尚晶

摘要：使行政復(fù)議制度成為我國(guó)解決行政爭(zhēng)議的主渠道是當(dāng)前我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界期望達(dá)到的共同目標(biāo)，也是我國(guó)當(dāng)前行政復(fù)議改革面臨的共同難題。從行政復(fù)議制度性質(zhì)的“行政性”與“司法性”之爭(zhēng)，到行政復(fù)議改革的“司法化”與“泛司法化”的分歧，既體現(xiàn)了學(xué)者對(duì)行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議做出的努力，同時(shí)也體現(xiàn)了我國(guó)行政復(fù)議制度改革與完善面臨的分盆口。本文從我國(guó)行政復(fù)議面臨的困境與最新提出的行政復(fù)議法修改征求意見(jiàn)稿出發(fā)，分析我國(guó)行政復(fù)議制度的功能與性質(zhì)，進(jìn)而分析我國(guó)解決行政爭(zhēng)議的制度選擇一復(fù)議委員會(huì)的優(yōu)勢(shì)與可能出現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)完善我國(guó)的行政復(fù)議委員會(huì)制度，實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議提出意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議;主渠道;司法化;復(fù)議委員會(huì)

行政復(fù)議是指行政相對(duì)人對(duì)行政行為的合法性或者合理性不服時(shí)，請(qǐng)求復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行審查并作出決定的制度。行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)處理和解決行政爭(zhēng)議的一項(xiàng)重要的法律制度，也是具有中國(guó)特色的法律制度，各國(guó)在性質(zhì)上都有類(lèi)似于我國(guó)行政復(fù)議制度的爭(zhēng)議解決方式，但是名稱(chēng)和制度不盡相同。事實(shí)證明，自1991年《行政復(fù)議條例》的頒布實(shí)施，行政復(fù)議制度進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期，經(jīng)過(guò)近30年的實(shí)踐，確實(shí)在糾紛解決方面取得了巨大的成就，解決了大量的行政爭(zhēng)議，維護(hù)了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，但是隨著我國(guó)社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，公民權(quán)利救濟(jì)意識(shí)增強(qiáng)，官民矛盾激增，行政復(fù)議制度在解決行政爭(zhēng)議方面的問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。

我國(guó)最初建立行政復(fù)議制度的目的就在于通過(guò)體制、機(jī)制的良好運(yùn)行，充分發(fā)揮行政復(fù)議制度專(zhuān)業(yè)、高效、便捷的優(yōu)勢(shì)，從根本上化解行政糾紛。但是行政復(fù)議制度經(jīng)過(guò)幾十年的運(yùn)轉(zhuǎn)，從化解行政爭(zhēng)議的數(shù)量與質(zhì)量來(lái)看，并未真正地發(fā)揮其功能。

一、行政復(fù)議主渠道作用與當(dāng)前制度運(yùn)行之沖突

應(yīng)松年教授首先提出，要充分發(fā)揮行政復(fù)議機(jī)制、制度上的優(yōu)勢(shì)，完善我國(guó)的行政復(fù)議制度，使行政復(fù)議成為解決我國(guó)行政爭(zhēng)議的主渠道。2020年2月5日，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)召開(kāi)第三次會(huì)議，習(xí)近平總書(shū)記明確指出，要發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢(shì)和主渠道作用，提升行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的能力，實(shí)現(xiàn)其作為解決行政爭(zhēng)議主渠道的功能定位，成為行政復(fù)議法修改需要完成的主要任務(wù)。使行政復(fù)議成為化解行政糾紛的主渠道，有充分的法理基礎(chǔ)與實(shí)際需要。首先，行政復(fù)議具有高效、便捷、專(zhuān)業(yè)的特點(diǎn)，解決行政爭(zhēng)議的成本更低，理應(yīng)是解決行政爭(zhēng)議的最優(yōu)選擇。正如楊海坤教授所做的一項(xiàng)公眾調(diào)查所顯示的，“中國(guó)老百姓對(duì)行政救濟(jì)機(jī)制最迫切的期待是成本低、效率高、糾錯(cuò)或救濟(jì)及時(shí)，即他們所期待的公正性得到及時(shí)的滿(mǎn)足，而公眾最不愿意看到的是曠日持久的‘打官司’以及姍姍來(lái)遲、虛無(wú)縹緲的所謂‘公平正義’”四。其次，我國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟是解決行政爭(zhēng)議最重要的途徑，二者并非競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，在解決行政爭(zhēng)議方面，應(yīng)當(dāng)是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的關(guān)系。司法是權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線，而行政復(fù)議處在解決糾紛的第一道防線，糾當(dāng)然是盡量化解在第一道防線為好。然而，我國(guó)行政復(fù)議制度目前面臨的困境，恰恰是行政復(fù)議的制度優(yōu)勢(shì)和功能未能充分發(fā)揮出來(lái)。

（一）主渠道作用之體現(xiàn)

主流觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)行政復(fù)議制度之所以陷入困境，是因?yàn)槠渲贫仍O(shè)計(jì)偏離了司法化方向，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性和超然性，使我國(guó)行政復(fù)議制度缺乏公信力，降低了群眾選擇行政復(fù)議制度化解糾紛的積極性。行政復(fù)議是一種兼具司法特性的新型的行政權(quán)，因此我們行政復(fù)議制度的理論定位，既要體現(xiàn)其固有的行政性，又要體現(xiàn)其具有的司法特性。

