(zhì)量，總結(jié)其試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)以及為未來黨內(nèi)立規(guī)權(quán)下放至設(shè)區(qū)的市黨委提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，當(dāng)前還需從供給、前置和后置三個(gè)維度對(duì)黨內(nèi)立規(guī)權(quán)下放帶來的實(shí)然問題予以回應(yīng)。

（一）供給之維：注重從制度端與人才端發(fā)力

有效的黨規(guī)制度供給是黨規(guī)建設(shè)的主線和重心，但黨內(nèi)立規(guī)主體擴(kuò)容下的供求關(guān)系卻呈現(xiàn)供給側(cè)難以滿足需求側(cè)的窘境。從國(guó)家治理上來看，國(guó)家治理作為“屬概念”，內(nèi)含多項(xiàng)“種概念”（如政黨治理、社會(huì)治理、環(huán)境治理等），這就使得黨規(guī)制度需求得到空前激增：有的領(lǐng)域黨規(guī)制度供給不足，如監(jiān)督保障法規(guī)高達(dá)1400多部，而規(guī)范政法工作、意識(shí)形態(tài)工作的法規(guī)以及程序性法規(guī)供給不足；黨規(guī)解釋、評(píng)估和清理等活動(dòng)還要進(jìn)一步規(guī)范，以及黨內(nèi)立規(guī)權(quán)下放后衍生出的權(quán)限劃分、授權(quán)領(lǐng)域、聯(lián)合黨規(guī)定性、“四對(duì)矛盾”的化解等問題還需從供給側(cè)發(fā)力；等等。由此可見，如何更好地破解黨內(nèi)立規(guī)權(quán)下放帶來的實(shí)然困境，成為當(dāng)下和未來黨規(guī)建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以供給為主線，注重從制度端與人才端發(fā)力。其一，制度端以實(shí)踐需求和問題意識(shí)為導(dǎo)向，以質(zhì)量提升為目標(biāo)。制度具有普適性和穩(wěn)定性，制定新的黨規(guī)應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎推進(jìn)，通盤考慮黨規(guī)需求程度、約束范圍與對(duì)象、時(shí)機(jī)成熟與否等影響因素，堅(jiān)決避免“有需必供”[28]。當(dāng)然，這也并不意味著不再考慮需求側(cè)，而是在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上精準(zhǔn)把握供求關(guān)系，實(shí)現(xiàn)供給與需求的辯證統(tǒng)一。其二，人才端以黨內(nèi)法規(guī)學(xué)科建設(shè)與專門人才培養(yǎng)為抓手。目前，黨規(guī)研究如火如荼，不管是法學(xué)、政治學(xué)學(xué)者還是黨建學(xué)者都對(duì)黨規(guī)作了較為深入的研究，在理論知識(shí)與體系設(shè)計(jì)上都較為成熟。特別是黨內(nèi)法規(guī)學(xué)具有專門的研究對(duì)象和研究方法，其學(xué)科價(jià)值獨(dú)特，學(xué)科基礎(chǔ)較為完善[29]。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在法學(xué)、政治學(xué)和黨建理論研究基礎(chǔ)上，適時(shí)推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)學(xué)科獨(dú)立，形成一門融匯法學(xué)、政治學(xué)和黨建交叉研究的新興學(xué)科，為黨的建設(shè)和高素質(zhì)人才培養(yǎng)以及實(shí)現(xiàn)“良規(guī)善治”提供理論支撐和人才支撐。

