胡 楊

1941年11月，在陜甘寧邊區(qū)(下文簡稱“邊區(qū)”)第二屆參議會上，著名紳士李鼎銘等11人提交了一項后來被命名為“精兵簡政”的提案。該提案提出后首先得到毛澤東的關(guān)注，11月17日中共中央召開政治局會議，討論邊區(qū)財政經(jīng)濟(jì)計劃草案時，毛澤東指出財政經(jīng)濟(jì)方針必須實行“精兵簡政，調(diào)整人員”和“擴(kuò)大收支，發(fā)展事業(yè)”的原則，由此“精兵簡政”成為中國共產(chǎn)黨一項重要的方針。會議第二天(即11月18日)，邊區(qū)政府在審查第二屆參議會提案時，“精兵簡政”以165票的高票通過審查意見，由此成為中共的“一個極其重要的政策”。關(guān)于“精兵簡政”的問題，學(xué)術(shù)界已有諸多研究。討論主要集中于對該政策重要意義的評價、精兵簡政的“省思”和對實施過程的剖析。把增強(qiáng)以華北抗日根據(jù)地為中心討論了該項政策實施過程中面臨的普適性問題，如思想的抵觸、編余人員安置等等。臧運(yùn)祜在對陜甘寧“精兵簡政”的再研究中討論了軍隊精簡的問題。筆者在前人研究的基礎(chǔ)上，從基層政權(quán)變化的角度對“精兵簡政”加以考察，試圖呈現(xiàn)該政策在邊區(qū)實施過程中自上而下的互動以及遭遇的困局，厘清基層政權(quán)變化的脈絡(luò)，從而探討邊區(qū)“精兵簡政”在實現(xiàn)調(diào)整基層行政體制、重組政權(quán)組織結(jié)構(gòu)、改變政府觀念這場行政變革中的復(fù)雜形態(tài)。

一、 財政與政治：邊區(qū)面臨的雙重困難

一般認(rèn)為“精兵簡政”是要解決邊區(qū)“魚大水小”的財政與供給問題，該問題在邊區(qū)的確存在，尤其1939年隨著國共軍事摩擦的升級和邊區(qū)黨政軍機(jī)關(guān)的擴(kuò)大與健全，非生產(chǎn)人員所占比例越來越高。1937年陜甘寧邊區(qū)政府成立之時，黨、政、軍系統(tǒng)脫產(chǎn)人員僅1.4萬人，1938年也只有1.6萬人。但隨著奔赴延安青年學(xué)生的增加和八路軍三五九旅從晉西北根據(jù)地調(diào)回邊區(qū)，導(dǎo)致邊區(qū)非生產(chǎn)人員急劇增加，1939年上升到3.9萬人，1940年6.1萬人，1941年達(dá)到7.3萬人。胡喬木把這種非生產(chǎn)人員增加和財政供應(yīng)不足的現(xiàn)象稱之為“魚大水小”。與非生產(chǎn)人員增加相反的是，邊區(qū)的財政外援卻在皖南事變發(fā)生后驟然減少，如1938年外援為46.8萬元(法幣，下同)，1939年為566.77萬元，1940年為726.77萬元，1941年沒有外援收入。究其原因，一是皖南事變后國民黨完全中斷給八路軍的抗日軍餉，同時又加緊了對邊區(qū)政治經(jīng)濟(jì)封鎖，使海外捐款也中斷了，這樣占邊區(qū)財政來源70%以上外援沒有了；二是日軍的“掃蕩”和“蠶食”，導(dǎo)致抗日根據(jù)地日漸縮小，根據(jù)地的財政收入難以維持不斷增加的各種抗日機(jī)構(gòu)和非生產(chǎn)人員的需求。

面對突如其來的財政危機(jī)，邊區(qū)救急的辦法是增加救國公糧的征收來解決非生產(chǎn)人員吃飯的問題。據(jù)統(tǒng)計，1937年征收救國公糧1.4萬石(每石300斤)，占邊區(qū)糧食總產(chǎn)量的1.27%；以后逐年增加，1938年1.5萬石，占糧食總產(chǎn)量1.32%；1939年征糧5萬石，占糧食總產(chǎn)2.98%；1940年征糧9萬石，占糧食總產(chǎn)量6.38%；1941年征糧20萬石，占糧食總產(chǎn)量13.85%?？梢?，救國公糧大幅度上升，從每年征收1萬余石增加到20萬石，從占糧食總產(chǎn)量1.27%上升到13.85%。時任邊區(qū)政府秘書長的李維漢說：“這個二十萬石說明了什么問題呢？第一，它說明公糧已占總產(chǎn)量的百分之十三點八，比一九三七年只占百分之一點二八，增加了十多倍。第二，它說明每人平均負(fù)擔(dān)已達(dá)一斗四升，比一九三七年只負(fù)擔(dān)一升，也增加了十多倍”。從全面抗戰(zhàn)初期1937年農(nóng)民僅需繳納糧食總產(chǎn)量的1.27%到1941年繳納達(dá)到總產(chǎn)量的13.85%，農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān)明顯加重了。

在民眾負(fù)擔(dān)加重的同時，也增加了中共在根據(jù)地的政治危機(jī)。因民眾負(fù)擔(dān)加重到難以承受的程度，農(nóng)民對邊區(qū)政府的抱怨愈加明顯，甚至引發(fā)了沖突和矛盾。曲子縣有報告記載：“本縣八珠區(qū)三年歉收……老百姓生活痛苦不堪。全區(qū)七五七家，五六四八口之眾，僅有一二〇家，一三九六口暫能維持，余皆目無辦法，粒糧不存，每天僅食兩頓榆皮、草根稍合米面之飯，……其中有一八一家，八九四口，家徒四壁，束手無策，盡食樹皮草根，離家乞丐者二十三人，全家搬走者五家。此種情狀，牲畜農(nóng)具盡都出賣。更痛心的是出賣人口度用……趙滿壽一兒一女換糧一石二斗，現(xiàn)在又仍無糧吃。此種情形，已成普遍現(xiàn)象”。安定縣“有很多群眾對公家買糧尚繳不出來，很多區(qū)有三分之一人民只吃糠、野菜、稀飯，而公債、收羊毛稅又快開始。解釋工作不好，有些抱怨公家”。一些從國統(tǒng)區(qū)移來的難民也因邊區(qū)負(fù)擔(dān)過重，又搬離了邊區(qū)。群眾中蔓延著對邊區(qū)政府以及共產(chǎn)黨的不滿情緒，慶陽縣在購糧時，城內(nèi)出現(xiàn)了“無名揭帖”，表達(dá)對征收救國公糧的極度不滿。特別嚴(yán)重的事件發(fā)生在邊區(qū)的政治中心延安，1941年6月3日下午，“陜甘寧邊區(qū)政府召開縣長聯(lián)席會議，突然天降大雨，電閃雷鳴，參加會議的延川縣代縣長李彩云被雷電擊中身亡。同時，一位農(nóng)民的一頭毛驢也被雷電擊死，這個農(nóng)民逢人便說：老天爺不睜眼，咋不打死毛澤東。保衛(wèi)部門要追查這個農(nóng)民，毛澤東加以阻止，并說要想想我們做了什么錯事引起了群眾的反感。后來檢查發(fā)現(xiàn)是公糧征多了，一九四一年征二十萬擔(dān)，人民負(fù)擔(dān)太重而不滿”。此事對中共領(lǐng)導(dǎo)人觸動極大，毛澤東后來在高干會上批評說：“不顧人民困難，只顧政府與軍隊的需要，竭澤而漁，誅求無已。這是國民黨的思想，我們決不能承襲”。如何解決財政困境，以減輕群眾負(fù)擔(dān)，消弭群眾的不滿情緒，成為中國共產(chǎn)黨人面臨的財政經(jīng)濟(jì)和政治的雙重困難。

