李俊久

一、全球金融治理的本質(zhì)屬性

全球金融治理是全球經(jīng)濟(jì)治理在國際金融領(lǐng)域的應(yīng)用和體現(xiàn)，是在面對全球金融相互依賴程度日深所誘發(fā)的潛在或現(xiàn)實(shí)的金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，相關(guān)利益攸關(guān)方聯(lián)合采取的事前、事中或事后的應(yīng)對行為。學(xué)界主要從三條路徑認(rèn)知其含義：一是“規(guī)則”路徑。例如，Germain 將全球金融治理定義為“用于管理國際上活躍的金融機(jī)構(gòu)的廣泛的規(guī)則與程序結(jié)構(gòu)”。(1)Germain, R., “Global Financial Governance and the Problem of Inclusion”,Global Governance, Vol. 7, No. 4, 2001, pp. 411-426.瞿棟認(rèn)為，全球金融治理是多元行為體在國際金融關(guān)系中通過平等對話與協(xié)商合作，以共同應(yīng)對世界經(jīng)濟(jì)問題和全球金融變革挑戰(zhàn)的一種規(guī)制機(jī)制、方法和活動。(2)瞿棟：《全球金融治理體系發(fā)展動向及我國的應(yīng)對策略》，《國外社會科學(xué)》2014 年第4 期。二是“目標(biāo)”路徑。例如，聯(lián)合國培訓(xùn)和研究所（UNITAR）將全球金融治理定義為“為國際貨幣體系的可預(yù)見性和穩(wěn)定性提供支持，并對國際經(jīng)濟(jì)交易提供便利化支付服務(wù)，它也為國際金融體系提供監(jiān)督，以保護(hù)世界的儲蓄者和投資者的利益，同時(shí)能在所有潛在借款人之間實(shí)施有限和公平的信貸資源分配”。(3)UNITAR, “Global Financial Governance”, https://www.unitar.org/event/full-catalog/global-financial-governance.王浩將全球金融治理看作是各國政府部門、國際組織與非政府組織、跨國公司以及其他市場主體，通過協(xié)調(diào)、合作、確立共識等方式，參與全球金融事務(wù)的管理，規(guī)避和預(yù)防系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定，以建立或維持良性國際金融秩序的過程。(4)王浩：《全球金融治理與金磚國家合作研究》，《金融監(jiān)管研究》2014 年第2 期。三是“規(guī)則”與“目標(biāo)”共存路徑。例如，Koremenos 等人強(qiáng)調(diào)全球金融治理是通過國際金融制度實(shí)現(xiàn)的，目的是解決無全球政府條件下國家間金融合作遇到的諸多難題，這些問題的困難程度決定了理性設(shè)計(jì)的國際制度呈現(xiàn)不同的形態(tài)特征。(5)Koremenos, B., Lipson, C. and Snidal, D., “The Rational Design of International Institutions”,International Organization, Vol.55, No. 4, 2001, pp. 761-799.張禮卿和譚小芬認(rèn)為，國際金融治理是指通過規(guī)則、制度和機(jī)制的建立，對全球貨幣事務(wù)和金融活動進(jìn)行有效管理，包括在全球、區(qū)域和國家層面對各種利益關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，其宗旨是通過維護(hù)全球貨幣和金融的穩(wěn)定和公平，推動全球經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和投資等各領(lǐng)域的健康發(fā)展。(6)張禮卿、譚小芬：《全球金融治理報(bào)告（2015—2016）》，北京：人民出版社2016 年版，“前言”第1 頁。

由此，我們可歸納出全球金融治理的內(nèi)涵：一是治理主體的多元性。既有國家層面的如財(cái)政部、央行、金融監(jiān)管部門等政府職能機(jī)構(gòu)，又有國際層面的如國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行（WB）、二十國集團(tuán)（G20）、國際清算銀行（BIS）、金融穩(wěn)定理事會（FSB）等機(jī)制和組織，還有非政府組織如國際評級機(jī)構(gòu)、跨國金融機(jī)構(gòu)、非政府組織“三十人小組”（G30）等。二是治理客體的多樣性。主要對象包括國際貨幣體系改革、國際金融活動監(jiān)管、國際金融治理機(jī)制完善。三是治理目標(biāo)的明確性。即通過保障國際貨幣體系順暢運(yùn)行、強(qiáng)化國際金融活動監(jiān)管、完善全球金融防火墻和安全網(wǎng)、促進(jìn)國際金融監(jiān)管機(jī)制轉(zhuǎn)型升級，實(shí)現(xiàn)全球貨幣、金融、投資、經(jīng)貿(mào)等各領(lǐng)域活動的健康發(fā)展。四是治理手段的復(fù)合性。既有各參與主體達(dá)成的規(guī)范和約束國際金融活動的正式規(guī)則、制度和決策程序（“硬法”，hard law），又有雖不具法律約束力但對規(guī)范國際金融交易有實(shí)際效果的規(guī)范性文件（“軟法”，soft law），突出表現(xiàn)為國際金融標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)推出的各類標(biāo)準(zhǔn)。

上述概念認(rèn)知和內(nèi)涵厘定回答了“誰參與其中”（who are involved）、“用何種手段”（through what means）及“為什么結(jié)果”（for what results），但未觸及“因何因治理”（for what reasons）及“以何方式治理”（by which approach），對其解讀最終將歸于“全球金融治理的本質(zhì)是什么”這一核心問題。

全球金融治理本質(zhì)上是“全球性公共產(chǎn)品”（global pubic good），具有典型的非競爭性、非排他性、非分割性特征。從“非競爭性”來看，全球金融治理的受益者彼此不存在競爭關(guān)系，某個(gè)個(gè)體的受益不會造成他者的福利損失，換言之，全球金融治理的正向溢出效應(yīng)不會因受眾的增加而產(chǎn)生“租值耗散”。從“非排他性”來看，全球金融治理的供給者不會有選擇性地制定相關(guān)規(guī)則、提高治理規(guī)則準(zhǔn)入門檻或排他性挑選合作伙伴，而是較大程度地體現(xiàn)公平性、公正性、包容性、普惠性。從“非分割性”來看，全球金融治理既不能針對特定國家或地區(qū)實(shí)施差異性的治理行為，又不能面向特定集團(tuán)或人群提供相關(guān)產(chǎn)品，而是通過綜合措施對被治理對象實(shí)施治理，以讓所有受眾都能享受由國際金融穩(wěn)定、市場運(yùn)行順暢帶來的好處。Griffith-Jones 將國際金融穩(wěn)定與市場效率明確定性為全球公共產(chǎn)品。在她看來，沒有金融市場的穩(wěn)定，國際金融效率就不可能實(shí)現(xiàn)，而沒有效率的穩(wěn)定也是毫無意義的。效率與穩(wěn)定的提供就是一種全球公共產(chǎn)品。這一目標(biāo)一旦實(shí)現(xiàn)，國際金融穩(wěn)定和市場效率就具有了非競爭性和非排他性。Frieden 進(jìn)一步指出，與金融穩(wěn)定密切相關(guān)的全球金融治理同樣是一種全球性公共產(chǎn)品。這是因?yàn)榻鹑谑袌鲆殉蔀槿蛐缘牧?，意味著監(jiān)管國際金融市場需要全球公共產(chǎn)品，這正是那些倡導(dǎo)全球金融治理的主張的特點(diǎn)。但另一方面，因技術(shù)能力不足、政治激勵(lì)不夠、搭便車現(xiàn)象存在，無論私人主體還是國家政府，都沒有足夠意愿和能力提供合意的全球金融治理，這決定了后者的供給不足。(7)Frieden, J., “The Governance of International Finance”,Annual Review of Political Science, Vol. 19, 2016, pp. 33-48.

二、全球金融治理的演進(jìn)規(guī)律與動力

（一）全球金融治理的演進(jìn)規(guī)律

全球金融治理現(xiàn)象早在19 世紀(jì)后期的古典金本位制時(shí)代就開始了。早期的全球金融治理有兩個(gè)鮮明特征：一是大型金融機(jī)構(gòu)在自我約定經(jīng)營規(guī)范的同時(shí)，保持著與本國央行的深度關(guān)系。二是主要國家央行發(fā)展起一定數(shù)量和程度的合作，以維護(hù)國際金本位制的順暢運(yùn)行，這種合作關(guān)系出現(xiàn)于以下兩種情形：一是金融恐慌發(fā)生時(shí)，即在個(gè)別金融機(jī)構(gòu)面臨破產(chǎn)威脅從而影響其所在國家維持金本位制的承諾時(shí)；二是需籌措和轉(zhuǎn)移大量金錢以償付戰(zhàn)爭賠款時(shí)。(8)Flandreau, M., “Central Bank Cooperation in Historical Perspective: A Sceptical View”,The Economic History Review, Vol. 50,No. 4, 1997, pp. 735-763.有學(xué)者指出，央行間的這種合作關(guān)系是19 世紀(jì)的全球金融治理留給后人的最重要遺產(chǎn)，該關(guān)系是依靠圍繞在大型金融機(jī)構(gòu)周圍的世界貨幣和金融體系的集中組織來確保的。(9)Eichengreen, B.,Golden Fetters:The Gold Standard and the Great Depression, New York: Oxford University Press, 1992.

