蘇禮和

(閩江學(xué)院法學(xué)院，福建福州 350121)

一、問題的提出與文獻(xiàn)回顧

黨的二十大報(bào)告指出，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國，扎實(shí)推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和開展，意味著堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的基本原則得到進(jìn)一步明確，也表明傳統(tǒng)的資源供給模式開始被打破，國家和社會資源在次序上優(yōu)先向鄉(xiāng)村供給，在數(shù)量上也不斷向鄉(xiāng)村傾斜，資源優(yōu)先下鄉(xiāng)成為鄉(xiāng)村振興的題中之義，農(nóng)村也獲得了比之前更大比重的資源供給。但值得一提的是，當(dāng)政府、社會、市場等各方資源紛紛流向農(nóng)村之時，并不代表就能發(fā)揮資源的帕累托效應(yīng)，如果無法進(jìn)行相應(yīng)的協(xié)調(diào)和整合，發(fā)揮合力，難免會出現(xiàn)無序化、碎片化、盲目重復(fù)投入等問題，因此，各方資源的協(xié)同供給、發(fā)揮資源的協(xié)同效應(yīng)成為當(dāng)下鄉(xiāng)村振興亟需重視的一個問題。

近年來學(xué)術(shù)界圍繞相關(guān)問題進(jìn)行了大量的研究，主要集中在五個方面：一是肯定資源要素對鄉(xiāng)村振興的價值。資源要素“下鄉(xiāng)”是鄉(xiāng)村振興的必經(jīng)之途，鄉(xiāng)村振興離不開各種資源要素的支持，要素的合理優(yōu)化配置是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵[1][2]。二是認(rèn)為城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡是由于資源要素的不平等性造成的，是“三農(nóng)”問題長期存在的根本原因。資源要素單向流向城市導(dǎo)致鄉(xiāng)村資源短缺，因此，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素的合理配置和雙向流動，是縮小城鄉(xiāng)差距和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的根本路徑[3][4]。三是認(rèn)為城市偏向的傳統(tǒng)發(fā)展觀和鄉(xiāng)村生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)是鄉(xiāng)村振興的障礙。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、資源分配的城市偏向是制度性的因素，人為地造成城鄉(xiāng)割裂；而鄉(xiāng)村生產(chǎn)力不夠發(fā)達(dá)、市場機(jī)制不健全、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等造成資源要素外流，致使城市資源要素流向鄉(xiāng)村也缺乏動力支撐[5]。四是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源雙向流動的路徑和機(jī)制研究。學(xué)者們認(rèn)為，錢、地、人是鄉(xiāng)村振興的主要資源要素，因此要破除資本下鄉(xiāng)的各種障礙，進(jìn)行土地制度的改革和各項(xiàng)體制機(jī)制革新[6]；鄉(xiāng)村振興有賴于挖掘內(nèi)在資源和獲得外部資源，并加以整合利用[7]。五是鄉(xiāng)村振興協(xié)同的研究。政府單一的資源供給有一定的弊端，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施中，政府作為不夠或者介入太多，都可能導(dǎo)致錯位[8]，因此要用協(xié)同思維統(tǒng)籌鄉(xiāng)村振興行動[9]，國家、市場和社會三大主體缺一不可，社會組織是鄉(xiāng)村振興的建設(shè)性力量[10]。

上述研究為本文提供了有益的借鑒，但仍然存在一些可優(yōu)化的空間，特別是對鄉(xiāng)村振興資源要素的協(xié)同供給的研究還不夠。事實(shí)上資源要素供給涉及政府、市場和社會等諸多主體，它們之間協(xié)同供給機(jī)制的構(gòu)建對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施有著重要的影響。因此，本文將在現(xiàn)有的研究基礎(chǔ)上，全面分析資源協(xié)同供給面臨的諸多困境，進(jìn)而提出相應(yīng)的破解對策。

