馮陽雪

(南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210046)

一、研究問題

近年來，隨著生態(tài)環(huán)境部的成立、環(huán)?！包h政同責(zé)”、環(huán)保督查以及約談等制度變革的逐漸推開，生態(tài)環(huán)境保護(hù)已然成為各級政府的中心工作之一。習(xí)近平總書記也多次強調(diào)“綠水青山就是金山銀山”的環(huán)保理念。但同時，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境治理卻普遍被各級政府忽視，成為了一項“被忽視的中心工作”。然而，農(nóng)村的環(huán)境治理已刻不容緩。全國第一次污染源普查結(jié)果顯示，農(nóng)業(yè)源污染排放已占全國總排放的“半壁江山”。另外，據(jù)“中國農(nóng)村跟蹤調(diào)查”(CRFS)，85.7%的農(nóng)戶認(rèn)為本村存在不同程度的人居環(huán)境污染，只有五成農(nóng)戶對本村人居環(huán)境治理表示滿意。

為什么農(nóng)村環(huán)境治理會被忽視？究其原因：其一，刻板印象。一部分人仍抱有農(nóng)村是青山綠水的想象，認(rèn)為與城市相比，農(nóng)村環(huán)境污染并不嚴(yán)重；一部分人則相信“先發(fā)展，后治理”的邏輯，認(rèn)為農(nóng)村的環(huán)境污染是發(fā)展的代價。其二，資金短缺、投入不足。盡管中央農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項資金(農(nóng)村環(huán)境綜合整治資金)由2008年的5億元提升到2017年的60億元，實則僅夠一年的運維費用。

有研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境治理資金短缺問題越往基層缺口越大，這也意味著作為治理末梢的村，資金短缺是制約治理的關(guān)鍵因素?？深A(yù)見的是，在未來相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，農(nóng)村環(huán)境治理的資金短缺仍將繼續(xù)存在。時任生態(tài)環(huán)境部部長的李干杰在談及2020年生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作形勢時明確指出，當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治基礎(chǔ)薄弱、生態(tài)環(huán)境治理投入不足。于是，弄明白以下問題就顯得尤其關(guān)鍵：農(nóng)村環(huán)境治理中資金短缺是由哪些因素導(dǎo)致的？在資金短缺的情況下，如何調(diào)動社會力量參與環(huán)境治理？

本研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理資金在供給方面與管理方面存在雙重困境：在當(dāng)前環(huán)保政策和管理體制驅(qū)動下，農(nóng)村環(huán)保資金呈現(xiàn)出總量不足和配置不均的態(tài)勢，項目制資金的統(tǒng)一規(guī)劃邏輯也在在條塊傳遞中有所分散。更進(jìn)一步的，研究引鑒元治理理論分析三元治理失靈的邏輯，并提出政府應(yīng)協(xié)調(diào)各方治理主體，優(yōu)化資金的供給與運作環(huán)境，從而提升農(nóng)村環(huán)境治理效果。

二、雙重困境：農(nóng)村環(huán)境治理資金的“源”與“流”

1973年，第一次全國環(huán)境保護(hù)會議正式拉開了中國環(huán)境保護(hù)工作的序幕。這一時期國家關(guān)注的重點是城市與工業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的環(huán)保問題。隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村環(huán)境問題逐漸進(jìn)入政策視野。1990—1999年，國家第一次通過權(quán)威政策文件——《國家環(huán)境保護(hù)總局關(guān)于加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的若干意見》，強調(diào)了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的重要地位。隨后設(shè)立了國家環(huán)?？偩洲r(nóng)村處作為農(nóng)村環(huán)保負(fù)責(zé)部門，并出臺了11份旨在控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)污染的文件。這些措施對農(nóng)村環(huán)境污染治理發(fā)揮了一定的作用。研究在了解農(nóng)村環(huán)境治理的大背景之后，從資金的“開源”和“節(jié)流”這兩個方面來揭示農(nóng)村環(huán)保資金的短缺困境。

(一)農(nóng)村環(huán)保資金的“開源”困境

1.整體不足背景下的絕對短缺

根據(jù)相關(guān)研究，當(dāng)一個國家的環(huán)保投資占其同期 GDP的1%～2%時，才能大體上控制環(huán)境污染；而要使環(huán)境質(zhì)量發(fā)生明顯的好轉(zhuǎn)，則環(huán)保投資需占同期GDP的3%～5%。縱觀2001—2017年中國環(huán)境污染治理投資占比(見圖1)，可以發(fā)現(xiàn)，2008年農(nóng)村環(huán)保專項資金的設(shè)立使得投資比例有一定的提高，但近年來又有所下降。總體上，這17年間的投資比例均在2%以下，即剛好達(dá)到可控制環(huán)境污染的水平，距離改善環(huán)境質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)還有較大差距，治理資金在全國層面長期呈現(xiàn)短缺之態(tài)。

