劉生軍 趙嘉興 麥霆鋒 楊 晨

2019年我國(guó)確定“棚改模式”退出歷史舞臺(tái)，而實(shí)現(xiàn)城市更新治理的“舊改模式”探索逐漸受到了人們的重視。誠(chéng)然，存量用地通過(guò)低效挖潛、吸引資本進(jìn)行城市再開發(fā)是城市更新最基本的運(yùn)作方式，同時(shí)針對(duì)“舊改”更新的規(guī)劃應(yīng)對(duì)需要深入識(shí)別城市空間問題，提出功能改變和綜合整治的具體策略。當(dāng)前，我國(guó)城市的老舊城區(qū)普遍存在建筑密度大、土地利用率低、配套設(shè)施缺乏等問題，難以滿足居民對(duì)高層次現(xiàn)代生活的追求。改變以往粗放的更新模式，通過(guò)對(duì)低效用地進(jìn)行識(shí)別和再開發(fā)，或者以最優(yōu)化的方式實(shí)現(xiàn)改造升級(jí)，能夠有效提高土地價(jià)值和改善環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展。在這個(gè)過(guò)程中，如何科學(xué)地制定更新策略，使城市得以可持續(xù)發(fā)展，是“舊改”更新研究的重要課題。

針對(duì)城市低效用地的識(shí)別和更新潛力評(píng)估的研究，在此前已有許多國(guó)內(nèi)外學(xué)者通過(guò)不同的角度和方法，進(jìn)行了深入的嘗試和廣泛的探索。而其中最為首要的就是建立與環(huán)境相匹配的評(píng)價(jià)體系。而這些已有的研究中，大多都依據(jù)較為模糊的大尺度整體主觀定性評(píng)價(jià)，缺乏對(duì)各地塊的定量研究，忽視現(xiàn)狀用地的局部主導(dǎo)因素作用。本文在以往只針對(duì)各類型用地構(gòu)建指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，依據(jù)可獲得性、主導(dǎo)性等原則，利用大數(shù)據(jù)，以道路劃分的街區(qū)為評(píng)價(jià)單元，基于城市功能完善度驅(qū)動(dòng)，從更新單元的建筑物密度、可達(dá)性、年限以及配套設(shè)施的完善度等方面構(gòu)造舊城低效用地潛力識(shí)別的評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)定性與定量相結(jié)合的識(shí)別方法，為有效識(shí)別低效用地以及提出針對(duì)性更新對(duì)策提供科學(xué)的依據(jù)。

1 低效用地的界定方法與數(shù)據(jù)來(lái)源

1.1 低效用地特征

低效用地是指城鎮(zhèn)中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設(shè)用地。但這類的土地沒有一個(gè)明確可量化的界定標(biāo)準(zhǔn)。為了更好地識(shí)別出低效用地，需要確立一套有效的低效用地評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。不僅在評(píng)價(jià)方法、數(shù)據(jù)處理等方面要體現(xiàn)合理性，指標(biāo)權(quán)重的確定要科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，綜合性評(píng)價(jià)也要結(jié)合實(shí)際情況。

1.2 研究區(qū)概況

研究選取沈陽(yáng)中心城區(qū)的沈河區(qū)西部核心區(qū)作為識(shí)別評(píng)價(jià)對(duì)象。沈河區(qū)是沈陽(yáng)中心城區(qū)的重要組成部分，用地形態(tài)多元，更新需求顯著。研究區(qū)包括沈陽(yáng)金廊核心用地、方城歷史街區(qū)，以及大量老舊街區(qū)等。作為老城區(qū)，沈河區(qū)中許多建筑已經(jīng)年代久遠(yuǎn)，部分功能衰落，城市整體品質(zhì)下降。為科學(xué)評(píng)估沈河區(qū)的發(fā)展效能，檢驗(yàn)評(píng)估體系的有效性，研究確定通過(guò)調(diào)研評(píng)價(jià)識(shí)別評(píng)估低效用地，對(duì)社會(huì)生活環(huán)境、物質(zhì)空間現(xiàn)狀提出具體化的更新應(yīng)對(duì)。