邊區(qū)政府首先想到的辦法是對民眾解釋和思想政治教育。比如，民眾對救國公糧的抵制和不斷有民眾搬離邊區(qū)，邊區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為：“這主要是我們的教育解釋工作不夠，如群眾能了解此乃政府正確之設(shè)施，實系邊區(qū)人民在抗戰(zhàn)建國中必要應(yīng)有之任務(wù)，只有如此，才能保衛(wèi)與鞏固邊區(qū)，人民才能安居樂業(yè)。并非我民主政府不恤民困，不顧民艱，故意巧立名目抽稅之意。事先應(yīng)有正確宣傳，事后應(yīng)更詳加解釋，則人民自會了解政府之深意，自愿輸將以利抗戰(zhàn)，庶不致引起移居之舉?！痹谶厖^(qū)政府看來，只要向老百姓解釋清楚，繳納救國公糧是為了抗戰(zhàn)，“民怨可以消解”。然而這一辦法并未觸及問題的根本，實際上也并未奏效。

與此同時，中共中央也制定出“獨立自主，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分散經(jīng)營”的財政政策，試圖盡快解決財政經(jīng)濟(jì)問題，消弭矛盾。毛澤東對邊區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要性一直有清醒的認(rèn)識，“邊區(qū)有政治軍事經(jīng)濟(jì)財政鋤奸文化各項重大工作，就現(xiàn)時狀態(tài)即不發(fā)生大的突變來說，經(jīng)濟(jì)建設(shè)一項乃是其他各項的中心，有了穿吃住用，什么都活躍了，都好辦了，而不要提民主或其他什么為中心工作”。但問題在于執(zhí)行各項經(jīng)濟(jì)政策的過程中出現(xiàn)了極端混亂的局面，各機(jī)關(guān)在財政收支上表現(xiàn)為各自為政，在行政上表現(xiàn)為上下級關(guān)系混亂，特別是表現(xiàn)出來的行政制度紊亂的現(xiàn)象，邊區(qū)政府逐步有了明確的認(rèn)識：“第一，是頭重腳輕，上級的組織龐大，又分工太過瑣碎或人浮于事的現(xiàn)象，以致周轉(zhuǎn)過多，太不靈活。下級則感到人員缺乏，質(zhì)量又差，而事務(wù)卻非常繁重，常有不能完全或徹底執(zhí)行的現(xiàn)象。第二，是正規(guī)制度還沒有完全建立起來。因此各級機(jī)關(guān)常有因突擊工作而松懈了經(jīng)常工作，而經(jīng)常工作也常常因某些分工太不明確，責(zé)任的劃分太不嚴(yán)格，以致在某些關(guān)系上顯得紊亂?！边厖^(qū)一級行政機(jī)構(gòu)組織龐大與邊區(qū)行政機(jī)關(guān)“正規(guī)化”過程中的擴(kuò)張有關(guān)?；鶎有姓C(jī)構(gòu)如縣、區(qū)、鄉(xiāng)的力量太過薄弱嚴(yán)重影響到基層執(zhí)行力?？傮w看來，工作效率低下。缺乏主動性則是從上到下普遍的問題，這已經(jīng)影響到邊區(qū)政府各項政策的執(zhí)行。如何解決邊區(qū)行政工作中“頭重腳輕”的政治問題，也成為中共領(lǐng)導(dǎo)人必須思考和解決的問題。

如果面臨的財政與政府行政工作中的各種問題不解決，會導(dǎo)致邊區(qū)的政治與經(jīng)濟(jì)政策無法落實，經(jīng)濟(jì)建設(shè)無法開展，民生也無從改善。因此，邊區(qū)面臨的政治和經(jīng)濟(jì)問題成為緊密相關(guān)的兩個方面，即政治與財政是邊區(qū)面臨的雙重困境。為解決財政與政治問題，中共中央在軍事和政權(quán)建設(shè)方面，陸續(xù)出臺了一些措施。如1940年8月20日，中共中央發(fā)出了《關(guān)于各抗日根據(jù)地內(nèi)節(jié)省人力、武力堅持長期抗戰(zhàn)的指示》，規(guī)定脫產(chǎn)軍政人員與所在地總?cè)丝诘谋壤坏贸^3%，軍隊人數(shù)與黨政軍民學(xué)脫離生產(chǎn)者人數(shù)的比例“至多應(yīng)為二比一，及兩個軍人一個文人”。1941年7月30日，中共中央在召開政治局會議時也討論了行政機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)改革問題，提出“中央機(jī)關(guān)的任務(wù)，為研究情況，掌握政策，總結(jié)經(jīng)驗，調(diào)劑干部，其組織以精干為原則”，“中央各部委之組織，須按上述原則，重新編制”。這些措施的思路正是毛澤東后來所提出的“小而精”：“假若我們縮小自己的機(jī)構(gòu)，使兵精政簡，我們的戰(zhàn)爭機(jī)構(gòu)雖然小了，仍然是有力量的；因而克服了魚大水小的矛盾，使我們的戰(zhàn)爭的機(jī)構(gòu)適合戰(zhàn)爭的情況，我們就將顯得越發(fā)有力量，我們就不會被敵人戰(zhàn)勝，而要最后地戰(zhàn)勝敵人?！碑?dāng)時雖然沒有歸納出一項明晰的政策，但無論是毛澤東本人，還是中共中央對解決困境辦法之摸索，都已經(jīng)在走向“精兵簡政”。

1941年11月，陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會第一次會議召開。在此次會議上，著名紳士李鼎銘等11人向參議會提交了精兵簡政的提案，其內(nèi)容為：“政府應(yīng)徹底計劃經(jīng)濟(jì)，實行精兵簡政主義，避免入不敷出，經(jīng)濟(jì)紊亂之現(xiàn)象。”其理由是：“在人民困苦，資源薄弱之狀態(tài)下，欲求不因經(jīng)濟(jì)枯竭而限制軍政發(fā)展，亦不因軍政發(fā)展而傷害經(jīng)濟(jì)命脈，唯有政府徹底計劃經(jīng)濟(jì)，實行精兵簡政主義，量入為出，制定預(yù)算，以求得相依相助，平衡發(fā)展之效果?！笨梢娫谝岳疃︺憺榇淼倪厖^(qū)士紳階層看來，解決財政困難是提出“精兵簡政”提案的唯一目的。但對中共領(lǐng)導(dǎo)人而言，根據(jù)地在行政工作上的問題，直接影響到政府各項財政經(jīng)濟(jì)政策的推行，如邊區(qū)運(yùn)鹽、救國公糧的繳納等問題，政府的政策在基層均未得到落實。這種政治和經(jīng)濟(jì)問題復(fù)雜交織的雙重困境才是“精兵簡政”政策出臺前中共所面臨的真實局面。但這項議案的提出總歸是與中共所摸索出解決雙重困難的思路不謀而合，因而很快被中共領(lǐng)導(dǎo)人所接受，成為中共在抗日根據(jù)地推行的一項重要政策?！督夥湃請蟆钒l(fā)表社論指出，此政策是解決當(dāng)前抗戰(zhàn)與生存所面臨困局的一劑良藥，并認(rèn)為“不僅在陜甘寧邊區(qū)，即在各敵后抗日根據(jù)地，也是非常恰合時宜的主張”邊區(qū)是中共中央所在地，故在這里推行“精兵簡政”具有示范意義。

二、 簡政的理想與困局

全面抗戰(zhàn)時期，所謂陜甘寧邊區(qū)獨特的環(huán)境和條件，一方面指它是人民抗戰(zhàn)的總后方，有一個相對安定和平的環(huán)境，并已經(jīng)建立了比較完備的政治制度；另一方面是它作為中共的政治中心，能否克服財政經(jīng)濟(jì)困難，直接關(guān)系著邊區(qū)的存亡乃至全國抗戰(zhàn)的勝敗。正因為相對安定和平的環(huán)境因素，“精兵簡政”在邊區(qū)的實施更多的落實在簡政方面，簡政的目標(biāo)有兩項，一是縮小邊府一級行政規(guī)模、減少開支并提高行政效率。二是加強(qiáng)基層政府，特別是區(qū)、鄉(xiāng)政府的力量。作為新生事物的“精兵簡政”該如何實施？陜甘寧邊區(qū)和其他根據(jù)地并沒有現(xiàn)成的方案，因此邊區(qū)政府進(jìn)行曲折的探索。