二、理解鄉(xiāng)村振興：資源協(xié)同供給的視角

(一)鄉(xiāng)村衰落之謎：資源優(yōu)先供給城市

城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡是我國實(shí)現(xiàn)共同富裕面臨的重要障礙。長期以來，我國實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元體制，城市與農(nóng)村有著差異明顯的治理體制、戶籍制度和投入機(jī)制，以及迥異的社會保障和公共服務(wù)體系。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，為了支援城市和工業(yè)的發(fā)展，國家將大量的資金、人才、政策和技術(shù)等資源向城市和工業(yè)傾斜，同時將農(nóng)業(yè)積累也投向城市。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的勃興，農(nóng)村大量的勞動力、土地和資本向城市轉(zhuǎn)移和集中，國家也繼續(xù)將大量資源優(yōu)先向城市供給，而國家對農(nóng)村的資源供給相對較少，農(nóng)村主要依靠自我積累來實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展，這進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)發(fā)展的差距。1979—1994年，我國農(nóng)業(yè)占國家基本建設(shè)投資總額的比例從10.6%下降到1.7%。在醫(yī)療衛(wèi)生資源方面，1990—2000年，政府對農(nóng)村衛(wèi)生總費(fèi)用投入的比例由12.5%下降到6.6%；全國新增的衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入中只有14%投到農(nóng)村。在教育資源方面，城鄉(xiāng)差距也很大，以2000年為例，農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)為919.9億元，僅占全部教育經(jīng)費(fèi)的23.9%[11]。誠然，城鄉(xiāng)二元體制在特殊年代有著一定的合理性，但在新時代背景下它阻礙了城鄉(xiāng)融合、協(xié)同發(fā)展和社會公平，也影響了社會穩(wěn)定和共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上，體制性障礙成為城鄉(xiāng)關(guān)系分離和發(fā)展失衡的關(guān)鍵因素。城鄉(xiāng)二元體制具有剝奪性，這種剝奪性首先表現(xiàn)為城市擠占了本屬于農(nóng)村的各種資源。國家在特定年代為了集中力量支援城市建設(shè)，把本應(yīng)分配給農(nóng)村的各項(xiàng)資源優(yōu)先供給城市，這種不公平的分配體制擠占了農(nóng)村發(fā)展需要的各種資源。其次，這種剝削性還表現(xiàn)為利用剪刀差實(shí)現(xiàn)工農(nóng)產(chǎn)品不平等交換，使農(nóng)村資源單向流動至城市，農(nóng)村成為支援城市建設(shè)發(fā)展的保障和要素來源。從1949年到20世紀(jì)90年代末，我國農(nóng)民為國家工業(yè)化和城市化的發(fā)展提供資金積累(即農(nóng)村資金凈流出)2萬多億元，大約相當(dāng)于同期我國社會資本存量的2/3[12]。鄉(xiāng)村凋敝的表象之下是土地、勞動力(人才)、資本等生產(chǎn)要素從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)的單向流動，其根源為長期以來形成的城鄉(xiāng)二元體制壁壘[13]。可見，這種剝削性進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)差距，進(jìn)一步形成了城鄉(xiāng)之間的藩籬。

(二)從城市優(yōu)先到鄉(xiāng)村優(yōu)先：國家資源配置邏輯的轉(zhuǎn)向與調(diào)整

城鄉(xiāng)資源供給失衡導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展的失衡，城鄉(xiāng)資源要素的單向流動是導(dǎo)致城鄉(xiāng)關(guān)系分離的重要原因。當(dāng)前，鄉(xiāng)村振興成為國家重要戰(zhàn)略，這就要求改變傳統(tǒng)的資源優(yōu)先供給城市的體制，集中國家和社會各個方面的資源對鄉(xiāng)村進(jìn)行傾斜，向鄉(xiāng)村優(yōu)先供給。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界多將視角集中在如何推進(jìn)鄉(xiāng)村振興上，提出了許多宏闊性對策和可操作性的措施，但卻忽略了如何優(yōu)先發(fā)展的問題，即在國家各個領(lǐng)域都需要發(fā)展的背景下如何優(yōu)先保證鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上，國家歷來重視農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展，從每年的中央一號文件即可看出中央高度重視三農(nóng)問題，但地方政府出于自身利益考慮，在執(zhí)行上級政策時易采取變通、共謀和目標(biāo)替代的方式，因此在很長一段時間里城鄉(xiāng)差距仍然巨大。同時，國家發(fā)展有多重目標(biāo)及其相應(yīng)的資源配置需求，在特定時期，其他領(lǐng)域發(fā)展也會優(yōu)于農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展成為國家發(fā)展的重心。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和農(nóng)村農(nóng)業(yè)的優(yōu)先發(fā)展實(shí)質(zhì)體現(xiàn)了國家資源配置邏輯的調(diào)整，表現(xiàn)為在配置次序上它處在前列甚至是首要位置，在配置數(shù)量上也會優(yōu)于其他領(lǐng)域，這在國家資源有限、給定的情況下顯得尤為重要。