1.3 數(shù)據(jù)來(lái)源及處理

研究采用的數(shù)據(jù)包括POI、衛(wèi)星地圖、路網(wǎng)、建筑物相關(guān)信息等，其中POI數(shù)據(jù)來(lái)源于百度API，路網(wǎng)、樓宇信息來(lái)自高德API，通過(guò)Python爬取包括市政設(shè)施、生活服務(wù)設(shè)施、教育醫(yī)療資源分布等數(shù)據(jù)，并對(duì)所獲得的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理；建筑物年份，市政基礎(chǔ)資料相關(guān)信息來(lái)自于當(dāng)?shù)爻墙ň炙峁┑男畔?，缺失部分資料則采取安居客等網(wǎng)站查詢、街景地圖、實(shí)地走訪調(diào)查等方式，并從網(wǎng)絡(luò)上搜集相關(guān)政策文件。

為使數(shù)據(jù)具有可比性，需通過(guò)將收集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理和分類之后，采取無(wú)量綱化的處理方法，將不同值的數(shù)據(jù)處理為標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)。而本文數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化的主要方法是檢索出數(shù)據(jù)中的最大值和最小值，對(duì)其采用離差標(biāo)準(zhǔn)化處理，最后使結(jié)果映射在[0，1]的區(qū)間之中。處理公式如下：

2 低效用地的評(píng)估框架與指標(biāo)體系

2.1 低效用地的評(píng)價(jià)單元和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)確定

進(jìn)行評(píng)估前，首先將區(qū)域劃分為多個(gè)評(píng)價(jià)單元，讓這些單元作為評(píng)估低效用地的基本單位。在已有的研究中多認(rèn)為編制單元的劃分應(yīng)該以一定規(guī)模和劃分的規(guī)則，劃分成具有一定承載力的城市用地空間。與城市的街道、社區(qū)的行政管轄區(qū)劃等也有一定聯(lián)系。本文則側(cè)重于將街區(qū)通過(guò)主要道路劃分作為評(píng)價(jià)單元，之后綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等方面的要求，同時(shí)參考國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究，將地塊的用地類型、道路交通情況、市政設(shè)施完善程度等融入評(píng)估體系中，從而篩選出評(píng)價(jià)因子。再通過(guò)分別對(duì)每個(gè)評(píng)價(jià)單元內(nèi)部進(jìn)行各因子的數(shù)據(jù)收集與處理，由此確定低效用地的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)包括五個(gè)方面：歷史文化價(jià)值、經(jīng)濟(jì)成本、環(huán)境區(qū)位、公共服務(wù)和道路交通。

圖1 居住優(yōu)先導(dǎo)向下低效用地模型識(shí)別結(jié)果

圖2 生態(tài)優(yōu)先導(dǎo)向下低效用地模型識(shí)別結(jié)果

圖3 文化優(yōu)先導(dǎo)向下低效用地模型識(shí)別結(jié)果

圖4 服務(wù)優(yōu)先導(dǎo)向下低效用地模型識(shí)別結(jié)果

2.2 低效用地模型指標(biāo)選取

在依照評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行篩選和量化之后，通過(guò)層次分析法將各方面的指標(biāo)轉(zhuǎn)化為可以直觀考量的具體內(nèi)容并對(duì)其中的內(nèi)容進(jìn)行分層量化。針對(duì)研究范圍中的現(xiàn)狀用地以及用地邊界，通過(guò)歷史文化價(jià)值、經(jīng)濟(jì)成本、環(huán)境區(qū)位、公共服務(wù)、道路交通五個(gè)方面來(lái)進(jìn)行數(shù)據(jù)收集和相關(guān)要素的分析，之后將各要素進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，最后確定各級(jí)的分因子。同時(shí)也得出了在同一導(dǎo)向下，各個(gè)屬性中指標(biāo)所占的權(quán)重，具體評(píng)價(jià)指標(biāo)及權(quán)重如表1所示。