其他國(guó)家和地區(qū)也存在與行政復(fù)議功能相近似的制度，在高效化解行政爭(zhēng)議方面發(fā)揮了極其重要的作用。比如美國(guó)實(shí)行“窮盡行政救濟(jì)”原則，在一定意義上表明其實(shí)行政復(fù)議前置原則，大部分的行政爭(zhēng)議都通過(guò)行政法法官解決。英國(guó)的行政裁判所每年受理案件幾十萬(wàn)件，以較高的效率裁決行政爭(zhēng)議，同時(shí)，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)事人對(duì)行政裁判所的裁判滿(mǎn)意率高達(dá)65%以上。法國(guó)實(shí)行行政法院制度，與普通法院形成“雙軌制”，其屬于行政系統(tǒng)，雖然常與行政人員往來(lái)且有任職交叉，但是行政法院仍然能夠保持公正辦案，在解決行政爭(zhēng)議方面具有權(quán)威性，因此其能夠解決大部分的行政爭(zhēng)議。

通過(guò)分析其他國(guó)家行政爭(zhēng)議解決機(jī)制，可以看出，使行政復(fù)議制度成為解決行政復(fù)議的主渠道，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1.行政爭(zhēng)議案件的受理數(shù)量。一般情況下，一個(gè)國(guó)家行政復(fù)議案件的數(shù)量應(yīng)當(dāng)是行政訴訟案件的數(shù)倍，才能真正起到化解行政糾紛主渠道作用。其優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)于以下幾方面因素，首先，行政復(fù)議的受案范圍要廣于行政訴訟。行政復(fù)議基于行政審查，應(yīng)當(dāng)受理所有的行政糾紛。其次，行政復(fù)議的審查深度深于行政訴訟。行政復(fù)議是一種行政系統(tǒng)內(nèi)的自我監(jiān)督機(jī)制，基于科層制管理的基本邏輯，行政復(fù)議機(jī)關(guān)既可以審查被申請(qǐng)行政決定的合法性，又可以審查合理性。再次，行政復(fù)議專(zhuān)業(yè)性高于行政訴訟。最后，行政復(fù)議的程序更加簡(jiǎn)便高效，解決爭(zhēng)議的成本更低問(wèn)。雖然實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議案件數(shù)倍于行政爭(zhēng)議案件在對(duì)當(dāng)前的行政復(fù)議制度而言，存在實(shí)踐上的困難，但是不難看出我國(guó)學(xué)者對(duì)行政復(fù)議有效解決爭(zhēng)議的期望，使行政復(fù)議能夠起到對(duì)行政訴訟過(guò)濾器的作用，也體現(xiàn)民眾對(duì)行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議的信任，在此基礎(chǔ)上，才能談及行政復(fù)議高效、便捷、成本低廉等優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

2.行政復(fù)議制度應(yīng)當(dāng)實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議。實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議是對(duì)實(shí)質(zhì)法治主義在行政法治領(lǐng)域的新發(fā)展作出的回應(yīng)。實(shí)質(zhì)法治主義之下糾紛的實(shí)質(zhì)性解決主要包含三層意思：

一是案件已經(jīng)裁決終結(jié)，二是當(dāng)事人之間的矛盾真正得以解決，三是通過(guò)案件的審理，明晰了此類(lèi)案件的處理界限。只有實(shí)質(zhì)上通過(guò)行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議，才能事實(shí)上發(fā)揮行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議的作用，而不至于使行政復(fù)議成為空轉(zhuǎn)的制度。

（二）我國(guó)行政復(fù)議主渠道作用缺失原因分析

域外行政復(fù)議制度在其制度構(gòu)建和運(yùn)行方面都有其本土特色，但是通過(guò)分析，我們不難發(fā)現(xiàn)一些普適性的規(guī)律：首先，相較于行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督與自我糾錯(cuò)機(jī)制，域外的行政復(fù)議制度更注重對(duì)公民權(quán)利的救濟(jì)，并將其視為行政復(fù)議主要的目的;其次，行政復(fù)議體制越來(lái)越強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性和公正性：最后，行政復(fù)議程序應(yīng)當(dāng)注重正當(dāng)程序原則。這些普適性規(guī)律的共同運(yùn)作，成就了域外一些國(guó)家高效解決行政爭(zhēng)議的行政復(fù)議制度。