1. 簡政初始的頂層設(shè)計

作為“精兵簡政”主要提案人，李鼎銘此時已當(dāng)選為邊區(qū)政府副主席，他無疑是邊區(qū)實施該項政策的主角。邊區(qū)參議會結(jié)束后，11月27日，新一屆邊區(qū)政府召開了第一次政務(wù)會議，李鼎銘再次闡述了“精兵簡政”意義，他說：“我們以謙遜態(tài)度，實事求是將我們收支計劃訂出，按我們的力量，辦我們的事，總而言之軍政各界提高質(zhì)量減少數(shù)量”。此次會議決定成立編整委員會，專門負(fù)責(zé)“精兵簡政”政策的實施，并計劃在12月15日前做出編制計劃。12月3日的政務(wù)會議再次討論加強(qiáng)行政機(jī)構(gòu)，提高行政效率，并提出精簡方案，“確定邊區(qū)一級各機(jī)關(guān)應(yīng)減去人員(包括干部和雜務(wù)人員)三分之一到四分之一”。對于編余人員由整編委員會統(tǒng)一安置，“需休養(yǎng)的，需學(xué)習(xí)的，需參加生產(chǎn)事業(yè)的，都給以合理的解決”。要求邊府各機(jī)關(guān)首先要做的工作是：“第一，在精兵簡政的原則下，按照以上調(diào)整人員的比率把各機(jī)關(guān)加以重新編制，如有駢枝機(jī)關(guān)或駢枝部門的，應(yīng)加以裁減歸并，列出編制表，并附上編制意見，限于本月五日送交民政廳編整委員會審查。第二，各機(jī)關(guān)的編制表，對于各部門的名稱應(yīng)斟酌的修改，如‘部’改為‘科’，‘總務(wù)科’改為‘庶務(wù)科’，‘勤務(wù)員’改為‘公差’等等，提出意見。第三，各機(jī)關(guān)應(yīng)在編制表后，附上今后的各機(jī)關(guān)建立正規(guī)制度的計劃”。這次政務(wù)會議是邊區(qū)政府根據(jù)“精兵簡政”提案做的一次細(xì)致的工作布置，可以視為精兵簡政工作開始實施。

對于如何精簡，邊區(qū)政府對此做了兩項頂層設(shè)計。

第一，合并裁撤機(jī)構(gòu)、定編制和減人員。12月上旬在邊區(qū)政府的第二次政務(wù)會議上，邊區(qū)政府副主席高自立認(rèn)為，工作人員的精簡應(yīng)以實際工作需要為主，如縣級檢查員雖然取消了，但其職能可由保安處兼任，便不會造成人員精簡后工作隨之缺失的問題；而法院人員本身比較少，應(yīng)該得到加強(qiáng)。邊區(qū)政府副秘書長謝覺哉認(rèn)為，邊區(qū)各級政府組織法律不完備，縣、鄉(xiāng)應(yīng)具體規(guī)定；邊區(qū)政府是“頭大腳小”，“鄉(xiāng)政府只有一鄉(xiāng)長，有的年長有資格而不識字”，應(yīng)該配備文書；精簡要以各機(jī)關(guān)具體情形辦理，將“人放在適當(dāng)?shù)匚?，發(fā)揮其能力”。謝覺哉還提出了對被精簡人員的擔(dān)憂，提出目前的工作人員大部分是為了革命而來，對編余人員安置需要慎重，同時提出加強(qiáng)鄉(xiāng)政府工作的建議，邊區(qū)政府主席林伯渠贊同謝覺哉加強(qiáng)鄉(xiāng)政府工作的建議，并要求簡政主要是加強(qiáng)下級工作。最終會議確定的基本政策是：“①調(diào)整行政機(jī)構(gòu)。②縮緊組織，一面緊縮，一面加強(qiáng)工作，數(shù)量減少，提高質(zhì)量，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。③對干部適當(dāng)?shù)恼{(diào)換配備。④與各單位負(fù)責(zé)同志商量編制，各縣由民政廳負(fù)責(zé)編制，與各負(fù)責(zé)人商量。⑤對整編人員處理辦法：a.編余人盡量放在下面，加強(qiáng)下面工作(專署、縣、區(qū))。b.無論上下編余之人員大部分轉(zhuǎn)到生產(chǎn)機(jī)關(guān)，加強(qiáng)生產(chǎn)機(jī)關(guān)。另外，將下面脫離生產(chǎn)人員可回家，抽出一部分人送入學(xué)校(文化程度差的)，老弱病殘盡量給予適當(dāng)安置。c.軍隊的□□要精兵也是重質(zhì)量，也要減一部分人參加生產(chǎn)?！备鶕?jù)以上內(nèi)容，民政廳重新劃分了邊區(qū)各機(jī)關(guān)、縣區(qū)各機(jī)關(guān)和留守兵團(tuán)的編制數(shù)額。并要求在精簡的過程中做到以下幾點：“(1)機(jī)關(guān)、部隊、學(xué)校確實調(diào)查一次所有工作人員，以12月底被安置好。(2)建立制度問題，各機(jī)關(guān)應(yīng)在工作中研究。(3)組織統(tǒng)一問題，最好由整編委員會將邊區(qū)一級組織條例規(guī)定。(4)組織確定后決定預(yù)算?！睘榱俗龅綔?zhǔn)確精簡，邊區(qū)政府之后又對專員公署和所屬各縣劃定了行政等級，以便確定編制。

第二，合署辦公。12月29日，邊府召開第六次政務(wù)會議，討論合署辦公，認(rèn)為“合署辦公，事情可以辦得快，同時可以減少一些文件”，可以提高效率。1942年1月公布的《陜甘寧邊區(qū)政府合署辦公辦法》對“合署辦公”提出執(zhí)行細(xì)則。按照規(guī)定合署辦公廳的有秘書處、民政廳、財政廳、教育廳、建設(shè)廳、民族事務(wù)委員會、審判委員會、文化工作委員會，“保安處、高等法院等機(jī)關(guān)，因情形特殊，可暫緩并入，但須派負(fù)責(zé)人員一人參加合署辦公廳辦公，以資聯(lián)系”。合署辦公提出后，邊區(qū)政府下轄各機(jī)關(guān)、縣政府也開始合署辦公或集體辦公?！督夥湃請蟆穼鲜疝k公的效果做了說明，指出：“凡各廳相互間文件，當(dāng)時即用談話、簽條、公文移轉(zhuǎn)簿解決之。這樣每件例行公文所需時間，節(jié)省三分之二。隔日即可發(fā)出，不但增加行政效率，紙張、人力亦大為節(jié)省”。邊區(qū)媒體還總結(jié)出合署辦公三大好處：“第一，可以減少在邊府與各廳、處間公文來往批閱、劃行等時間上的浪費，也就是說，可以使政令更能迅速下達(dá)，真正做到‘今日事，今日畢’。第二，可以免除邊府以下各級呈報公文上的同樣內(nèi)容繕寫多份、人力物力(紙張筆墨)的浪費。也就是說，更能節(jié)約以促進(jìn)自力更生，堅持長期抗戰(zhàn)。第三，可以防止敷衍、因循、遇難灰心的現(xiàn)象發(fā)生。也就是說，‘合署辦公’能夠在集體辦公中，遇難即釋，發(fā)揚(yáng)工作熱忱；也能夠在集體地按時上下班辦公中，真正收到相互監(jiān)督、砥礪的效果，因此工作效率提高，質(zhì)量也必會加強(qiáng)”。

2. 雙重領(lǐng)導(dǎo)的設(shè)想和困境

經(jīng)過四個多月(1941年12月—1942年4月)的精簡工作，“共裁減合并機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)百余處，各級政府工作人員減少了百分之二十四，計一千五百九十八人”。邊區(qū)一級機(jī)關(guān)“派了三百余人加強(qiáng)下級”，“其余則送學(xué)習(xí)，或轉(zhuǎn)入生產(chǎn)”。但這樣的結(jié)果顯然和中共領(lǐng)導(dǎo)人的期待相差甚遠(yuǎn)，更大的問題在于只是做到了“編”，減少或合并了機(jī)構(gòu)，精簡了人員，但還未做到切實的“整”，行政機(jī)構(gòu)并未改革和完善，行政人員也未做充分合理的調(diào)劑，區(qū)、鄉(xiāng)政府力量未明顯增加，行政效率也還未提高?？傊?，“‘精兵簡政’并沒有徹底的貫徹到全部工作中去，因此在組織機(jī)構(gòu)上還顯得頭重腳輕，干部沒有適當(dāng)調(diào)整，工作制度尚未正規(guī)，政令尚繁而又有些不切合實際的情形，在工作聯(lián)系上，是上級領(lǐng)導(dǎo)不夠具體，檢查不夠深入，下面是不完全了解政策法令，有些工作方式是與指示相反的一套，形成了上下不通氣和工作脫節(jié)疲塌的現(xiàn)象”。一是因為“精兵簡政”在抗日根據(jù)地是個新生事物，沒有做試點工作，提出來就立即變?yōu)檎咄茝V實施，不免存在各種問題，邊區(qū)政府在做頂層設(shè)計時只做了兩個方面，過于簡單。二是不管是邊區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)人還是基層政權(quán)的主要領(lǐng)導(dǎo)人，對“精兵簡政”認(rèn)識不清，把“精簡”混同于“精減”，認(rèn)為“簡政”就是“減政”。