（二）前置之維：注重從權(quán)限端與主體端發(fā)力

權(quán)不明，則責(zé)不定。任何一部黨規(guī)都有其特定的行駛軌道，既不能“越軌”，也不能“出軌”。雖然《意見》對(duì)“市級(jí)立規(guī)”的權(quán)限作了限縮，但在對(duì)試點(diǎn)黨規(guī)進(jìn)行分析時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)基層黨建與作風(fēng)建設(shè)的范圍仍會(huì)出現(xiàn)競(jìng)合，阻礙了立規(guī)主體的正確理解，自然而然地引起人們的質(zhì)疑。要想打消此種疑慮，需從宏觀和微觀兩個(gè)層面入手。首先，從宏觀層面來看，黨建就是黨的建設(shè)。黨的十九大把新時(shí)代黨建歸納為政治、思想、組織、作風(fēng)、紀(jì)律五個(gè)方面。由此可見，作風(fēng)建設(shè)就被納入宏觀層面的“黨建”中。那么，宏觀上的基層黨建則是使得“五大建設(shè)”在基層得到回應(yīng)，是對(duì)“五大建設(shè)”的貫徹落實(shí)，此時(shí)的黨建范圍則遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出“大黨建”領(lǐng)域。其次，從微觀層面看，中共中央組織部把黨的工作、黨的建設(shè)和黨務(wù)工作的關(guān)系定位為包含與被包含的關(guān)系①黨務(wù)工作與黨的工作、黨的建設(shè)是緊密聯(lián)系又相互區(qū)別的三個(gè)范疇。其區(qū)別在于三者并不是平行的等同關(guān)系，而是包含與被包含的關(guān)系。按照形式邏輯的概念種屬關(guān)系，黨的工作是三者中外延最大的種概念，它是指黨所從事的全部活動(dòng)，除包括黨的建設(shè)和黨務(wù)工作外，還包括黨的領(lǐng)導(dǎo)、思想政治、群眾、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化以及處理與外國(guó)政黨關(guān)系的外事工作等。黨的建設(shè)是黨的工作的屬概念，又是黨務(wù)工作的種概念，它是指黨為保持自己的性質(zhì)而從事的一系列自我完善的活動(dòng)，不僅包括黨務(wù)工作，還包括黨的思想、政治、組織、作風(fēng)和制度建設(shè)等。黨務(wù)工作是被包含于黨的工作和黨的建設(shè)之中的一個(gè)屬概念，其外延要小于黨的工作和黨的建設(shè)。確切地講，黨務(wù)工作是圍繞黨的建設(shè)而進(jìn)行的一系列具體的黨內(nèi)管理活動(dòng)。詳見《如何區(qū)分黨務(wù)工作、黨的工作、黨的建設(shè)》，載共產(chǎn)黨員網(wǎng)，鏈接為http：//www.12371.cn/2018/12/25/ARTI1545723916215501.shtml?from=timeline。。按中共中央組織部的分類，微觀層面的黨建只是指以黨建為主線開展的一系列具體的黨內(nèi)管理活動(dòng)，即在定義上屬于黨務(wù)工作范疇。因此，筆者認(rèn)為黨內(nèi)立規(guī)權(quán)下放后“市級(jí)立規(guī)”的黨建既不屬于“大黨建”，也不屬于“小黨建”范圍，而是屬于將黨的建設(shè)在基層延伸所進(jìn)行的一系列黨務(wù)工作。黨內(nèi)立規(guī)主體擴(kuò)容后的下一步應(yīng)該是從權(quán)限端發(fā)力，通過“列舉＋否定”的方式為“市級(jí)立規(guī)”劃定具體的權(quán)限范圍，從而避免“越軌”和“出軌”情形的發(fā)生。同時(shí)，在授權(quán)立規(guī)之前，明晰其主體也是前置過程的題中之義。前述之所及，在尚未明確“省級(jí)黨委”和“市級(jí)黨委”中由哪些機(jī)關(guān)擁有立規(guī)權(quán)時(shí)，勢(shì)必帶來權(quán)力的擴(kuò)張。究其原因，在于地方黨委的權(quán)力往往集中于常委會(huì)和“一把手”，委員會(huì)制容易演化為“書記制”，在某種程度上常委會(huì)更易成為名義上和實(shí)質(zhì)上的“黨委”，進(jìn)而演變?yōu)椤笆∥h規(guī)”和“市委黨規(guī)”的實(shí)際制定者[30]。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《工作條例》）第九條和第十條的規(guī)定，委員會(huì)和常委會(huì)均有權(quán)審議和決定本地區(qū)重大問題，因此將委員會(huì)和常委會(huì)納入“黨委”范疇尚無爭(zhēng)議，但問題是省級(jí)和市級(jí)的黨的代表大會(huì)能否成為立規(guī)主體還需澄清。根據(jù)黨章和《工作條例》的相關(guān)規(guī)定，黨的地方領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)由同級(jí)代表大會(huì)及其產(chǎn)生的委員會(huì)構(gòu)成。地方各級(jí)黨代會(huì)有權(quán)討論和決定本地區(qū)的重大問題。也就是說，地方黨代會(huì)也有權(quán)制定地方黨規(guī)。綜上所述，“省委立規(guī)”和“市委立規(guī)”的主體包括黨代會(huì)、委員會(huì)及其常委會(huì)。因此，未來還應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大與細(xì)化2019版《條例》第三條和第二章“權(quán)限”的涵攝范圍，明確具體指向，或者在制定某部黨規(guī)時(shí)，在正文中明確黨委全稱和權(quán)限領(lǐng)域，同時(shí)，根據(jù)2019版《條例》第三十四條之規(guī)定，還可采用解釋的形式對(duì)條款的具體含義和適用問題作出解釋。