與此相比，我國(guó)的行政復(fù)議制度恰恰在這些層面存在不足。首先，關(guān)于行政復(fù)議制度的性質(zhì)與功能定位，受我國(guó)傳統(tǒng)行政觀念的影響，行政復(fù)議制度在建立之初其功能定位就是行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我糾錯(cuò)機(jī)制，當(dāng)年時(shí)任國(guó)務(wù)院法制辦主任楊景宇在向全國(guó)人大常委會(huì)作關(guān)于法律起草說(shuō)明時(shí)曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)過(guò)，行政復(fù)議制度“是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾錯(cuò)的一種監(jiān)督制度”，“不宜、也不必搬用司法機(jī)關(guān)辦案的程序”。②雖然在一定程度上，自我糾錯(cuò)也是對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)，但是也體現(xiàn)出行政復(fù)議制度最初在理論上，至少是不強(qiáng)調(diào)對(duì)公民權(quán)利保護(hù)的;隨著我國(guó)服務(wù)型政府理念逐漸建立，行政復(fù)議制度才漸漸強(qiáng)化了對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)。然而一個(gè)社會(huì)觀念的轉(zhuǎn)變往往是漫長(zhǎng)而艱難的，觀念的建立與其真正融入行政復(fù)議制度運(yùn)行過(guò)程，依舊存在較大的差距。其次，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性和公正性不強(qiáng)，是我國(guó)行政復(fù)議制度飽受詬病、難以發(fā)揮出真正實(shí)效根本性因素。有學(xué)者認(rèn)為，正是由于行政復(fù)議當(dāng)時(shí)立法初衷的“去司法化”，導(dǎo)致了“對(duì)復(fù)議程序沒(méi)有多少設(shè)計(jì)，似乎它與一般的行政活動(dòng)沒(méi)有多大差別，因而缺乏司法程序的對(duì)抗性一沒(méi)有口頭審理，沒(méi)有質(zhì)證，沒(méi)有雙方的辯論?！弊詈?，關(guān)于正當(dāng)程序原則。我國(guó)行政復(fù)議采取條塊管轄原則，理論上行政復(fù)議機(jī)關(guān)居中裁決，解決行政爭(zhēng)議，但是基于我國(guó)行政體系內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制以及上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，一方面行政機(jī)關(guān)難以做到公正客觀，另一方面，相對(duì)人難以信服其決定結(jié)果。

基于上述原因，行政復(fù)議在實(shí)踐過(guò)程中面臨的困境集中體現(xiàn)于案件過(guò)少，行政復(fù)議對(duì)行政訴訟而言，就起不到過(guò)濾器的作用，就談不上減輕法院負(fù)擔(dān)，表明當(dāng)事人并不信任行政復(fù)議制度，行政復(fù)議制度簡(jiǎn)便、經(jīng)濟(jì)、快捷的效果就無(wú)從談起，也表明行政機(jī)關(guān)在大多數(shù)的情形下，是被動(dòng)地在訴訟過(guò)程中復(fù)查自己的工作，即已經(jīng)動(dòng)用了更為復(fù)雜、成本更高的程序。

二、行政復(fù)議的性質(zhì)與功能定位之反思

行政復(fù)議的性質(zhì)構(gòu)成決定行政復(fù)議制度發(fā)展方向的邏輯起點(diǎn)。新中國(guó)成立后，我國(guó)在一些領(lǐng)域建立了行政復(fù)議制度，但是其規(guī)范化、制度化運(yùn)行和發(fā)展僅有三十年歷史。關(guān)于行政復(fù)議制度的性質(zhì)之爭(zhēng)，從我國(guó)行政復(fù)議制度建立之初至今從未停止討論。我國(guó)學(xué)者關(guān)于行政復(fù)議性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，主要存在著“行政說(shuō)”“準(zhǔn)司法說(shuō)”“行政司法說(shuō)”三種觀點(diǎn)。

“行政說(shuō)”認(rèn)為，行政復(fù)議屬于行政行為范疇，是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)行政行為進(jìn)行的審查，審查后作出的決定仍然是一種行政決定。此種學(xué)說(shuō)是早期我國(guó)學(xué)者持有的普遍觀點(diǎn)。“行政司法說(shuō)”則認(rèn)為：“行政復(fù)議雖然仍屬于行政系統(tǒng)的活動(dòng)，但它與一般的行政管理活動(dòng)不同，屬于行政司法（裁決）的范圍”。應(yīng)松年教授也提出，提出行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)居中裁決行政爭(zhēng)議的活動(dòng)，是行政司法行為?！皽?zhǔn)司法說(shuō)”認(rèn)為：“我國(guó)復(fù)議制度的重構(gòu)要對(duì)復(fù)議法進(jìn)行調(diào)整和完善，使之真正成為有效服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和民主政治發(fā)展的準(zhǔn)司法性質(zhì)的行政審查機(jī)制”。

對(duì)行政復(fù)議性質(zhì)的不同認(rèn)識(shí)，必然影響著立法者設(shè)計(jì)和構(gòu)筑行政復(fù)議制度的價(jià)值取向和理論模式阿，決定著行政復(fù)議功能定位的價(jià)值取向與立法宗旨。國(guó)務(wù)院于1991年制定了《行政復(fù)議條例》，在立法說(shuō)明中把行政復(fù)議定性為一種具體行政行為。與此相對(duì)應(yīng)，其第1條開(kāi)宗明義地闡明立法宗旨，其價(jià)值取向更傾向于行政機(jī)關(guān)行政職權(quán)的行使;1999年制定和頒布的《行政復(fù)議法》第1條將“維護(hù)和監(jiān)督”的表述，調(diào)整為“保障和監(jiān)督”，此外還調(diào)整了語(yǔ)序，反映出從“行政本位”到“公民本位”的轉(zhuǎn)變。2007年《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第1條再次進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)充，明確了行政復(fù)議在解決行政爭(zhēng)議、建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等方面的作用阿。隨著對(duì)行政復(fù)議制度性質(zhì)討論的變化，立法者對(duì)于行政復(fù)議的宗旨也在隨之改變。