圖1 2001—2017年中國環(huán)境污染治理投資占GDP比重

具體到農(nóng)村層面，按投資主體劃分，中國農(nóng)村環(huán)境治理資金主要有三大來源：政府財政支持、市場付費與投資、農(nóng)村自籌(見表1)。

表1 中國農(nóng)村環(huán)境治理資金主要來源

其中政府財政投入是農(nóng)村環(huán)境治理資金的主力，由中央農(nóng)村環(huán)保專項資金與地方配套資金構(gòu)成。中央農(nóng)村環(huán)保專項資金是2008年針對農(nóng)村環(huán)境污染整治設(shè)立的，通過“以獎代補”和“以獎促治”的方式獎勵國際級優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)(約50萬元/村)、生態(tài)村(約30萬元/村)建設(shè)和開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治(約60萬元/村)。地方配套資金按照東部1∶1.5、中部1∶1、西部1∶0.5與中央專項資金成比例投入。

在上述情況下，根據(jù)中央提出“十三五”規(guī)劃期間新增完成13萬個建制村環(huán)境綜合整治的要求，假設(shè)每個行政村治理需要100萬元，則共計需要1 300億元，按照中央與地方1∶1的投入比，中央環(huán)保專項資金需要投入750億元。然而，“十三五”以來安排資金量僅為222億元。再向前追溯，2008—2015年間，中央農(nóng)村環(huán)保專項資金投入也僅為315億元。根據(jù)目前公共財政投入的基數(shù)與增速來看，中央專項資金投入的絕對數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足治理需求。

此外，2018年《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》(下稱《方案》)出臺前，農(nóng)村環(huán)境治理尚且以中央和省級專項補助為主，《方案》出臺后，地方財政成為供給主體，中央財政則轉(zhuǎn)換為補助角色。2019年財政部印發(fā)了新的《農(nóng)村環(huán)境整治資金管理辦法》，明確了中央農(nóng)村環(huán)境整治資金方案實施至2020年?！笆奈濉逼陂g國家是否延續(xù)“以獎促治”政策，是否繼續(xù)設(shè)立中央農(nóng)村環(huán)境整治專項資金，尚在進(jìn)一步研究論證中。

除了中央專項資金外，實際的地方配套與自籌資金投入情況也不容樂觀。據(jù)環(huán)保部華東督查中心對江蘇、浙江、福建、山東和安徽 5 省的調(diào)查，2010—2012 年華東5 省農(nóng)村環(huán)境綜合整治項目中央專項資金 32.626 億元，地方配套資金 45.97 億元，帶動村鎮(zhèn)自籌資金 3.51 億元，村鎮(zhèn)自籌資金僅占 4.27%。這幾省的情況可作為全國農(nóng)村環(huán)境治理的一個縮影，地方配套自籌比例低、落實不到位成為基層常態(tài)。調(diào)研中，西部某縣環(huán)保局人員也講道：“現(xiàn)在主要包括專項資金(中央、省)、地方配套(我縣30%)、村鎮(zhèn)自籌。地方配套資金完全沒有，因為財力有限，僅能維持公務(wù)開支。地方配套與村鎮(zhèn)自籌通常以投勞投物的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)換?！庇邢薜耐度霙Q定了有限的村莊整治數(shù)目，即便完成治理的村莊也難逃脫環(huán)保設(shè)施后續(xù)運行維護(hù)的困境，以致廣大農(nóng)村地區(qū)環(huán)境治理陷入“治而不改”，或“改而復(fù)發(fā)”的境地。

2.區(qū)域配置不均下的相對短缺

中國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不均衡，西部地區(qū)經(jīng)濟整體落后于東部，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后于城市，在環(huán)境治理資金投資總量和結(jié)構(gòu)方面也存在著差異。

無論從表2中的哪一個指標(biāo)來看，東、中、西部及東北地區(qū)環(huán)保投資存在較為明顯差異，即東部地區(qū)的投資普遍高于中、西部和東北地區(qū)。以2017年為例，東部地區(qū)10個省份的環(huán)境污染治理投資總額為4 264.5億元，約為西部地區(qū)12個省份的兩倍。這也在一定程度上反映了地區(qū)經(jīng)濟實力對地方環(huán)境治理資金總量具有顯著影響。

表2 東、中、西部地區(qū)部分農(nóng)村環(huán)保項目投資均值(2008—2017年)② 單位：億元

接著從2008—2017年全國環(huán)境治污資金城鄉(xiāng)配置比例來看，除2008年以外，城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資占比均高于50%(見圖2)，近年來也未有減緩趨勢。城市環(huán)境治理投資的高占比自然擠壓了農(nóng)村環(huán)境治理經(jīng)費。甚至，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理財政投入總體規(guī)模還不到城市投入規(guī)模的1%，這造就了農(nóng)村污染范圍廣泛性與政府治理能力有限性之間的尖銳對立。

