文／蔣 源 蘇州科技大學建筑與城市規(guī)劃學院 碩士研究生

引言

新冠肺炎疫情的全球性大流行，給世界各國的公共衛(wèi)生和經(jīng)濟民生帶來嚴峻的挑戰(zhàn)。尤其是疫情的重災(zāi)區(qū)多發(fā)生在人口密集的城市社區(qū)，這反映出現(xiàn)代城市社區(qū)在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面的脆弱性[1]。

盡管在20世紀80年代就提出了“健康城市”的概念，但對于健康社區(qū)的研究，至今依然處于初期階段，并且更多關(guān)注的是慢性病的研究，而針對以傳染病為代表的突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面的研究，就顯得相對片面和不足。

因此，需要加強針對相對微觀的健康社區(qū)規(guī)劃和治理的研究，尤其是如何結(jié)合新版《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標準》要求的15分鐘生活圈的規(guī)劃，充分調(diào)動和整合社區(qū)自身的資源，以最終提升社區(qū)應(yīng)對公共衛(wèi)生危機的能力。

1 城市規(guī)劃對于新冠疫情的反思

城市規(guī)劃和公共衛(wèi)生事件有著深厚的淵源。現(xiàn)代城市規(guī)劃的興起，正是為應(yīng)對19世紀西方城市嚴峻的公共衛(wèi)生問題而誕生的學科。但隨著城市的逐漸發(fā)展，原本將“健康”置于首位的城市規(guī)劃理論，卻逐漸忽視了對于城市公共健康的重視[2]。城市規(guī)劃在社區(qū)層面對于新冠疫情的反思可分為以下兩部分內(nèi)容。

1.1 社區(qū)規(guī)劃層面：衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)不足

此次突發(fā)的新冠肺炎疫情，暴露了近年來推進的社區(qū)生活圈的規(guī)劃中，忽視和低估了衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)的重要性，尤其是有關(guān)應(yīng)急防疫方面的建設(shè)，一般的社區(qū)衛(wèi)生設(shè)施難以滿足應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生危機時的防疫要求[3]。

另一方面，社區(qū)醫(yī)院過去更多地關(guān)注一般性疾病和慢性疾病的防治，缺乏針對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急預(yù)案，其數(shù)量、規(guī)模、分布和級別等，都難以應(yīng)對疫情的早期檢測和初步治療。同時社區(qū)醫(yī)院也缺乏與上級大型醫(yī)院的信息交流，無法有效分擔大型醫(yī)院的就診壓力，這也使得社區(qū)這一級的醫(yī)療機構(gòu)喪失了其原本建設(shè)的初衷[4]。

1.2 社區(qū)治理層面：基層管理應(yīng)對乏力

面對此次新冠肺炎疫情，社區(qū)成為了疫情聯(lián)防聯(lián)控的前沿陣地，基層干部和社區(qū)工作者承擔了大量工作，事實上也成為了社區(qū)層面防疫的核心主體。但由于大多數(shù)社區(qū)街道、居委會的基層工作人員數(shù)量比較緊缺，加上很多老舊小區(qū)沒有物業(yè)公司，依然需要街道社區(qū)的直接管理，同時大量社區(qū)基層工作者也缺乏必要的救護技能培訓(xùn)，進一步加劇了人力資源的不足，即使臨時招募了大量志愿者的協(xié)助，也顯得力不從心。

另一方面，面對如此重大的疫情，全部依靠政府自上而下的資源調(diào)撥也并不現(xiàn)實，此時建立起一個以社區(qū)為基本單元的自治管理機制就顯得尤為重要。過去大力推行的社區(qū)基層治理，其更多表現(xiàn)的是政府的“行政下沉”，即大量資源和服務(wù)投向社區(qū)，卻相對缺乏對于居民自發(fā)組織力量的宣傳和建設(shè)，一定程度上也影響了社區(qū)自下而上的自我治理能力[5]。

2 國內(nèi)外先進案例的分析

2.1 日本“公共健康和應(yīng)急體系”案例

“社區(qū)生活圈”的研究和實踐最早起源于日本，其公共衛(wèi)生體系也依托基于慢行活動的社區(qū)生活圈而構(gòu)建。日本厚生勞動省從日常護理和防災(zāi)防疫兩方面，構(gòu)建了一個面向社區(qū)的地域綜合性“公共健康和應(yīng)急體系”。根據(jù)老人在社區(qū)內(nèi)步行可達范圍的遠近，涵蓋了綜合醫(yī)療中心、照護機構(gòu)、養(yǎng)老院等多個層級，還專門針對高齡人口開發(fā)配套上門照護服務(wù)的租賃式住宅，以保護在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中較為易感的老年群體。