行政復(fù)議“行政行”與“司法性”的性質(zhì)，并非非此即彼的對(duì)立關(guān)系。行政復(fù)議是一種新型的行政權(quán)，也就是一種帶有司法特點(diǎn)的行政權(quán)。這就要求我們對(duì)行政復(fù)議進(jìn)行理論定位，既要充分考慮它所具有的行政性，也要認(rèn)真顧及它所具有的司法性。此種觀點(diǎn)也在我國(guó)學(xué)者之間形成了通說(shuō)觀點(diǎn)，行政復(fù)議是一種通過(guò)行政監(jiān)督權(quán)的行使，實(shí)現(xiàn)行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我糾錯(cuò)、化解行政爭(zhēng)議的方式兼具“行政性”與“司法性”的雙重屬性。行政復(fù)議的“行政性”面向行政系統(tǒng)內(nèi)部，通過(guò)上下級(jí)之間行政監(jiān)督權(quán)的行使，實(shí)現(xiàn)行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我糾錯(cuò)，以此達(dá)到保障行政相對(duì)人合法權(quán)利的目的;其“司法性”主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：首先，就行政復(fù)議機(jī)關(guān)的理想地位而言，其應(yīng)當(dāng)處于居中裁判的位置，即使其性質(zhì)屬于行政機(jī)關(guān)，與作出具體行政行為的機(jī)關(guān)處于同一行政系統(tǒng)內(nèi)部，也應(yīng)當(dāng)不偏不倚，公正裁斷。在此過(guò)程中，行政行為必然會(huì)具有司法精神，即能夠通過(guò)居中裁決，解決行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的爭(zhēng)議。此處“司法”的含義，更傾向于代指公平正義。其次，其“司法性”還體現(xiàn)在“不告不理”的基本準(zhǔn)則。行政復(fù)議中行政監(jiān)督權(quán)必須通過(guò)行政相對(duì)人的申請(qǐng)而啟動(dòng)，從而形成行政復(fù)議機(jī)關(guān)、行政復(fù)議申請(qǐng)人和行政復(fù)議被申請(qǐng)人之三方法律關(guān)系，解決行政爭(zhēng)議。其最終落腳點(diǎn)亦在于通過(guò)行政爭(zhēng)議的解決，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)利的保護(hù)。

由此可見(jiàn)，無(wú)論是行政復(fù)議的“行政性”還是行政行為的司法性，其最終都可以達(dá)到保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的目的，二者并非互相排斥，而是互為補(bǔ)充的關(guān)系?！靶姓浴眱?yōu)勢(shì)適當(dāng)發(fā)揮，能夠最大程度地激活行政復(fù)議機(jī)構(gòu)高效、便捷、專(zhuān)業(yè)的優(yōu)勢(shì)：適當(dāng)入司法元素，則有利于彌補(bǔ)其在公正性方面的不足，關(guān)鍵在于如何達(dá)到行政復(fù)議“行政性”和“司法性”之間的平衡，也即實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議“高效、專(zhuān)業(yè)”與“公正”之間的平衡，而非片面追求行政復(fù)議的司法化。正如曹鎏教授所言，任何片面追求行政化或者司法化單一面向的做法，都極易引發(fā)復(fù)議優(yōu)勢(shì)弱化，先天缺陷擴(kuò)散，甚至構(gòu)成其存在必要性和正當(dāng)性的祛魅。我國(guó)行政復(fù)議的實(shí)踐經(jīng)歷也證明，僅僅依靠我國(guó)行政機(jī)關(guān)的自由控制、自我監(jiān)督、內(nèi)部糾錯(cuò)是極不可靠的，引入司法元素和控權(quán)理論確有必要。

三、我國(guó)行政復(fù)議爭(zhēng)議解決的制度路徑選擇

基于上述對(duì)我國(guó)行政復(fù)議制度在打造解決行政爭(zhēng)議主渠道層面的缺點(diǎn)分析以及對(duì)行政復(fù)議行政與功能的再定位，在行政復(fù)議中引入司法元素成為行政復(fù)議制度改革的必然趨勢(shì)。在行政復(fù)議制度構(gòu)造的路徑選擇上，我們應(yīng)當(dāng)從根源上深層次地順向進(jìn)行制度打造，而非采取例如“雙被告”式舍本逐利的逆向倒逼機(jī)制。目前，無(wú)論是學(xué)術(shù)界還是實(shí)務(wù)界，普遍認(rèn)同的制度選擇是推廣行政復(fù)議委員會(huì)制度，從制度根源上打造能夠?qū)嵸|(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的“主渠道”。

（一）行政復(fù)議權(quán)的相對(duì)集中行使

當(dāng)前我國(guó)行政復(fù)議仍然采取以“條塊管轄”模式為原則，“條條管轄”模式為補(bǔ)充的管轄機(jī)制。此種模式過(guò)于分散行政復(fù)議權(quán)，無(wú)法發(fā)揮規(guī)模效益。同時(shí)，多頭辦案容易導(dǎo)致辦案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，出現(xiàn)同案不同判現(xiàn)象。因此相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)成為我國(guó)行政復(fù)議改革一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。以浙江省為代表的“塊塊管轄”模式，經(jīng)實(shí)踐證明是集中行使行政復(fù)議權(quán)的創(chuàng)新性模式。此種模式下一級(jí)政府只設(shè)立一個(gè)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一代表本級(jí)政府受理審理下級(jí)政府和本級(jí)政府所屬部門(mén)為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議案件。浙江省對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)限分配進(jìn)行再設(shè)置，通過(guò)設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的專(zhuān)職行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一落實(shí)行政復(fù)議職責(zé)。具體主要采取以下措施：