1942年4月10日，陜甘寧邊區(qū)政府委員會第二次會議決定進(jìn)一步實施整編，并提出四項具體措施：“一、加強(qiáng)下級，提高縣、區(qū)、鄉(xiāng)政府的質(zhì)量，上級人員往下移；二、以半年為期，做出比較詳細(xì)的計劃，把各級政府機(jī)構(gòu)再加以更完善的調(diào)整；三、盡可能減少不必要的工作團(tuán)、調(diào)查團(tuán)等等；四、由動員委員會切實負(fù)責(zé)減少一切不必要的動員，必要的動員也要很好的去調(diào)整，使人民真正感到‘政簡’”。由中共中央、西北局、中央軍委共同組成編整委員會，林伯渠、李鼎銘、李富春、葉劍英、謝覺哉、陳正人、蕭勁光為委員，并在黨、政、軍系統(tǒng)成立分會，中共中央要求各編整委員會在一個月內(nèi)各系統(tǒng)做出編整方案交總會討論。開始實施第二次精兵簡政工作。

鑒于第一次精兵簡政的不徹底和經(jīng)驗教訓(xùn)，邊區(qū)政府從提出決議到第二次精簡方案的出臺，經(jīng)過了比較充分的調(diào)研并收到民眾的反饋。比如在延長二區(qū)一鄉(xiāng)的43戶家庭訪問中，70%的農(nóng)民認(rèn)為“爾個政府的花樣多，頭目多，工作人員苦”，尤其各種會議多，甚至派一頓飯也開個會，平均不到四天就有一次會。對鄉(xiāng)區(qū)政府工作效能的調(diào)查表明：“平常不調(diào)查人口、土地、人民經(jīng)濟(jì)狀況，到征糧時，臨時匆忙調(diào)查一下……一次調(diào)查，填表，不留底子(存根)，不確實，再調(diào)查，再填來，再不留底子；三次五次，到底仍然不確實?！币蚨厖^(qū)政府在召開“精兵簡政”動員大會上，明確宣布將有50%的干部分配至縣級、區(qū)級及其他機(jī)關(guān)工作，其意義是“克服‘頭重腳輕’之現(xiàn)象，加強(qiáng)下級行政效率，匯合老、新干部的經(jīng)驗學(xué)識，借使新民主主義的政治及邊府的政策法令，能更進(jìn)一步的貫徹執(zhí)行”。林伯渠在動員大會上明確提出知識分子干部到基層去，加強(qiáng)基層工作，并希望“下鄉(xiāng)”的干部做到：“(一)緊緊掌握二十二個文件和政府政策，深入群眾，聆聽群眾呼聲，為群眾及時解決問題；(二)團(tuán)結(jié)地方干部，學(xué)習(xí)他們的經(jīng)驗，提高他們的文化；(三)加強(qiáng)調(diào)查研究；(四)不是‘欽差大臣’，要有做‘小學(xué)生’向人學(xué)習(xí)的態(tài)度”。6月30日，邊區(qū)政府通過了《陜甘寧邊區(qū)政府系統(tǒng)第二次精兵簡政方案》，吸收了調(diào)研成果，對基層尤其是縣政府的人員結(jié)構(gòu)進(jìn)行了細(xì)化說明。方案提出了五個方向性的原則：建立適合邊區(qū)實際的行政工作制度；提高干部水平與適當(dāng)配備干部；增加縣政府權(quán)限；密切黨、政、民的工作配合；實行合署辦公。原則中包含著行政體制改革的內(nèi)容，如在配備干部方面，逐漸做到每個縣政府有兩個(區(qū)政府有一個)文化程度較高、能力較強(qiáng)的秘書，幫助縣長(區(qū)長)理解上級指示；在增加縣政府權(quán)限方面，應(yīng)給予縣政府必需的職權(quán)。如把財政權(quán)下放到縣，建立縣財政，使縣府負(fù)起縣財政的責(zé)任，并有自由調(diào)處余地。擴(kuò)大縣政府的行政權(quán)，依照《縣政府組織條例》的規(guī)定，一縣之中應(yīng)興應(yīng)革的事項，縣政府有權(quán)決定與執(zhí)行。再如全縣干部培養(yǎng)與配備，縣政府有權(quán)調(diào)處；協(xié)調(diào)黨政民分工和工作關(guān)系，指出黨重在推動政府與民眾團(tuán)體的工作，政府重在研究執(zhí)行辦法，群眾團(tuán)體重在組織民眾。

由此可見，第二次“精兵簡政”因有前期調(diào)研和受整風(fēng)運(yùn)動的影響，邊區(qū)在政策制定設(shè)計中，避免了主觀主義等問題。與第一次精簡裁撤冗員、減少開支的舉措比較，增加縣政府權(quán)限、加強(qiáng)基層力量是改革的重點，調(diào)整政府結(jié)構(gòu)、促進(jìn)政府觀念變化成為邊區(qū)簡政更深層的意義。在中國傳統(tǒng)國家治理體系中縣級有重要的地位，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的抗日根據(jù)地縣級政權(quán)同等重要，它“是直接領(lǐng)導(dǎo)區(qū)鄉(xiāng)政權(quán)，具體執(zhí)行政府一切政策、決定和法令的行政單位”。按照邊區(qū)政府的設(shè)想，縣政府的理想體系應(yīng)包含四個方面：第一，縣政府對本縣內(nèi)的事業(yè)興革，有完全決定權(quán)；第二，邊區(qū)政府的工作團(tuán)或干部只可提意見，無權(quán)不經(jīng)過縣政府而自行決定；第三，縣長對全部縣政工作負(fù)責(zé)，邊區(qū)各廳對縣的指示，或縣對區(qū)鄉(xiāng)的指示，均要經(jīng)縣長下發(fā)，各科無權(quán)自行發(fā)文；第四，需發(fā)揮縣參議會在縣政上的創(chuàng)制與監(jiān)督之用。在第二次“精簡”時，加強(qiáng)基層政權(quán)的關(guān)注點在縣政府，并以“增加縣政府權(quán)限”為核心，形成了從前“縱向領(lǐng)導(dǎo)”的垂直權(quán)力體系轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p重領(lǐng)導(dǎo)”的行政體系的初步設(shè)想。以邊區(qū)建設(shè)廳為例來看從縱向領(lǐng)導(dǎo)與雙重領(lǐng)導(dǎo)，如下圖：

縱向領(lǐng)導(dǎo)

雙重領(lǐng)導(dǎo)