表1 城市低效用地的評(píng)價(jià)指標(biāo)和權(quán)重

2.3 不同導(dǎo)向下的識(shí)別因子權(quán)重確定

對(duì)于不同的優(yōu)先導(dǎo)向，分因子的權(quán)重也會(huì)有所側(cè)重。各導(dǎo)向下的權(quán)重確定思路如下：①居住優(yōu)先導(dǎo)向中，旨在識(shí)別生活的便捷程度，在權(quán)重確定中側(cè)重于公共設(shè)施的分布與交通環(huán)境等因素；②生態(tài)優(yōu)先導(dǎo)向中，旨在識(shí)別地塊中的生態(tài)環(huán)境的好壞程度，在權(quán)重的確定中會(huì)側(cè)重于環(huán)境區(qū)位等的因素；③在文化優(yōu)先導(dǎo)向中，主要識(shí)別地塊中的歷史文化資源保護(hù)利用的程度，在確定權(quán)重時(shí)側(cè)重于文化功能與歷史建筑的保護(hù)；④在服務(wù)優(yōu)先導(dǎo)向中，關(guān)注商業(yè)服務(wù)業(yè)的發(fā)展程度，在權(quán)重的確定中會(huì)側(cè)重于商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)密度等因素。

不同導(dǎo)向下各因子權(quán)重劃定如表2所示。

表2 不同優(yōu)先導(dǎo)向下各模型識(shí)別因子權(quán)重

3 低效用地識(shí)別模型結(jié)果分析

3.1 不同優(yōu)先導(dǎo)向下的結(jié)果呈現(xiàn)分析

在不同的導(dǎo)向中，根據(jù)模型計(jì)算結(jié)果如圖1～4所示。從Ⅰ到Ⅴ顏色逐漸加深，表示用地效能逐漸降低。淺色代表在該導(dǎo)向下地塊利用狀況良好，深色則代表現(xiàn)狀利用狀況不佳，被判定為低效用地。

（1）居住優(yōu)先導(dǎo)向

按居住導(dǎo)向劃分時(shí)，優(yōu)先考慮的是交通通達(dá)度、環(huán)境、公服設(shè)施的完備度。在該導(dǎo)向下的分析結(jié)果顯示，利用率高、現(xiàn)狀較好的地塊共15個(gè)，集中在渾河沿岸和萬(wàn)柳塘公園附近；而現(xiàn)狀利用率低下，亟需改造的地塊共17個(gè)，集中在盛京皇城附近，皇城內(nèi)由于歷史遺跡、商業(yè)街等的影響，對(duì)居住建筑的更新改造造成了一定的限制，也導(dǎo)致目前居住區(qū)內(nèi)存在功能混亂以及內(nèi)部交通不完善等問題，更新的迫切度比較高。

（2）生態(tài)優(yōu)先導(dǎo)向

按生態(tài)導(dǎo)向劃分時(shí)，需要考慮的是整體環(huán)境的開發(fā)，以及所能獲得的生態(tài)效益等因素。綠化程度較高、生態(tài)環(huán)境較好的地塊共16個(gè)，集中在渾河沿岸和幾個(gè)城市公園綠地附近，空間分布上較為分散，更新的迫切度較低；而綠化程度低、亟需改造和優(yōu)化的地塊共40個(gè)，集中在盛京皇城附近，屬于沈陽(yáng)市的老舊城區(qū)，在早期規(guī)劃建設(shè)中忽視綠化，隨著商業(yè)的開發(fā)，綠地被進(jìn)一步占用，難以滿足生態(tài)需求，更新的迫切度較高。

