夏先義

城市發(fā)展進(jìn)入由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重的新階段，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展的意見》，提出以內(nèi)涵集約、綠色低碳發(fā)展為路徑，拓展地下空間這一戰(zhàn)略性空間資源。四川省委省政府要求全面服務(wù)國(guó)家碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。成都市委市政府持續(xù)優(yōu)化空間產(chǎn)業(yè)交通能源結(jié)構(gòu)，著力構(gòu)建科學(xué)發(fā)展的功能格局，針對(duì)成都平原城市發(fā)展特點(diǎn)，引領(lǐng)成都市地下空間開發(fā)利用乘勢(shì)而上，搶占先發(fā)優(yōu)勢(shì)，成都成為唯一入選中國(guó)城市地下空間發(fā)展綜合實(shí)力前10的西部城市。在新的起點(diǎn)上，成都市住建局重新理解和定義地下空間資源，統(tǒng)籌推進(jìn)城市地下空間開發(fā)利用改革創(chuàng)新，秉持集成開發(fā)理念，樹立以軌道交通引領(lǐng)城市發(fā)展、以TOD開發(fā)重塑城市形態(tài)的工作目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)地上地下空間一體化建設(shè)與整體開發(fā)，各類功能復(fù)合利用，在拓展建設(shè)發(fā)展空間、構(gòu)建集約高效城市方面作了有益探索。

先進(jìn)城市主要經(jīng)驗(yàn)

資源利用上敢于創(chuàng)新探索。引入“容積管理”。深圳市將地下空間中的規(guī)定建筑面積納入“容積”統(tǒng)一管理，明確地塊容積=地上規(guī)定建筑面積+地下規(guī)定建筑面積，地塊容積率=地塊容積÷地塊面積。實(shí)行地價(jià)鼓勵(lì)。深圳市地價(jià)測(cè)算規(guī)則明確，交通設(shè)施和綜合管廊的修正系數(shù)為0.1，其他地下空間修正系數(shù)是地上建設(shè)用地的0.3，通過“基礎(chǔ)修正系數(shù)”調(diào)節(jié)體現(xiàn)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和民生領(lǐng)域的政策傾斜和支持。增加激勵(lì)機(jī)制。深圳市對(duì)在規(guī)劃基礎(chǔ)上增加城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共空間的情形實(shí)施容積率轉(zhuǎn)移或者獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免等獎(jiǎng)勵(lì)措施。鼓勵(lì)整體開發(fā)。深圳市對(duì)地下空間的整體設(shè)計(jì)和開發(fā)利用進(jìn)行原則性的規(guī)定，探索通過效仿土地一級(jí)開發(fā)模式，對(duì)相鄰未利用地或成片集中開發(fā)區(qū)域的地下空間進(jìn)行預(yù)開發(fā)，后期再結(jié)合地上進(jìn)行供應(yīng)。

規(guī)劃傳導(dǎo)上精準(zhǔn)落實(shí)管控要求。實(shí)現(xiàn)體系傳導(dǎo)。杭州市按照宏觀定方向、中觀定指標(biāo)、微觀塑形態(tài)的思路，建立了國(guó)土空間總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃四級(jí)自上而下的傳導(dǎo)流程。落實(shí)法定傳導(dǎo)。杭州市在控規(guī)層面通過規(guī)劃圖則+地下空間開發(fā)控制指引一覽表、地下空間綜合利用指引條文、地下空間綜合利用建設(shè)指引表進(jìn)行技術(shù)管控，對(duì)于部分重點(diǎn)建設(shè)區(qū)通過城市設(shè)計(jì)明確地下空間管控導(dǎo)則并納入控規(guī)。制定建設(shè)規(guī)劃。杭州市在統(tǒng)籌“十四五”規(guī)劃、地下空間近期建設(shè)規(guī)劃、市域重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容的基礎(chǔ)上，建立近期建設(shè)項(xiàng)目庫，印發(fā)年度建設(shè)計(jì)劃，錄入信息化平臺(tái)進(jìn)行統(tǒng)一管理，并建立了審議機(jī)制、例會(huì)機(jī)制、督查機(jī)制、考核機(jī)制進(jìn)行全過程督促指導(dǎo)、跟蹤落實(shí)。注重方案把關(guān)。杭州市在重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)項(xiàng)目的前期方案論證中督促落實(shí)地下空間規(guī)劃控制指標(biāo)，借助資深專家組為重點(diǎn)區(qū)域地下空間開發(fā)方案聯(lián)合論證提供智力支撐。設(shè)置異議處理流程。深圳市規(guī)定對(duì)于在已出讓空間權(quán)屬外建設(shè)的地下工程，若利害關(guān)系人有異議但經(jīng)論證符合安全和環(huán)保要求的，可依法準(zhǔn)予行政許可。