根據(jù)日本的經(jīng)驗，通過慢行可達的社區(qū)生活圈來規(guī)劃公共衛(wèi)生設(shè)施，是基于人的尺度，充分考慮使用這些健康設(shè)施的便捷程度，并將日常健康和應(yīng)急防疫進行更加緊密地結(jié)合，以此在疫情防控期間最大程度地減少人員流動的距離，并提供更為完善的分級診療和地域生活支援服務(wù)，從而有效地減輕了社區(qū)面臨的疊加風險。由此可以看出，基于生活圈規(guī)劃來劃分的社區(qū)比基于行政區(qū)劃的社區(qū)更能合理地利用和調(diào)動社區(qū)資源，在災(zāi)害來臨時也更具韌性。

2.2 臺灣“健康社區(qū)營造”案例

早在2002年，我國臺灣地區(qū)就提出“健康社區(qū)營造”計劃。由政府牽頭，積極對接社會組織的舉措，社區(qū)以中小學為中心，基于生活圈構(gòu)建基層的健康防疫的功能單元，并根據(jù)不同規(guī)模設(shè)立相關(guān)的物質(zhì)供給處、儲備倉庫和臨時安置點等；同時每個社區(qū)還會專門設(shè)置一處“社區(qū)健康營造中心”，多位于衛(wèi)生所、醫(yī)院和公所等設(shè)施內(nèi)，部分社區(qū)公共設(shè)施兼具防疫避難的功能。社區(qū)健康營造中心定期會邀請鄰近醫(yī)院的專家指導(dǎo)社區(qū)防疫、開展社區(qū)防疫宣傳和志愿者培訓(xùn)等。我國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗是基于社區(qū)層面建設(shè)專門的健康機構(gòu)，以社區(qū)健康營造中心為基本單元，為日常協(xié)調(diào)醫(yī)療服務(wù)提供主體，并在疫情發(fā)生時能有效應(yīng)對，提供有力的組織保障[6]。

3 基于社區(qū)生活圈的健康社區(qū)規(guī)劃

健康社區(qū)基于社區(qū)生活圈進行規(guī)劃，主要分為應(yīng)急防疫和日常健康兩部分（圖1）。

圖1 健康社區(qū)主要規(guī)劃內(nèi)容（圖片來源：作者自繪）

3.1 應(yīng)急防疫

針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特點，在社區(qū)層面可從控制傳染源、切斷傳播途徑、保護易感人群三個關(guān)鍵的防治環(huán)節(jié)出發(fā)，對社區(qū)公共衛(wèi)生設(shè)施進行規(guī)劃和管理。

在社區(qū)層面控制傳染源，就是要減少病毒與人接觸的機會。應(yīng)盡可能避免容易成為病毒來源的設(shè)施，如大型菜市場、垃圾站等，布局在社區(qū)的核心區(qū)和上風口，并對這些場地設(shè)置專用的通道。同時在疫情防控期間，社區(qū)生活圈應(yīng)為居家隔離提供必要的生活支撐，在步行可達范圍內(nèi)，應(yīng)滿足基本的生活物質(zhì)需要，最大限度減少人群的流動性。

另外可以通過減少公眾聚集等方式切斷病毒的傳播途徑。一方面，社區(qū)應(yīng)針對人流密集、疫情傳播風險較大但需要開放的生活必須場所，例如醫(yī)院、超市等，通過分時段的人流控制，減少因人群聚集而造成的集體性傳播；另一方面，通過土地綜合利用開發(fā)，在社區(qū)生活圈內(nèi)盡可能地實現(xiàn)“職住平衡”，降低長距離通勤所帶來的社區(qū)外輸疫情的風險。

對易感人群的保護也是疫情防控中的重要方面。此次新冠肺炎疫情的高危人群主要是患有基礎(chǔ)病的老年群體。所以社區(qū)需要建立易感人群的健康檔案，并對其進行健康狀況跟蹤。另外由于老年群體行動不便，所以在社區(qū)公共設(shè)施的布置上，需要充分考慮老年人群的行動能力，合理規(guī)劃社區(qū)生活圈內(nèi)各級生活設(shè)施上的可達性。同時及時發(fā)布疫情的相關(guān)信息，為易感人群的出行選擇提供參考，減少其與人群的接觸機會[7]。

3.2 日常健康

除了應(yīng)急防疫，社區(qū)居民的日常健康也是“健康社區(qū)”建設(shè)的出發(fā)點。目前我國大多數(shù)社區(qū)缺乏足夠的活動設(shè)施，居民的運動量也較為不足。如何通過社區(qū)空間的精細化設(shè)計，改善社區(qū)環(huán)境品質(zhì)，倡導(dǎo)居民進行體育鍛煉，從而引導(dǎo)居民進行健康的生活方式已成為健康社區(qū)重要的規(guī)劃目標。

