文 河北省公路事業(yè)發(fā)展中心 劉媛媛 張立輝 圖 郭國(guó)和

近年來(lái)，PPP模式吸引社會(huì)資本參與投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，實(shí)現(xiàn)了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。但同時(shí)，因?yàn)轫?xiàng)目投資規(guī)模大，運(yùn)行周期長(zhǎng)，且參與實(shí)施主體復(fù)雜，在PPP項(xiàng)目合同履行過(guò)程中也產(chǎn)生了各種問(wèn)題，例如作為履約基礎(chǔ)的合同體系設(shè)計(jì)不盡科學(xué)、核心條款設(shè)置不夠完善、合同權(quán)利義務(wù)約定不盡清晰等。筆者梳理了高速公路PPP項(xiàng)目合同的相關(guān)政策依據(jù)，并提出了合同體系設(shè)計(jì)的基本原則。

PPP模式的合作關(guān)系構(gòu)建基礎(chǔ)就是以PPP項(xiàng)目合同為核心、由政府方與社會(huì)資本方簽訂的一系列合同文件組成的合同體系，包括項(xiàng)目招投標(biāo)文件、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)投資人簽訂的投資協(xié)議、社會(huì)投資人之間簽訂的股東投資協(xié)議（股權(quán)協(xié)議）、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽訂的PPP項(xiàng)目合同、其他相關(guān)履約合同（如融資合同、工程承包合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品或服務(wù)購(gòu)買(mǎi)合同等），以及大量的備忘錄、補(bǔ)充協(xié)議等眾多合同文件，關(guān)涉項(xiàng)目各參與方在投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等各階段的具體權(quán)利、義務(wù)內(nèi)容。

PPP項(xiàng)目合同的重要政策依據(jù)梳理

經(jīng)過(guò)梳理，目前已有關(guān)于PPP項(xiàng)目合同體系內(nèi)容的政策依據(jù)、關(guān)于PPP項(xiàng)目合同性質(zhì)的立法依據(jù)和關(guān)于PPP項(xiàng)目合同程序性規(guī)定的政策依據(jù)。

關(guān)于PPP項(xiàng)目合同體系內(nèi)容的政策依據(jù)

財(cái)政部2014年印發(fā)的《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》對(duì)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同體系進(jìn)行了全面、具體闡述，說(shuō)明了合同各參與方的角色定位和參與事項(xiàng)，明確了PPP項(xiàng)目合同的主要內(nèi)容和核心條款。國(guó)家發(fā)展改革委2014年印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》明確了政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同的編制原則和主要條款，把合同主要內(nèi)容進(jìn)行了模塊化規(guī)范和設(shè)置。以上兩個(gè)規(guī)范性文件都具有較強(qiáng)的通用性，對(duì)于政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目設(shè)計(jì)和編制合同體系最具實(shí)踐指導(dǎo)意義。

PPP項(xiàng)目合同體系是以PPP項(xiàng)目合同為核心，由政府方與社會(huì)資本方簽訂的一系列合同文件。

同時(shí)，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》，財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)——政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同》《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》等規(guī)范性文件也從不同角度詳細(xì)規(guī)定了政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同的應(yīng)有內(nèi)容。此外，交通運(yùn)輸部、財(cái)政部還出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)〈收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作操作指南〉的通知》《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》，專(zhuān)門(mén)規(guī)定高速公路PPP項(xiàng)目的合同主體、簽訂、主要內(nèi)容及履行，成為高速公路PPP項(xiàng)目合同體系設(shè)計(jì)和編制最直接的適用依據(jù)。

關(guān)于PPP項(xiàng)目合同性質(zhì)的立法依據(jù)

最高人民法院《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第二條明確將政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)而與公民、法人或其他組織協(xié)商簽訂的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的政府與社會(huì)資本合作協(xié)議明確為行政協(xié)議，納入行政訴訟受案范圍。第二十七條規(guī)定，“人民法院審理行政協(xié)議案件，應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟法的規(guī)定；行政訴訟法沒(méi)有規(guī)定的，參照適用民事訴訟法的規(guī)定。人民法院審理行政協(xié)議案件，可以參照適用民事法律規(guī)范關(guān)于民事合同的相關(guān)規(guī)定?！边@不僅意味著符合此條款的PPP項(xiàng)目合同屬于行政協(xié)議，還以司法解釋的形式明確了PPP項(xiàng)目合同的主體、權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的行政法屬性，從合同履約和爭(zhēng)議解決方式層面上結(jié)束了PPP項(xiàng)目合同的民事屬性與行政屬性之爭(zhēng)，為各種PPP項(xiàng)目合同體系的設(shè)計(jì)與優(yōu)化、合同效力研判、合同履行、合同變更與轉(zhuǎn)讓、合同終止、違約責(zé)任承擔(dān)與爭(zhēng)議處理、法律適用等都提供了明確方向。