項(xiàng)目建設(shè)成效亮點(diǎn)紛呈。注重集中開發(fā)設(shè)計(jì)。深圳前海綜合交通樞紐、杭州西站等項(xiàng)目采用以樞紐站為中心的集聚型開發(fā)模式，整合地鐵、巴士、城軌等多種交通功能為一體，將地上地下公共設(shè)施和交通系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、立體建設(shè)，構(gòu)建了功能完善、聯(lián)網(wǎng)成片的地下空間系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)交通樞紐與城市公共生活的高度融合。注重互聯(lián)互通。杭州錢江新城二期“連堡豐城”項(xiàng)目通過“一軸三廊四區(qū)”的地下空間布局結(jié)構(gòu)，將地鐵9號(hào)線四個(gè)站點(diǎn)全部打通，形成近40萬平方米體量的地下城。營(yíng)造高品質(zhì)多元場(chǎng)景。廣州市最復(fù)雜的“地下城”——萬博商務(wù)區(qū)以3.56公里的地下環(huán)路將粵海·天河城等八大項(xiàng)目從地下連為一體，劃分了六大特色分區(qū)，引入了水族館、溜冰場(chǎng)等消費(fèi)業(yè)態(tài)，全力打造一個(gè)集交通、停車、商業(yè)、市政于一體的“全天候購(gòu)物公園”。充分挖掘公共空間。杭州市充分利用公共綠地、學(xué)校操場(chǎng)等區(qū)域，推動(dòng)停車產(chǎn)業(yè)化，支持社會(huì)力量建停車場(chǎng)，鼓勵(lì)立體塔庫、地下井筒式停車庫項(xiàng)目建設(shè)，緩解周邊區(qū)域停車難問題。

成都市地下空間開發(fā)利用現(xiàn)狀

資源利用“精打細(xì)算”，明確管控要求。把地下空間作為城市發(fā)展重要的資源載體，明確地下空間資源發(fā)展底線，以生態(tài)安全評(píng)估為前提，合理有序利用地下空間資源。出臺(tái)《成都市城市地下空間開發(fā)利用管理辦法》，規(guī)范城市空間開發(fā)秩序，并配套制定了相關(guān)的用地出讓、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、軌道用地預(yù)控等政策。牽頭起草《成都市地下空間開發(fā)利用管理?xiàng)l例》，涵蓋了地下空間規(guī)劃、用地、建設(shè)和使用管理等開發(fā)建設(shè)全鏈條，深化改革創(chuàng)新，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

規(guī)劃傳導(dǎo)“精準(zhǔn)落地”，激發(fā)生機(jī)活力。遵循“誰擁有、誰使用、誰管理”的原則，細(xì)化地下空間建設(shè)用地使用權(quán)屬范圍，提倡“投資建設(shè)管理”一體化。鼓勵(lì)地鐵、商業(yè)、公共配套服務(wù)設(shè)施等地下空間之間互聯(lián)互通，在連通通道兩側(cè)，可根據(jù)需要布置市政設(shè)施和配套服務(wù)設(shè)施;鼓勵(lì)利用地下空間建設(shè)交通場(chǎng)站設(shè)施和道路設(shè)施，處理好建筑和設(shè)施空間關(guān)系，形成地上、地下有機(jī)協(xié)調(diào)的綜合系統(tǒng);鼓勵(lì)建設(shè)地下市政場(chǎng)站和地下管廊，充分發(fā)揮地下空間優(yōu)勢(shì)，減少對(duì)地面空間的影響;允許需要經(jīng)過城市道路、綠化等公共空間進(jìn)行互聯(lián)互通的項(xiàng)目，實(shí)行分層出讓利用。

項(xiàng)目建設(shè)“精耕細(xì)作”，勇于創(chuàng)新探索。結(jié)合成都市地鐵運(yùn)營(yíng)里程、輻射范圍的迅速擴(kuò)展，因地制宜提出TOD“137”圈層規(guī)劃模式，遵循“以一個(gè)TOD為一個(gè)公園社區(qū)”理念，致力于讓每一個(gè)TOD項(xiàng)目形成自己獨(dú)特的風(fēng)格。緊跟城市更新發(fā)展，統(tǒng)籌考慮地上公共綠地、地下商業(yè)動(dòng)線設(shè)計(jì)思路，因地制宜地設(shè)置下沉廣場(chǎng)，使用鏡面反射等方式實(shí)現(xiàn)將自然風(fēng)光水綠引入地下空間。以解決城市建設(shè)關(guān)鍵問題為導(dǎo)向，以保障公共需求為優(yōu)先，建立“地面道路—地下環(huán)路—地下車庫”三級(jí)車行系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)地下空間區(qū)域內(nèi)外快速交通轉(zhuǎn)換的同時(shí)，釋放地面道路空間資源。

