黃勝平

許多開(kāi)發(fā)區(qū)的人大工作和人大監(jiān)督工作，特別是對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的巨量國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督工作尚難以正常開(kāi)展，甚至不少開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的人大監(jiān)督是一片空白。

中央人大工作會(huì)議指出，我國(guó)全過(guò)程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實(shí)踐，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。地方人大對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理的監(jiān)督工作，是全過(guò)程人民民主在開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展中的重要體現(xiàn)，也是發(fā)展全過(guò)程人民民主、實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)人民民主的重要組成部分和重要任務(wù)。

一、地方人大對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的現(xiàn)狀及問(wèn)題

黨的十八屆三中全會(huì)決定明確提出要“加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能”。地方人大作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)屬于地方政府所有的國(guó)有資產(chǎn)包括開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)有不可推卸的監(jiān)督責(zé)任。如何加強(qiáng)地方人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能，這是新時(shí)期地方人大工作中亟待解決的重大課題。本文從地方人大對(duì)省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)（本文主要是指國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)）國(guó)有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀出發(fā)，就如何加強(qiáng)地方人大對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能，加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)人大監(jiān)督工作，進(jìn)行監(jiān)督思路及對(duì)策性研究。

從全國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理情況來(lái)看，自2003年國(guó)務(wù)院成立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)以來(lái)，各省、市、縣人民政府相繼成立地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)，代表地方人民政府依法履行出資人職責(zé)，在國(guó)資委推動(dòng)下，地方政府不斷實(shí)施國(guó)有資產(chǎn)改革與發(fā)展的探索，并取得了較好的成績(jī)，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督是對(duì)政府國(guó)有資產(chǎn)管理情況的監(jiān)督，而不是國(guó)有資產(chǎn)管理[1]。從我們調(diào)研掌握的全局情況來(lái)考量，地方人大對(duì)同級(jí)政府國(guó)有資產(chǎn)管理的監(jiān)督工作是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，尤其是不少地方人大對(duì)省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理情況的監(jiān)督長(zhǎng)期缺位。因此，我們必須高度重視地方人大對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理的監(jiān)督工作。

二、地方人大對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督的問(wèn)題原因分析

第一，人大對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理的監(jiān)督存在盲區(qū)。憲法規(guī)定，一切權(quán)力屬于人民。人大是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，人民理所當(dāng)然地要監(jiān)督屬于社會(huì)主義全民所有的國(guó)有資產(chǎn)，人大是最能代表全民對(duì)國(guó)有資產(chǎn)行使投資決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)，但是這種憲法理念雖然在法律條文上赫然在目，然而，長(zhǎng)期以來(lái)并未在實(shí)際工作中得到重視和踐行，人們?cè)谶@方面的思想認(rèn)識(shí)還不同程度地存在盲區(qū)。它具體表現(xiàn)在，不僅是開(kāi)發(fā)區(qū)政府（一般指開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)）缺少這種理念，就是地方人大本身對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督也缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)。不少同志認(rèn)為開(kāi)發(fā)區(qū)是利用國(guó)家實(shí)施改革開(kāi)放的政策機(jī)遇，由地方政府創(chuàng)設(shè)而主導(dǎo)的特殊區(qū)域，一般實(shí)行的是比較特殊的政策和做法，因而沒(méi)有必要對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督，或者置開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督于可有可無(wú)的狀態(tài)。

第二，人大對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理的監(jiān)督缺少相應(yīng)的法律法規(guī)。根據(jù)憲法規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)可以代表人民依法對(duì)國(guó)有資產(chǎn)包括開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施監(jiān)督，但缺乏明確的法律條文規(guī)定。具體來(lái)說(shuō)，憲法沒(méi)有像規(guī)定人大監(jiān)督預(yù)算那樣規(guī)定人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)包括開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)，其他相關(guān)法律法規(guī)也都沒(méi)有明確條文規(guī)定?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》雖然規(guī)定人大、政府、社會(huì)、公眾都有權(quán)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)實(shí)施監(jiān)督，但各監(jiān)督主體的地位、監(jiān)督權(quán)的行使、監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容都不明確，形成了“大家都來(lái)管，大家都不管”的局面，從而使國(guó)有資產(chǎn)包括開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系缺乏健全的外部監(jiān)督機(jī)制，往往造成國(guó)有資產(chǎn)流失、國(guó)企腐敗頻發(fā)等。