（三）后置之維：注重從解釋端與審查端發(fā)力

雖然學(xué)界對(duì)聯(lián)合黨規(guī)的定性存在紛爭(zhēng)，但2019版《條例》明確規(guī)定了涉及政府事項(xiàng)可以聯(lián)合制定黨規(guī)，由此確定了聯(lián)合黨規(guī)的正當(dāng)性依據(jù)。從規(guī)范性層面來看，2019版《條例》的修訂可視為對(duì)2012年以來黨規(guī)制定經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和提煉的新的規(guī)范性成果。但2019版《條例》修訂時(shí)僅對(duì)聯(lián)合黨規(guī)正當(dāng)性作了規(guī)定，可見2019版《條例》的完備性仍顯不足。例如，試點(diǎn)黨規(guī)在實(shí)踐中暴露出聯(lián)合黨規(guī)的負(fù)責(zé)解釋主體是采用“一元解釋論”還是“二元解釋論”的選擇性問題。因此，仍然需要完善聯(lián)合黨規(guī)的負(fù)責(zé)解釋主體等規(guī)范性事項(xiàng)。筆者認(rèn)為，對(duì)聯(lián)合黨規(guī)負(fù)責(zé)解釋主體的確定可引入“類推適用”的概念?！邦愅七m用是在法體系之內(nèi)填補(bǔ)具體規(guī)則缺失的首要方法”[31]。按照2019版《條例》的規(guī)定，除中央黨規(guī)可以由黨中央或者授權(quán)有關(guān)部委進(jìn)行解釋外，部委黨規(guī)和省委黨規(guī)均由制定機(jī)關(guān)解釋的規(guī)則可以類推適用于聯(lián)合黨規(guī)負(fù)責(zé)解釋主體的事項(xiàng)，這符合類推解釋的基本要求。據(jù)此，聯(lián)合黨規(guī)負(fù)責(zé)解釋主體是由其制定主體共同負(fù)責(zé)解釋是符合法律解釋理論的，也符合“權(quán)責(zé)統(tǒng)一的目標(biāo)要求”。