受兩次世界大戰(zhàn)的影響，全球金融治理遭到極大削弱。由此，1919—1939 年間的全球金融治理備受關(guān)注。各國首次嘗試為某種形式的“全球”金融治理創(chuàng)建一個(gè)永久性基礎(chǔ)，主要機(jī)制包括參與創(chuàng)建國際聯(lián)盟下轄的各種經(jīng)濟(jì)委員會（economic committees of the League of Nations）、1924 年在道瓊斯計(jì)劃下設(shè)立的賠付總代理辦公室（Office of the Agent General for Reparations Payments）、助推英法美德央行間合作的央行網(wǎng)絡(luò)及大型金融機(jī)構(gòu)。這些機(jī)制有助于在短期內(nèi)引導(dǎo)美國金融市場上的資本流入歐洲，特別是德國。更重要的是，這些努力造就了1925—1931 年間短暫的貨幣金融穩(wěn)定，各主要貨幣恢復(fù)了與黃金的聯(lián)系，自由兌換和跨境資本流動得以恢復(fù)，國際貿(mào)易再次繁榮。(10)Eichengreen, B.,Golden Fetters:The Gold Standard and the Great Depression.這一時(shí)期全球金融治理的重要性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，它在繼續(xù)依賴自19 世紀(jì)建立起來的國內(nèi)金融治理基礎(chǔ)的同時(shí)，通過各國政府和央行多次召集旨在恢復(fù)金本位制的高水平國際會議及尋求各種國際解決方案，在治理中加入了明顯帶有“全球”色彩的要素；另一方面，此間“全球”金融治理的制度支柱和有效性再次依賴于公共權(quán)威和私人權(quán)威的共同作用。(11)Germain, R.,Global Politics and Financial Governance, Basingstoke: Palgrave, 2010.

受1929—1933 年世界經(jīng)濟(jì)大蕭條的影響，一方面，主要發(fā)達(dá)資本主義國家對金融治理的關(guān)注由“全球”退至“國內(nèi)”，利用央行加強(qiáng)對大型金融機(jī)構(gòu)的控制成為主要國家的治理手段；另一方面，世界經(jīng)濟(jì)的組織形式由“全球”倒退到“區(qū)域”，以“英鎊區(qū)”“美元區(qū)”“法郎區(qū)”“馬克區(qū)”為表現(xiàn)形式的“區(qū)域金融治理”一度成為主導(dǎo)。這是1945—1975 年間“美國霸權(quán)主導(dǎo)”的全球金融治理體系——布雷頓森林體系極力避免的弊端。(12)Dormael, A.,Bretton Woods:Birth of a Monetary System, London: Macmillan, 1978.這一時(shí)期的全球金融治理有兩個(gè)特征：一是國內(nèi)外治理的分工優(yōu)先滿足國內(nèi)部門的需要；二是各國嚴(yán)格監(jiān)管資本項(xiàng)下的跨境資金流動，以防大型金融機(jī)構(gòu)沖擊平價(jià)機(jī)制。隨著20 世紀(jì)60 年代歐洲貨幣市場的興起，私人跨境資本流動日益擺脫政府管制且威脅官方匯率平價(jià)，從而使各國間的國際貨幣合作成為捍衛(wèi)美元匯率的第一道屏障。(13)Andrews, D.,Orderly Change:International Monetary Relations Since Bretton Woods, ed., Ithaca: Cornell University Press, 2008.這構(gòu)成了十國集團(tuán)（G10）在1962 年成立“歐洲貨幣常設(shè)委員會”（又稱“市場委員會”，1971 年變更為“全球金融體系委員會”）的重要背景。該機(jī)構(gòu)在無力抵御私人資本的頻繁沖擊后，尼克松于1971 年8 月15 日宣布終止美元與黃金的兌換，意味著官方權(quán)威讓位給了全球金融市場中的私人權(quán)威。

隨著發(fā)達(dá)國家金融管制的放松和資本賬戶自由化的推進(jìn)，由跨境資本流動和金融交易引發(fā)的匯率波動、金融危機(jī)及洗錢、資助恐怖主義行為等現(xiàn)象，凸顯了各國政府協(xié)調(diào)國際金融治理的必要性和緊迫性：一方面，先是五國集團(tuán)（G5）后是七國集團(tuán)（G7），成為所謂后霸權(quán)時(shí)代“北北合作”開展全球貨幣金融治理的一個(gè)重要機(jī)制；(14)Keohane, R.,After Hegemony:Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton: Princeton University Press, 1984.另一方面，BIS 成為各國央行交換信息、構(gòu)建牢固工作關(guān)系的核心協(xié)調(diào)場所。(15)Toniolo, G.,Central Bank Cooperation at the Bank for International Settlements, 1930-1973, Cambridge: Cambridge University Press, 2005.G10 在1974 年創(chuàng)立巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（BCBS），以此為起點(diǎn)，以BIS為“斡旋場所”的一系列機(jī)構(gòu)相繼出現(xiàn)，“巴塞爾機(jī)制”成為當(dāng)代全球金融治理的核心。(16)Helleiner, E.,States and the Reemergence of Global Finance, Ithaca: Cornell University Press, 1994.隨著全球金融活動變得日益復(fù)雜，負(fù)責(zé)監(jiān)控和治理國際銀行業(yè)市場（ESC(17)成立于1971 年，最初的關(guān)注焦點(diǎn)是快速增長的離岸存貸款市場對貨幣政策的影響，后日益轉(zhuǎn)向金融穩(wěn)定問題及與金融體系結(jié)構(gòu)變遷相關(guān)的寬泛問題。為反映該變化，G10 央行行長在1999 年2 月8 日決定將其更名為“全球金融體系委員會”（CGFS）。參見BIS, “Committee on the Global Financial System”, https://www.bis.org/cgfs/。）、保險(xiǎn)市場（IAIS）、證券市場（IOSCO）、會計(jì)行業(yè)（IASB）、審計(jì)行業(yè)（IAPC(18)國際審計(jì)實(shí)務(wù)委員會（IAPC）成立于1978 年，2002 年改組并更名為國際審計(jì)與鑒證準(zhǔn)則理事會（IAASB），為獨(dú)立的、私人性質(zhì)的國際審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)，由國際會計(jì)師聯(lián)合會（IFAC）提供財(cái)務(wù)和行政支持。）、互換和衍生品市場（ISDA）、銀行間跨境支付與清算（CPSS(19)成立于1990 年，其職責(zé)是接管和拓展1980 年成立的支付體系專家小組（GEPS）的活動。2013 年9 月，CPSS 獲準(zhǔn)更名為支付與市場基礎(chǔ)設(shè)施理事會（CPMI），2014 年9 月1 日正式成立。參見BIS,“History of the CPMI”, https://www.bis.org/cpmi/history.htm。）、反洗錢和打擊資助恐怖主義（FATF）的監(jiān)管機(jī)構(gòu)相繼建立。 20 世紀(jì)70 年代—20世紀(jì)末，有兩點(diǎn)值得注意：一是在公共權(quán)威接管全球金融治理職責(zé)的過程中，私人權(quán)威如穆迪、標(biāo)普等信貸評級機(jī)構(gòu)參與到公共權(quán)威對國際金融活動的監(jiān)管評價(jià)過程當(dāng)中，類似情形也見于G30 對全球金融治理的影響；(20)Tsingou, E., “Transnational Policy Communities and Financial Governance: The Role of Private Actors in Derivatives Regulation”,CSGR Working Paper No. 111/03, January 2003.二是金融自由化本身并非被監(jiān)管對象，其理念仍受一個(gè)由正式和非正式制度組成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的支持和擁護(hù)，所謂“華盛頓共識”就是一個(gè)明證。