（3）文化優(yōu)先導(dǎo)向

歷史文化優(yōu)先導(dǎo)向下的選擇主要需要做到的是對(duì)歷史文化資源以及可延續(xù)用地的甄別，最后在選出的地塊中圈定歷史和文化價(jià)值較高、需要保護(hù)的用地。地塊分布特點(diǎn)為盛京皇城周邊的區(qū)域歷史價(jià)值較好，同時(shí)有較多的文化活動(dòng)用地，例如博物館，圖書館等，共9個(gè)地塊。缺乏歷史文化價(jià)值和場(chǎng)所的地塊共67個(gè)，沈河區(qū)東南區(qū)域內(nèi)較為忽略文化場(chǎng)所的布置，導(dǎo)致文化價(jià)值不足，進(jìn)行補(bǔ)充的迫切度較高。

（4）服務(wù)優(yōu)先導(dǎo)向

按照服務(wù)導(dǎo)向劃分時(shí)，商業(yè)發(fā)展較好的地塊共11個(gè)，主要集中在中街和青年大街周邊，兩條商業(yè)街帶動(dòng)了周邊商業(yè)的發(fā)展，完善了周邊的公共服務(wù)設(shè)施。而利用率低下、亟需改造的地塊共28個(gè)，集中在渾河旁的公園以及東南居民區(qū)之中，渾河旁的公園區(qū)域由于建設(shè)時(shí)間較短，商業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施等條件未能及時(shí)補(bǔ)充。而東南居住區(qū)中已建設(shè)土地基本為居住區(qū)，商業(yè)的規(guī)模小、功能少，難以滿足居民的需求，更新的迫切度較高。

3.2 疊加與修正

在不同導(dǎo)向下進(jìn)行評(píng)價(jià)后，可以發(fā)現(xiàn)低效用地用途中，居?。練v史文化＞商業(yè)的面積。經(jīng)過(guò)疊加得到結(jié)果如圖5所示，顏色由淺到深，用地效能逐漸降低。與現(xiàn)狀對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)評(píng)價(jià)得出的低效用地多為老舊小區(qū)。這些地塊大多存在建筑質(zhì)量差，設(shè)施相對(duì)滯后等問題，不僅會(huì)影響居民的生活質(zhì)量，還會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到阻礙作用，需要進(jìn)行改造升級(jí)或拆除重建，提升活力。

圖5 疊加修正后低效用地模型識(shí)別結(jié)果

我們選取了用地效能最低的10%的地塊，結(jié)合實(shí)際情況將其確定為具有很大的更新潛力。這類地塊普遍問題嚴(yán)重，包括建筑或環(huán)境質(zhì)量差、缺乏生活設(shè)施等，更新潛力較大。對(duì)于用地效能得分處于后10%到后30%的部分地塊，在建筑質(zhì)量和配套設(shè)施等方面的問題沒那么嚴(yán)重，但也依然存在?？煽紤]在盡量不改變土地使用性質(zhì)、土地權(quán)屬的前提下，對(duì)街道立面風(fēng)格進(jìn)行整治，局部改造現(xiàn)有建筑等方式進(jìn)行優(yōu)化，挖掘其發(fā)展?jié)摿ΑＪＳ?0%地塊在評(píng)價(jià)中現(xiàn)存問題較少，更新的優(yōu)先級(jí)不高（圖6）。

圖6 評(píng)價(jià)體系中不同地塊的更新潛力

4 城市更新策略的提出

對(duì)于不同用地類型，如老舊小區(qū)、效益低下、影響周邊環(huán)境的工廠等，所需要采取的手段也不盡相同。在實(shí)際操作中，除了確定低效用地以外，整體規(guī)劃調(diào)整中應(yīng)有一定策略來(lái)引導(dǎo)城市更新，合理調(diào)控城市更新規(guī)模，實(shí)施差別化的片區(qū)統(tǒng)籌更新調(diào)控，結(jié)合各導(dǎo)向下的評(píng)分制定具有操作性的更新策略。具體策略如下。