第三，開(kāi)發(fā)區(qū)人大的監(jiān)督體制機(jī)制尚未建立健全起來(lái)。從2021年4月一份由浙江省委主要領(lǐng)導(dǎo)同志批示的《內(nèi)部參考》材料知悉，作為我國(guó)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的浙江省，“全省八成開(kāi)發(fā)區(qū)人大制度存在‘真空’”。因而許多開(kāi)發(fā)區(qū)的人大工作和人大監(jiān)督工作，特別是對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的巨量國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督工作尚難以正常開(kāi)展。江蘇省現(xiàn)有省級(jí)以上各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)158家，已設(shè)立人大機(jī)構(gòu)的有127家，占80%。但由于開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作體制機(jī)制尚未健全，開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作和人大監(jiān)督工作包括對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督工作明顯滯后，甚至不少開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的人大監(jiān)督是一片空白。

第四，有些開(kāi)發(fā)區(qū)政府常常以開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)對(duì)自身進(jìn)行的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督，代替了作為人民當(dāng)家作主的地方權(quán)力機(jī)關(guān)的人大監(jiān)督。

第五，有些實(shí)行“區(qū)政合一”“鎮(zhèn)區(qū)合一”的開(kāi)發(fā)區(qū)，常常以開(kāi)發(fā)區(qū)和行政區(qū)的國(guó)有資產(chǎn)不同程度的重合為由，而未將開(kāi)發(fā)區(qū)各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)包括企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（不含金融類(lèi)企業(yè)）、金融類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有自然資源等國(guó)有資產(chǎn)的管理情況、管理績(jī)效、相關(guān)問(wèn)題和改進(jìn)工作情況納入人大工作監(jiān)督的視野。如此等等。

三、加強(qiáng)地方人大對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督的思路與辦法

第一，切實(shí)提高地方人大對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督的認(rèn)識(shí)

國(guó)有資產(chǎn)是法律上確定為國(guó)家所有，并能為國(guó)家提供經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和，是屬于國(guó)家所有的一切財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總稱(chēng)。開(kāi)發(fā)區(qū)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)，是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、科技自立自強(qiáng)的主陣地，是國(guó)家和地方財(cái)政收入與人民富裕的重要來(lái)源。一般來(lái)說(shuō)，各級(jí)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)都是地方的產(chǎn)業(yè)高地、金融高地、科技高地，是各種公共經(jīng)濟(jì)資源最集中之處，是開(kāi)放的最前沿，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)門(mén)類(lèi)多、體量大、數(shù)量巨、功能強(qiáng)，在國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有舉足輕重的地位和作用。

自開(kāi)發(fā)區(qū)成立幾十年來(lái)，由于有國(guó)家特殊產(chǎn)業(yè)政策、科技政策等優(yōu)惠支持和地方政府強(qiáng)有力的行政手段，大量的國(guó)有資產(chǎn)集中在各地省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)，特別是國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，因此，地方人大在對(duì)同級(jí)政府國(guó)有資產(chǎn)管理開(kāi)展監(jiān)督的過(guò)程中，要高度重視開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理的監(jiān)督工作。