美國次貸危機(jī)、全球金融危機(jī)及歐洲債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)將全球金融治理帶入了一個(gè)新階段。從參與治理的公共權(quán)威來看，“北北合作”型的全球金融治理逐漸被“南北合作”型的全球金融治理取代，G20 取代G7 成為全球金融治理的重要機(jī)制和平臺，以國家及國家間關(guān)系形式存在的公共權(quán)威成為了全球金融治理的主要支柱。從參與治理的私人權(quán)威來看，全球金融市場和跨境金融交易在過去40 年間已發(fā)展得如此龐大和多樣，以至于那些參與設(shè)計(jì)全球監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的大部分官員幾乎別無選擇，只能把金融市場的意愿納入監(jiān)管考量當(dāng)中。(21)Crockett, A., “The Theory and Practice of Financial Stability”,Princeton Essays in International Finance No. 203, April 1997.從治理的手段來看，各國對全球系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的危害有了更深刻的認(rèn)知，從微觀審慎監(jiān)管升級到宏觀審慎監(jiān)管逐漸成為共識。從制度化程度來看，融合了公共權(quán)威和私人權(quán)威的國際機(jī)構(gòu)構(gòu)成了全球金融治理的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)（圖1）。該網(wǎng)絡(luò)包括以G20 為負(fù)責(zé)決策制定和政策協(xié)調(diào)的全球金融治理最高平臺，以FSB 為核心的國際金融監(jiān)管規(guī)則體系和協(xié)調(diào)機(jī)制，以IMF 為核心的國際貨幣規(guī)則體系，以BIS、BCBS 為核心的銀行業(yè)監(jiān)管規(guī)則體系，以CPMI為核心的金融市場基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)則體系，以IOSCO 為核心的證券行業(yè)監(jiān)管規(guī)則體系，以IAIS 為核心的保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管規(guī)則體系，以IASB 為核心的國際會計(jì)規(guī)則體系，以IAASB 為核心的國際審計(jì)規(guī)則體系，以FATF 為核心的國際反洗錢和打擊資助恐怖主義行為的規(guī)則體系，等等。

圖1 現(xiàn)行的全球金融治理架構(gòu)資料來源： 在Germain 和譚小芬、李興申的基礎(chǔ)上稍加改進(jìn)。Germain, R., “Global Financial Governance and the Problem of Inclusion”, 2001, pp. 411-426；譚小芬、李興申： 《跨境資本流動管理與全球金融治理》，《國際經(jīng)濟(jì)評論》 2019 年第5 期。

從上述發(fā)展階段，我們可歸納出全球金融治理演進(jìn)的基本規(guī)律：第一，全球金融治理格局經(jīng)歷了國內(nèi)治理→全球治理→區(qū)域治理→全球治理及英國霸權(quán)治理下的合作治理→霸權(quán)后合作治理→美國霸權(quán)主導(dǎo)的合作治理→霸權(quán)后的北北合作治理→南北合作治理的雙重變遷。第二，無論是作為配合政府部門實(shí)施金融監(jiān)管的合作者，還是作為被監(jiān)管和被治理的對象，私人權(quán)威都是公共權(quán)威開展全球金融治理的重要和深度的參與者。第三，全球金融治理是一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)→重視監(jiān)管→金融穩(wěn)定→放松監(jiān)管→風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)→重新監(jiān)管→金融趨穩(wěn)→再次放松監(jiān)管→風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)→強(qiáng)化監(jiān)管→……”的治亂循環(huán)的交替過程，是公共權(quán)威與私人權(quán)威圍繞“放”與“管”展開的重復(fù)博弈。第四，全球金融治理變革是制度變遷的過程。其中，既有公共權(quán)威嚴(yán)格監(jiān)管私人權(quán)威的“強(qiáng)制性制度變遷”的成分，又有公共權(quán)威為私人權(quán)威、發(fā)達(dá)國家公共權(quán)威為次發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)國家公共權(quán)威創(chuàng)造一定“善治”環(huán)境的“誘致性制度變遷”的色彩，還有公共權(quán)威與私人權(quán)威、不同國家公共權(quán)威之間合作治理的“互惠性制度變遷”的因素，也不乏公共權(quán)威被私人權(quán)威俘獲的“俘獲性制度變遷”的影子。

（二）全球金融治理的演進(jìn)動力

第一，私人金融力量的興起及引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)，是促進(jìn)全球金融治理變遷的原動力。私人金融力量持續(xù)的技術(shù)創(chuàng)新和工具創(chuàng)新及金融自由化、一體化和全球化進(jìn)程的推進(jìn)，在滿足國際社會融資需求、降低交易成本的同時(shí)，也帶來了金融復(fù)雜性的提升和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的積聚。特別是，近些年來兩種貨幣金融業(yè)態(tài)的快速發(fā)展，進(jìn)一步刺激了推進(jìn)與完善全球金融治理的需求：

一是美國次貸危機(jī)的爆發(fā)讓人們真正意識到影子銀行業(yè)態(tài)帶來的巨大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。按照FSB 的定義，影子銀行體系廣義指“存在于正規(guī)銀行體系之外的信用中介機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)體系”，狹義指“存在于正規(guī)銀行體系之外，特別是通過期限或流動性轉(zhuǎn)換、杠桿及不完善的信用風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，易引發(fā)監(jiān)管套利和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的信用中介機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)體系”。(22)FSB, “Shadow Banking: Scoping the Issues”, https://www.fsb.org/wp-content/uploads/r_110412a.pdf.影子銀行的資金主要來自批發(fā)融資，缺乏核心存款等穩(wěn)定資金來源；大量從事場外交易，信息不透明；杠桿率通常較高。據(jù)此，影子銀行也被形象地描述為“在刀尖上跳舞”。(23)張曉樸：《國際影子銀行體系監(jiān)管及其對中國的啟示》，《金融市場研究》2014 年第11 期。目前，美國通過《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》、英國通過《2009 年銀行法》和《金融服務(wù)法》、歐盟通過《歐盟信用評級機(jī)構(gòu)條例》和《歐盟市場基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管規(guī)則》、FSB 通過《影子銀行：探明問題》和《影子銀行：進(jìn)展和下一步措施》及《影子銀行：強(qiáng)化觀測和監(jiān)管》等措施，實(shí)施對影子銀行的治理。(24)馬奔騰、張長全：《影子銀行監(jiān)管的國際改革及對我國的啟示》，《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版）》2019 年第11 期。

二是以穩(wěn)定幣（stablecoin）為代表的私人加密貨幣（cryptocurrency）的興起引發(fā)了主權(quán)國家政府和國際組織對貨幣主權(quán)流散、金融體系穩(wěn)定、投資者保護(hù)、數(shù)據(jù)隱私保護(hù)、交易透明度、市場誠信、網(wǎng)絡(luò)安全與彈性、洗錢、資助恐怖主義、稅收流失等諸多治理問題的擔(dān)憂。截至2021 年11 月21 日，穩(wěn)定幣（USDT、USDC、BUSD、DAI、TUSD 及包括USDP、GUSD 在內(nèi)的其他穩(wěn)定幣）的市值達(dá)到了1382.4 億美元。(25)The Block, “Stablecoins”, https://www.theblockcrypto.com/data/decentralized-finance/stablecoins.這些私人加密貨幣大多選擇單一或一籃子錨定主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的法定貨幣如美元、歐元等，以謀求幣值穩(wěn)定，但其交易平臺和技術(shù)是去中心化的。特別是，擁有全球數(shù)十億用戶的Facebook（現(xiàn)更名為Meta）極力推進(jìn)發(fā)行“天秤幣” （2020 年12 月2 日更名為Diem）的計(jì)劃，更是引發(fā)了包括主權(quán)國家立法機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門及全球金融治理機(jī)構(gòu)的高度警惕。從國際層面來看，包括IMF、FSB、G20、OECD、G7、BCBS、CPMI、FATF 在內(nèi)的諸多國際組織或機(jī)制，自2015 年以來圍繞加密資產(chǎn)和穩(wěn)定幣陸續(xù)推出了監(jiān)管和治理的相關(guān)原則、倡議、標(biāo)準(zhǔn)或框架。