同時，我們看到，在加強(qiáng)基層的口號下“精兵簡政”陷入另一種困境。如在邊區(qū)鄉(xiāng)政權(quán)中，鄉(xiāng)長、鄉(xiāng)支書等大多數(shù)是文盲，理解和傳達(dá)黨的各項政策有困難。為解決這個問題，“精兵簡政”時提出鄉(xiāng)政府“增加文書一人”。這樣，每鄉(xiāng)配一名秘書的工作成為一項普及全邊區(qū)的工作。同時還提出通訊站、糧食局等事業(yè)機(jī)關(guān)也“很重要，須得加強(qiáng)”，這就導(dǎo)致“精兵簡政”在鄉(xiāng)級政權(quán)出現(xiàn)的情況“不是減少多少人”，甚至“還得臨時增加必需的人員”。這樣一來，吃公糧的人員未減反增。據(jù)統(tǒng)計，在第二次精簡后邊區(qū)政府吃公糧的人員尚有11500名，各級政府及其附屬機(jī)關(guān)8200名，各中等學(xué)校及保小3300名。說明行政機(jī)構(gòu)的“精簡”并沒有取得突破性成效，甚至還有根本未執(zhí)行的情況。究其原因：第一，由于第二次精簡的核心目標(biāo)是健全鄉(xiāng)政權(quán)、加強(qiáng)基層力量，因而在實施原則中提出“這些事業(yè)機(jī)關(guān)有的是很重要，須得加強(qiáng)(如通訊戰(zhàn)、糧食局等)”，實施辦法中也提到“起初不是減少多少人，甚至還得臨時增加必需的人員”。但在實踐中只實現(xiàn)了加強(qiáng)而沒有調(diào)整，即基層文書人員增加了，需要加強(qiáng)的機(jī)關(guān)也增加了人員，但是行政機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)仍未做合理的調(diào)整。第二，執(zhí)行者對精兵簡政的認(rèn)識仍存在很大問題。沒有認(rèn)識到簡政是首要的工作。邊區(qū)銀行的報告中提出“因為許多地方的干部不夠，改組未能及時進(jìn)行(有的現(xiàn)在仍未進(jìn)行)。有的地方工作堆下許多，無人清理，新的工作更無從建立了?！钡谌?，編余人員無處安置是客觀原因。如第一、二次精簡中的情況是“有些女干部裁減后不替好好安插，有的人有病無辦法；工會內(nèi)有些干部裁減回家，地方上對這照顧未周，有些干部說‘要時就提拔出來，不要時就打回家去’，這種說法會影響今后農(nóng)村干部尤其婦女干部的提拔”。第四，領(lǐng)導(dǎo)干部對簡政工作消極處理甚至抵觸的態(tài)度。如“近視眼”的觀點認(rèn)為“我這里情況還不如你們所估計的那樣嚴(yán)重，還可以過去，照舊維持吧，環(huán)境嚴(yán)重時再說，何必著急呢？”“遠(yuǎn)視眼”的觀點認(rèn)為“今天有些頭重腳輕，上層龐大下層不充實的現(xiàn)象，但是你應(yīng)該看到將來呀！將來它是要發(fā)展的！”因簡政會觸及被精簡者的利益，對該政策的執(zhí)行始終存在著一股抵觸的力量。

到1942年8月，陜甘寧邊區(qū)的“精兵簡政”不但未像最初設(shè)想的那樣做出一個模范的樣本，反而陷入了困境。這個困局如何解決？《解放日報》的一篇關(guān)于精兵簡政的文章帶來了轉(zhuǎn)機(jī)。8月19日《解放日報》發(fā)表了《精兵簡政在晉冀魯豫邊區(qū)》的文章，主要介紹了晉冀魯豫邊區(qū)“精兵簡政”采取的步驟、如何精簡人員、培養(yǎng)民力等具體做法。毛澤東閱讀該文章后給謝覺哉、陳正人寫信說：“今天所談二屆參議會應(yīng)以準(zhǔn)備精兵簡政為中心，在開會以前應(yīng)實行精簡，開會以后應(yīng)檢查(點驗)精簡，而精簡包括精少、效力、統(tǒng)一諸方面。今看本日(十九日)報紙《精兵簡政在晉冀魯豫邊區(qū)》一文，所包事項尤多，尚有節(jié)省、反官僚主義諸項，此文我看很好，請你們也看一看，是否我們這里完全可以仿效？”毛澤東已經(jīng)對精兵簡政有了更深入的思考，并直接參與大力推動陜甘寧邊區(qū)的“簡政”工作。8月22日，中共中央政治局會議上，毛澤東指出：“總的目標(biāo)是整頓三風(fēng)、精兵簡政”，實施的辦法是五整，即整軍、整政、整黨、整財、整關(guān)系?！瓣兏蕦庍厖^(qū)政府要加強(qiáng)，抓住中心，掌握政策。可考慮李維漢到邊區(qū)政府任秘書長，完全服從西北局的領(lǐng)導(dǎo)。邊區(qū)參議會停開，主要實行精兵簡政，然后再開”。次日，《解放日報》發(fā)表社論，對執(zhí)行“精兵簡政”不力提出了嚴(yán)厲的批評：“某些地區(qū)或工作部門，對于這一政策的執(zhí)行，是很勉強(qiáng)的，被動的，因而也就不能貫徹。甚至還有很少數(shù)的地方不管中央如何決定，仍然是‘原封不動’‘我行我素’，把自己的地區(qū)或工作部門看成‘例外’”“簡政的中心問題，是在于調(diào)整組織，調(diào)整干部，裁并機(jī)關(guān)，縮減冗員，以提高工作效能，增進(jìn)解決問題的速度”。第三天，《解放日報》接著發(fā)表社論，推廣晉冀魯豫邊區(qū)“精兵簡政”的成績和經(jīng)驗：“晉冀魯豫邊區(qū)‘精兵簡政’工作，是有比較周密、精詳而切合實際的辦法。在縱的關(guān)系上，它從政治動員、工作的布置計劃、工作的執(zhí)行以及總結(jié)檢查，都能有條不紊，依次進(jìn)行；在橫的關(guān)系上，它能把‘精兵簡政’的總方針貫徹于各個方面的工作，它對政權(quán)工作、軍事工作、財政工作等的精簡工作，都有一個全盤的計劃。”8月29日，中央召開政治局會議，毛澤東再次強(qiáng)調(diào)：“精兵簡政”包括精簡、效能、統(tǒng)一、節(jié)約、反官僚主義五項，這項政策“牽扯到軍民關(guān)系、軍事建設(shè)、行政效能、工作作風(fēng)、財政政策等方面”。在毛澤東的推動下，從8月19日《解放日報》發(fā)表《精兵簡政在晉冀魯豫邊區(qū)》一文到29日，在10天時間內(nèi)中央召開的兩次政治局會議、《解放日報》連續(xù)發(fā)表了兩篇社論都涉及陜甘寧邊區(qū)的“精兵簡政”問題，說明晉冀魯豫邊區(qū)的“精兵簡政”工作對中央的政策、邊區(qū)“精簡”的具體措施產(chǎn)生了深刻影響，為陜甘寧邊區(qū)第三次徹底“精簡”奠定了基礎(chǔ)。

三、 與整風(fēng)運(yùn)動相結(jié)合的徹底“精簡”

毛澤東的直接參與讓邊區(qū)的“精兵簡政”產(chǎn)生了兩方面變化。一是把“精兵簡政”當(dāng)作“一個大舉”，將該政策發(fā)展成為如整風(fēng)一樣的一場運(yùn)動，也就是要自上而下，從邊區(qū)到各抗日根據(jù)地普遍推行。毛澤東親自為《解放日報》撰寫了《一個極其重要的政策》的社論，強(qiáng)調(diào)精兵簡政的必要性和必需性。二是增加了新的目標(biāo)，賦予“精兵簡政”更深刻的內(nèi)涵。毛澤東在中共中央西北局高級干部會議開幕會上，對實行“精兵簡政”的辦法由“五整”表述為“七整”，即“整政、整軍、整民、整黨、整財政、整經(jīng)濟(jì)、整關(guān)系”，進(jìn)行大整頓、大檢查。并且對陜甘寧邊區(qū)“精兵簡政”提出了更高的要求，他說：“這次陜甘寧邊區(qū)高級干部會議以后，我們就要實行精兵簡政。這一次精兵簡政，必須是嚴(yán)格的、徹底的、普遍的，而不是敷衍的、不痛不癢的、局部的。在這次精兵簡政中，必須達(dá)到精簡、統(tǒng)一、效能、節(jié)約和反對官僚主義五項目的。這五項，對于我們的經(jīng)濟(jì)工作和財政工作，關(guān)系極大。精簡之后，減少了消費性的支出，增加了生產(chǎn)的收入，不但直接給予財政以好影響，而且可以減少人民負(fù)擔(dān)，影響人民的生活。”從毛澤東的期望和要求中可見，要達(dá)到他所提出的五項目的，“精兵簡政”才算是徹底的和合格的。

