張 政，裴 偉，何可人，胡業(yè)翠

（中國地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100083）

在快速城鎮(zhèn)化的背景下，土地資源被人類過度攫取，不合理的利用方式與空間資源的分配不均，已對人與自然的和諧共處造成了巨大的破壞，土地利用沖突矛盾愈發(fā)凸顯。近年來，國內(nèi)外學(xué)者對一系列土地利用沖突開展了很多研究，也取得了很多成果。因此，本研究通過整理不同學(xué)者對土地利用沖突的研究成果并聯(lián)系實際，分析現(xiàn)存土地利用沖突中仍存在的問題與不足，為未來土地利用沖突提供研究方向，為土地可持續(xù)利用提供科學(xué)依據(jù)與理論指導(dǎo)。

1 研究文獻發(fā)展?fàn)顟B(tài)分析

通過對Web of Science數(shù)據(jù)庫的檢索，收集了1999—2019年土地利用沖突的相關(guān)文獻3 007篇。對相關(guān)文獻進行計量分析，得到研究文獻年度分布量（圖1）。由圖1可以看出，土地利用沖突相關(guān)研究逐年上升，說明土地利用沖突領(lǐng)域越來越受到學(xué)界關(guān)注，可以預(yù)計未來土地利用沖突方向的相關(guān)研究文獻還將進一步增長，表明對土地利用沖突的研究仍處于發(fā)展階段。

圖1 1999—2019年關(guān)于土地利用沖突研究的發(fā)文量

2 土地利用沖突的概念

土地利用沖突是世界范圍內(nèi)的一種典型的社會沖突，國內(nèi)外學(xué)者沒有對這個名詞進行確定的解釋。從國外研究來看，一般使用land use conflict、land use struggle或land use dispute來表示土地利用沖突［1］。Reuveny等［2］認為當(dāng)資源的需求超過供給時，就會產(chǎn)生沖突。土地在很多地區(qū)作為一種稀缺資源，由于需求超過供給而產(chǎn)生的土地利用沖突成為獲取資源的一種方式。Duke［3］對土地利用沖突的危害、過程和轉(zhuǎn)變進行了分析，認為土地利用沖突產(chǎn)生于不同權(quán)利人對土地的社會作用和用途的看法相沖突，并且往往是私有財產(chǎn)所有者和政府之間的斗爭。Bircol等［4］認為土地利用沖突是土地資源在人類利用過程中不同土地利用方式與生態(tài)系統(tǒng)破壞、生物多樣性銳減等生態(tài)問題之間的矛盾。從國內(nèi)研究來看，于伯華等［5］認為土地利用沖突是各利益相關(guān)者對土地利用方式、數(shù)量等方面的不一致，以及各種土地利用方式對生態(tài)環(huán)境的破壞。鄒利林等［6］認為在土地資源利用過程中，利益相關(guān)者圍繞土地利用方式與結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的人地矛盾導(dǎo)致土地利用沖突的產(chǎn)生。馬學(xué)廣等［7］認為城市土地利用沖突產(chǎn)生于土地所有者、土地使用者和土地管理者三方之間，是基于城市土地的用途調(diào)整、收益分配、產(chǎn)權(quán)處置、開發(fā)管理等各方面的不協(xié)調(diào)。周德等［8］認為土地利用沖突是不同土地利用主體在利用土地資源、土地資產(chǎn)與土地空間時產(chǎn)生的矛盾與對立，并對社會、經(jīng)濟和環(huán)境產(chǎn)生了一定的破壞。

3 土地利用沖突的本質(zhì)、特征與表現(xiàn)形式

不同地區(qū)和不同發(fā)展階段下的經(jīng)濟發(fā)展與制度規(guī)范有所差異，導(dǎo)致世界各國土地利用沖突產(chǎn)生的原因、特征與表現(xiàn)形式也有所不同。通過對國內(nèi)外文獻的梳理與總結(jié)，本研究按照國家發(fā)展?fàn)顟B(tài)分為兩大類：發(fā)達國家與發(fā)展中國家，分別進行闡述，在此基礎(chǔ)上對土地利用沖突的特征與暴發(fā)原因等方面予以探討。