當(dāng)前，隨著國家實(shí)力的不斷增強(qiáng)，城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的時機(jī)已經(jīng)成熟，這就要求國家改變長期以來偏重于城市和工業(yè)發(fā)展的政策，調(diào)整供給次序，實(shí)現(xiàn)從優(yōu)先供給城市和工業(yè)向優(yōu)先供給農(nóng)村農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，為鄉(xiāng)村振興提供源源不斷的資源要素，解決農(nóng)村長期以來由于各種資源供給不足所帶來的發(fā)展問題，“輸血”和“造血”機(jī)制并重，構(gòu)建外在資源和內(nèi)生動力相結(jié)合的鄉(xiāng)村振興體制。

(三)協(xié)同供給：鄉(xiāng)村振興資源優(yōu)先下鄉(xiāng)問題之考量

所謂協(xié)同學(xué)，即“協(xié)調(diào)合作之學(xué)”[14]。協(xié)同學(xué)認(rèn)為，在社會大系統(tǒng)中存在大量的子系統(tǒng)，這些子系統(tǒng)各自發(fā)揮著自身的功能和作用，但在一定條件下，這些子系統(tǒng)通過非線性的方式能產(chǎn)生協(xié)同現(xiàn)象，使系統(tǒng)形成有一定空間、時間或者時空的自組織結(jié)構(gòu)，經(jīng)過自組織有序化程度不斷增加的努力，整個系統(tǒng)逐漸從無序走向有序狀態(tài)[15]?；谶@一理論，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，政府、社會、企業(yè)和鄉(xiāng)村等各子系統(tǒng)構(gòu)成了一個完整的系統(tǒng)，借助系統(tǒng)中提供的各要素(資本、人才、技術(shù)和制度等)或子系統(tǒng)中非線性的相互協(xié)調(diào)和相互作用，產(chǎn)生出子系統(tǒng)或局部沒有的能力和作用，使整個系統(tǒng)共同來為鄉(xiāng)村振興提供資源，發(fā)揮協(xié)同合力，使資源在供給中從無序到有序，最終使資源得到最大程度的優(yōu)化配置，發(fā)揮出最大程度的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，體現(xiàn)了資源配置的效率性和帕累托最優(yōu)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施意味著國家和社會大量的資源將流向鄉(xiāng)村，資源優(yōu)先下鄉(xiāng)成為當(dāng)下鄉(xiāng)村振興的題中之義，也成為各方的共識。當(dāng)各方資源大量流入鄉(xiāng)村之時，就應(yīng)該考量如何發(fā)揮資源的協(xié)同作用，避免由于無序、盲目和重復(fù)投入，致使資源供給出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性問題和碎片化現(xiàn)象。因此，資源的合理優(yōu)化配置是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵。