關(guān)于PPP項(xiàng)目合同程序性規(guī)定的政策依據(jù)

多部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目前期工作的通知》《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作(PPP)有關(guān)工作的通知》，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》《關(guān)于印發(fā)〈傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則〉的通知》《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行指引〉的通知》，財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》《政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)信息公開(kāi)管理暫行辦法》《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》等規(guī)范性文件，明確了PPP項(xiàng)目合同體系的設(shè)計(jì)與編制、合同主體、談判、確認(rèn)、簽訂、變更、爭(zhēng)議解決、信息公開(kāi)及相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)的監(jiān)督管理等方面的基本操作程序。交通運(yùn)輸部印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)〈收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作操作指南〉的通知》特別對(duì)高速公路PPP項(xiàng)目合同的談判、確認(rèn)、行業(yè)主管部門(mén)批準(zhǔn)、履行、變更、終止等程序進(jìn)行了明確。

高速公路PPP項(xiàng)目合同體系設(shè)計(jì)分析

高速公路PPP項(xiàng)目合同體系設(shè)計(jì)需要結(jié)合高速公路項(xiàng)目特征，結(jié)合項(xiàng)目具體運(yùn)作方式，同時(shí)結(jié)合各影響因素實(shí)現(xiàn)合同體系設(shè)計(jì)的最大優(yōu)化。

結(jié)合高速公路項(xiàng)目特征設(shè)計(jì)合同體系

國(guó)家發(fā)展改革委《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》、財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》等對(duì)PPP項(xiàng)目合同通用內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，其合同文本可廣泛適用于能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、市政工程、社會(huì)事業(yè)、信息和民用空間設(shè)施等領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，其設(shè)置的模塊和條款具有原則性、規(guī)范性和普適性，而高速公路PPP項(xiàng)目在合同設(shè)計(jì)和編制中除應(yīng)適用上述通用規(guī)定之外，還應(yīng)符合自身特點(diǎn)。比如設(shè)計(jì)和編制合作內(nèi)容時(shí)，可以結(jié)合項(xiàng)目沿線(xiàn)資源情況，靈活運(yùn)用市場(chǎng)化手段和價(jià)格機(jī)制，將土地出讓、礦產(chǎn)開(kāi)采、旅游開(kāi)發(fā)等融入項(xiàng)目，進(jìn)行統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)。比如可以在約定政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等收益規(guī)則時(shí)，充分激發(fā)社會(huì)資本方多渠道籌措建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金的能動(dòng)性，開(kāi)展多元籌資等。

結(jié)合項(xiàng)目具體運(yùn)作方式設(shè)計(jì)合同體系

高速公路PPP項(xiàng)目按照發(fā)起主體不同，可以分為政府發(fā)起和社會(huì)資本方發(fā)起，兩種方式關(guān)注的重點(diǎn)必然不同。比如，由政府發(fā)起的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)在前期研究論證階段根據(jù)公路交通發(fā)展規(guī)劃，對(duì)潛在的PPP項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估篩選，做好項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，并審慎考慮政策支持和財(cái)政支持；在招標(biāo)文件和實(shí)施方案編制階段要重點(diǎn)關(guān)注財(cái)務(wù)測(cè)算、政府風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和承諾、績(jī)效評(píng)價(jià)、政府方介入等保障和監(jiān)管等內(nèi)容；在選擇社會(huì)資本方階段要嚴(yán)格審核和評(píng)判各種競(jìng)價(jià)因素等。

對(duì)于收費(fèi)不足以滿(mǎn)足成本回收和合理回報(bào)的高速公路PPP項(xiàng)目，政府可考慮給予合理的財(cái)政補(bǔ)貼。如果采用資本金注入、或既有資本金注入又有建設(shè)期投資補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、貸款貼息一種或幾種方式參與收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的，必然要在設(shè)計(jì)和編制PPP項(xiàng)目合同體系時(shí)重點(diǎn)關(guān)注投融資方案、收入和回報(bào)方式、財(cái)務(wù)管理、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、臨時(shí)接管、信息公開(kāi)和備案等內(nèi)容，從而保證政府投資資金的有效利用。

再有，設(shè)立項(xiàng)目公司對(duì)高速公路PPP項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理的，必然要重點(diǎn)強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目公司的合同約束機(jī)制等。