3.1 發(fā)達國家的土地利用沖突

發(fā)達國家的現(xiàn)代化進程開始較早，土地利用沖突的本質(zhì)與根源在工業(yè)化與城市化進程早期與成熟穩(wěn)定時期這兩個階段有明顯的差異。發(fā)達國家在早期推進國家市場化過程中對傳統(tǒng)的土地制度進行了市場化改革，對傳統(tǒng)的土地產(chǎn)權(quán)進行了私有化改造。此時，土地利用沖突的本質(zhì)是革命改造導(dǎo)致社會制度體系重建過程中的權(quán)利重組，主要表現(xiàn)為新興資本主義對小農(nóng)階級群體，如農(nóng)民、農(nóng)場主等的剝削，由此引發(fā)了后者的反抗和抵制［9］，典型事件有英國的圈地運動、英國第一次工業(yè)革命，此后各階級之間長期為爭奪土地產(chǎn)生沖突［10］，以及德國工業(yè)革命早期“對農(nóng)民群眾和無產(chǎn)階級連續(xù)地、有計劃地施加暴力和剝削”［11］，美國則表現(xiàn)在對土著群體和其他地方利益相關(guān)者的土地剝削和西進運動中的社會運動［12］。

隨著社會進程的發(fā)展，發(fā)達國家的現(xiàn)代化程度較高，土地產(chǎn)權(quán)高度市場化，土地利用沖突的激烈程度較工業(yè)化進程早期降低，但是仍然存在2種常見的土地利用沖突類型：第一種，土地開發(fā)權(quán)分配的利益沖突，在政府嚴格的土地管理下，土地擁有者不能夠自由地改變土地用途，造成了不同主體間的利益沖突。這種土地利用沖突本質(zhì)是增值收益分配沖突，主要表現(xiàn)在公共用地開發(fā)時政府與公眾之間。第二種，在公共設(shè)施建設(shè)過程中，為了維護和實現(xiàn)公共利益需要征用私有者的土地，出現(xiàn)公共利益對個體利益的損害，導(dǎo)致公民個體或社會團體的反抗［13］。發(fā)達國家已經(jīng)著手建立更加完善的土地資源管理制度以緩解此兩類土地利用沖突，比如合理補償、價值捕獲等。

3.2 發(fā)展中國家的土地利用沖突

世界上發(fā)展中國家分布區(qū)域較廣，不同地區(qū)、不同社會環(huán)境下土地利用沖突的表現(xiàn)形式有所差異，但是都和相關(guān)土地制度的不合理與不健全有密切聯(lián)系。拉丁美洲雖然在殖民過程中留下了產(chǎn)權(quán)高度集中的土地制度，但是不公平的土地分配制度與不對稱的土地信息市場導(dǎo)致外來者難以通過正規(guī)合法的途徑獲得土地，加劇了少地或無地人民與擁有土地居民的沖突，導(dǎo)致了嚴重的社會運動，誘發(fā)了與土地有關(guān)的其他衍生沖突［14］。比如玻利維亞的社會活動、本地人與外來者的土地爭執(zhí)等［15，16］。亞洲地區(qū)雖然經(jīng)歷了殖民統(tǒng)治階段，但是沒有產(chǎn)生高度集中的土地產(chǎn)權(quán)，這些國家的土地利用沖突主要來源于城市化過程中土地資源的合理分配以及土地流轉(zhuǎn)中利益的分配，同時土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬爭議也是重要因素。比如在一些國家的沿海地區(qū)，中央政府和地方政府都卷入了不法土地占有者的驅(qū)離活動中，外來占有者和土地擁有者間不斷對抗，政府卻找不到一種有效的處理方式［17］。由于國家的治理體系缺乏調(diào)控能力，非洲國家的生產(chǎn)力水平遠低于世界平均水平，土地利用沖突問題十分尖銳，造成了廣泛的影響。非洲地區(qū)在殖民統(tǒng)治的歷史背景下，也形成了高度集中的土地產(chǎn)權(quán)，但是可利用的土地資源匱乏，農(nóng)民缺少土地生產(chǎn)、工商業(yè)缺少土地發(fā)展經(jīng)濟，土地分配不公導(dǎo)致了大面積的饑餓與貧困，成為社會動蕩、農(nóng)民革命、種族沖突、戰(zhàn)爭和國家動亂的重要根源［18］。資源短缺造成不同利益相關(guān)者對土地資源展開爭奪，結(jié)果只能是更加嚴重的社會沖突和土地危機［19］，循環(huán)往復(fù)，國家只能更加貧窮落后。

發(fā)展中國家現(xiàn)代化進程還在上升階段，沒有發(fā)達國家成熟，土地利用沖突研究還在起步階段，國家各方面管理制度還不夠完善，而土地是一個國家的發(fā)展之本，土地管理制度的不完善直接導(dǎo)致人與地的沖突轉(zhuǎn)化為人與人之間的矛盾，造成土地權(quán)益和財富迅速向精英階級集中，破壞了原有的土地資源利用系統(tǒng)，貧富差距增大，糧食安全問題更加嚴重，激化社會沖突，阻礙了國家的前進發(fā)展［20］。