第一，由本級(jí)政府作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，集中行使行政復(fù)議權(quán)。除實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門(mén)以外，地方政府部門(mén)不再行使行政復(fù)議職權(quán)。第二，設(shè)立專(zhuān)職復(fù)議機(jī)構(gòu)。浙江省創(chuàng)新性地在各級(jí)政府掛牌成立“行政復(fù)議局”，業(yè)務(wù)處室設(shè)在司法局，在不增設(shè)機(jī)構(gòu)、不突破地方編制總量的框架內(nèi)優(yōu)化政府職權(quán)配置。無(wú)論是行政復(fù)議局或是行政復(fù)議委員會(huì)，其核心都在于相對(duì)獨(dú)立地集中行使行政復(fù)議權(quán)。

此種模式不僅從學(xué)理上符合科學(xué)構(gòu)建制度的要求，經(jīng)實(shí)踐證明，其對(duì)于行政爭(zhēng)議的化解具有顯而易見(jiàn)的作用。作為最早的試點(diǎn)，浙江省義烏市行政復(fù)議局在2015年成立以后，年均收案600件左右，相當(dāng)于改革前同期的2.5倍、同級(jí)法院的2.6倍，直接糾錯(cuò)率從5%上升到11%，調(diào)解、和解率從17%上升到38%。

（二）強(qiáng)化行政復(fù)議獨(dú)立性與專(zhuān)業(yè)性之間的平衡，提高公信力

行政復(fù)議由行政復(fù)議機(jī)關(guān)，就行政復(fù)議申請(qǐng)人于被申請(qǐng)人之間的行政爭(zhēng)議做出裁決。行政復(fù)議的啟動(dòng)必須由行政復(fù)議申請(qǐng)人，也即行政相對(duì)人來(lái)主動(dòng)啟動(dòng)要想將行政復(fù)議打造成為化解行政爭(zhēng)議的主渠道，就必須獲得行政相對(duì)人的信任，做出的裁決必須客觀公正。否則，行政相對(duì)人就更傾向于選擇行政訴訟而非行政復(fù)議。要達(dá)到使行政相對(duì)人充分信任而主動(dòng)選擇行政復(fù)議，正是當(dāng)前行政復(fù)議面臨的根源性難題。

首先要求行政復(fù)議的機(jī)構(gòu)和人員是公平、公正、無(wú)偏私的，其必須有相對(duì)獨(dú)立、只服從法律的地位。其次，行政復(fù)議人員在解決行政爭(zhēng)議上還應(yīng)當(dāng)是專(zhuān)業(yè)的。其專(zhuān)業(yè)性既包括在法律事務(wù)上的專(zhuān)業(yè)性，還包括在行政事務(wù)上的專(zhuān)業(yè)性。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，我們或許可以試圖挖掘法國(guó)行政法院在保持專(zhuān)業(yè)性與獨(dú)立性上的內(nèi)在原因。法國(guó)行政法院的人員安排十分具有特點(diǎn)，與傳統(tǒng)的行政與司法保持相對(duì)獨(dú)立不同，法官在行政法院任職期間，同時(shí)兼任行政組和訴訟組的職務(wù)，行政法院又規(guī)定所有行政法院法官必須外調(diào)實(shí)際行政部門(mén)工作一段時(shí)間再回法院。最高行政法院的成員參加政府各種咨詢(xún)委員會(huì)或決策委員會(huì)的工作8。這就為其在法律事務(wù)與行政事務(wù)上的雙重專(zhuān)業(yè)性奠定了基礎(chǔ)，法官不僅對(duì)法律問(wèn)題精通掌握，還能夠知曉重要的行政問(wèn)題。法國(guó)行政法院法官在司法系統(tǒng)內(nèi)，即使與行政人員交往密切，也能實(shí)現(xiàn)在行政爭(zhēng)議解決上的專(zhuān)業(yè)性與獨(dú)立性，并深受民眾的信任。究其原因，無(wú)外乎是其審判人員專(zhuān)業(yè)性與獨(dú)立性的合理平衡?！蔼?dú)立性”使他們能夠成為各種不同利益之間的公斷人，“全面的行政經(jīng)驗(yàn)”使他們有能力解決各種疑難復(fù)雜問(wèn)題。

反觀我國(guó)的行政復(fù)議制度，既不能在機(jī)構(gòu)與人員設(shè)置上實(shí)現(xiàn)獨(dú)立性，裁判人員也不具有法律專(zhuān)業(yè)性與行政專(zhuān)業(yè)性的雙重屬性。因?yàn)閺?fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)于行政系統(tǒng)內(nèi)，參與復(fù)議的是行政公務(wù)人員，加之我國(guó)行政復(fù)議的審查方式，難逃民眾心中“官官相護(hù)”的刻板印象。因而我國(guó)行政復(fù)議改革方向，在于加強(qiáng)復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，以及其在事務(wù)處理上的法律專(zhuān)業(yè)性與行政專(zhuān)業(yè)性，改善民眾心中“自己做自己法官”的刻板印象。