結(jié)合各影響因素實(shí)現(xiàn)合同體系設(shè)計(jì)的最大優(yōu)化

高速公路PPP項(xiàng)目還應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目所處地域、市場(chǎng)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等情況，以及各參與方合作意愿、風(fēng)險(xiǎn)偏好、談判能力的差異，結(jié)合客觀需要和充分協(xié)商，借助法律、投資、財(cái)務(wù)等專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)顧問(wèn)機(jī)構(gòu)的力量，因地制宜地設(shè)計(jì)和編制更符合具體項(xiàng)目運(yùn)作特征的合同體系，實(shí)現(xiàn)各因素合理配置的最大優(yōu)化。

高速公路PPP項(xiàng)目合同體系設(shè)計(jì)基本原則

鑒于以上分析，高速公路PPP項(xiàng)目合同體系設(shè)計(jì)的基本原則應(yīng)當(dāng)包括四項(xiàng)。

合法性原則

相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)投資人、項(xiàng)目公司等責(zé)任單位在組織和實(shí)施高速公路PPP項(xiàng)目合同體系及各項(xiàng)具體合同文本的設(shè)計(jì)、編制過(guò)程中，都應(yīng)當(dāng)遵守現(xiàn)行有效的行政、民事、經(jīng)濟(jì)等方面的法律、行政法規(guī)和規(guī)章制度等，如《預(yù)算法》《民法典》《政府采購(gòu)法》及實(shí)施條例、《政府投資條例》。

同時(shí)，鑒于國(guó)內(nèi)目前尚未出臺(tái)一部統(tǒng)一規(guī)范PPP項(xiàng)目的法制文件，關(guān)于PPP項(xiàng)目尤其是高速公路PPP項(xiàng)目合同體系的實(shí)體性規(guī)范和程序性規(guī)范主要分散在國(guó)務(wù)院及交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等出臺(tái)的政策文件中，如國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，國(guó)家發(fā)展改革委《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》《關(guān)于印發(fā)<傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則>的通知》，財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》等。這些文件都是設(shè)計(jì)和編制PPP項(xiàng)目合同體系的政策指引和具體遵循。

公益優(yōu)先原則

高速公路PPP項(xiàng)目的最終目標(biāo)是產(chǎn)出更加優(yōu)質(zhì)高效的公路基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，這也是政府方授予社會(huì)資本方的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利來(lái)源，因此項(xiàng)目必須優(yōu)先保障和實(shí)現(xiàn)公共利益。鑒于此，高速公路PPP項(xiàng)目合同體系必須科學(xué)設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)分配、績(jī)效考核、質(zhì)量控制、價(jià)格機(jī)制、退出機(jī)制，以及政府方合理的監(jiān)督權(quán)和介入權(quán)等相關(guān)內(nèi)容，以確保政府方在合同約束機(jī)制下具有保障公共利益優(yōu)先實(shí)現(xiàn)的手段。比如通過(guò)制定完善的合同績(jī)效管理體系，公平合理的績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效跟蹤、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)的全周期績(jī)效管理機(jī)制，將政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)與績(jī)效管理掛鉤，從而將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)價(jià)和支付政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的重要依據(jù)。

高速公路PPP項(xiàng)目合同體系設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循四項(xiàng)原則

合理收益原則

高速公路PPP項(xiàng)目作為交通運(yùn)輸領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)也是使用者付費(fèi)的公共服務(wù)產(chǎn)品，在優(yōu)先確保公共利益的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)考慮社會(huì)資本方的合理收益預(yù)期。比如，在設(shè)置合作期限、方式和投資回報(bào)機(jī)制等條款時(shí)，通過(guò)合理的期限變更、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、價(jià)格調(diào)整等手段，保障社會(huì)投資人的合理收益、避免風(fēng)險(xiǎn)損失隱患。同時(shí)，尊重社會(huì)資本方作為市場(chǎng)主體的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以約定在保證項(xiàng)目良好運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)社會(huì)投資人或者項(xiàng)目公司依法依約充分行使特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)管理方式，促進(jìn)項(xiàng)目資產(chǎn)增值。

誠(chéng)信履約原則

政府方和社會(huì)資本方等項(xiàng)目參與各主體必須信守契約精神和信用意識(shí)，科學(xué)、合理設(shè)計(jì)和編制項(xiàng)目合同體系并嚴(yán)格履行，以公益優(yōu)先、兼顧公平的態(tài)度解釋合同條款、簽訂有利于項(xiàng)目健康運(yùn)行的補(bǔ)充合同或處理合同爭(zhēng)議。政府方要做到守信踐諾，嚴(yán)格兌現(xiàn)約定的政策承諾，確保一旦出現(xiàn)合同違約事項(xiàng)要依法依約承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，確因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要變更政府承諾和合同約定的則要依法予以補(bǔ)償。社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)在履行合同約定基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體的積極作用，降低運(yùn)營(yíng)成本，開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)潛力，采取多種措施保障項(xiàng)目運(yùn)行質(zhì)量和水平。