根據(jù)以上對發(fā)達國家與發(fā)展中國家的具體分析可以發(fā)現(xiàn)，由于國家的經(jīng)濟發(fā)展水平和土地權(quán)屬歷史等因素的影響，不同國家的土地利用沖突特征由于人文與地理因素的影響存在明顯的差異，但是其本質(zhì)與根源卻有很大的相似性，即各土地利益相關(guān)者出于不同的利益傾向，面對有限的土地資源時所產(chǎn)生的對土地利用數(shù)量和結(jié)構(gòu)等方面的矛盾。然而土地不僅具有使用價值，還具有勞動價值［21］，土地制度的變遷為經(jīng)濟發(fā)展提供了新的契機，同時也為學(xué)術(shù)界對經(jīng)濟運行進行理論歸納與探索提供了基礎(chǔ)素材［22］，關(guān)系到很多國民的切身權(quán)益。因此，在當(dāng)今的土地改革浪潮中，如何合理協(xié)調(diào)既得土地利益者與爭奪土地利益者之間的矛盾已經(jīng)成為各國土地制度改革的難題。

4 土地利用沖突的消融與展望

4.1 土地利用沖突的整體分析框架

土地利用沖突的實質(zhì)是不同利益相關(guān)者在土地利用過程中為維護自身利益的表現(xiàn)［23］，只有深入研究土地利用的沖突機理與演化過程才能提出切實可行的調(diào)控方案。

楊永芳等［24］利用利益相關(guān)者理論基于不同需求和產(chǎn)權(quán)制度對利益相關(guān)者之間的沖突關(guān)系進行分析，構(gòu)建了如圖2所示的土地利用沖突與和解的研究框架，并提出了以下診斷方法：①運用參與式調(diào)查方法確定土地利用沖突的類型（PRA）；②基于壓力-狀態(tài)-響應(yīng)模型方法的土地利用沖突強度評價。

圖2 土地利用沖突與和解框架

當(dāng)前土地利用沖突理論基礎(chǔ)主要以社會經(jīng)濟學(xué)中的“人-地”關(guān)系理論、“博弈論”“行為地理學(xué)理論”及“社會沖突理論”為主［25-28］，但周德等［8］認為土地利用沖突研究是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，更需要從土地利用系統(tǒng)分析的角度開展分析，綜合運用“控制論”“復(fù)雜系統(tǒng)理論”及“景觀生態(tài)學(xué)理論”等相關(guān)基礎(chǔ)理論設(shè)計了新的土地利用總體框架。

4.2 土地利用沖突的技術(shù)消融

4.2.1 土地利用沖突的管理研究 從土地利用沖突管理來看，多數(shù)研究建議制定合理的風(fēng)險管控政策和土地利用規(guī)劃來緩解土地利用沖突。從國外來看，Iano?等［29］研究發(fā)現(xiàn)，缺乏嚴格的城市規(guī)劃政策和立法會加劇城市空間競爭，但通過民眾參與、界定土地利益相關(guān)者并制定有效的土地利用規(guī)劃能緩解土地利用沖突；Martin等［30］運用基于博弈論的政策設(shè)計，在埃塞俄比亞進行有選擇性的土地邊界確定和確權(quán)登記，幫助解決土地利用沖突以及減少解決沖突的成本；Shan等［31］認為，在明確城鄉(xiāng)土地利用沖突類型的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)該制定相應(yīng)的系統(tǒng)風(fēng)險管理策略，并與公眾進行磋商，有助于解決土地利用沖突。Hui等［32］基于博弈論的納什均衡，為土地利用沖突管理提出了建立農(nóng)民組織、建立對話和決策程序、改進訴訟制度等建議。從國內(nèi)研究來看，多目標(biāo)規(guī)劃方法是運用較多的解決土地利用沖突的定量方法［33-35］。