在我國(guó)，人民是國(guó)家的主人，依照憲法規(guī)定，人大具有監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)包括開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)力，政府包括開(kāi)發(fā)區(qū)政府（一般指管委會(huì)）在國(guó)有資產(chǎn)開(kāi)發(fā)、使用、分配，特別是國(guó)有資產(chǎn)保值增值方面的情況，必須依法向人大報(bào)告，接受人大監(jiān)督，對(duì)人大負(fù)責(zé)，這在法理上是毋庸置疑的。黨的十八屆三中全會(huì)作出重大決定：加強(qiáng)人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的職能，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理體系和治理能力現(xiàn)代化。由此可見(jiàn)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)包括開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施人大監(jiān)督，這是新時(shí)代人大的一項(xiàng)重要職責(zé)。在這里，我們應(yīng)該從開(kāi)發(fā)區(qū)政府和地方人大兩個(gè)方面切實(shí)提高對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督的認(rèn)識(shí)。作為開(kāi)發(fā)區(qū)政府即開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)，應(yīng)該具有主動(dòng)接受地方人大監(jiān)督的自覺(jué)意識(shí)，而作為地方人大則應(yīng)該樹(shù)立積極履行開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的責(zé)任意識(shí)。對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督，如果沒(méi)有監(jiān)督與被監(jiān)督這兩方面的正確認(rèn)識(shí)及其行為，則開(kāi)發(fā)區(qū)政府部門(mén)是失職，地方人大是瀆職，我們應(yīng)該從這樣的高度認(rèn)識(shí)問(wèn)題，否則，地方人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督就無(wú)從做起，也無(wú)法做好。2021年7月29日，江蘇省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議通過(guò)的《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定》中，其第四條專(zhuān)門(mén)就國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督的重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容予以明確：“改革完善各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)管理體制情況，包括穩(wěn)步推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)、街道國(guó)有資產(chǎn)管理情況。”這說(shuō)明了人們對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督工作已開(kāi)始有了應(yīng)有的認(rèn)識(shí)和重視。

第二，加強(qiáng)人大對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督相關(guān)法律的具體立法

地方人大對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理的監(jiān)督，根本之道是依法監(jiān)督，實(shí)行監(jiān)督的法制化，然而目前這方面的法律不夠具體，不夠健全，缺乏操作性。完善的法律是人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)的根本保障。首先，在憲法中要增加各級(jí)人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)包括開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理、運(yùn)營(yíng)實(shí)施監(jiān)督的內(nèi)容，賦予人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)包括開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)的最高監(jiān)督權(quán)[2]。其次，修改全國(guó)人大組織法、地方組織法、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法和預(yù)算法相關(guān)內(nèi)容。明確各級(jí)人民代表大會(huì)具有國(guó)有資產(chǎn)包括開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的若干權(quán)力。比如為了突出人民代表大會(huì)監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)包括開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)力與監(jiān)督預(yù)算的權(quán)力的平等性，修改監(jiān)督法，將現(xiàn)行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法第六十三條規(guī)定內(nèi)容明確寫(xiě)進(jìn)監(jiān)督法第三章。另外，在企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例等法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定出臺(tái)效力層次更高、涵蓋范圍更廣的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督法[3]，以確保所有國(guó)有資產(chǎn)能夠納入人大監(jiān)督范圍。同時(shí)，做好立法協(xié)調(diào)工作，妥善處理不同法律之間的對(duì)接和融合問(wèn)題。

第三，建立開(kāi)發(fā)區(qū)政府向其派出機(jī)關(guān)同級(jí)別的人大報(bào)告開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度