圖2 各領(lǐng)域支出占環(huán)境污染治理投資總額的比重

從上述討論中可以清晰看到，農(nóng)村環(huán)境治理資金長期呈現(xiàn)出總量不足與配置失衡的雙重短缺之態(tài)。資金總量上與現(xiàn)有的治理需求相去甚遠(yuǎn)，配置上呈現(xiàn)出發(fā)達(dá)地區(qū)和城市高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村的“兩高兩低”趨勢。

(二)農(nóng)村環(huán)保資金的“節(jié)流”困境

上述供給現(xiàn)狀代表了農(nóng)村環(huán)境治理資金“開源”環(huán)節(jié)的窘境，而資金管理體制則決定了其“節(jié)流”環(huán)節(jié)的使用效率。以下從環(huán)保項目發(fā)包以及后續(xù)資金配套來看當(dāng)下的資金管理過程。

20世紀(jì)90年代中期以來，隨著分稅制向上聚集財政資源的趨勢，項目制形式脫穎而出，成為自上而下資金配置的一個重要渠道和機制。在精準(zhǔn)扶貧與農(nóng)村環(huán)境綜合整治示范項目的共同推動下，項目式治理也成為農(nóng)村環(huán)境治理最主要的方式，通過項目“發(fā)包、打包、抓包”實現(xiàn)資金的轉(zhuǎn)移。項目“發(fā)包”作為項目制在農(nóng)村環(huán)境治理運作中的一個重要機制，主要體現(xiàn)為上級部委牽頭組織，自上而下發(fā)布農(nóng)村環(huán)境整治項目申請書，通過地方政府進(jìn)行項目“打包”重組后，由基層政府自下而上申請項目，積極“抓包”，使“項目進(jìn)村”。

項目制依托于政府常規(guī)體制之上，但項目制的運作機制與科層制時常相悖，誘發(fā)了制度運作的某種緊張。國家對農(nóng)村的各項補貼主要由縣級政府掌控分配，而環(huán)保工作長期分散在各個相關(guān)部門，形成典型的“塊塊”權(quán)力結(jié)構(gòu)。如農(nóng)業(yè)主管部門承擔(dān)防治農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境污染和生態(tài)破壞，控制農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜等要素對環(huán)境污染等工作；林業(yè)主管部門承擔(dān)加強森林植被的保護(hù)，嚴(yán)禁亂砍濫伐和防止水土流失等工作；水利主管部門承擔(dān)合理規(guī)劃水利資源的開發(fā)利用，保護(hù)引用水源地等工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主管部門承擔(dān)加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染防治管理等工作。這些部門執(zhí)法地位平等，沒有等級隸屬及監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。

與前述部門分立對應(yīng)的是，農(nóng)村環(huán)境治理資金也分散于生態(tài)環(huán)境部(環(huán)境保護(hù)部)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部(農(nóng)業(yè)部)、水利部、自然資源部(國土部、國家林業(yè)局)等部門。這使得項目制的統(tǒng)一性在科層制的專業(yè)分工中被削弱，難以形成資金合力。盡管2018年機構(gòu)改革將分散于多部門的農(nóng)村職責(zé)集中在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理工作，從“農(nóng)業(yè)干、農(nóng)業(yè)管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)業(yè)干、環(huán)保管”。但農(nóng)村環(huán)境治理資金仍舊散落在多個部門，這樣的分散狀態(tài)在基層進(jìn)一步放大。例如，住建部門的生活垃圾與污水處理資金，農(nóng)業(yè)部門的畜禽養(yǎng)殖污染治理或戶用沼氣資金，水利部門的飲用水及河道整治資金。

此外，一些基層部門為得到中央及省級部門財政資金的支撐，在前期環(huán)境治理項目申報論證的過程給予充分注意，而后續(xù)工程管養(yǎng)重視不夠。只負(fù)責(zé)前期的投入與興建，缺乏對建成后期的利用維護(hù)與追蹤調(diào)查的粗放型財政投資方式，使基礎(chǔ)設(shè)施建成后報廢率高，呈現(xiàn)出“有人建、沒人管，有人用、沒人修”的局面。調(diào)研中某縣環(huán)保局文件中就曾指出：“由于鎮(zhèn)、村級財政困難，污水處理設(shè)施電費、維修費、操作人員工資、保險費等費用無法得到保障，致使部分設(shè)施時開時停、或損壞后不能及時維修?！?/p>

2.下級配套資金與上級專項資金之間的張力

在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，各地難免會遇到新挑戰(zhàn)和“硬骨頭”。雖說發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的差異較大，但后者更需直面困難，迎難而上，不能找理由推諉敷衍。地區(qū)差距不是“喘口氣”“歇歇腳”的借口，恰恰是奮起直追的動力。鄉(xiāng)村振興要克服“懶政”思維，與其心動，不如行動。