存在的主要問題和不足

統(tǒng)籌謀劃布局不足。地下空間開發(fā)利用涉及人防、建設(shè)、市政、環(huán)保、電力等諸多部門，缺乏統(tǒng)一的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃指引。因此，統(tǒng)籌安排和合理布局地下空間建設(shè)，是未來地下空間開發(fā)利用的基本前提。

復(fù)合集約利用不足。成都市對(duì)地下空間仍局限于地下交通、人防設(shè)施等單線利用、單一功能，而地下空間屬于典型的不可再生資源，前期開發(fā)成本較高且后期難以重復(fù)循環(huán)利用。因此，以前瞻性思維提升復(fù)合化集約化，是未來地下空間開發(fā)利用的重要課題。

立法規(guī)范利用滯后。我國(guó)尚無針對(duì)地下空間開發(fā)利用管理的專項(xiàng)法律法規(guī)，目前通用的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》時(shí)間較早，實(shí)踐指導(dǎo)性不強(qiáng)。因此，推動(dòng)法制化建設(shè)是未來地下空間開發(fā)利用的有力保障。

加快推進(jìn)地下空間開發(fā)建設(shè)的建議

立法保障，積極推進(jìn)地下空間開發(fā)法制進(jìn)程。進(jìn)一步完善地下空間開發(fā)利用規(guī)劃管理、地下空間土地權(quán)屬、地下空間互聯(lián)互通等要求，推動(dòng)《成都市地下空間開發(fā)利用管理?xiàng)l例》順利出臺(tái)實(shí)施。建立市場(chǎng)推動(dòng)、部門監(jiān)管、政府引導(dǎo)、社會(huì)參與的機(jī)制，提升規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理的有序性和整體性效果，將成都市地下空間開發(fā)利用管理納入法制化軌道。

科學(xué)規(guī)劃，加快構(gòu)建地下空間開發(fā)規(guī)劃體系。創(chuàng)新以成都市地下空間開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，城市重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域地下空間開發(fā)利用修建性詳細(xì)規(guī)劃和一般建設(shè)區(qū)域地下空間建設(shè)管理技術(shù)規(guī)定為實(shí)施依據(jù)的規(guī)劃體系，對(duì)交通、市政、商業(yè)、防災(zāi)等各類地下空間進(jìn)行具體引導(dǎo)，在規(guī)劃“面子”的同時(shí)，同步規(guī)劃“里子”，實(shí)現(xiàn)城市立體空間規(guī)劃“表里光鮮”。

突出優(yōu)勢(shì)，多元化軌道交通地下空間城市形態(tài)。堅(jiān)持“無規(guī)劃不設(shè)計(jì)，無設(shè)計(jì)不開發(fā)”的理念，進(jìn)一步探索和開拓TOD綜合開發(fā)的實(shí)踐模式，從單一的站點(diǎn)周邊商業(yè)開發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣旌系墓δ荛_發(fā)，加快形成政府主導(dǎo)、社會(huì)資金積極參與的多元化投資格局，對(duì)城市空間形態(tài)和經(jīng)濟(jì)中心的發(fā)展提供新助力。

試點(diǎn)先行，以點(diǎn)帶面分步實(shí)施地下空間開發(fā)。將地下空間開發(fā)建設(shè)與舊城改造、城市更新、商業(yè)開發(fā)等有機(jī)結(jié)合起來，避免同質(zhì)化、低端化、碎片化建設(shè)。選取交子金融城商圈開展地上地下空間整體開發(fā)試點(diǎn)，推動(dòng)商業(yè)、辦公、居住、生態(tài)空間與交通站點(diǎn)的合理布局和綜合利用開發(fā)。創(chuàng)建以SKP-環(huán)球中心東廣場(chǎng)地下空間改造項(xiàng)目為代表的標(biāo)桿示范項(xiàng)目，提升區(qū)域整體功能，實(shí)現(xiàn)有特色的城市發(fā)展與空間有機(jī)結(jié)合。

智能輔助，切實(shí)增強(qiáng)地下空間建設(shè)管理智慧。充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，借助BIM、大數(shù)據(jù)、智能化、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)集成應(yīng)用能力，建成一體化的行業(yè)監(jiān)管和服務(wù)平臺(tái)，將城市建設(shè)管理從“地面”延伸到“地下”，做到各方主體協(xié)同工作，信息數(shù)據(jù)有效共享，建造模式集約高效，運(yùn)營(yíng)管理精細(xì)科學(xué)。（作者系成都市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局黨組書記）