然而應(yīng)當(dāng)注意，在強(qiáng)化行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與公正性的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)保持行政復(fù)議現(xiàn)有的行政業(yè)務(wù)專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)和效率優(yōu)勢(shì)。我們不是要打造另外一個(gè)完全獨(dú)立的行政法院模式，片面的司法化終將會(huì)消解行政復(fù)議與行政訴訟之間的區(qū)別，行政復(fù)議高效、經(jīng)濟(jì)、便捷的優(yōu)勢(shì)將不復(fù)存在。表面司法化將會(huì)消解行政復(fù)議與行政訴訟之間的區(qū)別，行政復(fù)議簡(jiǎn)潔、經(jīng)濟(jì)和高效的優(yōu)勢(shì)將會(huì)被削弱?！巴耆痉ɑ钡某绦蚋镄隆蛊湓诟母镏袧u漸地丟棄了行政復(fù)議本身的制度特征與機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，陷人司法同質(zhì)化的困惑。關(guān)于行政復(fù)議的“司法化”與“泛司法化”的爭(zhēng)論與反思同樣值得我們關(guān)注。

四、對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)制度完善的思考與建議

在行政復(fù)議法修改之前，我國(guó)學(xué)者普遍贊同并期望依托于相對(duì)獨(dú)立的行政復(fù)議委員為支撐點(diǎn)，提高行政復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性與中立性，突破行政復(fù)議“自己當(dāng)自己法官”的爭(zhēng)議點(diǎn)與難題，從形式上擺脫“官官相護(hù)”之嫌疑，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性：同時(shí)從外部引入律師、高校教師等外部專(zhuān)家，與行政復(fù)議機(jī)關(guān)互相配合，實(shí)現(xiàn)法律上與行政上的雙重專(zhuān)業(yè)性，組成行政復(fù)議委員會(huì)，打造獨(dú)立性與專(zhuān)業(yè)性相對(duì)平衡的行政爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)。

行政復(fù)議委員會(huì)在行政復(fù)議工作試點(diǎn)中尚未形成統(tǒng)一化模式，地方結(jié)合本地區(qū)情況，形成了兩種具有代表性的模式：案件咨詢(xún)型和案件議決型行政復(fù)議委員會(huì)。一是案件咨詢(xún)型。該類(lèi)型的行政復(fù)議委員會(huì)（復(fù)議局）的主要職責(zé)大多是“審議重大疑難行政復(fù)議案件、研究行政復(fù)議工作中的重大問(wèn)題”。該模式的在性質(zhì)上屬于咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，為復(fù)議工作提供專(zhuān)業(yè)知識(shí)上的協(xié)助。二是案件議決型。案件議決型行政復(fù)議委員會(huì)（復(fù)議局）是作為行政復(fù)議的核心機(jī)構(gòu)而存在的。與咨詢(xún)型行政復(fù)議委員會(huì)相比，案件議決型行政復(fù)議委員會(huì)（復(fù)議局）的最大特點(diǎn)即在于其取代了原有的法制部門(mén)的案件審議功能，而由行政復(fù)議委員會(huì)（復(fù)議局）行使案件審議功能。

從行政復(fù)議法修改征求意見(jiàn)稿來(lái)看，立法者更傾向于采取“案件咨詢(xún)型”的行政復(fù)議委員會(huì)模式，具體負(fù)責(zé)行政復(fù)議決議職能的并非行政復(fù)議委員會(huì)，行政復(fù)議委員會(huì)僅僅是作為一個(gè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)而對(duì)具體負(fù)責(zé)決議案件的行政復(fù)議委員會(huì)，在決議重大疑難復(fù)雜案件以及專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的案件時(shí)，給予專(zhuān)業(yè)輔助，發(fā)表咨詢(xún)意見(jiàn)。行政復(fù)議委員會(huì)的咨詢(xún)意見(jiàn)對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)無(wú)法律約束力，當(dāng)其咨詢(xún)意見(jiàn)未被采納時(shí)，也無(wú)須說(shuō)明理由。

（一）“案件咨詢(xún)型”復(fù)議委員會(huì)的問(wèn)題

當(dāng)前行政復(fù)議法征求意見(jiàn)稿就行政復(fù)議改革方向來(lái)說(shuō)，大致上符合司法化改革的路徑，契合我國(guó)行政復(fù)議的功能定位與科學(xué)的改革方向。但是就行政復(fù)議委員會(huì)功能定位與模式選擇來(lái)說(shuō)，可能成為當(dāng)前行政復(fù)議改革爭(zhēng)議最大、最易出現(xiàn)問(wèn)題的環(huán)節(jié)，如其不能達(dá)到理想的效果，行政復(fù)議制度在解決行政爭(zhēng)議上，同樣難以實(shí)現(xiàn)改革的目的。“咨詢(xún)型”行政復(fù)議委員會(huì)在實(shí)踐運(yùn)作中更接近于一種“外腦”的存在，呈現(xiàn)出的是一種咨詢(xún)性的作用。

針對(duì)當(dāng)前立法者傾向采取的“案件咨詢(xún)型”行政復(fù)議委員會(huì)制度，其實(shí)施中可能存在以下問(wèn)題：

首先，關(guān)于其機(jī)構(gòu)設(shè)置。在當(dāng)前精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的背景下，行政復(fù)議決策機(jī)構(gòu)與行政復(fù)議委員會(huì)屬于不同的職能機(jī)構(gòu)，這就需要再另設(shè)行政復(fù)議委員會(huì)這一部門(mén)，而根據(jù)立法者的立法意思表示，由縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府建立行政復(fù)議委員會(huì)，下設(shè)于地方政府之下，極有可能造成政府機(jī)構(gòu)臃腫，與當(dāng)前我國(guó)機(jī)構(gòu)改革方向背離。