由于科層權(quán)威的塊狀分割，各個部門難以對項目產(chǎn)生決定性的影響，便會轉(zhuǎn)向?qū)^程和規(guī)則的控制。農(nóng)村環(huán)境治理專項資金在運作過程中必須遵守項目庫制度、監(jiān)督檢查制度、資金獎懲制度三個基本規(guī)則。對于地方政府配套來說，項目審核階段主要是中央根據(jù)省級政府申報的治理項目及預(yù)算進(jìn)行審查與資產(chǎn)移交，將專項資金下達(dá)到相應(yīng)的省級財政，再由省、市、縣三級政府按照不同的配套比例構(gòu)成地方配套資金，依次下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級根據(jù)各自的經(jīng)濟實力投入。但項目制申報通常要求申報地區(qū)具有一定的基礎(chǔ)條件和前期投入，這種類似于市場化的招標(biāo)運作對部分地區(qū)設(shè)置了門檻。一般來說，項目的發(fā)包方即中央各個部委，更傾向于將資金投入到容易出成績、出成效的地方。

資金使用階段，各地區(qū)結(jié)合一系列項目管理辦法與專項資金管理辦法以及地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)保規(guī)劃，明確治理的重點區(qū)域及重點內(nèi)容，編制具體的專項資金實施方案，以規(guī)范資金撥付與使用流程的管理制度。審核獎懲階段，則由省按考核標(biāo)準(zhǔn)檢查項目實施的效果與效益，對項目執(zhí)行良好、資金效益顯著的地區(qū)予以優(yōu)先支持。但“以獎促治”“以獎代補”作為中國農(nóng)村環(huán)境綜合整治的重要方式，可能出現(xiàn)對經(jīng)濟實力好，已有工作成績的部分農(nóng)村給予更多支持，而經(jīng)濟發(fā)展較為落后、環(huán)境不能得到有效治理的區(qū)域難以爭取這種激勵性投資的局面，從而加劇區(qū)域差異。

市場主體融資與村鎮(zhèn)資金自籌則屬于社會化投資，意在吸納農(nóng)村居民和相關(guān)企業(yè)為農(nóng)村環(huán)境治理提供支持。面向企業(yè)主要通過“誰污染，誰治理”征收排污費并固定10%的比例用作環(huán)境治理，以及通過“誰投資，誰受益”積極引導(dǎo)其參與環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的自籌資金主要通過“一事一議”制度鼓勵富裕的村民、村企出資，而一般的村民則以投工投勞的方式參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

由此可見，農(nóng)村環(huán)境治理資金更多來自于政府專項資金的轉(zhuǎn)移支付。中央部委試圖通過以專款專用的路線，引導(dǎo)和調(diào)動地方財政投入，形成“專項邏輯”。但是農(nóng)村環(huán)境治理具體項目的執(zhí)行以及資金按比例配套的落實點在地方，這為地方政府按照自己意圖運作項目提供了可能性。當(dāng)?shù)胤脚涮踪Y金接近甚至超過項目資金本身時，地方政府會充分利用資金優(yōu)勢取得項目運作的主動權(quán)和實質(zhì)性支配權(quán)，將中央部委的各種大大小小的項目進(jìn)行整合捆綁，實現(xiàn)項目拉動地方經(jīng)濟發(fā)展的最終目的，至于項目自身目標(biāo)和中央部委意圖卻被忽視，這可能使得中央的“專項邏輯”與地方的“配套邏輯”產(chǎn)生矛盾，從而塑造了配套資金的“反控制力”。

綜上所述，農(nóng)村環(huán)境治理資金短缺可以說是資金“開源”與“節(jié)流”不合理匹配的產(chǎn)物。從供給的角度來看，環(huán)境治理作為一項公共事務(wù)，資金作為一種稀缺性的資源，政府資源供給能力有限必然制約治理資金的數(shù)量；從需求的角度來看，公民在快速的經(jīng)濟發(fā)展中對生活質(zhì)量與公共產(chǎn)品需求日益提升，繼而出現(xiàn)治理資金供不應(yīng)求的短缺現(xiàn)象也不足為奇。

三、元治理：農(nóng)村環(huán)境治理資金短缺的治理路徑

在資金短缺持續(xù)的情況下，如何提升農(nóng)村的環(huán)境治理？克服資金在供給、配置與管理中的問題成為了破解農(nóng)村環(huán)境問題的關(guān)鍵?？梢源_定的是，當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理資金的難題不可能回歸于政府、市場、社會網(wǎng)絡(luò)任何一種單元治理模式。