1. 整風(fēng)中簡政

面對邊區(qū)政府工作的各種問題與矛盾，中共中央任命李維漢為邊區(qū)政府秘書長，毛澤東在與李維漢談話時專門強(qiáng)調(diào)要他做好邊區(qū)的“精兵簡政”工作。從1942年9月第二次“精兵簡政”結(jié)束到1943年3月第三次“精兵簡政”方案的正式出臺，近乎半年時間，李維漢幾乎都在為第三次“精兵簡政”做準(zhǔn)備。第三次“精兵簡政”的目標(biāo)也很明確，一是解決干部思想問題。因為邊區(qū)政府已經(jīng)意識到阻礙“精兵簡政”的各種混亂思想歸根結(jié)底是政務(wù)人員不顧大局的本位主義思想，以及自成系統(tǒng)的獨立主義思想；是政務(wù)機(jī)關(guān)存在鬧獨立性的宗派主義殘余；是領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)的主觀主義、文牘主義、官僚主義。這些在整風(fēng)運(yùn)動大檢查中也被證實，“過去政府兩次簡政的經(jīng)驗告訴我們什么？最近政府各廳處院為簡政所進(jìn)行的檢查工作又告訴我們什么？它告訴我們一個真理，就是如果不先在思想上貫徹對簡政的認(rèn)識，那末，在實際上就無法使簡政工作貫徹”。二是從頂層設(shè)計方面要形成可操作的精簡方案。毛澤東認(rèn)為缺乏精密分析是前兩次無法徹底有效“精簡”的直接原因，正如他在西北局高干會上所言：“究竟今天能夠簡多少？政府系統(tǒng)、黨的系統(tǒng)、民眾團(tuán)體系統(tǒng)，執(zhí)行‘精兵簡政’政策的時候，也應(yīng)該有一個精密的分析。不能那樣糊里糊涂，說現(xiàn)在要‘精兵簡政’了，就簡。以前簡過好幾次都沒有簡徹底，就帶了一點糊里糊涂，沒有加以周密地分析?！?/p>

在毛澤東的推動下，邊區(qū)將“精兵簡政”與整風(fēng)運(yùn)動緊密結(jié)合在一起，在黨、政、軍、群系統(tǒng)全面展開，形成一場自上而下的運(yùn)動。首先，邊區(qū)政府開展了“大檢查、大整頓”。大檢查的內(nèi)容包括“機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合適，人員配備有無余缺，職責(zé)分工是否明確，行政、用人和總務(wù)工作有無制度、是否完整，干部使用、領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)、目前工作存在什么問題等”。在大檢查的過程中，一方面將“精兵簡政”作為整風(fēng)運(yùn)動的實踐看待，檢查各機(jī)關(guān)是否將整風(fēng)精神貫徹在了“精兵簡政”的實踐中，另一方面將檢查中所發(fā)現(xiàn)的問題作為整風(fēng)運(yùn)動的學(xué)習(xí)文件，完全將二者融合在一起了。邊區(qū)在召開“精兵簡政”干部動員大會時直接指出“整編是整風(fēng)學(xué)習(xí)的實際測驗，每個干部應(yīng)該毫不猶豫地執(zhí)行上級分配的工作，哪怕比原來工作范圍小些，也應(yīng)完全做到個人利益服從黨的利益”。又如關(guān)中分區(qū)在大檢查中除進(jìn)行干部登記外，還進(jìn)行了干部對工作意見的搜集。分區(qū)黨委在給各縣委的指示中強(qiáng)調(diào)“精簡后每個干部都會給予適當(dāng)?shù)墓ぷ魑恢?，?yīng)強(qiáng)調(diào)絕對服從組織，聽從組織的調(diào)動和分配，不為個人打算，嚴(yán)格肅清個人主義的觀點”。“大檢查”是為第三次徹底精簡的干部調(diào)整做準(zhǔn)備，也是對干部思想觀念的洗禮，強(qiáng)調(diào)的是干部對黨組織的絕對服從。因為在前兩次精簡中干部思想上的障礙成為“精兵簡政”徹底貫徹中的阻力，邊區(qū)將干部教育作為政府工作中要集中力量完成的兩大基本任務(wù)之一。除整頓、檢查之外，《解放日報》大力宣傳“人盡其材，材盡其用”的觀念，采取單獨談話的方式與干部交流思想。比如延安縣在處理干部調(diào)動的問題時“一個一個和他們談，一方面說明‘精兵簡政’的意義，另一方面使他們‘知無不言，言無不盡’，把內(nèi)心的話講出來，若有什么困難，必須具體解決”。在學(xué)習(xí)、檢查、教育三者相互配合下，邊區(qū)干部的思想得到很大改觀，這不僅為徹底精簡奠定了良好的思想基礎(chǔ)，也在統(tǒng)一認(rèn)識中為實現(xiàn)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)掃除了思想障礙。邊區(qū)民政廳副廳長唐洪澄認(rèn)為民政廳獲得精簡成績的原因就在于思想認(rèn)識的變化，他說“一方面由于同志們對‘精兵簡政’政策有較深切的認(rèn)識，另一方面也是同志們學(xué)習(xí)文件后思想意識進(jìn)步的表現(xiàn)”。邊府保安處的情況同樣可以看出干部教育對思想觀念變化之影響，“有些干部在整風(fēng)之前，對于工作是不安心的，但在整風(fēng)之后，就克服了和正在克服著，這說明了經(jīng)過教育的過程，不正確的觀念是可以克服的”。

其次，邊府編整委員會開始進(jìn)行實際調(diào)研，詳細(xì)研究各分區(qū)專署以及縣、區(qū)、鄉(xiāng)級的組織機(jī)構(gòu)、工作制度等問題。1942年9月下旬，邊區(qū)政府“專門召集分區(qū)專員，延安、安塞、甘泉等縣縣長，以及其他一部分縣、區(qū)、鄉(xiāng)干部，舉行簡政座談會，研究專員公署以下各級政府的簡政問題”。座談會是在整風(fēng)精神指導(dǎo)下進(jìn)行的，前后討論時間共計一周。在座談中對各級政府的職能做了較為明確的界定，如專署的性質(zhì)，縣政府的權(quán)限，鄉(xiāng)政權(quán)的任務(wù)都有討論和劃分，使各級領(lǐng)導(dǎo)在明確職能方面形成統(tǒng)一認(rèn)識。第一是對鄉(xiāng)政權(quán)職能的認(rèn)識達(dá)成一致，“陜甘寧邊區(qū)的鄉(xiāng)級政府，是政權(quán)的最下層組織，是和人民最接近的。它對于政府法令政策的執(zhí)行和鄉(xiāng)村建設(shè)工作的推進(jìn)，是負(fù)擔(dān)著直接的責(zé)任的”。第二是解決了各廳之間無聯(lián)系，政策不統(tǒng)一，政令不統(tǒng)一，制度不統(tǒng)一，或是黨政工作關(guān)系不明，黨對工作一把抓的認(rèn)識問題。同時，在加強(qiáng)鄉(xiāng)政權(quán)方面，座談的各級領(lǐng)導(dǎo)對每鄉(xiāng)增添文書的工作有一致的認(rèn)可。座談會上，延安縣長劉秉溫通過計算來說明此舉并不會增加很多人：延安縣為甲等縣，共10個區(qū)54個鄉(xiāng)，現(xiàn)在縣級干部共29人，每區(qū)干部6人至7人，目前共約90余人，如每鄉(xiāng)添一文書(有文化的鄉(xiāng)長暫時不需要文書)，則區(qū)上配備干部3人，縣上配備20人，合約100人。也就是增添文書后縣、區(qū)、鄉(xiāng)僅會增加10人，但是行政效率能取得很大改善?？梢娂訌?qiáng)鄉(xiāng)政權(quán)成為共識，堅持民主集中制，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的重要意義也得到體現(xiàn)。政府職能的明確和認(rèn)識的統(tǒng)一，為在組織機(jī)構(gòu)與制度系統(tǒng)貫徹簡政與整政提供了重要保障。