第二，大國權(quán)力格局的變化和重組，是促進(jìn)全球金融治理變遷的另一個(gè)原動力。任何階段、任何形式的全球金融治理都依賴于特定的權(quán)力基礎(chǔ)。當(dāng)權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生變化時(shí)，支撐既有全球金融治理機(jī)制的政治基礎(chǔ)不再，原有全球金融治理的理念、規(guī)則、決策程序和利益分配都可能發(fā)生變化。(26)張宇燕等：《全球經(jīng)濟(jì)治理：結(jié)構(gòu)變化與我國應(yīng)對戰(zhàn)略研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社2017 年版，第140—141 頁。無論是英國霸權(quán)治下的合作治理、英國霸權(quán)之后的合作治理，還是美國霸權(quán)主導(dǎo)下的合作治理、美國霸權(quán)之后的北北合作治理，都具有傳統(tǒng)大國“俱樂部治理”的屬性和特點(diǎn)。唯有南北合作治理，才首次吸收新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中大國參與其中，從而提升了全球金融治理的代表性、包容性、平等性。這一變革的背后是國際權(quán)力格局的深度調(diào)整。它包括兩個(gè)維度：一是權(quán)力讓渡的維度。發(fā)生在美國和歐洲的金融危機(jī)暴露了傳統(tǒng)大國以“俱樂部規(guī)則”(27)Drezner, D.,All Politics Is Global: Explaining International Regulatory Regimes, Princeton: Princeton University Press, 2007;Tsingou, E., “The Club Rules in Global Financial Governance”,The Political Quarterly, Vol. 85, No. 4, 2014, pp. 417-419; Tsingou,E., “Club Governance and the Making of Global Financial Rules”,Review of International Political Economy, Vol. 22, No. 2, 2015,pp.225-256.治理全球金融的能力不足，這迫使這些大國對原有全球金融治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)做出調(diào)整，通過吸收新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中大國加入，來提升對全球金融危機(jī)的治理能力。二是權(quán)力尋求的維度。新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中大國特別是“金磚國家”（BRICS）的經(jīng)濟(jì)崛起和國際地位提升，激發(fā)了它們變革全球金融治理機(jī)制的權(quán)力訴求。結(jié)果是，G20 取代G7 成為全球金融治理制度網(wǎng)絡(luò)中負(fù)責(zé)決策制定和政策協(xié)調(diào)的重要機(jī)制和平臺，實(shí)現(xiàn)了新興國家特別是新興大國與西方傳統(tǒng)大國的共治。(28)崔志楠、邢悅：《從“G7 時(shí)代”到“G20 時(shí)代”——國際金融治理機(jī)制的變遷》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2011 年第1 期。金融穩(wěn)定論壇（FSF）升級為FSB，并被賦予了協(xié)調(diào)和監(jiān)督全球金融體系的實(shí)際職能，并與負(fù)責(zé)促進(jìn)全球宏觀經(jīng)濟(jì)和金融穩(wěn)定的IMF 相互支撐與協(xié)助。IMF 和WB 的投票權(quán)改革得到推進(jìn)。在IMF2010 年份額和治理改革方案正式實(shí)施后，中國成為IMF 第三大成員國，印度、俄羅斯和巴西也躋身前十。(29)截至2021 年12 月23 日，中國、印度、俄羅斯、巴西持有的份額和投票權(quán)分別為6.40%、6.08%，2.75%、2.63%，2.71%、2.59%，2.32%、2.22%，分別排在第3、8、9、10 位。參見International Monetary Fund, “IMF Member’s Quotas and Voting Power, and IMF Board of Governors”, https://www.imf.org/en/About/executive-board/members-quotas。在世界銀行于2010 年4 月25 日通過第一階段投票權(quán)改革方案后，中國成為第三大股東國，印度和俄羅斯也進(jìn)入前十。(30)截至2021 年12 月16 日，中國、印度、俄羅斯、巴西的認(rèn)繳份額和投票權(quán)分別為5.72%、5.43%，3.17%、3.02%，2.67%、2.55%，2.14%、2.05%，分別排在第3、7、10、12 位。參見The World Bank, “International Bank for Reconstruction and Development Subscriptions and Voting Power of Member Countries”, https://thedocs.worldbank.org/en/doc/a16374a6cee037e274c5e932bf9f88c6-0330032021/original/IBRDCountryVotingTable.pdf。人民幣被納入特別提款權(quán)（SDR）貨幣籃子，是位列美元（41.73%）和歐元（30.93%）之后、日元（8.33%）和英鎊（8.09%）之前的第三大國際貨幣（10.92%），(31)International Monetary Fund, “Special Drawing Rights (SDRs)”, https://www.imf.org/en/Topics/special-drawing-right.有助于平抑SDR 幣值的波動幅度，也提升了新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中大國在國際貨幣體系中的代表性和話語權(quán)。

三、全球金融治理的內(nèi)在缺陷

現(xiàn)行的全球金融治理機(jī)制是在布雷頓森林體系的基礎(chǔ)上繼承和發(fā)展而來的。盡管在多次區(qū)域性和全球性金融危機(jī)的沖擊下有所調(diào)整和改革，但仍存諸多內(nèi)在缺陷。

（一）從參與主體來看，全球金融治理存在較嚴(yán)重的“包容赤字”

首先，成員參與數(shù)量和選擇標(biāo)準(zhǔn)的“欠包容”。就前者而言，盡管G20 實(shí)現(xiàn)了部分新興經(jīng)濟(jì)體、發(fā)展中大國與傳統(tǒng)大國的“共治”，一定程度上解決了先前的全球金融治理機(jī)制（如G7、G10）缺乏代表性、沒有包容性和治理弱效性的問題，但其他較發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體的利益訴求如何受到足夠和正確的關(guān)注而非不恰當(dāng)?shù)摹氨淮怼?，是今后全球金融治理機(jī)制變革需要思考的一個(gè)問題。從后者來看，沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)說明為什么是印度尼西亞、土耳其而不是馬來西亞、泰國被選為G20成員。同樣，有關(guān)非FSB 成員是否及如何持續(xù)參加FSB 的工作組，也沒有明確的說法。

其次，設(shè)定規(guī)則國家的“欠包容”。以G20 和FSB 為例，前者在創(chuàng)立之初，就被G7 限制了作為實(shí)質(zhì)性決策機(jī)制的合法性和影響力。因此，相比G7，吸收了非G7 成員的G20 在全球金融治理的實(shí)際決策過程中發(fā)揮的作用是有限和次要的。(32)Sohn, I., “Asian Financial Cooperation: The Problem of Legitimacy in Global Financial Governance”,Global Governance, Vol. 11,No. 4, 2005, pp. 487-504.后者的前身FSF 委托一個(gè)工作組擬訂并發(fā)布（2000 年4 月）了全球金融治理準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)（包括貨幣政策透明度、財(cái)政政策透明度、數(shù)據(jù)披露、償債能力、公司治理、會計(jì)、審計(jì)、支付與清算、洗錢、銀行監(jiān)管、證券監(jiān)管、保險(xiǎn)監(jiān)管），但在該工作組的成員構(gòu)成中，G10 的代表數(shù)量超過發(fā)展中國家，且“俱樂部”屬性的政府間組織的代表數(shù)量超過“全球性”屬性的政府間組織。(33)Drezner, D.,All Politics Is Global:Explaining International Regulatory Regimes.在2009 年G20 倫敦金融峰會上，成員擴(kuò)大到所有G20 成員的FSB 承襲了FSF 的職能，并主導(dǎo)制定了更為系統(tǒng)和細(xì)化的金融治理準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)，但這些準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)不少仍具有少數(shù)國家主導(dǎo)的“俱樂部”屬性（表1）。(34)Bradlow, D., “A Framework for Assessing Global Economic Governance”,Boston College Law Review, Vol. 54, No. 3, 2013, pp. 971-1003.

最后，金融治理目標(biāo)的“欠包容”?，F(xiàn)行全球金融治理的目標(biāo)僅聚焦于“金融穩(wěn)定”，忽視了兩個(gè)重要事實(shí)：一是發(fā)展中國家既希望保持金融穩(wěn)定，又具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益訴求，這一點(diǎn)比發(fā)達(dá)國家來得更為迫切；二是發(fā)展中國家在金融發(fā)育程度、金融國際化程度、金融抗風(fēng)險(xiǎn)能力等方面與發(fā)達(dá)國家有著顯著差異。這決定了，忽視發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求和金融脆弱性現(xiàn)實(shí)的全球金融治理，必將呈現(xiàn)“中心—外圍”式的治理格局，發(fā)展中國家外圍的監(jiān)管部門將不得不遵守由中心國家或國家集團(tuán)制定的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則。(35)Jones, E., Knaack, P., “Global Financial Regulation: Shortcomings and Reform Options”,Global Policy, Vol. 10, No. 2, 2019, pp. 193-206.由此，被排除在G20 之外的廣大發(fā)展中國家不是以“治理主體”的姿態(tài)積極參與全球金融治理，而是被動參與的“被治理”對象。

表1 關(guān)鍵性的全球金融治理準(zhǔn)則與標(biāo)準(zhǔn)