三、鄉(xiāng)村振興資源協(xié)同供給面臨的多重困境

(一)政府之間橫縱向供給的零散化、碎片化

三農(nóng)問題歷來是關(guān)涉國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大問題，但它在得到持續(xù)高度關(guān)注的同時也長期存在突出問題，一個很重要的原因在于資源供給的分散化、碎片化和無序化所導(dǎo)致的資源低效率運(yùn)行。從橫向看，政府部門間各自為政，缺乏統(tǒng)一的資源整合規(guī)劃。在我國雖然有專設(shè)的鄉(xiāng)村振興部門，但涉農(nóng)的政府部門仍然眾多，他們掌握著鄉(xiāng)村振興的各種資源，即資源分散在代表著不同利益的各部門之間，如發(fā)改委、財(cái)政、交通運(yùn)輸、教育、水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門。從“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”出發(fā)，各部門有著自身的利益考量，對資金、人才、技術(shù)等的供給往往從自身利益出發(fā)，多頭管理、各自為政，缺乏整合協(xié)同的動力，未能實(shí)現(xiàn)部門資源的有效整合，這樣易造成資源的重復(fù)浪費(fèi)和低效率使用，要么資源過剩、要么資源結(jié)構(gòu)不足，使得資源供給出現(xiàn)“九龍治水”和“撒胡椒面”的現(xiàn)象。而鄉(xiāng)村振興部門作為專職負(fù)責(zé)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的部門，卻因?yàn)樽陨碓蛉狈y(tǒng)一調(diào)度和整合各方資源的能力，使資源分散化和碎片化進(jìn)一步加劇。從縱向來看，中央與地方、上級與下級之間的資源供給也缺乏整合協(xié)同。中央與地方、上級與下級之間擁有不同的資源，從理論上來說，各層級之間擁有的資源按等級是遞減的，但自從分稅制改革后，地方也擁有較多的財(cái)政收入以及隨之而來的各項(xiàng)資源。各種資源如果無序流入鄉(xiāng)村，那么不僅導(dǎo)致資源利用效率低下，而且也會讓鄉(xiāng)村應(yīng)接不暇，給基層增添不必要的負(fù)擔(dān)。因此對于中央與地方、上級與下級政府供給的資源需進(jìn)行協(xié)同整合，使其發(fā)揮最大合力。但從目前來看，這種協(xié)同機(jī)制尚未建立起來，以財(cái)政資金為例，中央和地方關(guān)于鄉(xiāng)村振興資源的統(tǒng)籌和整合的責(zé)任機(jī)制尚不明確。同時，目前我國大多數(shù)地區(qū)也尚未提出資源統(tǒng)籌和整合的實(shí)施方案。

(二)政府、市場和社會組織資源供給的失靈及其擠壓

大量研究表明，政府、市場和社會各司其職、功能互補(bǔ)，構(gòu)建三者之間良性互動的協(xié)作關(guān)系，有助于鄉(xiāng)村振興的有序推進(jìn)和高效落地。但在各地實(shí)踐過程中，囿于各種因素，政府、市場和社會在推進(jìn)和助力鄉(xiāng)村振興過程中出現(xiàn)了各種問題。

1.三者各自提供、缺乏協(xié)同，導(dǎo)致失靈

政府是鄉(xiāng)村振興的主體，也是最重要的資源注入方，各地政府將大量的資源轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村，以通過政績考核，得到上級認(rèn)同。在此情況下，政府可能會大包大攬，忽視了與市場和社會的協(xié)同和互補(bǔ)，使資源在注入和使用中缺乏效率，出現(xiàn)政府失靈現(xiàn)象。市場是鄉(xiāng)村振興的重要主體，資本、技術(shù)的注入有助于增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力，但市場遵循的是利益邏輯和利潤導(dǎo)向，這使得市場在進(jìn)場中的短視性與鄉(xiāng)村振興的持久性相矛盾，在無利可圖或優(yōu)惠政策消失時抽身和離場。此外，市場的利益導(dǎo)向使市場容易被“精英俘獲”，即更愿意與鄉(xiāng)村的“能人”“大戶”合作，不愿意與真正需要扶持的農(nóng)戶合作，因?yàn)檫@樣容易產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)規(guī)模和可觀效益，造成了目標(biāo)靶向偏差和資源瞄準(zhǔn)偏離的現(xiàn)象。有研究表明，從應(yīng)然角度來看，社會組織在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮著不可替代的作用，能夠彌補(bǔ)政府失靈和市場失靈現(xiàn)象，但從實(shí)然角度上看，其自身也遭遇失靈現(xiàn)象，包括在法律層面存在合法性缺失與參與身份他異化的問題，在體制層面遭遇“依附式發(fā)展”與參與內(nèi)容“懸浮化”問題，在能力方面表現(xiàn)為慈善的“業(yè)余主義”和參與效能的低下[16]。