戴維斯和羅茨曾指出，未來將不再依賴市場治理，或科層治理，或網(wǎng)絡(luò)治理，而是所有三者。奧斯特羅姆夫婦針對集體行動困境也提出了著名的多中心治理理論，主張三元主體共同治理公共事務(wù)，該理論為長期以來解決集體行動失靈提供了治理思路。實際上，集體行動比傳統(tǒng)理解復(fù)雜得多，不存在“萬能藥”式的制度解決集體行動困境，面對多樣性的公共治理問題，必須根據(jù)特定的自然地理、經(jīng)濟社會、規(guī)則制度以及背景條件等因素，選擇特定的解決方案。

(一)破解農(nóng)村環(huán)境治理資金短缺的理論基礎(chǔ)

中國作為一個農(nóng)業(yè)大國，目前鄉(xiāng)村居住人口達(dá)5億多，農(nóng)村環(huán)境治理涉及到如此龐大的利益群體時，多中心治理理論所要求的成員對公共資源具備持續(xù)依賴感以及互惠的共識恐怕難以達(dá)成。最重要的是，失靈是所有社會關(guān)系的核心特點：治理本身并不完善，因此必然會導(dǎo)致失靈。穆爾曼·路易斯提出的“治理的三元悖論”也說明了三種模式的混合的確能產(chǎn)生協(xié)調(diào)互補，但也可能發(fā)生對立沖突(見圖3)?？茖又浦卫砟Ｊ綇娬{(diào)遵循自上而下的管制，由政府管理社會；市場治理模式強調(diào)獨立靈活與效率至上，政府向社會提供公共服務(wù)；網(wǎng)絡(luò)(社會)治理模式強調(diào)政府與社會雙方以伙伴關(guān)系合作。因此，科層與市場的沖突在于集權(quán)與分權(quán)、市場與社會的沖突在于效率與民主、政府與社會的沖突在于控制與互動，這種兩兩沖突的選擇融合在一起或?qū)a(chǎn)生更多無法調(diào)和的矛盾。

圖3 治理的三元悖論與元治理

在對治理理論所提倡的范式深刻反省過程中催生出新的治理需求：靈活地消除三種治理模式間的沖突，協(xié)調(diào)與平衡三者間的利益關(guān)系，促進(jìn)三元協(xié)作治理，即“元治理”(meta-governance)。這一概念最早由英國政治理論家杰索普(1997)提出。他在《治理的興起及其失敗的風(fēng)險——以經(jīng)濟發(fā)展為例的論述》中認(rèn)為元治理是“治理的治理”，協(xié)調(diào)三種不同的治理模式，以期達(dá)到參與者認(rèn)為最好的效果。隨后，慕利門將其定義為“一種產(chǎn)生某種程度的協(xié)同治理的手段，通過設(shè)計和管理三種治理模式的完美結(jié)合，一起實現(xiàn)對公共部門的績效負(fù)有責(zé)任的公共管理者(元治理者)看來是最好的結(jié)果”?？梢?，元治理的出現(xiàn)并非對治理理念的顛覆，而是在秉承其理念基礎(chǔ)上更好地促進(jìn)三種治理模式間的協(xié)同互補。

該理念認(rèn)為，“去中心化”的治理理念將多元治理主體置于同一平等地位，可能導(dǎo)致各方因利益不共融而出現(xiàn)矛盾無法調(diào)和的局面，因此需要權(quán)威的治理中心保障其延續(xù)性與穩(wěn)定性。杰索普等的元治理認(rèn)為政府(國家)應(yīng)扮演這一關(guān)鍵作用，因為與其他主體相比，政府憑借自身信息資源優(yōu)勢擁有更好的組織協(xié)調(diào)能力。這在一定程度上引發(fā)了對元治理重回科層制的擔(dān)憂，但是元治理強調(diào)，政府應(yīng)該成為通過“間接-柔和”手段治理的責(zé)任主體，而非以“命令-控制”為主要模式的權(quán)力主體。

進(jìn)而，元治理認(rèn)為政府在公共事務(wù)治理中有著如此定位：一是協(xié)商對話的召集者。政府憑借自身的政治權(quán)威，召集多元主體就公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)商對話，信息共享，增進(jìn)彼此的利益了解，在此基礎(chǔ)上達(dá)成較為一致的行動目標(biāo)。二是治理規(guī)則的制定者。政府能夠為不同混合的治理模式提供可遵循的規(guī)則，從而使多元主體有序互動，不同的治理機制與規(guī)則兼容。三是利益博弈的協(xié)調(diào)者。不同的治理主體有不同的利益訴求，政府應(yīng)該脫離與民爭利的參與者角色，平抑社會矛盾，保持目標(biāo)的統(tǒng)一性，避免各主體間的利益沖突阻礙治理。四是治理執(zhí)行的監(jiān)督者。在規(guī)則既定后，政府應(yīng)該監(jiān)督各方主體是否在規(guī)則內(nèi)按各自的目標(biāo)前進(jìn)，并督促查漏補缺。