（二）從實(shí)施對象來看，全球金融治理存在“監(jiān)管俘獲”現(xiàn)象

美歐等國家普遍存在金融機(jī)構(gòu)高管出任政府的財(cái)政、央行等部門高官，或卸任后的政府高官任職金融機(jī)構(gòu)高管的“旋轉(zhuǎn)門”（revolving door）現(xiàn)象，日本也有高官退休后“下凡”（amakudari）到大型民間金融機(jī)構(gòu)就職的非正式制度安排。這就給私人利益集團(tuán)“俘獲”本國政府部門創(chuàng)造了條件，使后者在參與全球金融治理過程中制定并實(shí)施有利于前者的監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。(36)Oatley, T., Nabors, R., “Redistributive Cooperation: Market Failure, Wealth Transfers, and the Basle Accord”,International Organization,Vol. 52, No. 1, 1998, pp. 35-54; Singer, D., “Capital Rules: The Domestic Politics of International Regulatory Harmonization”,International Organization, Vol. 58, No. 3, 2004, pp. 531-565.例如，在IMF 實(shí)施的危機(jī)救助中，不僅是那些大國的利益而且是這些國家的大型私人金融機(jī)構(gòu)的利益更易受到IMF 信貸政策的影響，因而，它們也更有動機(jī)去影響IMF 的決策。(37)Copelovitch, M., “Master or Servant? Common Agency and the Political Economy of IMF Lending”,International Studies Quarterly,Vol. 54, No. 1, 2010, pp. 49-77.從美國的政策實(shí)踐來看，Broz 的研究表明，美國立法者對全球金融治理行動和制度的態(tài)度取決于這些治理行動和制度對國內(nèi)分配造成的影響，原因在于美國立法者的決策行為很大程度上受其選民經(jīng)濟(jì)利益的影響。(38)Broz, J., “Congressional Politics of International Financial Rescues”,American Journal of Political Science, Vol. 49, No. 3, 2005,pp. 479-496; “Congressional Voting on Funding the International Financial Institutions”,The Review of International Organizations,Vol. 3, No. 4, 2008, pp. 351-374.而在BCBS 強(qiáng)化國際銀行業(yè)監(jiān)管的治理活動中，美國本土銀行業(yè)積極游說的身影清晰可見。 20 世紀(jì)80 年代，面對來自日本銀行業(yè)的激烈競爭，美國銀行業(yè)認(rèn)定是美國嚴(yán)格的金融監(jiān)管削弱了其國際競爭力。在國內(nèi)修法嚴(yán)重受阻的背景下，美國試圖推動BCBS 來統(tǒng)一國際資本充足率標(biāo)準(zhǔn)，在遭遇日法德三國抵制后，美國繞開巴塞爾委員會，在1987 年1 月與同樣面臨他國銀行業(yè)激烈競爭的英國達(dá)成雙邊協(xié)議，對外宣稱有意在本國推行新的資本充足率標(biāo)準(zhǔn)，任何不達(dá)標(biāo)的金融企業(yè)都將被逐出市場。日本在該協(xié)議宣布后旋即與美國展開了直接磋商，BCBS 也在當(dāng)年12 月推出了與美國立場相近的資本充足率標(biāo)準(zhǔn)。(39)Gadinis, S., “The Politics of Competition in International Financial Regulation”,Harvard International Law Journal, Vol. 49, No.2, 2008, pp. 447-507.受監(jiān)管俘獲的影響，一方面，全球金融治理的各項(xiàng)準(zhǔn)則與標(biāo)準(zhǔn)或多或少帶有發(fā)達(dá)國家政府及大型金融機(jī)構(gòu)利益訴求的色彩；另一方面，發(fā)達(dá)國家在參與全球金融治理時(shí)也會出于“競爭國家”（competition state）(40)Cerny, P., “Paradoxes of the Competition State: The Dynamics of Political Globalization”,Government and Opposition, Vol. 32,No. 2, 1997, pp. 251-274.的本能而采取事實(shí)上的“監(jiān)管保護(hù)主義”（regulatory protectionism），(41)Jones, E., Knaack, P., “Global Financial Regulation: Shortcomings and Reform Options”,Global Policy, Vol. 10, No. 2, 2019, pp.193-206.從而削弱國際社會協(xié)調(diào)一致行動的努力，也易誘發(fā)“監(jiān)管套利”（regulatory arbitrage）行為，進(jìn)而增加全球金融不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）從損益分布來看，全球金融治理存在“制度非中性”特征

一方面，全球貨幣治理具有典型的“制度非中性”特征。當(dāng)今的國際貨幣體系是事實(shí)上的美元本位制。在這一體系中，美元仍是關(guān)鍵性的儲備貨幣，其他貨幣或是美元的附庸或無法對美元構(gòu)成挑戰(zhàn)。截至2021 年第3 季度，主要外幣在已分配外匯儲備中的占比情況是：美元59.15%，歐元20.48%，日元5.83%，英鎊4.78%，人民幣2.66%，加拿大元2.19%，澳大利亞元1.81%，瑞士法郎0.17%。(42)International Monetary Fund, “Currency Composition of Official Foreign Exchange Reserves”, https://data.imf.org/?sk=E6A5F467-C14B-4AA8-9F6D-5A09EC4E62A4.美元一家獨(dú)大的儲備貨幣地位所造成的全球貨幣治理的“制度非中性”體現(xiàn)在：首先，“特里芬兩難”持續(xù)存在。對儲備貨幣發(fā)行國美國來說，國內(nèi)貨幣政策目標(biāo)與其他國家對儲備貨幣的需求經(jīng)常產(chǎn)生矛盾。美聯(lián)儲既不能忽視本國貨幣的國際職能而單純考慮國內(nèi)目標(biāo)，又無法兼顧國內(nèi)外的不同目標(biāo)；既可能因抑制本國通脹的需要而無法充分滿足全球經(jīng)濟(jì)不斷增長的需求，也不能因過分刺激國內(nèi)需求而導(dǎo)致全球流動性泛濫。(43)周小川：《關(guān)于改革國際貨幣體系的思考》，《中國金融》2009 年第7 期。其次，在美元本位制下，美元匯率擺脫了布雷頓森林體系下“雙掛鉤”原則的束縛。美國財(cái)政部究竟是采取強(qiáng)勢美元政策還是弱勢美元政策，美聯(lián)儲究竟是加息縮表還是降息擴(kuò)表，首要考量的是能否給國內(nèi)經(jīng)濟(jì)帶來正向刺激，而非外圍國家或地區(qū)會受到怎樣的沖擊。最后，美國在調(diào)整國際收支失衡方面擁有貨幣權(quán)力。根據(jù)IMF 相關(guān)條款規(guī)定，為保障國際貨幣秩序的穩(wěn)定，國際收支失衡的國家特別是逆差國負(fù)有政策調(diào)整的責(zé)任。但在美元本位制下，美國擁有延遲調(diào)整和轉(zhuǎn)嫁調(diào)整國際收支失衡的貨幣權(quán)力。(44)Cohen, B., “The International Monetary System: Diffusion and Ambiguity”,International Affairs, Vol. 84, No. 3, 2008, pp. 455-470.

另一方面，全球金融治理準(zhǔn)則與標(biāo)準(zhǔn)的分配效應(yīng)存在差異。參與全球金融治理的國家或地區(qū)具有不同的“權(quán)力層級”：處在第一層級的是有著最大、最成熟和最國際化金融體系的美英德法及一定意義上的日本，處在第二層級的既有像加拿大、瑞士、荷蘭、瑞典這樣有著長期金融開放和國際活動史的小型發(fā)達(dá)工業(yè)化國家，又有像中國、巴西、中國香港、新加坡、南非及一定意義上的俄羅斯和印度那樣正快速融入全球金融體系的新興市場經(jīng)濟(jì)體。(45)Germain, R., “The Historical Origins and Development of Global Financial Governance”, in Moschella, M., Weaver, C., eds.,Handbook of Global Economic Governance:Players, Power and Paradigms, London and New York: Routledge, 2014, p. 105.對那些處在較高“權(quán)力層級”的國家或地區(qū)來說，相對豐富的金融治理經(jīng)驗(yàn)、相對成熟的金融市場、多樣的金融投資和避險(xiǎn)工具、日漸趨同的全球金融治理標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)一致的全球金融治理行為，有助于它們在金融穩(wěn)定的宏觀環(huán)境中收獲可觀的收益。而對那些處在較低“權(quán)力層級”的國家或地區(qū)而言，因缺乏足夠的金融治理經(jīng)驗(yàn)、成熟的金融市場、多樣的金融投資和避險(xiǎn)工具，被動參與全球金融治理或“被治理”的獲益有限但成本巨大，如過度出讓金融主權(quán)、難以抵御外來金融沖擊、經(jīng)濟(jì)無法可持續(xù)增長。

（四）從議題設(shè)定來看，全球金融治理存在不斷被“泛化”的趨勢

這在G20 的發(fā)展過程中體現(xiàn)得尤為突出。自2008 年G20 升級為領(lǐng)導(dǎo)人峰會以來，已先后舉行16 次峰會。從發(fā)展歷程來看，G20 的誕生和升級源于應(yīng)對區(qū)域金融危機(jī)擴(kuò)散和全球金融危機(jī)挑戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)需求。因此，在較長時(shí)間內(nèi)（2008—2013），其政策都聚焦于金融治理特別是國際貨幣體系改革、國際金融領(lǐng)域監(jiān)管、國際金融機(jī)構(gòu)改革、全球金融安全網(wǎng)建設(shè)等，既包括在宏觀層面推動全球金融治理架構(gòu)改革和增強(qiáng)全球金融穩(wěn)定，又包括在微觀層面加強(qiáng)反避稅合作和落實(shí)巴塞爾協(xié)議。不過從G20 布里斯班峰會開始，盡管國際貨幣體系改革和全球貨幣金融治理仍是重要議題，但隨著全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的不平衡性和不確定性增強(qiáng)，可持續(xù)和包容式發(fā)展日益成為主要議題，并加入了環(huán)境、能源、就業(yè)、氣候變化、反腐、難民、反恐、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、女性賦權(quán)等諸多議題，G20 已從專業(yè)性強(qiáng)的全球金融治理平臺轉(zhuǎn)向綜合性的全球宏觀經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制，議題“泛化”趨勢明顯。從包容性角度來看，G20 議題的泛化反映了發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)增長問題正受到持續(xù)關(guān)注。但從專業(yè)性角度來看，G20 取代G7 成為全球金融治理最主要機(jī)制和平臺的作用逐漸被弱化。這既與全球金融不穩(wěn)定形勢趨緩有關(guān)，也是各成員從“集團(tuán)化”的大國協(xié)調(diào)蛻變?yōu)椤八槠钡亩喾讲┺牡默F(xiàn)實(shí)反映。