地方人大對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)開(kāi)展監(jiān)督工作，作為開(kāi)發(fā)區(qū)政府要主動(dòng)地自覺(jué)地向地方同級(jí)人大報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)的情況。黨中央2017年底，印發(fā)了《關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。2018年9月，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳印發(fā)了貫徹落實(shí)中央《意見(jiàn)》的《若干意見(jiàn)》;2019年4月，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議審議通過(guò)了常委會(huì)落實(shí)中央《意見(jiàn)》的《五年規(guī)劃》，安排每年10月常委會(huì)會(huì)議審議國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理情況的報(bào)告，2018、2019、2020年在審議政府工作綜合報(bào)告的同時(shí)，分別重點(diǎn)審議了金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)和企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）管理情況專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告。2020年，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定》下發(fā)。這些意見(jiàn)的提出和決策部署，是按照黨的十八大、十九大的要求，是人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施監(jiān)督的最有力的措施，是黨中央和全國(guó)人大落實(shí)憲法規(guī)定，有效實(shí)施憲法的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新性制度安排，對(duì)于管理好、監(jiān)督好、使用好國(guó)有資產(chǎn)包括開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)，更好地發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)效益，造福人民，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和歷史意義。我們要通過(guò)建立開(kāi)發(fā)區(qū)政府向其派出機(jī)關(guān)的同級(jí)人大報(bào)告的制度，著力解決開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)底數(shù)不夠清楚、管理不夠公開(kāi)透明、人大監(jiān)督所需信息不夠充分和監(jiān)督不夠有力，以至開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)人為流失、無(wú)效損耗、效益發(fā)揮不充分等突出問(wèn)題。近幾年來(lái)，全國(guó)各地都在根據(jù)黨中央和全國(guó)人大的文件精神制定地方政府向同級(jí)人大報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度貫徹實(shí)施的意見(jiàn)和辦法，并加以實(shí)施，取得了初步效果。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議首次聽(tīng)取和審議了國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理情況專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告，這意味著全國(guó)人大常委會(huì)實(shí)現(xiàn)了對(duì)主要國(guó)有資產(chǎn)管理情況專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告全覆蓋。然而，從地方人大看，往往缺少開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理人大監(jiān)督這一塊。有的地方人大有時(shí)只是對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理的監(jiān)督一筆帶過(guò)，這個(gè)問(wèn)題應(yīng)該重視并解決。

第四，從建立健全開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作體制機(jī)制入手開(kāi)展開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督

這方面，浙江省平湖市人大常委會(huì)和江蘇省無(wú)錫市人大常委會(huì)作出了頗有成效的探索，值得研究和借鑒。

1.浙江首建：平湖市人大建立經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)工委。位于浙江省平湖市鐘埭街道的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)——平湖經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)平湖經(jīng)開(kāi)區(qū)），2020年實(shí)現(xiàn)GDP170.47億元，規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值475億元，完成稅收30億元，其中一般公共財(cái)政預(yù)算收入15億元，全年完成合同外資2.6億美元，實(shí)到外資3.54億美元，市外內(nèi)資注冊(cè)22.8億元，完成固定資產(chǎn)投資80.85億元，其中國(guó)有資產(chǎn)占有相當(dāng)?shù)姆蓊~。由于該地實(shí)行“區(qū)街合一”，平時(shí)以經(jīng)開(kāi)區(qū)管理為主，其街道人大無(wú)法對(duì)經(jīng)開(kāi)區(qū)開(kāi)展國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督工作?；诖?，他們于2019年4月經(jīng)市委和市編辦同意，成立浙江省第一個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工委——平湖市人大常委會(huì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)工作委員會(huì)（開(kāi)發(fā)區(qū)人大工委與鐘埭街道兩塊牌子、一套班子），并舉行了掛牌儀式。