因此，在元治理中，政府之于市場與社會的關(guān)系更像一個“同輩中的長者”(primus inter pares)，不能也不可能介入到全部的治理環(huán)節(jié)。市場依舊發(fā)揮資源配置的決定性作用，公民社會依舊要繼續(xù)壯大提升自治水平，而政府則承擔(dān)起制度設(shè)計和戰(zhàn)略規(guī)劃的角色；除此之外，政府在平等的基礎(chǔ)上還必須承擔(dān)起帶頭的責(zé)任，推進(jìn)市場的成熟與公民社會的發(fā)達(dá)。

(二)農(nóng)村環(huán)境治理資金短缺中的三方失靈

正如元治理所揭示，當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理中存在著多元的資金供給及管理主體，而現(xiàn)有的資金“開源”與“節(jié)流”困境與這些主體協(xié)作過程中的失靈密不可分。

對于地方政府來說，盡管保護(hù)環(huán)境自20世紀(jì)80年代就被列為“基本國策”，近年來環(huán)?？冃г诘胤礁刹靠己藱?quán)重中也逐步上升，但GDP仍是更為重要的因素。有研究利用42市2007—2016年間的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，生態(tài)治理支出規(guī)模對市委書記和市長晉升沒有顯著的、直接的影響，但GDP增長率與其晉升呈正相關(guān)關(guān)系。大多數(shù)基層政府則在“事權(quán)層層下移，財權(quán)層層上收”的稅費改革中，主要將制度內(nèi)的涉農(nóng)稅種以及少量制度外的集資、攤派、收費、罰款等作為財政的重要來源，并將部分財政壓力轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)村。而相較于資金投入與產(chǎn)出時滯較長的環(huán)境治理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面難免動用該部分資金先彌補日益增長的必要行政開支，從而導(dǎo)致環(huán)境治理逐層邊緣化，甚至不能保證基本的治理資金配套。

面向企業(yè)，中國政府開征了排污費等稅種作為市場治理資金的重要來源，但由于地方政府間競爭等原因排污費的征收額僅約為污染治理費的50%，一些項目甚至不到10%，這種低負(fù)稅水平無疑降低了其對企業(yè)的約束性。另一方面，農(nóng)村環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施投入通常是大中型項目，對資金流的穩(wěn)定性、長效性有著嚴(yán)格的要求，但經(jīng)濟效益顯露慢。因此，政府往往難以吸引到合適的社會資本，這造就了農(nóng)村環(huán)境治理市場化進(jìn)程緩慢，目前只能作為一種有益的補充。某縣環(huán)保局文件中也寫道：“我縣尚未形成適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的多元化的環(huán)保投融資體制，生態(tài)建設(shè)和環(huán)保資金投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)日漸復(fù)雜和繁重的環(huán)保工作需要?！?/p>

對于農(nóng)民個體來說，利益誘導(dǎo)機制的缺乏以及認(rèn)知的差異弱化了其環(huán)保投資的動機與能力。而近年城市的“增量改革”為農(nóng)民提供了更符合預(yù)期的報酬，大規(guī)模的勞動力外流導(dǎo)致了農(nóng)村治理資源流失，極大地削弱了農(nóng)民對土地與環(huán)境問題的關(guān)注和參與。此外，收入異質(zhì)性也使不同經(jīng)濟水平的農(nóng)民對農(nóng)村環(huán)境治理的需求和資金投入產(chǎn)生了較大的分化。相關(guān)研究顯示，90.24%的農(nóng)民表示對農(nóng)村環(huán)境服務(wù)有需求, 其中僅59.76%的農(nóng)民愿意支付成本, 平均愿意支付121.02元/年。

以上分析表明，農(nóng)村環(huán)境治理中，三方的有限理性以及企業(yè)與農(nóng)村社會發(fā)育的不成熟，導(dǎo)致環(huán)境治理中的公共性失落，治理網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定性不足。

(三)農(nóng)村環(huán)境治理資金短缺的策略選擇

值得注意的是，目前政府作為資金供給的主導(dǎo)性力量與制定資金使用政策的主體，對農(nóng)村環(huán)境治理的走向起著決定性的影響。既有的地方實踐經(jīng)驗也表明，在“三位一體”工作機制中，黨委、政府處于主導(dǎo)地位，發(fā)揮著自上而下的強勢推動作用是不可或缺的。這一現(xiàn)狀與元治理背景及其倡導(dǎo)的治理理念相契合。那么，援引元治理的策略，政府理應(yīng)承擔(dān)起召集者、建制者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者的責(zé)任，以期更好地統(tǒng)籌農(nóng)村環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)，減少治理失靈的程度(見圖4)。