其次，復(fù)議委員會(huì)的咨詢(xún)意見(jiàn)的效力問(wèn)題。根據(jù)征求意見(jiàn)稿的規(guī)定，行政復(fù)議委員會(huì)僅僅是作為一個(gè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)而對(duì)具體負(fù)責(zé)決議案件的行政復(fù)議委員會(huì)，在決議重大疑難復(fù)雜案件以及專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的案件時(shí)，給予專(zhuān)業(yè)輔助，發(fā)表咨詢(xún)意見(jiàn)。行政復(fù)議委員會(huì)的咨詢(xún)意見(jiàn)對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)無(wú)法律約束力，當(dāng)其咨詢(xún)意見(jiàn)未被采納時(shí)，也無(wú)須說(shuō)明理由。如果缺乏配套性制度保障，極容易造成行政復(fù)議委員會(huì)形同虛設(shè)，或被束之高閣，而無(wú)法真正發(fā)揮其作用。

最后，行政復(fù)議委員會(huì)作為咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，履行發(fā)表咨詢(xún)意見(jiàn)的職能，其關(guān)鍵就在于“選好專(zhuān)家”“用好專(zhuān)家”，以及處理好專(zhuān)家的“權(quán)責(zé)”問(wèn)題阿。但是當(dāng)前行政復(fù)議法征求意見(jiàn)稿僅籠統(tǒng)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由專(zhuān)家學(xué)者參與，其余問(wèn)題均未涉及，在實(shí)踐中缺乏可操作性，其效果也難以預(yù)測(cè)和保證。

（二）復(fù)議委員會(huì)完善建議

通過(guò)上述對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)可能存在的問(wèn)題分析，在行政復(fù)議委制度的改進(jìn)方面，有兩條路徑可供選擇。既構(gòu)建“案件決議型”的行政復(fù)議委員會(huì)或是完善“案件咨詢(xún)類(lèi)”行政復(fù)議委員會(huì)的配套機(jī)制。

1.構(gòu)建“決議型”行政復(fù)議委員會(huì)

與咨詢(xún)型行政復(fù)議委員會(huì)相比，“決議型”行政復(fù)議委員會(huì)的制度構(gòu)造包括以下幾個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)：首先，“案件議決型”行政復(fù)議委員會(huì)是作為行政復(fù)議的核心機(jī)構(gòu)而存在的，其事實(shí)上行使行政案件決議權(quán)。以浙江省為例，其將行政復(fù)議委員業(yè)務(wù)處室設(shè)在司法局，在不增設(shè)機(jī)構(gòu)、不突破地方編制總量的框架內(nèi)優(yōu)化政府職權(quán)配置6，從而避免了因另設(shè)機(jī)構(gòu)而導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，背離精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的行政機(jī)構(gòu)改革趨勢(shì)。其次，行政復(fù)議委員會(huì)事實(shí)上行使行政復(fù)議案件的決議權(quán)，行使權(quán)力意味著責(zé)任承擔(dān)，在責(zé)任追究上有明確的責(zé)任承擔(dān)機(jī)構(gòu)，能夠?qū)⒇?zé)任追究落到實(shí)處，打造權(quán)責(zé)統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會(huì)。最后，決議型行政復(fù)議委員會(huì)負(fù)責(zé)決議所有類(lèi)型的行政復(fù)議案件，無(wú)須區(qū)分哪些案件屬于重大疑難復(fù)雜的案件，哪些又屬于專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的案件，這些標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中均是難以具體把握的，因而“決議類(lèi)”行政復(fù)議委員會(huì)在實(shí)踐中的操作性更強(qiáng)，不易導(dǎo)致“同案不同判”的情形。

當(dāng)然，此種類(lèi)型的行政復(fù)議委員會(huì)并不是完美無(wú)缺的，其同樣需要其他的制度保障支撐其發(fā)揮作用，此處其優(yōu)勢(shì)僅是針對(duì)“咨詢(xún)類(lèi)”的行政復(fù)議委員會(huì)而言，其更適宜我國(guó)當(dāng)前行政復(fù)議改革的目標(biāo)與方向。

2.完善“案件咨詢(xún)類(lèi)”行政復(fù)議委員會(huì)的配套機(jī)制

首先，明確行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政復(fù)議委員會(huì)的關(guān)系。我國(guó)行政復(fù)議制度是構(gòu)建在行政隸屬關(guān)系之上的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)之所以能夠?qū)π姓?fù)議案件進(jìn)行裁決，行政復(fù)議被申請(qǐng)人之所以必須接受行政復(fù)議的結(jié)果，都是基于此種上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系。尤其是當(dāng)前我國(guó)行政復(fù)議改革還處于過(guò)渡階段，無(wú)論是從理論上還是從實(shí)踐的可能性上，都難以實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的絕對(duì)獨(dú)立，行政復(fù)議委員會(huì)也難以完全脫離行政機(jī)關(guān)而存在。因此，我們只能重構(gòu)行政復(fù)議委員會(huì)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系。