平湖經(jīng)開(kāi)區(qū)人大工委成立后，便正式開(kāi)展國(guó)有資產(chǎn)管理情況專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督。他們按照市人大常委會(huì)授權(quán)，首次對(duì)區(qū)內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)管理情況開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督。一是在開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督項(xiàng)目安排上，堅(jiān)持全面監(jiān)督，即涵蓋了全區(qū)行政事業(yè)單位和經(jīng)開(kāi)集團(tuán)國(guó)有平臺(tái)公司的所有資產(chǎn)管理活動(dòng)，包括流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)、在建工程和對(duì)外投資等。二是在監(jiān)督內(nèi)容上，細(xì)致而深入。他們既有靜態(tài)賬面信息的監(jiān)督，又有動(dòng)態(tài)資金流向的監(jiān)督，既有資產(chǎn)處置、融資運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督，又有機(jī)制管理、責(zé)任審計(jì)的監(jiān)督。三是在監(jiān)督形式上，主要以集中審議開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)（辦事處）向人大工委報(bào)送的專(zhuān)題報(bào)告為主，同時(shí)，他們組織人大代表以調(diào)研視察、執(zhí)法檢查、專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)以及工作評(píng)議等多種形式參與監(jiān)督，確保直面地、客觀地掌握第一手情況，最終形成全面、真實(shí)、詳盡的書(shū)面報(bào)告提交市人大常委會(huì)。四是在監(jiān)督流程上，他們以準(zhǔn)備、監(jiān)督、審議、整改四個(gè)階段分步實(shí)施、有序推進(jìn)。最終，通過(guò)一系列步驟與措施順利完成對(duì)經(jīng)開(kāi)區(qū)集團(tuán)轉(zhuǎn)型發(fā)展改革過(guò)程中相關(guān)國(guó)資運(yùn)行情況的全過(guò)程監(jiān)督，達(dá)到了摸清家底、破解問(wèn)題、促進(jìn)發(fā)展的目的。至當(dāng)年底，全區(qū)已有31個(gè)工程項(xiàng)目完成財(cái)務(wù)決算，辦理了權(quán)證，實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)的完整性[4]。

2020年，平湖經(jīng)開(kāi)區(qū)人大工委又開(kāi)展了平湖經(jīng)開(kāi)區(qū)政府及國(guó)有公司投資項(xiàng)目管理情況專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督，這是經(jīng)開(kāi)區(qū)人大工委首次開(kāi)展這一領(lǐng)域的創(chuàng)新工作。他們結(jié)合開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)際，制定出臺(tái)了《關(guān)于平湖經(jīng)開(kāi)區(qū)投資項(xiàng)目管理情況專(zhuān)項(xiàng)工作監(jiān)督暫行辦法》，并予以認(rèn)真實(shí)施。2020年，平湖經(jīng)開(kāi)區(qū)人大工委對(duì)在建的開(kāi)發(fā)區(qū)政府及國(guó)有公司65個(gè)投資項(xiàng)目全部進(jìn)行了審查監(jiān)督，提出了36條意見(jiàn)與建議，完成500萬(wàn)以上政府投資項(xiàng)目審計(jì)31個(gè)，完成率為70%，送審金額15.7億元，審定額14億元，核減額1.7億元，核減率達(dá)11%。

平湖經(jīng)驗(yàn)在浙江省推開(kāi)后，杭州市人大以試點(diǎn)工作為契機(jī)，采取設(shè)立人大工委或辦事聯(lián)絡(luò)處兩種途徑，在設(shè)立機(jī)構(gòu)和配備力量上取得突破性進(jìn)展。蕭山區(qū)人大常委會(huì)在蕭山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立人大工作委員會(huì)，作為區(qū)人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)。桐廬縣人大常委會(huì)設(shè)立經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)聯(lián)絡(luò)處，作為縣人大常委會(huì)聯(lián)系開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作的辦事機(jī)構(gòu)，由開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)一名副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任聯(lián)絡(luò)處負(fù)責(zé)人，配備專(zhuān)職工作人員。臨安區(qū)人大常委會(huì)設(shè)立青山湖科技城人大工作聯(lián)絡(luò)辦公室，明確理論辦負(fù)責(zé)人和工作人員。由于杭州三縣、區(qū)人大工作體制機(jī)制得到了建立和完善，開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督和預(yù)結(jié)算審查監(jiān)督等相關(guān)工作都得到了較好的開(kāi)展。

2.無(wú)錫探索：全國(guó)首個(gè)人大開(kāi)發(fā)區(qū)委員會(huì)成立。無(wú)錫是全國(guó)較早設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)的城市之一。2021年，全市15個(gè)省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)（其中國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)7個(gè)），以不到20%的面積，創(chuàng)造了全市50%以上的經(jīng)濟(jì)總量和一般公共預(yù)算收入，吸納了全市95%的到位外資，其中開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)占了相當(dāng)?shù)姆蓊~，然而，開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督在一年前還是空白。