在思想準(zhǔn)備和組織準(zhǔn)備兩項工作都已完成的基礎(chǔ)上，1942年12月初，邊區(qū)政府召開政務(wù)會議，通過了李維漢主持制定的《陜甘寧邊區(qū)簡政實施綱要》(下文簡稱“綱要”)，整體架構(gòu)包括目的、任務(wù)、機(jī)構(gòu)、人員、制度、作風(fēng)等方面，詳細(xì)對“精兵簡政”要做的十一個問題做了規(guī)定。“綱要”開篇就開宗明義指出“精兵簡政”是為“政權(quán)工作達(dá)到精簡、統(tǒng)一、效能、節(jié)約與反官僚主義的目的”。首先，“綱要”要求“減去一些不急要的政務(wù)”，集中力量辦“急要和首要的任務(wù)”。急要與首要的任務(wù)就是第一要發(fā)展生產(chǎn)，尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；第二要發(fā)展教育，尤其是提出要增強(qiáng)干部教育與軍隊教育。這些內(nèi)容確定了第三次“精兵簡政”的基本原則。其次，根據(jù)各級政府機(jī)關(guān)(包括專員公署、區(qū)公署)的業(yè)務(wù)，規(guī)定了其職權(quán)和基本任務(wù)。并指出邊區(qū)政府系統(tǒng)的特點是“愈往上看，愈見龐大，形成了頭重腳輕，一級代替一級的嚴(yán)重毛病，這又是同精兵簡政政策相違背的”。提出“精簡機(jī)構(gòu)和精簡人員的共同原則，就是少而精。精簡機(jī)構(gòu)，就是要裁撤不急需的機(jī)構(gòu)，合并性質(zhì)相近的機(jī)構(gòu)，縮小龐大的機(jī)構(gòu)；精簡人員就是要減不急需的人員，精選稱職的人員……這樣來實行精簡，不但不致減低工作效能，反會提高工作效能”。精簡是為了增強(qiáng)基層政權(quán)的力量，特別是鄉(xiāng)級政權(quán)，因此在制定精簡辦法時，主要是針對區(qū)公署以上，包括縣政府、專員公署和邊區(qū)政府進(jìn)行精簡。各級人員的精簡，采取自上而下的步驟進(jìn)行，“所有編余人員，須慎重處理，務(wù)期各得其所”?！熬V要”還指出精簡是一項復(fù)雜的工作，“涉及了政策問題，制度問題，業(yè)務(wù)問題，機(jī)構(gòu)問題，干部問題，民主集中制問題，領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)問題，以及擁軍問題，三三制問題等等。由此可以明白，簡政工作是一序列的組織問題，又是一序列的思想問題，而且許多的組織問題，從里面來看也是許多的思想問題……精兵簡政是一個重要政策，不對這個政策有清楚的認(rèn)識，就無法著手精簡。我們是在陜甘寧邊區(qū)實行精簡，如果不把這個政策同陜甘寧邊區(qū)的實際情況統(tǒng)一起來研究明白，也就無法實行精簡”。最后還提出“把簡政工作同整風(fēng)學(xué)習(xí)溝通起來，用對主觀主義反宗派主義和反自由主義的觀點，來從事簡政”，“把簡政工作同檢查工作統(tǒng)一起來，同政務(wù)人員的思想檢查和政府系統(tǒng)的工作檢查統(tǒng)一起來進(jìn)行”。該“綱要”是一個全面體現(xiàn)精兵簡政精神和要求的“很好的文件”，最突出的特點是把簡政與整風(fēng)運(yùn)動相結(jié)合，即以整風(fēng)精神促進(jìn)精兵簡政，把“精兵簡政”實踐看作整風(fēng)是否徹底的具體表現(xiàn)。

與前兩次比較，和整風(fēng)運(yùn)動相結(jié)合的第三次“精兵簡政”不僅僅是人員、機(jī)構(gòu)的裁剪和調(diào)整，它首先是一場干部教育運(yùn)動?！熬V要”專門強(qiáng)調(diào)“要堅持統(tǒng)一的政策，統(tǒng)一的政令，統(tǒng)一的制度，統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一的政紀(jì)——上上下下一律遵守政府的紀(jì)律?！彪S著簡政運(yùn)動的深入發(fā)展，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”這個新目標(biāo)逐漸躍居為中心地位，即黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)被提到第三次精簡的核心位置。

2. 從簡政走向整政

《陜甘寧邊區(qū)簡政實施綱要》的設(shè)計可謂充分理解了毛澤東所賦予精兵簡政的深刻內(nèi)涵，完全貫徹了毛澤東的精兵簡政思想。因為翔實的調(diào)查和精密的分析，這個綱要具有可操作性，因此作為政務(wù)人員的整風(fēng)文件，在1943年至1944年的第三次“精兵簡政”中得到了較好的執(zhí)行。

首先，基本上實現(xiàn)了邊區(qū)一級行政機(jī)構(gòu)的精簡?！斑厖^(qū)政府的內(nèi)部機(jī)構(gòu)裁并了四分之一，直屬機(jī)關(guān)從35個減至22個，分區(qū)專署及縣政府的內(nèi)部機(jī)構(gòu)減掉一半。從精簡人員方面說，邊區(qū)政府的辦公廳、民政廳、財政廳、建設(shè)廳、教育廳、物資局等6個單位，原有469人，減為279人，減少40%”。專員公署、縣級也做了精簡，以隴東分區(qū)為例，分區(qū)專署通過裁處設(shè)科，精簡后設(shè)民政、財政、教育、建設(shè)、糧食、保安、人武(兼人民自衛(wèi)軍團(tuán)部)等7科和保安大隊，貿(mào)易、稅局、銀行等則“由專署就近督導(dǎo)與指揮”，民政科下設(shè)通訊站、衛(wèi)生所，“統(tǒng)一軍政的衛(wèi)生部門，以補(bǔ)人力、物力之靡費現(xiàn)象”?？h政府設(shè)民政、財政、教育、建設(shè)、糧食、保安等6科，人民武裝、司法處及保安隊直屬縣長領(lǐng)導(dǎo)。精簡機(jī)構(gòu)后，分區(qū)干部減至22人，所屬6縣原有干部147人，精簡后有113人。延屬分區(qū)延川縣通過精簡將原有干部減掉三分之一，志丹縣在精簡過程中，機(jī)構(gòu)由原來的6科裁并為3科1處，人員由36人減少至24人。

其次，充實了基層政權(quán)機(jī)構(gòu)和生產(chǎn)部門。第三次精簡中人員精簡的政策是加強(qiáng)下級，加強(qiáng)生產(chǎn)部門，降級使用干部。在加強(qiáng)基層方面，綏德分區(qū)抽調(diào)兩名縣委書記任縣務(wù)委員會主任，有22名地委、縣委的干部調(diào)任政府科長、區(qū)長、助理員、鄉(xiāng)長、文書等。特別是區(qū)鄉(xiāng)政權(quán)得到加強(qiáng)，綏德分區(qū)有21人下放擔(dān)任區(qū)長，黨政部門55人到鄉(xiāng)一級政權(quán)工作；三邊分區(qū)有8人到區(qū)級工作，15人到鄉(xiāng)級工作；延屬分區(qū)的鄜縣等四縣有37人到區(qū)級工作，25人到鄉(xiāng)級工作。隴東分區(qū)克服了政權(quán)機(jī)關(guān)頭重腳輕的毛病，如過去一個縣政府就有將近30名干部，天天在下命令、作指示，而在鄉(xiāng)上做實際工作的只有鄉(xiāng)長1人。簡政后每鄉(xiāng)增設(shè)1個文書，大批知識分子及一些能力強(qiáng)的干部派到區(qū)鄉(xiāng)，基層增強(qiáng)了力量。第三次精簡基本實現(xiàn)了加強(qiáng)基層的初衷。