在全面依法治國(guó)和依規(guī)治黨的大背景下，黨規(guī)與國(guó)法在法治體系中同頻共振，在某些領(lǐng)域中具有高度的同質(zhì)性、耦合性。特別是在黨內(nèi)立規(guī)主體擴(kuò)容后，二者的銜接間隙再次被放大，呈現(xiàn)出“市級(jí)立法”與“市級(jí)立規(guī)”、“經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法”與“市級(jí)立規(guī)”競(jìng)合以及“1＋2”模式的耦合。除此之外，“省級(jí)立規(guī)”與“市級(jí)立規(guī)”之間的銜接也是亟須化解的新矛盾。由此可見，如何更好地化解“四對(duì)矛盾”仍需回應(yīng)。從規(guī)范性層面考察，《備案審查規(guī)定》對(duì)備案審查工作提出“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的原則，要求各級(jí)黨委建立健全與同級(jí)人大常委會(huì)、同級(jí)政府的備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制；同時(shí)《備案審查規(guī)定》和2019版《條例》分別在第十一條和第二十七條規(guī)定了合法合規(guī)性審查的范圍，“合法”即符合憲法法律之規(guī)定，“合規(guī)”即與黨章、上位黨規(guī)和規(guī)范性文件以及黨的理論路線方針政策相一致，等等。從客觀角度來看，合規(guī)性審查是黨規(guī)建設(shè)的必經(jīng)程序，既體現(xiàn)了黨依規(guī)治黨的堅(jiān)定決心，也凸顯了黨章的至高權(quán)威；在憲法和法律的范圍內(nèi)，黨不僅要依規(guī)治黨，而且要依法治國(guó)、依憲執(zhí)政。因此，黨規(guī)“入章入憲”二維審查模式，為研究黨規(guī)與國(guó)法的銜接與協(xié)調(diào)開辟了新的視角。下一步，還要細(xì)化黨規(guī)“入章入憲”二維審查模式銜接機(jī)制；同時(shí)還應(yīng)建立黨內(nèi)專門性審查機(jī)構(gòu)，推動(dòng)“黨內(nèi)監(jiān)督”向“黨內(nèi)法治”轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)良法善治與良規(guī)善治同頻共振。

五、余論：黨內(nèi)立規(guī)主體的未來走向

透視黨內(nèi)立規(guī)權(quán)的下放試點(diǎn)以及類比設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)，在未來時(shí)機(jī)成熟時(shí)黨內(nèi)立規(guī)權(quán)可能會(huì)下放至最后層級(jí)設(shè)區(qū)的市黨委。但如果在試點(diǎn)工作結(jié)束后沒有授權(quán)賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委以及設(shè)區(qū)的市黨委立規(guī)權(quán)，而是將黨內(nèi)立規(guī)權(quán)下放在省會(huì)城市黨委層面戛然而止，將不利于地方黨內(nèi)治理進(jìn)一步的法治化，對(duì)黨規(guī)國(guó)法的良性互動(dòng)也是有影響的。而如果未來設(shè)區(qū)的市黨委擁有黨中央賦予的黨內(nèi)立規(guī)權(quán)，市級(jí)就處于“中轉(zhuǎn)站”的位置，對(duì)上能夠圍繞黨中央的重大政治主張和省委的工作部署進(jìn)行公轉(zhuǎn)，對(duì)下能通過行使立規(guī)權(quán)領(lǐng)導(dǎo)所轄區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和黨的建設(shè)工作以使其自轉(zhuǎn)。但這并不意味著設(shè)區(qū)的市黨委可以隨意行使立規(guī)權(quán)，還需要對(duì)立規(guī)權(quán)進(jìn)行規(guī)范，具體而言：設(shè)區(qū)的市黨委立規(guī)權(quán)的行使必須堅(jiān)持必要性原則，即要以工作實(shí)際和問題意識(shí)為導(dǎo)向，一般在上位黨內(nèi)法規(guī)沒有明確要求自身制定配套制度時(shí)不宜配套；嚴(yán)格框定立規(guī)權(quán)限，嚴(yán)格劃分權(quán)力邊界和責(zé)任邊界，非自身權(quán)限內(nèi)事項(xiàng)堅(jiān)決不染指；制定某項(xiàng)黨規(guī)前應(yīng)征求上級(jí)黨委的意見，強(qiáng)化上下級(jí)黨委之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，闡明制定背景、擬解決的問題以及制定意義等內(nèi)容，非經(jīng)批準(zhǔn)堅(jiān)決不制定。唯有如此，黨內(nèi)法規(guī)的體系化才能真正落到實(shí)處，最終成為“從自然演進(jìn)模式向自然演進(jìn)與理性建構(gòu)共濟(jì)模式轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)”[32]。