近年來(lái)，無(wú)錫市人大及其常委會(huì)高度重視開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作，持續(xù)將監(jiān)督觸角向開(kāi)發(fā)區(qū)延伸，決心破局開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督，然而由于開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠規(guī)范、力量配備不夠到位、職能界定不夠清晰、監(jiān)督渠道不夠順暢等問(wèn)題，開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督工作難以啟動(dòng)。

面對(duì)難題，市人大常委會(huì)在全國(guó)人大、省人大和市委的支持下，于2021年1月20日，在無(wú)錫市十六屆人大五次會(huì)議上依法正式設(shè)立全國(guó)首個(gè)人大開(kāi)發(fā)區(qū)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)。該委員會(huì)有三個(gè)特點(diǎn)：一是操作的可行性;二是履職的法定性;三是工作的實(shí)效性，其中最重要的是履職的法定性。委員會(huì)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

該委員會(huì)成立一年來(lái)，圍繞組建市人大代表開(kāi)發(fā)區(qū)專(zhuān)業(yè)組、聘請(qǐng)咨詢(xún)專(zhuān)家、召開(kāi)履職學(xué)習(xí)會(huì)、建立制度規(guī)范、明確年度工作要點(diǎn)、開(kāi)展專(zhuān)題視察調(diào)研、以無(wú)錫經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)為履職重點(diǎn)等，開(kāi)展了一系列卓有成效的工作。2021年10月27日至28日，市人大常委會(huì)召開(kāi)第四十二次會(huì)議，首次聽(tīng)取并審議市政府關(guān)于無(wú)錫經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展情況的報(bào)告。

2021年11月12日，市人大開(kāi)發(fā)區(qū)委員會(huì)召開(kāi)第三次全體會(huì)議，首次聽(tīng)取并審議無(wú)錫經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理情況的報(bào)告、無(wú)錫經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)2020年度審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改情況的報(bào)告。會(huì)后，將審議意見(jiàn)交市政府及有關(guān)部門(mén)辦理，推動(dòng)意見(jiàn)逐一落地見(jiàn)效。

第五，運(yùn)用新一代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督手段的現(xiàn)代高效

國(guó)有資產(chǎn)管理和監(jiān)督信息化建設(shè)是國(guó)有資產(chǎn)管理和治理現(xiàn)代化的必然要求和重要內(nèi)容[5]。在實(shí)施地方人大對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督的過(guò)程中，要注重運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等先進(jìn)信息技術(shù)，以提高對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的效率和作用。各地地方人大和政府相關(guān)部門(mén)要開(kāi)展開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)清查核實(shí)和評(píng)估確認(rèn)，盡快摸清家底，準(zhǔn)確掌握本地區(qū)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)基本情況，建立全口徑開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)[6]。要按照上級(jí)的有關(guān)文件要求和統(tǒng)一安排，根據(jù)橫向聯(lián)通、縱向貫通的工作要求，積極拓展監(jiān)督系統(tǒng)功能，研發(fā)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督模塊，要在數(shù)據(jù)聯(lián)通的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)預(yù)警分析，提高監(jiān)督的實(shí)效性，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)包括開(kāi)發(fā)區(qū)在內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)督。

第六，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，堅(jiān)持人大對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督的公開(kāi)透明