圖4 農(nóng)村環(huán)境治理資金短缺的元治理框架

第一，作為召集者的政府要關(guān)聯(lián)市場與農(nóng)村社會治理網(wǎng)絡(luò)，形成共同解決資金短缺的主體。一方面，政府應(yīng)該具備協(xié)同意識。現(xiàn)階段政府主體仍應(yīng)作為農(nóng)業(yè)污染治理的主要投入主體，但農(nóng)村環(huán)境治理巨大的資金需求與后續(xù)的資金管理不可能僅靠公共財政支持，這既不符合專項資金不足的現(xiàn)實，也不利于多層次市場金融體系的發(fā)展。因此，必須堅持內(nèi)生與外供相統(tǒng)一，將市場與社會納入到治理范疇以配合中央專項治理資金投入，迎合不同農(nóng)村地區(qū)環(huán)境治理的多樣化需求。另一方面，政府還應(yīng)具備互補意識，把不同模式中的治理方式應(yīng)用于不同的階段與項目，充分利用市場治理的效率觀，加大從直接投資轉(zhuǎn)為向企業(yè)購買農(nóng)村環(huán)境治理產(chǎn)品與服務(wù)的力度；利用社會網(wǎng)絡(luò)治理中信任與同情的觀念說服多元融資者形成互利關(guān)系，奠定農(nóng)村環(huán)境治理公共性回歸的基礎(chǔ)。同時注意不能逾越不同治理模式內(nèi)部的獨特關(guān)聯(lián)，例如政府注重制度合法性、市場關(guān)注合約、社會網(wǎng)絡(luò)重視成員的一致認(rèn)同等準(zhǔn)則底線。

第二，作為基本規(guī)則制定者的政府要營造良好的資金投入、配置與管理的制度環(huán)境。元治理的實踐指向是制度的治理，通過制度之治確保一個由理性政府主導(dǎo)、成熟市場和發(fā)達(dá)社會組織有效參與的公共事務(wù)治理局面的形成。政府需要從制度層面完善農(nóng)村環(huán)境治理中資金由于政策性壁壘導(dǎo)致配置失衡、管理機制錯位導(dǎo)致的投用秩序失范。一方面，為了保證農(nóng)村環(huán)境治理能夠有穩(wěn)定的資金來源，需要把農(nóng)村環(huán)境治理作為各級政府公共財政支持的重點，從財政預(yù)算和排污費中安排一定比例的資金用于農(nóng)村環(huán)境治理，保障環(huán)境治理財政支出不低于同期財政收入增幅，并把這部分資金由項目化轉(zhuǎn)為制度化、由增量投入轉(zhuǎn)為存量結(jié)構(gòu)。另一方面，繼續(xù)大力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化政策，保障公平價值取向與權(quán)威的資金分配。比較現(xiàn)有的城鄉(xiāng)公共財政投入政策，逐步建立城鄉(xiāng)均等的環(huán)境治理投入財政政策。加快完善分稅制與財政轉(zhuǎn)移支付制度在城鄉(xiāng)以及不同農(nóng)村地區(qū)之間利益格局的調(diào)整，加大中央及省級政府對農(nóng)村環(huán)境治理的支持，強化工業(yè)對農(nóng)業(yè)、城市對農(nóng)村環(huán)境污染的生態(tài)補償機制。

第三，作為協(xié)調(diào)者的政府理應(yīng)保障三方主體達(dá)成利益共識。在公共服務(wù)資源有限的環(huán)境下，利益的共同性是治理主體形成網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)的重要誘因，治理主體基于資源汲取的需要在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)形成交易關(guān)系。追根溯源，環(huán)境問題的背后隱藏的是經(jīng)濟問題，農(nóng)村環(huán)境治理的實質(zhì)是私人成本向外轉(zhuǎn)移的悖德行為，農(nóng)村環(huán)境治理資金短缺是城鄉(xiāng)、政府、企業(yè)及農(nóng)民等多重利益主體內(nèi)部及相互之間在財產(chǎn)權(quán)利占有及分配關(guān)系等方面的失衡和行為扭曲的結(jié)果。一方面，針對市場，最關(guān)鍵的是要秉持“價值法則”，合理分擔(dān)環(huán)境治理項目的利潤與投資風(fēng)險。通過確定與物價水平、農(nóng)村收入水平以及環(huán)保企業(yè)運營成本相適應(yīng)的農(nóng)村環(huán)境項目產(chǎn)品的價格，讓企業(yè)承擔(dān)收益好競爭性強的項目，保障投資者獲益；對于不能通過經(jīng)營回本的環(huán)境治理項目，政府可以通過貼息或者購買的方式讓企業(yè)保本，可以建立和實施農(nóng)村環(huán)境服務(wù)收費制度，以補充資金不足；對于低經(jīng)濟效益高社會收益的環(huán)境治理項目，提供財政貼息。另一方面，針對農(nóng)村居民，政府要注重以共生邏輯為導(dǎo)向，通過教育的整合功能培育農(nóng)民的公共精神與良好互動的關(guān)系，加強農(nóng)民對鄉(xiāng)土的認(rèn)同感、歸屬感，把信任等社會資本作為平衡其利益的內(nèi)在約束，避免因收入的異質(zhì)性造成農(nóng)村社會階層分化而喪失利益共同體意識；建立利益誘導(dǎo)機制，提升參與農(nóng)村環(huán)境治理的融資主體的美譽度，引導(dǎo)農(nóng)村資本按照PPP和UPP原則繳納治污費及有償使用環(huán)境設(shè)施費。