綜上所述，土地利用沖突管理研究目前集中于從政策、規(guī)劃和民眾參與等角度來提出緩解土地利用沖突的途徑。

4.2.2 土地利用沖突評價體系研究 土地利用沖突評價主要包括土地利用沖突評價指標(biāo)體系的構(gòu)建、沖突強度的測度和沖突造成的結(jié)果評估［24，36，37］。土地利用沖突的定性評價方法主要有快速社區(qū)評估法RRA和參與式調(diào)查法PRA。2種方法都是在進行土地利用沖突評價前，通過實地調(diào)查和訪談來確定區(qū)域土地利用沖突的類型，并建立相應(yīng)的評價指標(biāo)體系。甄霖等［38］基于RRA和PRA對村落尺度土地利用的變化及其驅(qū)動因素進行研究，識別并分析了土地資源利用和管理中存在的沖突。土地利用沖突的定量評價方法主要有壓力-狀態(tài)-響應(yīng)PSR模型及其擴展模型PSIR、DSR、PASIR、DPSIR。楊永芳等［39］基于PSR分析了不同農(nóng)區(qū)土地利用沖突的形式，評估土地利用沖突的強度，為提高區(qū)域土地資源的配置效率提供建議。秦坤［40］采用PSR模型與景觀生態(tài)風(fēng)險評價模型相結(jié)合的測度方法，構(gòu)建了基于生態(tài)安全的土地利用空間沖突強度測度模型。此外，由Carr等［41］提出的LUCIS模型通過評價同一地塊不同用途的適宜性差異沖突，來表征土地的潛在沖突。代亞強等［42］基于LUCIS識別潛在土地利用沖突區(qū)域，并提出差別化管理建議。李俏等［43］采用改進的LUCIS沖突識別模型，構(gòu)建基于建設(shè)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地傾向的潛在土地利用沖突評價指標(biāo)體系，提出土地利用沖突的權(quán)衡策略。

綜上所述，關(guān)于土地利用沖突評價與管理前期以定性分析為主，定量評價研究近年來逐漸增多，評價模型也趨于豐富。

5 研究展望

通過對國內(nèi)外研究成果的分析可知，土地利用沖突已經(jīng)成為各國學(xué)者討論研究的熱門話題，但是有關(guān)研究仍處于起步狀態(tài)，相關(guān)定義、基本概念與分類較模糊，未形成統(tǒng)一觀念，最終總結(jié)出以下幾個方面的研究應(yīng)成為未來的主要研究方向。

1）土地利用沖突理論框架結(jié)構(gòu)需強化。理論是研究的基礎(chǔ)，是解決問題的依據(jù)。當(dāng)下土地利用沖突理論的完善與框架的構(gòu)建不足以支撐接下來的深入研究。學(xué)者們大都利用經(jīng)濟、政治等學(xué)科理論構(gòu)建土地利用沖突框架［44，45］，尋找解決土地利用沖突的辦法，沒有形成土地利用沖突特有的理論觀點，同時構(gòu)建框架的切入點也較為單一，大都是從土地利用沖突產(chǎn)生方式、利益糾紛等［46］著手分析，可以嘗試借鑒其他學(xué)科理論，結(jié)合多種角度構(gòu)建更加合理可行的土地利用沖突框架，比如對土地利用沖突的系統(tǒng)分析、引用三生空間理論協(xié)調(diào)土地利用沖突等。

2）土地管理改革需完善。土地是不可再生資源，同時也能夠給人們帶來經(jīng)濟收益［47］。所以國家或地方政府的制度規(guī)定對土地市場的穩(wěn)定與規(guī)范起很大作用，如何更好地管理土地資源也成為了相關(guān)政府部門需要考慮的頭等大事。在這方面，歐美等地較早開始對土地管理進行改革，他們的相關(guān)法律法規(guī)相較于亞洲、非洲等地更為完善［48］。發(fā)展中國家可以結(jié)合本國特有國情，借鑒發(fā)達國家一些先進思想進行特色土地管理部門與政策的改革，少走改革彎路，將改革落實到實處。

3）土地利用沖突調(diào)控方法需創(chuàng)新。傳統(tǒng)土地利用沖突格局研究大都是側(cè)重于行政區(qū)域尺度上的幅度與力度，沒有突破單個行政單元的界限，忽略了土地格局中重要的空間三維觀。近年來的研究多是利用3S技術(shù)平臺，從多規(guī)融合、土地利用沖突評價體系構(gòu)建等二維研究手段進行土地利用沖突協(xié)調(diào)，同時評價過程中研究者的主觀性較強，評價結(jié)果難以客觀化與定量化。未來可著重加入空間中的三維思想，找尋目標(biāo)在空間上存在的沖突規(guī)律，構(gòu)建沖突協(xié)調(diào)機制等。

4）土地利用沖突的理論與實踐結(jié)合需加強。任何理論與猜想只有經(jīng)過實踐才能得到驗證，才能檢驗理論知識的正確性，這是所有研究的必經(jīng)之路。所以對土地利用沖突中較為成熟完整的理論猜想進行深入的實踐求證是關(guān)鍵且必要的一步，當(dāng)下研究成果中對這方面的研究較為缺乏，未來需側(cè)重此方向的探索。同時，利用實踐驗證理論的方式也有很多，現(xiàn)有的研究大多通過對某個地區(qū)構(gòu)建模型進行擬合驗證［49］，驗證途徑較為單一，未來可以思考其他可能的方式對理論猜想進行驗證，比如對某個地區(qū)進行試點研究、問卷取樣等。