（1）片區(qū)統(tǒng)籌，科學(xué)劃分城市更新單元，識(shí)別更新問題

結(jié)合評(píng)價(jià)結(jié)果和不同導(dǎo)向下的地塊得分，可以看出用地效能較低的地塊具有一定的空間聚集現(xiàn)象。在劃定更新單元時(shí)可考慮按不同的更新方式進(jìn)行統(tǒng)籌劃分，確定不同的更新片區(qū)范圍。范圍內(nèi)各地塊根據(jù)情況可分為文化保育、保留、整治優(yōu)化、更新整治（包括改造升級(jí)、拆除重建）四類不同的更新方式，更新的迫切程度依次提高。以更新整治為例，該類型的片區(qū)劃分多為在評(píng)價(jià)中得分較低的地塊，針對(duì)這種類型的地塊將其統(tǒng)籌進(jìn)行考慮與更新。各片區(qū)內(nèi)更新方式以某一種為主，也可結(jié)合其他方式同時(shí)進(jìn)行（圖7）。

圖7 更新方式的分片區(qū)引導(dǎo)圖

（2）科學(xué)管控，基于片區(qū)問題提出更新治理的規(guī)劃準(zhǔn)則

對(duì)于存量空間來(lái)說(shuō)，漸進(jìn)式、小規(guī)模的更新更加符合市場(chǎng)。本文將研究范圍內(nèi)的地塊按照用地潛力、改造難易程度等因素分為35個(gè)基本更新單元，各類基本更新單元的建設(shè)指引如下（圖8）：

圖8 基本更新單元的劃分建議

①文化保育：現(xiàn)狀建筑風(fēng)貌、質(zhì)量較好，且具有較高的歷史文化價(jià)值的地塊。對(duì)于這類地塊以“適應(yīng)性改造”為主，不強(qiáng)調(diào)靜態(tài)的物理環(huán)境的保存，而是在既有的建筑、文化和環(huán)境品質(zhì)的認(rèn)知基礎(chǔ)上，對(duì)其在功能、業(yè)態(tài)上進(jìn)行開發(fā)與重新激活；②保留維護(hù)：這類地塊大多為現(xiàn)狀建筑質(zhì)量與風(fēng)貌較好或新修建的地塊，近期不對(duì)其進(jìn)行改造或再開發(fā)；③綜合整治：在不同的導(dǎo)向下各存在一定的問題，如居住導(dǎo)向下建筑質(zhì)量、風(fēng)貌一般的地塊，對(duì)其存在問題的部分進(jìn)行整改，如完善相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施、整治建筑立面等；生態(tài)導(dǎo)向下缺少公共綠色空間的地塊，考慮增加綠地面積等；④改造升級(jí)：在不改變土地權(quán)屬和用性質(zhì)的前提下，對(duì)于地塊內(nèi)部分建筑進(jìn)行功能調(diào)整，完善配套服務(wù)等，實(shí)現(xiàn)地塊的改造升級(jí)；⑤拆除重建：以1-07地塊附近區(qū)域?yàn)槔?，各?dǎo)向下的評(píng)分均較低，既無(wú)歷史價(jià)值，又存在建筑質(zhì)量與風(fēng)貌較差的問題，在經(jīng)過(guò)居民充分參與意見的情況下，可考慮結(jié)合規(guī)劃需求對(duì)其進(jìn)行部分建筑的拆除重建。

（3）綜合治理，響應(yīng)“舊改”模式提出更新治理具體路徑

在對(duì)用地進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，人居環(huán)境也是重要的因素。在各導(dǎo)向下得分較低的地塊大多位于舊城區(qū)，有一定的年代，建設(shè)開發(fā)比較成熟，能夠改造的余地不大。在對(duì)這些地塊進(jìn)行更新改造時(shí)，可考慮如下方法：

①政府牽頭，明確更新的范圍和參與主體。按照地塊現(xiàn)狀劃分成不同的更新類型，提出各類具體的配建要求和標(biāo)準(zhǔn)等，整合優(yōu)化用地資源，為公共設(shè)施、交通路網(wǎng)和公共綠地等提供更多的規(guī)劃空間，滿足不同類型人群的需求；②依托社區(qū)，構(gòu)建地塊更新組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。依托現(xiàn)有的社區(qū)進(jìn)行網(wǎng)格化管理，在地塊更新中協(xié)調(diào)好居民與更新主體之間的關(guān)系，促進(jìn)更新的和諧進(jìn)行；③分批更新，按照不同的單元推進(jìn)，避免大拆大建。對(duì)于確定需要進(jìn)行更新的地塊，可以考慮采用漸進(jìn)式的小規(guī)模更新方式，避免資金大批投入和拆遷安置等問題；④同時(shí)也要盡可能挖掘地塊中難以使用的“邊角料”，打造街旁綠地、口袋公園等多種形式，在提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