第四，政府作為監(jiān)督者要維護(hù)既定的秩序，在規(guī)則制定后要對各方主體進(jìn)行監(jiān)管和督察。要提高農(nóng)村環(huán)境資金的利用效率，針對地方政府和市場、社會網(wǎng)絡(luò)的資金監(jiān)管體制必不可少。政府需進(jìn)一步整合農(nóng)村環(huán)境治理的監(jiān)督體系，完善第三方評估機制，形成治理資金管理的監(jiān)督合力；健全環(huán)境治理資金績效評價體系，依靠專業(yè)的監(jiān)管人員監(jiān)督治理資金的劃撥、使用；塑造制度化的信息公示機制，將資金投入的環(huán)境治理設(shè)施及運營維護(hù)狀況予以公開，為社會監(jiān)督提供有利條件，降低行政監(jiān)督成本與資金被違規(guī)利用的機率。在常規(guī)的資金監(jiān)管流程之外，上級政府還有必要采取臨時走訪的方式對農(nóng)村地區(qū)環(huán)境治理資金的使用情況與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)狀況進(jìn)行不定期抽查，防止治理工程后續(xù)管養(yǎng)不力的發(fā)生。

必須指出，元治理范式中政府中心角色的凸顯，是鑒于市場的不成熟與農(nóng)村社會組織不發(fā)達(dá)的特性。因此，元治理模式中政府是唯一的治理主體，但并不是唯一的資金供給方或管理方。這就意味著政府在鼓勵與規(guī)制市場與社會參與之外，還必須重視對市場與社會主體的扶持與培育，防范因其能力不足而導(dǎo)致的失靈。此外，政府一方面通過制度安排緩解市場與社會失靈，另一方面還必須加強自身能力建設(shè)。杰索普認(rèn)為元治理者要必備“反思理性能力、靈活變通能力、自我指涉能力即必要的反諷能力”，以減少失敗的可能性，確保在不完全成功的情況下產(chǎn)生最好的結(jié)果。

四、結(jié)論與討論

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景之下，如何推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理，提升農(nóng)村居民的獲得感和滿意度，已成為中央和各級政府面臨的重要挑戰(zhàn)。高效率的投入是農(nóng)村環(huán)境治理資金充裕的前提，健全的管理是資金合規(guī)高效使用，降低短缺風(fēng)險的重要保障。

本研究引鑒元治理理論，認(rèn)為政府在促進(jìn)三元治理中擔(dān)任起關(guān)鍵的設(shè)計與協(xié)調(diào)作用：第一，作為召集者的政府要積極關(guān)聯(lián)市場與農(nóng)村社會網(wǎng)絡(luò)，形成共同解決資金短缺的主體。第二，作為建制者的政府要營造良好的投融資制度環(huán)境。第三，作為協(xié)調(diào)者的政府理應(yīng)保障多元主體達(dá)成共同目標(biāo)。第四，作為監(jiān)督者的政府既要維護(hù)既定的秩序，又要擴寬社會監(jiān)督渠道。在實際過程中注重通過“結(jié)果導(dǎo)向型”的方式推動資金從“數(shù)量型”向“效益型”轉(zhuǎn)變。

當(dāng)然，本研究也存在一些尚待完善之處。將政府作為元治理者僅僅是基于當(dāng)前市場與社會發(fā)育不成熟的背景，在后續(xù)治理過程中，應(yīng)該根據(jù)形勢需要適時切換治理模式，擺脫對某元治理者的選擇偏好。此外，在農(nóng)村環(huán)境治理過程中，資金并非唯一的決定因素，城鄉(xiāng)二元體制分割等歷史制度慣性的間接影響也不可輕視。所以，在農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)過程中，還應(yīng)持續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點放在農(nóng)村，以全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。這也是2021年一號文件的重要組成內(nèi)容。

① 此為筆者在A縣調(diào)研記錄，下文涉及的兩處文件記錄均來自于A縣。其中，區(qū)域劃分與《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計口徑保持一致：東部地區(qū)指北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南；中部地區(qū)指山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地區(qū)指內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆；東北地區(qū)指遼寧、吉林、黑龍江。

② 東、中、西部及東北地區(qū)在2008—2017年污染治理投資和農(nóng)村廁改投資的均值作為地區(qū)投入差異的衡量指標(biāo)。