首先，對(duì)于“咨詢(xún)型”行政復(fù)議委員會(huì)，要避免使其成為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的附庸，就一定要明確其與具體行使行政復(fù)議裁決權(quán)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。一方面，強(qiáng)化行政復(fù)議委員會(huì)的意見(jiàn)對(duì)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)的約束力，對(duì)于行政復(fù)議委員會(huì)的意見(jiàn)，一般情況下應(yīng)當(dāng)采納，如不采納行政復(fù)議委員會(huì)的意見(jiàn)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，該說(shuō)明理由既包括對(duì)內(nèi)對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)就不采納咨詢(xún)意見(jiàn)的理由做出說(shuō)明，對(duì)外還應(yīng)當(dāng)對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人說(shuō)明理由，不能說(shuō)明理由的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以此來(lái)加強(qiáng)行政復(fù)議委員會(huì)的咨詢(xún)意見(jiàn)對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的約束力。如果復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為行政復(fù)議委員會(huì)的結(jié)論確實(shí)有問(wèn)題的，復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人可以在集體討論同意的情況下要求行政復(fù)議委員會(huì)重新組織人員對(duì)案件進(jìn)行再次審查。另一方面，還應(yīng)當(dāng)明確復(fù)議委員會(huì)對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的責(zé)任。既行政復(fù)議委員會(huì)做出的咨詢(xún)意見(jiàn)被行政復(fù)議機(jī)關(guān)采納而給行政相對(duì)人的權(quán)利造成損害時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)外對(duì)行政相對(duì)人承擔(dān)責(zé)任，對(duì)內(nèi)有權(quán)追究行政復(fù)議委員會(huì)責(zé)任。雙向強(qiáng)化行政復(fù)議委員會(huì)與行政復(fù)議機(jī)關(guān)的關(guān)系，更有利于復(fù)議委員會(huì)制度在解決行政爭(zhēng)議上發(fā)揮實(shí)效，提高雙方解決爭(zhēng)議的能力。

其次，完善引入專(zhuān)家學(xué)者方面的機(jī)制，解決好“選好專(zhuān)家”“用好專(zhuān)家”，以及專(zhuān)家審案的權(quán)責(zé)統(tǒng)一等問(wèn)題為基礎(chǔ)。引入專(zhuān)家學(xué)者時(shí)我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)制度的一大亮點(diǎn)與特色，其具有兩方面的作用，既能夠利用其專(zhuān)業(yè)知識(shí)，保障行政復(fù)議決定的專(zhuān)業(yè)性，又能夠通過(guò)其外部性，牽制行政復(fù)議機(jī)關(guān)，增強(qiáng)其獨(dú)立性。因此必須解決好引入專(zhuān)家學(xué)者的相關(guān)問(wèn)題。

第一，要明確專(zhuān)家學(xué)者在復(fù)議委員會(huì)中的比例。參考我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為外部專(zhuān)家學(xué)者的比例應(yīng)當(dāng)不少于行政復(fù)議委員會(huì)委員的一半，如北京市第一屆行政復(fù)議委員會(huì)由28名委員組成，其中18名為知名的專(zhuān)家學(xué)者。哈爾濱市第一屆行政復(fù)議委員會(huì)的組成，除一名主任兩名副主任外，共有18名委員，其中市政府以外的法律方面的教授、學(xué)者、資深律師、人大代表、政協(xié)委員等“外部委員”約占全部委員的81%21，這樣才能保證咨詢(xún)意見(jiàn)的公正與客觀性。

第二，要明確外部專(zhuān)家學(xué)者的構(gòu)成比例，保證咨詢(xún)意見(jiàn)的科學(xué)性與合理性。我國(guó)行政復(fù)議案件呈現(xiàn)出的總體特征是集中于某些特定領(lǐng)域，因此要具體結(jié)合行政復(fù)議案件的特征，吸收不同專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者，以保障咨詢(xún)意見(jiàn)的科學(xué)性，保障行政復(fù)議決定的合理性。

第三，完善行政復(fù)議委員會(huì)委員的保障機(jī)制。行政復(fù)議委員能否獨(dú)立、專(zhuān)業(yè)地履行其責(zé)任，關(guān)鍵在于能否收到合理保障。主要包括（1）身份保障重復(fù)行政復(fù)議委員會(huì)的委員身份非因法定事由并經(jīng)法定程序，不得被隨意罷免;（2）薪資保障，復(fù)議委員會(huì)委員的薪資應(yīng)由特定機(jī)構(gòu)管理，不應(yīng)受到承擔(dān)復(fù)議職責(zé)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)的干涉;（3）職務(wù)保障。即行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為行政復(fù)議委員會(huì)提供相應(yīng)的工作條件，保障其順利履行職責(zé)。

五、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前我國(guó)行政復(fù)議法的修改已經(jīng)提上日程，對(duì)行政復(fù)議的改造是一項(xiàng)充滿(mǎn)希望，同時(shí)又十分艱難的偉大工程。我國(guó)學(xué)者對(duì)將行政復(fù)議打造為解決行政爭(zhēng)議的主渠道抱有很大的期望，行政復(fù)議主渠道目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，既是我國(guó)行政法治建設(shè)的目標(biāo)，也是政府治理水平和治理能力現(xiàn)代化的深刻體現(xiàn)，更是保障公民權(quán)利的重要途徑。行政復(fù)議主渠道目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是當(dāng)前中國(guó)學(xué)者共同努力的方向，也是我國(guó)行政法治建設(shè)的方向，在大家共同的努力之下，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必將指日可待。

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