（4）市場(chǎng)導(dǎo)向，積極探索空中開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移等更新運(yùn)作的創(chuàng)新模式

通過(guò)鼓勵(lì)增強(qiáng)對(duì)于低效用地更新的土地混合利用程度，結(jié)合地方政策來(lái)滿足開發(fā)主體的利益訴求，提高低效用地更新的靈活性。在劃分的更新單元中，例如文化保育所帶來(lái)的開發(fā)商利益受損的情況，可采用空中開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式對(duì)其進(jìn)行一定的彌補(bǔ)，使得開發(fā)主體在承擔(dān)城市的合理開發(fā)的社會(huì)責(zé)任、滿足城市形態(tài)需求的前提下獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。

5 結(jié)論與建議

本研究提出了城區(qū)低效用地的識(shí)別認(rèn)定過(guò)程，主要聚焦于中微觀層面上的地塊更新，對(duì)于規(guī)劃的角度來(lái)說(shuō)能夠在一定程度上幫助確定更新的范圍和時(shí)序。相較于現(xiàn)有研究，本文嘗試以道路作為識(shí)別單元的劃分依據(jù)，一方面增強(qiáng)了低效用地識(shí)別的精確性，另一方面也可提出更加細(xì)致的更新策略。

從低效用地的識(shí)別結(jié)果來(lái)看：

①居住用地是未來(lái)低效用地更新的主導(dǎo)方向，在篩選出用地效能較低的地塊后，可結(jié)合各導(dǎo)向下的結(jié)果和實(shí)際情況，提出注重城市發(fā)展以及公服設(shè)施管理的更新策略以作參考；②在優(yōu)化空間布局的基礎(chǔ)上，可將存在相似問題的地塊進(jìn)行統(tǒng)籌更新，差別引導(dǎo)用地轉(zhuǎn)型、引導(dǎo)城市更新項(xiàng)目的高質(zhì)量發(fā)展，避免碎片化更新造成城市資源的浪費(fèi)，充分發(fā)揮土地利用對(duì)于城鎮(zhèn)健康發(fā)展的強(qiáng)化支撐作用；③在實(shí)施的過(guò)程中，也可結(jié)合更新要求完善控制規(guī)劃體系，對(duì)用地進(jìn)行有效的管理，為我國(guó)城市低效用地的識(shí)別與更新提供一定的支持。

對(duì)于用地的統(tǒng)籌更新來(lái)說(shuō)，可將低效用地的識(shí)別結(jié)果作為更新時(shí)序和范圍劃定的依據(jù)，根據(jù)在各導(dǎo)向下提出的問題，按照不同的方式與策略劃分片區(qū)與更新單元，合理控制更新規(guī)模，實(shí)施差別化的統(tǒng)籌更新。

此外，受數(shù)據(jù)獲取方面的限制，本研究?jī)H實(shí)現(xiàn)了階段性的目標(biāo)，從現(xiàn)狀角度對(duì)低效用地進(jìn)行了識(shí)別，未考慮其成因，沒有分析低效用地的形成機(jī)制，在指標(biāo)構(gòu)建等方面仍存在不全面的問題。另外，研究范圍基本限于城鎮(zhèn)生活空間中的低效用地，對(duì)于其他類型的用地，例如產(chǎn)業(yè)用地、公共綠地等用地類型的判斷很少，用地效能的評(píng)價(jià)適用范圍比較單一。所以，在另一些方面還具有進(jìn)一步深入的可能性。

資料來(lái)源：

文中圖表均為作者自繪。