（五）從權(quán)力分配來看，全球金融治理的決策程序仍帶有“霸權(quán)治理”色彩

第二次世界大戰(zhàn)后迄今，全球金融治理格局的一個(gè)重要底色是美國對主要國際經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)際控制，最具代表性的當(dāng)數(shù)IMF 和WB。Gardner 在《英鎊美元外交：當(dāng)代國際經(jīng)濟(jì)秩序的起源與展望》一書中令人信服地提出，創(chuàng)建之初，IMF 和WB 的結(jié)構(gòu)、地點(diǎn)和授權(quán)就被美國完美地設(shè)計(jì)好了。(46)Gardner, R.,Sterling Dollar Diplomacy in Current Perspective:The Origins and the Prospects of Our International Economic Order,New York: Columbia University Press, 1980.美國在IMF 和WB 這兩大全球金融治理機(jī)構(gòu)中的影響力，源于它在金融結(jié)構(gòu)、資源運(yùn)用、職員和管理、正式的投票與權(quán)力結(jié)構(gòu)四個(gè)方面的控制力。(47)Woods, N., “The United States and the International Financial Institutions: Power and Influence Within the World Bank and IMF”, in Foot, R., MacFarlane, S. and Mastanduno, M., eds.,US Hegemony and International Organizations:The United States and Multilateral Institutions, New York: Oxford University Press, 2003, p. 96.可見，IMF 和WB 為美國在全球金融治理中左右決策程序、主導(dǎo)全球重大貨幣金融事務(wù)，提供了制度上的合法性基礎(chǔ)。盡管IMF 和WB 在份額（或認(rèn)繳資本）和投票權(quán)方面做出了一定調(diào)整，使新興大國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國際地位在國際經(jīng)濟(jì)權(quán)力格局中有所體現(xiàn)，但這種調(diào)整具有兩個(gè)根本性的不足：一是美國一家獨(dú)大的否決權(quán)地位未受絲毫影響；二是新興大國投票權(quán)的提升并非從美國手中分得，而主要是從歐洲傳統(tǒng)大國和石油輸出國那里轉(zhuǎn)移而來。換言之，美國“霸權(quán)治理”IMF 和WB 的局面沒有被實(shí)質(zhì)性扭轉(zhuǎn)。這種缺乏有效制衡的權(quán)力為美國假借IMF 和WB 之手，逼迫受危機(jī)侵害的國家就范從而將全球金融治理“私物化”，創(chuàng)造了有利的前提條件。

（六）從制度架構(gòu)來看，全球金融治理存在明顯的“碎片化”

全球金融治理的“碎片化”表現(xiàn)在制度結(jié)構(gòu)和觀念兩個(gè)方面。(48)張發(fā)林：《全球金融治理體系的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《國際政治研究》2016 年第4 期。在制度結(jié)構(gòu)方面，銀行、保險(xiǎn)和證券等行業(yè)都形成了相對獨(dú)立的監(jiān)管亞體系和規(guī)則。G20 和FSB 的一項(xiàng)重點(diǎn)工作便是加強(qiáng)這些不同亞體系間的制度和體制互動，以彌合彼此之間的監(jiān)管沖突和漏洞，但制度慣性和既得利益使合作和融合十分困難，而以G20 和FSB 為核心的、不具法律約束力的規(guī)則體系尚無法克服這些困難。例如，在對場外衍生品交易監(jiān)管中，全球金融監(jiān)管的碎片化就導(dǎo)致了合作失敗。(49)Knaack, P., “Innovation and Deadlock in Global Financial Governance: Transatlantic Coordination Failure in OTC Derivatives Regulation”,Review of International Political Economy, Vol. 22, No. 6, 2015, pp. 1217-1248.在觀念方面，全球金融治理的行為主體尤其是主要大國之間存在嚴(yán)重沖突。例如，美國將全球金融危機(jī)的原因歸咎于中國的貨幣政策和貿(mào)易政策所導(dǎo)致的全球貿(mào)易失衡，中國強(qiáng)調(diào)是不合理的國際貨幣金融體系存在嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)，歐洲則關(guān)注美國監(jiān)管和國際監(jiān)管的不足。因此，在后危機(jī)時(shí)代的全球金融治理改革中，各主要行為體的利益訴求和政策不盡相同：美國量化寬松的貨幣政策主要針對全球貿(mào)易失衡問題，中國積極尋求國際貨幣體系改革和人民幣國際化的自主推動，歐洲則力主加強(qiáng)國內(nèi)和國際的金融監(jiān)管。

（七）從變革過程來看，全球金融治理存在“集體行動困境”

以國際貨幣體系的改革為例，全球金融危機(jī)爆發(fā)以來，盡管各國要求改革國際貨幣體系的呼聲很高，但在如何改革的問題上始終存在發(fā)達(dá)國家之間、發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間的利益沖突及大多數(shù)國家“搭便車”的問題，亦即：在對“改革現(xiàn)行國際貨幣體系”這一全球公共產(chǎn)品的供給上存在集體行動困境。(50)杜朝運(yùn)、葉芳：《集體行動困境下的國際貨幣體系改革——基于全球公共產(chǎn)品的視角》，《國際金融研究》2010 年第10 期。這一困境長期存在的原因在于：首先，參與國際貨幣體系的成員眾多，相比小型集團(tuán)，這種大型集團(tuán)達(dá)成一致行動的可能性要小得多。其次，負(fù)責(zé)國際貨幣體系治理的IMF 缺乏對體系內(nèi)成員守信或背信行為的有效獎懲手段，因而難以在國際貨幣體系改革的議程設(shè)定、共識達(dá)成和行為規(guī)范方面形成可置信承諾。(51)Olson, M.,The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups, Cambridge: Harvard University Press, 1965.最后，替代性的國際貨幣體系改革方案能帶給廣大外圍國家或地區(qū)的收益和成本均是未知的，相比之下，在缺乏可行的替代性儲備資產(chǎn)或前景明朗的國際貨幣體系的情境下，美元本位制仍能給相關(guān)外圍國家?guī)硪欢ǖ陌l(fā)展紅利。此外，廣大外圍國家尚不具備擺脫美元本位制的自主能力，如獨(dú)立的貨幣金融政策、穩(wěn)健的匯率政策、發(fā)達(dá)的國內(nèi)金融市場、豐富多樣的金融投資工具、內(nèi)需主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長方式，等等。因而，它們尋求打破美元主導(dǎo)的國際貨幣體系及擺脫對其依附的意愿并不強(qiáng)烈。換言之，在當(dāng)今國際貨幣體系的改革這一議題上，廣大外圍國家難以形成集體行動的廣泛共識。(52)李俊久、姜默竹：《美元本位制下的貨幣—金融依附》，《世界經(jīng)濟(jì)研究》2011 年第6 期。

（八）從原則規(guī)范來看，全球金融治理存在“軟行為約束”現(xiàn)象

全球金融治理兼具硬法和軟法兩種手段?！坝卜ā笔侵笢?zhǔn)確界定及授予某個(gè)部門解釋和執(zhí)行法律的權(quán)威的諸多法律職責(zé)。國際關(guān)系中的硬法使用，有助于國際行為體降低交易成本、增強(qiáng)其承諾可信性、拓展可行的政治戰(zhàn)略、解決不完全契約問題，但限制了行為體的行為甚至主權(quán)。而軟法具有硬法不具備的優(yōu)勢，如節(jié)約簽約成本、降低主權(quán)成本、降低不確定性、充當(dāng)妥協(xié)的手段。(53)Abbott, K., Snidal, D., “Hard and Soft Law in International Governance”,International Organization, Vol. 54, No. 3, 2000, pp.421-456.Lipson 指出，一些國際協(xié)議之所以采用非正式的形式，源于相關(guān)行為體對成本和收益的比較：希望避免做出正式承諾和獲得批準(zhǔn)的繁瑣；有能力因應(yīng)環(huán)境變化對協(xié)議重新磋商或修訂；需要快速達(dá)成協(xié)議。(54)Lipson, C., “Why are Some International Agreements Informal?”International Organization, Vol. 45, No. 4, 1991, pp. 495-538.在后金融危機(jī)時(shí)期，軟法在全球金融治理中的作用愈發(fā)彰顯。面對缺乏世界性政府和中央銀行的國際環(huán)境，軟法發(fā)揮著節(jié)約談判成本、避免主權(quán)限制、允許政策偏好分歧、提供統(tǒng)一國際標(biāo)準(zhǔn)、回應(yīng)現(xiàn)實(shí)不確定性及為持續(xù)磋商奠定基礎(chǔ)的重要作用。全球金融危機(jī)后FSB 的重構(gòu)就印證了軟法的必要性和重要性。由于國際金融紛繁復(fù)雜，不同領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)制定主體都開始重視使用“軟法”實(shí)施監(jiān)督與管理，并影響到大多數(shù)國家的國內(nèi)監(jiān)管制度和實(shí)踐。在這方面，巴塞爾協(xié)議對金融機(jī)構(gòu)資本充足率的要求就是一個(gè)典型。但軟法的局限是它不具硬性約束，相關(guān)行為體是否遵守有關(guān)規(guī)范與準(zhǔn)則取決于多方面因素，如守規(guī)行為體的數(shù)量多寡、守規(guī)帶來的損益對比、違規(guī)成本的可承受度、國際金融不穩(wěn)的潛在損失。如何讓被接受的“軟法”實(shí)現(xiàn)“硬化”，從而克服軟法的“軟行為約束”，將是今后全球金融治理機(jī)制變革有待解決的一個(gè)重要問題。