對于社區(qū)規(guī)劃而言，吸引居民參加體育活動主要有兩種方式。一種是利用社區(qū)的廣場、綠地、公共建筑屋頂?shù)裙部臻g，建設(shè)例如社區(qū)活動中心、多用途球場、健身步道等體育設(shè)施，以鼓勵居民養(yǎng)成定期鍛煉的習慣；另一種是完善社區(qū)功能規(guī)劃，在日常的生活通勤中創(chuàng)造運動機會。例如通過土地功能混合、將慢行系統(tǒng)與社區(qū)中心、生活配套設(shè)施以及主要的交通站點相結(jié)合，減少居民日常生活通勤的距離，使居民更傾向于選擇步行或騎自行車等健康的出行方式。此外通過對慢行道路和街道空間進行精細化設(shè)計，可以改善出行的環(huán)境，讓人們可以在社區(qū)生活中更加便捷舒適地進行步行和騎行鍛煉，并最終形成健康的社區(qū)氛圍[8]。

4 疫情下健康社區(qū)的治理建議

4.1 基層動員：培養(yǎng)社區(qū)自治能力

此次疫情防控期間的社區(qū)防控更加強調(diào)自下而上的基層自治，社區(qū)需要通過充分挖掘、調(diào)動和整合社區(qū)的基層動員能力，與各級政府和組織形成良性互動，動態(tài)多元地提升社區(qū)在重大突發(fā)災(zāi)害面前的應(yīng)對能力。

健康社區(qū)的構(gòu)建，不僅需要社區(qū)加大宣傳力度，建立積極的健康文化和價值取向，引導(dǎo)居民養(yǎng)成健康的生活方式和理念，也需要培養(yǎng)居民的主人翁意識及社會責任感，優(yōu)化公眾參與的機制，促進居民參與健康社區(qū)建設(shè)與管理，形成社區(qū)與居民良性健康的互動。

最后，還要加大對社區(qū)基層工作者的關(guān)注力度?；鶎庸ぷ髡呤巧鐓^(qū)治理中最為重要的一環(huán)，但長期以來對于他們的技能培訓(xùn)相對滯后，所以在平時更需要加強對社區(qū)工作者和志愿者相關(guān)專業(yè)能力的培訓(xùn)，提升社區(qū)治理的效率[9]。

4.2 智慧社區(qū)：技術(shù)賦能，加強社區(qū)管理

加強社區(qū)的智慧化建設(shè)，以高科技管理社區(qū)，在疫情防控和常態(tài)管理等方面可以發(fā)揮積極的作用。一方面智慧社區(qū)可以利用多種科技手段，整合社區(qū)不同類型的信息和資源，保持對確診感染者進行溯源與追蹤，實時更新社區(qū)周邊感染者的信息，同時依托網(wǎng)格化管理、大數(shù)據(jù)技術(shù)和高精度的空間數(shù)據(jù)，繪制高危地區(qū)的風險地圖，從而強化社區(qū)的風險預(yù)警機制；另一方面，還可以利用互聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)社區(qū)的精細化管理。例如，借助外賣、快遞等平臺的空間數(shù)據(jù)分析，可以了解社區(qū)防疫物資和生活用品的物資供應(yīng)情況，并合理進行應(yīng)急物資的調(diào)配[10]。

4.3 社區(qū)規(guī)劃師：為社區(qū)治理建言獻策

面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，社區(qū)規(guī)劃需要未雨綢繆、提前布局，而擁有專業(yè)規(guī)劃能力或豐富社區(qū)治理經(jīng)驗的社區(qū)規(guī)劃師，可以在規(guī)劃決策、健康評估和溝通交流等方面，為社區(qū)的科學治理提供專業(yè)化的建議。例如社區(qū)規(guī)劃師可以科學劃定社區(qū)生活圈公共設(shè)施的服務(wù)范圍，并為臨時物資供應(yīng)點的布局提供方案，還可以協(xié)助社區(qū)建立起自組織能力，提升社區(qū)的治理水平，最終實現(xiàn)健康社區(qū)的科學治理。

結(jié)語

城市規(guī)劃起源于城市公共衛(wèi)生問題，也終將回歸于健康城市的營造。可以說此次疫情既是危機，更是機遇，可以讓規(guī)劃界重新審視未來城市發(fā)展的方向。健康始終是發(fā)展的本源，《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》指出：“應(yīng)把健康融入城市規(guī)劃、建設(shè)、治理的全過程。”基層社區(qū)是此次應(yīng)對新冠疫情的主陣地，也是實現(xiàn)“健康中國”戰(zhàn)略的基本單元。將“健康”要素融入社區(qū)生活圈的規(guī)劃，不僅僅是建設(shè)醫(yī)療衛(wèi)生和體育運動設(shè)施，還應(yīng)該將“健康意識”納入到社區(qū)的規(guī)劃和治理之中，并探索一套能夠長效保障公共健康的社區(qū)發(fā)展新模式。