再次，行政制度逐步規(guī)范化。為徹底貫徹“精兵簡政”，邊區(qū)政府頒布《陜甘寧邊區(qū)政紀(jì)總則草案》，明確規(guī)定“各下級政府服從各該直轄上級政府，各級政府一律服從邊區(qū)政府”，規(guī)范了邊區(qū)政府、行政公署、縣政府、區(qū)公署和鄉(xiāng)政府的職能與上下級關(guān)系。規(guī)定了政務(wù)人員的工作紀(jì)律，形成了黨內(nèi)“民主集中制”的原則，實現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)一元化，要求“各級政務(wù)人員不得擅離職守，不得發(fā)布與邊區(qū)政府政策法令相抵觸的文字或談話，對全邊區(qū)性的事件，在邊區(qū)政府未曾發(fā)布主張前，各下級政府及政務(wù)人員不得向外發(fā)布意見”。此外，“精兵簡政”期間，修正了《陜甘寧邊區(qū)行政督察專員公署組織暫行條例》《陜甘寧邊區(qū)縣政府組織條例》《修正陜甘寧邊區(qū)各縣區(qū)公署組織暫行條例》《陜甘寧邊區(qū)各鄉(xiāng)(市)政府組織暫行條例草案》等，規(guī)范了各級政權(quán)及派出機(jī)關(guān)的職能、構(gòu)成和任務(wù)等，尤其是明確了各級領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)范圍，使責(zé)權(quán)明確，減少了政出多門的現(xiàn)象?！霸S多政策、法令和主要指示的決定，事先都經(jīng)過醞釀、協(xié)商、討論的過程，因此我們的統(tǒng)一，就是自覺的，就不致發(fā)生陽奉陰違的惡劣現(xiàn)象，而是大家一條心，身體力行”。在組織上，“各廳、處、院、局過去直接指揮下級各科，不經(jīng)過專員縣長的現(xiàn)象，或者彼此對立，互不相讓的現(xiàn)象，大體上也已經(jīng)改正了”。

從以上幾方面的成果可以看出，在邊區(qū)徹底實現(xiàn)精簡的過程中，邊府依照新民主主義政治的理想模式，對權(quán)力關(guān)系進(jìn)行重新安排，構(gòu)建出新型政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，實質(zhì)是從簡政走向整政。一方面縣級政權(quán)成為真正的基層權(quán)力的樞紐，雙重領(lǐng)導(dǎo)取代之前的縱向領(lǐng)導(dǎo)，成為邊區(qū)政府主要行政范式，這是中國共產(chǎn)黨在抗戰(zhàn)時期逐漸探索出來的在制度方面的創(chuàng)新。邊區(qū)政府層面無論機(jī)構(gòu)還是人員都大規(guī)模減少，同時加強(qiáng)了縣長及各委員會對各部門的控制權(quán)，“使縣長和縣政府委員會有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本縣民、財、建、教、保、法的權(quán)力”，從而削弱了政府各部門間的獨立性。這種雙重領(lǐng)導(dǎo)正如毛澤東所描述的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)方式：“對于任何工作任務(wù)(革命戰(zhàn)爭、生產(chǎn)、教育，或整風(fēng)學(xué)習(xí)、檢查工作、審查干部，或宣傳工作、組織工作、鋤奸工作等等)的向下傳達(dá)，上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及其個別部門都應(yīng)當(dāng)通過有關(guān)該項工作的下級機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人，使他們負(fù)起責(zé)任來，達(dá)到分工而又統(tǒng)一的目的(一元化)。不應(yīng)當(dāng)只是由上級的個別部門去找下級的個別部門(例如上級組織部只找下級的組織部，上級宣傳部只找下級的宣傳部，上級鋤奸部只找下級的鋤奸部)而使下級機(jī)關(guān)的總負(fù)責(zé)人(例如書記、主席、主任、校長等)不知道，或不負(fù)責(zé)。”這既能實現(xiàn)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，又能發(fā)揮橫向政權(quán)組織的活力。

權(quán)力的下移和規(guī)范行政制度的建立成為黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)，黨對基層政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)變得更加有效。在第三次精簡中，“綱要”對鄉(xiāng)政權(quán)的職能清楚地界定為“邊區(qū)政權(quán)的基層組織，是人民直接的政權(quán)機(jī)關(guān)”，可見它直接決定了政府所有政策的執(zhí)行性。強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)參議會的權(quán)力顯然是反對鄉(xiāng)村精英或士紳階層對鄉(xiāng)村權(quán)力的壟斷，下鄉(xiāng)的領(lǐng)導(dǎo)干部們對解決此問題起到很大的作用。每個鄉(xiāng)長都會有上面派來的秘書，文化水平較低的縣、區(qū)也會有秘書。這些下鄉(xiāng)充實基層政權(quán)的外來干部不會受到地方關(guān)系網(wǎng)的束縛，他們更加服從上級政府的領(lǐng)導(dǎo)，并且將新思想帶入農(nóng)村，尤其是整風(fēng)運(yùn)動中所提倡的新思想新作風(fēng)。而轉(zhuǎn)入基層生產(chǎn)部門的領(lǐng)導(dǎo)人員同樣在執(zhí)行上級政策的時候能夠很好地發(fā)揮帶頭作用。

中共“精兵簡政”政策的初衷是為了解決抗日根據(jù)地的財政經(jīng)濟(jì)困難，減輕民眾負(fù)擔(dān)，但在執(zhí)行過程中卻遭遇很大阻力，經(jīng)過摸索和調(diào)整的“精兵簡政”與整風(fēng)運(yùn)動緊密結(jié)合在一起，被賦予了新的內(nèi)涵，即精簡、統(tǒng)一、效能、節(jié)約和反對官僚主義。隨著“精兵簡政”運(yùn)動的深入發(fā)展，陜甘寧邊區(qū)的徹底精簡，不僅解決了眼前的財政經(jīng)濟(jì)困難，也推動了邊區(qū)政權(quán)組織的變化，加強(qiáng)了黨對行政的領(lǐng)導(dǎo)，即建立起黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)和政府的雙重管理模式，邊區(qū)的行政運(yùn)作向正規(guī)化方向發(fā)展，向建立規(guī)范的行政運(yùn)作模式，實現(xiàn)理想的新民主主義政治邁出了堅定的一步。

四、結(jié)語

“精兵簡政”是中共在抗日戰(zhàn)爭財政經(jīng)濟(jì)最困難的背景下提出來的，起初是一項臨時性、救急性的措施，從它提出后兩年多的時間，在毛澤東和中共中央的領(lǐng)導(dǎo)下，邊區(qū)政府在“精兵簡政”問題上不斷摸索、調(diào)整和實踐對該政策認(rèn)識不斷深化。“精兵簡政”提出的初衷只是因為邊區(qū)非生產(chǎn)人員過多，民眾不堪重負(fù)，想通過精兵簡政減少非生產(chǎn)人員，減輕民眾負(fù)擔(dān)，解決邊區(qū)面臨的財政經(jīng)濟(jì)困境。而在該政策執(zhí)行的過程中，暴露出邊區(qū)政治體制方面的諸多問題，政策的推行也遭遇巨大阻力陷入困局。經(jīng)過大檢查、大整頓的調(diào)查和摸索，中共中央和毛澤東找到應(yīng)對困局的“藥方”，將“精兵簡政”和整風(fēng)運(yùn)動結(jié)合起來，給精兵簡政賦予了新的內(nèi)涵，即精簡、統(tǒng)一、效能、節(jié)約和反對官僚主義，使“精兵簡政”和邊區(qū)的各項工作結(jié)合起來。因此，“精兵簡政”不僅成為一場深刻的干部教育運(yùn)動，強(qiáng)化了干部對黨忠誠和服從的信仰，也成為政府權(quán)力重組的政治革命，在黨政體制中形成黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)和政府雙重管理的運(yùn)行模式。這使邊區(qū)政治環(huán)境得到極大的改善，從行政系統(tǒng)而言，通過頒布條例和法規(guī)，規(guī)范了各級政府的權(quán)責(zé)，加強(qiáng)基層，不僅解決了頭重腳輕的問題，而且通過規(guī)范政府運(yùn)作機(jī)制使行政系統(tǒng)上通下達(dá)，政令暢通，工作效率有較大提升；從干部教育而言，通過頒布政紀(jì)總則和政務(wù)人員十條公約，嚴(yán)明了干部紀(jì)律，使干部作風(fēng)有了很大的改善。這就為邊區(qū)大生產(chǎn)運(yùn)動、合作運(yùn)動及雙擁運(yùn)動等一系列工作在基層的落實掃除了障礙，鋪平了道路，在減輕民眾負(fù)擔(dān)的同時也擺脫了經(jīng)濟(jì)困境，亦改善了黨政軍和群眾的關(guān)系，從而使中共政權(quán)再次獲得民眾的認(rèn)可。從這個意義上說，“精兵簡政”的成功，也為中共全面執(zhí)政提供了可供借鑒的歷史經(jīng)驗。