四、全球金融治理機(jī)制的變革邏輯

由以上可知，當(dāng)前的全球金融治理存在著包容赤字、監(jiān)管俘獲、制度非中性、議題泛化、霸權(quán)治理、碎片化、集體行動困境、軟行為約束等內(nèi)在缺陷，這些構(gòu)成了國際金融穩(wěn)定、市場有效運(yùn)行、世界經(jīng)濟(jì)包容性增長的實(shí)質(zhì)性障礙。為此，有必要對其加以變革。站在中國的立場，全球金融治理機(jī)制的變革應(yīng)遵循如下四個(gè)邏輯。

（一）時(shí)間邏輯

該邏輯涉及變革的時(shí)機(jī)（timing）問題，即什么時(shí)點(diǎn)是全球金融治理機(jī)制變革的有利時(shí)機(jī)？歷史地看，每一次重大的金融危機(jī)或國際權(quán)力格局的變化，都會暴露原有金融治理機(jī)制的缺陷和不足，也會催生變革現(xiàn)有治理機(jī)制的動力和主張。二戰(zhàn)后，美國的政治、經(jīng)濟(jì)、科技、軍事實(shí)力全面超越英國，使其有能力主導(dǎo)推動全球金融治理機(jī)制變革。通過三大協(xié)定（《國際貨幣基金組織協(xié)定》《國際復(fù)興開發(fā)銀行協(xié)定》《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》），美國成功瓦解了英國的“帝國特惠制”和“英鎊區(qū)”，最終確立起美國霸權(quán)主導(dǎo)下的全球金融治理架構(gòu)。 20 世紀(jì)60 年代，為應(yīng)對美元危機(jī)和歐洲貨幣市場的沖擊，美國主導(dǎo)創(chuàng)設(shè)了“黃金總庫”（Gold Pool）和“歐洲貨幣常設(shè)委員會”。為應(yīng)對持續(xù)的黃金外流和美元危機(jī)壓力，美國在1971 年關(guān)閉了“黃金窗口”。進(jìn)入牙買加體系時(shí)代，美國又聯(lián)合主要西方國家組建了協(xié)調(diào)全球金融治理的主要機(jī)制G7。亞洲金融危機(jī)期間，盡管美國挫敗了日本創(chuàng)建“亞洲貨幣基金”（AMF）的戰(zhàn)略企圖，但此次危機(jī)催生了1999 年G20 的成立。美國次貸危機(jī)和全球金融危機(jī)的爆發(fā)，更是催化了G20 由非正式的國際經(jīng)濟(jì)和金融合作論壇提升到取代G7 成為全球金融治理最主要制度平臺的地位。全球金融危機(jī)也是國際政治經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生重大變化的分水嶺，隨著以BRICS 為代表的新興大國的群體性崛起，G20 自2008 年起由部長級會議升級為領(lǐng)導(dǎo)人峰會，F(xiàn)SF 也在2009 年4 月G20 倫敦峰會時(shí)由G7 創(chuàng)立的論壇升級為涵蓋所有G20 成員的FSB。2016 年后，國際政治經(jīng)濟(jì)格局進(jìn)一步發(fā)生變化，以人民幣“入籃”為標(biāo)志，中國的國際影響力進(jìn)一步提升。以大國實(shí)力對比的變化為重要內(nèi)涵的“世界百年未有之大變局”正在形成，推動全球金融治理向更具“包容性”的霸權(quán)后合作治理轉(zhuǎn)型，已初步具備了現(xiàn)實(shí)的國際權(quán)力基礎(chǔ)。

（二）空間邏輯

該邏輯涉及變革的空間（space）問題，即該在何種范圍推進(jìn)全球金融治理機(jī)制變革？如“集體行動困境”所揭示的，制度變革涉及成員越多，難度越大。因此，全球金融治理機(jī)制的變革宜進(jìn)行“雙軌制”推進(jìn)： “第一軌道”的機(jī)制變革以在全球?qū)用妗皬?qiáng)化”和“健全”現(xiàn)有機(jī)制的權(quán)責(zé)和協(xié)調(diào)合作為主。具體而言，以G20 為議題設(shè)定和大國協(xié)調(diào)的主要平臺，以FSB 為協(xié)調(diào)和監(jiān)督全球金融體系的主要機(jī)制，以IMF 為促進(jìn)全球宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和金融穩(wěn)定的主要機(jī)構(gòu)，以WB、BIS、OECD、BCBS、IAIS、IOSCO、IAASB、IASB、CPMI、FATF 等為制定全球金融治理準(zhǔn)則與標(biāo)準(zhǔn)的主要組織，既要確保各治理主體間的專業(yè)分工，又要避免彼此的標(biāo)準(zhǔn)沖突，還要做好各治理主體間的協(xié)調(diào)與合作?！暗诙壍馈钡臋C(jī)制變革以在區(qū)域?qū)用妗皠?chuàng)新”和“補(bǔ)充”全球機(jī)制的未盡功能為主。以東亞貨幣金融合作為例，盡管AMF 的設(shè)想落空，但東亞貨幣金融合作取得了一定進(jìn)展，彌補(bǔ)了IMF 金融治理的不足：一是在亞洲債券基金（ABF）的支持下，發(fā)展起了東亞區(qū)域內(nèi)本幣債券市場；二是在清邁協(xié)議多邊化機(jī)制（CMIM）下達(dá)成了東盟＋中日韓“10 ＋3”多邊貨幣互換協(xié)議，并建立了2400 億美元的東亞外匯儲備庫，以便為可能受危機(jī)困擾的區(qū)域內(nèi)成員提供緊急資金支持；三是建立了區(qū)域宏觀經(jīng)濟(jì)監(jiān)測組織“東盟與中日韓宏觀經(jīng)濟(jì)研究辦公室”（AMRO），旨在通過聚焦三個(gè)核心職能：執(zhí)行宏觀經(jīng)濟(jì)監(jiān)測、支持CMIM 的實(shí)施、為成員提供技術(shù)支持，確?！?0 ＋3”的宏觀經(jīng)濟(jì)和金融穩(wěn)定。此外，中國聯(lián)合其他BRICS 成員創(chuàng)設(shè)的新開發(fā)銀行（NDB）和應(yīng)急儲備機(jī)制、發(fā)起成立的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）、自主創(chuàng)設(shè)的絲路基金，也是在區(qū)域?qū)用孀龀龅姆e極和有益嘗試，是對全球金融治理機(jī)制的重要創(chuàng)新和補(bǔ)充。