據(jù)了解，過(guò)去開(kāi)發(fā)區(qū)政府很少向地方人大專(zhuān)門(mén)報(bào)告開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理情況，有時(shí)僅在政府部門(mén)工作報(bào)告中非常簡(jiǎn)略地提及。開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理狀況公開(kāi)性、透明度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，人大代表在審議開(kāi)發(fā)區(qū)政府工作報(bào)告時(shí)，只能獲得非常粗略的信息，無(wú)法有針對(duì)性地提出監(jiān)督意見(jiàn)[7]。開(kāi)發(fā)區(qū)人民和社會(huì)公眾作為開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)的真正所有者，基本上沒(méi)有了解國(guó)有資產(chǎn)體量、投向以及管理運(yùn)營(yíng)績(jī)效等情況的渠道[8]。這種開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)在政府內(nèi)部封閉式運(yùn)營(yíng)管理的模式，極易導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)委托代理鏈條斷裂，造成國(guó)有資產(chǎn)流失失控的嚴(yán)重后果[9]。經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)告訴我們，開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)情況不僅要向地方人大報(bào)告，也要逐步向社會(huì)公開(kāi)，接受廣大人民群眾的監(jiān)督。公開(kāi)透明是最有效的監(jiān)督方式。要推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理情況逐步向社會(huì)公開(kāi)，讓人民來(lái)監(jiān)督，確保國(guó)有資產(chǎn)安全。要按照監(jiān)督法等法律規(guī)定及其精神，及時(shí)將開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告及審議意見(jiàn)，政府對(duì)審議意見(jiàn)研究處理的情況或者執(zhí)行決議的情況，向地方人大代表通報(bào)并向社會(huì)公布。人大常委會(huì)聽(tīng)取并審議開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告的五年規(guī)劃和年度安排，在印發(fā)常委會(huì)組成人員的同時(shí)，也可采取適當(dāng)形式向社會(huì)公布。要建立健全國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告和監(jiān)督的公開(kāi)機(jī)制，讓國(guó)有資產(chǎn)在陽(yáng)光下運(yùn)行，讓人民來(lái)監(jiān)督，不斷提升開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理透明度和公信力。要有針對(duì)性地回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，包括開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)家底和規(guī)模、國(guó)有資本收益分配、增進(jìn)全民福祉等情況;向人民公開(kāi)當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)管理中存在的問(wèn)題，以及下一步解決問(wèn)題、推進(jìn)改革的目標(biāo)和政策措施等;還要如實(shí)公開(kāi)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管主體推動(dòng)落實(shí)人大審議意見(jiàn)、推進(jìn)整改問(wèn)責(zé)的有關(guān)情況等。只有通過(guò)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督公開(kāi)化的措施，才能密切同人民群眾的聯(lián)系，使開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督破題更準(zhǔn)、建議更實(shí)、力度更強(qiáng)。當(dāng)然，開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)種類(lèi)較多、情況復(fù)雜，需要保密的事項(xiàng)，要嚴(yán)格按照法律規(guī)定執(zhí)行，處理好公開(kāi)與依法保密的關(guān)系[10]。

第七，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督須結(jié)合開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作的體制機(jī)制的特點(diǎn)進(jìn)行

開(kāi)發(fā)區(qū)人大要通過(guò)組織召開(kāi)開(kāi)發(fā)區(qū)各級(jí)人大代表有關(guān)會(huì)議審議開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、政府工作報(bào)告，評(píng)議開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)資重大項(xiàng)目，代表提出議案、建議、進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研，以及綜合運(yùn)用執(zhí)法檢查、詢(xún)問(wèn)、質(zhì)詢(xún)、特定問(wèn)題調(diào)查等途徑，全方位、多舉措地實(shí)施對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)的有效監(jiān)督。

注釋?zhuān)?/p>

[1]孟偉：《健全國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督法律制度：增強(qiáng)監(jiān)督剛性 管好共同財(cái)富》，載《中國(guó)人大》2021年第1期。

[2][3][7][8][9]曹華：《加強(qiáng)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能的思考》，載《人大研究》2014年第3期。

[4]《浙江街道人大工作經(jīng)典案例》，載《人民代表報(bào)》2021年12月25日。

[5][6][10]盧曉中：《建立政府向本級(jí)人大報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度需把握的重點(diǎn)》，載《人民代表報(bào)》2018年7月5日。

（作者為全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)人大研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、國(guó)家高新發(fā)展戰(zhàn)略研究會(huì)高級(jí)研究員、無(wú)錫國(guó)家高新區(qū)發(fā)展研究院院長(zhǎng)、江南大學(xué)特聘教授）