（三）思維邏輯

該邏輯涉及變革的理念（ideal）問題，即推進(jìn)全球金融治理機(jī)制變革應(yīng)遵循怎樣的理念指引？從演進(jìn)歷程來看，西方發(fā)達(dá)國家尤其是英美的政治經(jīng)濟(jì)哲學(xué)長期主導(dǎo)著全球金融治理的目標(biāo)設(shè)定和方法運(yùn)用。在政治哲學(xué)層面，西方發(fā)達(dá)國家在國際關(guān)系中奉行的是國際社會無政府狀態(tài)下以國家權(quán)力和國際利益最大化為現(xiàn)實(shí)依歸的零和博弈思維，反映在全球金融治理領(lǐng)域就是監(jiān)管的國家主義和保護(hù)主義。這不利于全球金融治理的共識凝聚和集體行動，在英美霸權(quán)主導(dǎo)的全球金融治理格局中更易導(dǎo)致不公平性、不公正性和欠包容性，并使全球金融治理陷入復(fù)雜激烈的大國博弈當(dāng)中。在經(jīng)濟(jì)哲學(xué)層面，無論是持有“管得越少的政府，才是越好的政府”價(jià)值觀的古典自由主義，還是遵奉“國家對經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行必要和積極干預(yù)”理念的新自由主義，其實(shí)質(zhì)都是追求更多的經(jīng)濟(jì)自由和更寬松的政府管制。這樣的理念映射到全球金融治理領(lǐng)域，就是“以自由之名行壟斷之實(shí)”，即：在追求機(jī)會自由時(shí)，忽視身份和地位的不平等；在規(guī)則建構(gòu)中，追求形式平等而忽視實(shí)質(zhì)平等；在價(jià)值判斷上，追求形式正義而忽視實(shí)質(zhì)正義。(55)王建雄：《新型全球金融治理理念的建構(gòu)與創(chuàng)新研究》，《國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊》2018 年第2 期?；谶@樣的判斷，全球金融治理機(jī)制的變革應(yīng)秉持共商、共建、共享的“命運(yùn)共同體”意識，遵循“金融秩序穩(wěn)定”與“發(fā)展利益共享”并舉的理念，既要滿足相關(guān)主體對金融自由化、一體化和全球化引致融資便利、成本節(jié)約、利潤增加等的利益訴求，又要讓發(fā)展中國家成為全球金融治理的主動參與者和實(shí)際受益者，而非被動參與的“被治理者”和最大受害者，亦即：切實(shí)關(guān)照廣大發(fā)展中國家能分享全球金融穩(wěn)定和發(fā)展帶來的好處，而不是讓全球金融蛻變?yōu)槲鞣桨l(fā)達(dá)國家從發(fā)展中國家攫取壟斷利潤的“收割機(jī)”、干擾和破壞發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長的“引爆器”。

（四）行為邏輯

該邏輯涉及變革的行動（behavior）問題，即全球金融治理機(jī)制變革的主體（actors）、動機(jī)（incentives）、方式（approaches）、領(lǐng)域（areas）是什么？

變革主體方面，全球金融治理機(jī)制變革應(yīng)一方面著眼于國際組織的改革與完善，有意識地消除“包容赤字”和“霸權(quán)治理”。尤其是進(jìn)一步推進(jìn)IMF 和WB 的份額（或認(rèn)繳股份）和投票權(quán)改革，逐步提升新興大國和發(fā)展中國家的代表性和話語權(quán)。此外，要倡導(dǎo)擴(kuò)大新興大國和發(fā)展中國家代表任職IMF 和WB 關(guān)鍵部門的機(jī)會，以便讓廣大發(fā)展中國家在金融治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的訴求得到恰當(dāng)?shù)谋磉_(dá)。另一方面應(yīng)創(chuàng)新性地發(fā)展區(qū)域性金融治理機(jī)制，這有助于帶動區(qū)域內(nèi)和跨區(qū)域成員參與金融治理的積極性，便于成員間增進(jìn)了解、凝聚共識、促成集體行動。

變革動機(jī)方面，包容、公正、普惠、有序應(yīng)成為全球金融治理機(jī)制變革的主要目標(biāo)。所謂“包容”，一是增加新興大國和發(fā)展中大國的代表性，賦予其參與全球金融治理的權(quán)利和權(quán)力；二是需兼顧發(fā)展中國家的利益訴求，不能讓全球金融治理準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定與實(shí)施成為發(fā)達(dá)國家及其金融機(jī)構(gòu)攫取壟斷利潤和權(quán)力的工具。所謂“公正”，是指應(yīng)確保規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定與實(shí)施免受霸權(quán)治理、俱樂部治理的干擾，并免受“監(jiān)管俘獲”和“監(jiān)管國家主義”的侵害。所謂“普惠”，是指應(yīng)致力于實(shí)現(xiàn)“金融秩序穩(wěn)定”和“發(fā)展利益共享”。因?yàn)椋挥屑婢摺鞍l(fā)展利益共享”的全球金融治理，才會對發(fā)展中國家的可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長、金融健康發(fā)展產(chǎn)生正向激勵(lì)。所謂“有序”，是指準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定與實(shí)施要首先重點(diǎn)針對金融市場發(fā)育程度高、金融自由化和全球化程度深的國家，以及重點(diǎn)面向經(jīng)營業(yè)務(wù)遍布全球、金融產(chǎn)品豐富多樣、經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)錯(cuò)綜復(fù)雜的全球重要性金融機(jī)構(gòu)，因?yàn)?，正是這些經(jīng)濟(jì)體的差異性監(jiān)管誘發(fā)了“監(jiān)管套利”行為，正是這些機(jī)構(gòu)的違規(guī)違法操作構(gòu)成了全球系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重要源頭。

變革方式方面，第一種是互惠性變革?；セ菪宰兏锓习荨⒐?、普惠、有序的“命運(yùn)共同體”價(jià)值理念，既能滿足發(fā)達(dá)國家強(qiáng)化本國國際競爭力的需要，又能適度關(guān)照新興大國、發(fā)展中大國和其他發(fā)展中國家的利益訴求，從而為全球金融治理機(jī)制變革提供足夠的動力支持。第二種是漸進(jìn)式變革。激進(jìn)式變革不僅難以獲得新興大國、發(fā)展中大國和其他發(fā)展中國家的廣泛支持，即便在傳統(tǒng)大國中也會遭遇來自監(jiān)管、立法和金融部門的強(qiáng)烈反彈，只有漸進(jìn)式變革才易被各國認(rèn)可和接受。第三種是體制內(nèi)存量調(diào)整和體制外增量改革并存?！绑w制內(nèi)存量調(diào)整”是指在現(xiàn)有制度框架內(nèi)的邊際式調(diào)整，它不以革新為目的而是以改制為手段，來實(shí)現(xiàn)完善現(xiàn)有治理機(jī)制的目的。“體制外增量改革”是指在現(xiàn)有制度框架外的革新式創(chuàng)建，以期實(shí)現(xiàn)補(bǔ)益甚至激發(fā)現(xiàn)有治理機(jī)制變革的目的。

變革領(lǐng)域方面，需重點(diǎn)在以下領(lǐng)域加以推動：第一個(gè)是國際貨幣體系的改革。一是持續(xù)推進(jìn)實(shí)物貨幣形態(tài)的多極化進(jìn)程，通過東亞區(qū)域貨幣合作、歐元區(qū)單一貨幣市場建設(shè)、“一帶一路”倡議下的互聯(lián)互通合作等，降低外圍國家或地區(qū)過度依賴美元儲備所誘發(fā)的“美元化”風(fēng)險(xiǎn)；二是緊跟技術(shù)創(chuàng)新背景下電子貨幣業(yè)態(tài)發(fā)展的新動向，穩(wěn)步推進(jìn)央行數(shù)字貨幣（CBDC）的研發(fā)、試點(diǎn)和推廣，并通過IMF、FSB、G20、OECD、BIS、BCBS、CPMI、FATF 等國際組織和機(jī)制，交流有關(guān)CBDC 的研發(fā)經(jīng)驗(yàn)、分享針對私人穩(wěn)定幣的監(jiān)管動態(tài)、合作研究數(shù)字貨幣業(yè)態(tài)的監(jiān)管規(guī)則，并在這一過程中密切關(guān)注私人和央行數(shù)字美元的發(fā)展動向，謹(jǐn)防外圍國家或地區(qū)掉入新的“數(shù)字美元化”陷阱。第二個(gè)是國際金融監(jiān)管和危機(jī)救助機(jī)制的完善。一是微觀審慎監(jiān)管與宏觀審慎監(jiān)管并用，以規(guī)避單個(gè)盯住和系統(tǒng)性管控各自的不足；二是構(gòu)建科學(xué)合理的指標(biāo)監(jiān)控體系，為制定國際資本流動管理的政策框架提供理論依據(jù)；三是構(gòu)建對影子銀行的動態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、預(yù)警及防控機(jī)制，并加強(qiáng)對影子銀行監(jiān)管的國際合作；四是在維持IMF 的全球金融安全網(wǎng)中心地位的同時(shí)，重視不同層次金融安全網(wǎng)之間特別是IMF 與區(qū)域金融安排之間的合作，并輔之以央行間的貨幣互換機(jī)制。第三個(gè)是全球金融治理組織機(jī)構(gòu)的變革。一是提升新興大國在G20、IMF、FSB、BIS 等國際機(jī)制和組織中的代表性，以克服全球金融治理易被發(fā)達(dá)國家霸權(quán)主導(dǎo)或“俱樂部治理”的弊端；二是聚焦G20 在全球金融治理的決策制定和政策協(xié)調(diào)中的核心地位，以防議題泛化沖淡其成立初衷，還要警惕近年來西方主要發(fā)達(dá)國家重新重視G7 機(jī)制、另起全球金融治理爐灶的政策動向；三是深化新興大國在AIIB、NDB、“一帶一路”等現(xiàn)有機(jī)制和倡議框架內(nèi)的金融治理合作，以達(dá)到筑牢區(qū)域安全網(wǎng)、補(bǔ)充全球金融治理、對沖發(fā)達(dá)大國“俱樂部治理”的三重效果。