2.行政邏輯對市場邏輯和社會道德邏輯的擠壓，形成異化現(xiàn)象

政府、市場和社會組織的協(xié)同供給，三者應(yīng)該先是各司其職，而后才有協(xié)同整合，但在實(shí)踐中三者都不約而同出現(xiàn)失靈現(xiàn)象，而且政府往往運(yùn)用權(quán)威使市場、社會組織遵循行政邏輯和治理邏輯。對政府來說，在壓力型體制和錦標(biāo)賽體制下，為了應(yīng)對上級對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的考核，必須產(chǎn)生一些亮眼的政績，但政府自身的缺陷使鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)過程表現(xiàn)為低效率，而農(nóng)民的弱質(zhì)性和高度分散性提升了政府實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的難度。因此，政府往往主導(dǎo)或者把市場、社會組織進(jìn)入鄉(xiāng)村振興納入到自身的軌道上來，市場和社會組織的下鄉(xiāng)往往成為政府完成政治任務(wù)的形式和途徑，偏離了自身的角色。“資本下鄉(xiāng)的非生產(chǎn)再分配活動導(dǎo)致了資源配置的無效和阻礙了國家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并且政府財(cái)政資金投入陷入惡性循環(huán)中，依靠資本下鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前景并不明朗”[17]。而對社會組織來說，由于自身力量較小，專業(yè)性不夠，往往需要依附政府權(quán)威而獲取資源，這種依附性使社會組織往往作為配合政府產(chǎn)生政績的需要的一種形象出場，在提供服務(wù)過程中往往形式大于內(nèi)容，缺乏精準(zhǔn)性的資源供給和服務(wù)提供。

(三)外在資源與鄉(xiāng)村資源有效協(xié)同難以生成

大量事實(shí)和研究證明，鄉(xiāng)村振興不僅是資源由外到內(nèi)的植入過程，還是一個由內(nèi)而外的推動過程，即在外部資源入場的同時，鄉(xiāng)村的內(nèi)生資源與外部資源產(chǎn)生有效互動，兩者是雙向互動的過程。單純依靠外部資源，而忽視挖掘鄉(xiāng)村內(nèi)在的資源及二者之間的協(xié)調(diào)互動，不僅出現(xiàn)資源利用的低效率，而且會抑制鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力和持久性。鄉(xiāng)村內(nèi)生資源一般包括自然稟賦和人文資源，實(shí)際上，我國鄉(xiāng)村中擁有大量豐富的內(nèi)生資源，這些資源承載著中國幾千年來綿延不斷的鄉(xiāng)土氣息、文化傳統(tǒng)和精神氣質(zhì)，是鄉(xiāng)村之所以成為鄉(xiāng)村、有別于城市的關(guān)鍵所在。但受城鄉(xiāng)二元體制的制約和傳統(tǒng)發(fā)展模式的影響，這些內(nèi)生資源常常被忽視，大量被閑置，原因主要包括以下三個方面：

1.傳統(tǒng)的偏見和“歧視”

在傳統(tǒng)城市偏向發(fā)展模式的影響下，在轟轟烈烈、大步向前的現(xiàn)代化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村成為落后、緩慢的代名詞，在“時間就是金錢、效率就是生命”的價值標(biāo)準(zhǔn)下，鄉(xiāng)村的資源常常被忽視和閑置。

2.鄉(xiāng)村的弱勢地位

長期以來，鄉(xiāng)村在國家話語體系中處于弱勢地位，即使鄉(xiāng)村自身重視內(nèi)生資源的保護(hù)、挖掘和激活，但往往不能進(jìn)入政策議程而被政府重視，進(jìn)而成為政府的官方意志，在缺乏政府的行動支持和引導(dǎo)的情況下，這種保護(hù)、挖掘和激活常常只能成為鄉(xiāng)村自發(fā)、分散、個體的行為，無法發(fā)揮出資源的最大合力，資源大量被閑置或低價值使用。

3.政治錦標(biāo)賽導(dǎo)致的短視行為

一方面，在壓力型政治體制下，各級政府和官員為了能夠在短期內(nèi)取得政績，進(jìn)而得到上級認(rèn)同、獎勵和晉升，更愿意注入外源性資源，因?yàn)檫@種注入簡單有效，能夠在最短時間內(nèi)產(chǎn)出更高效的政績和漂亮數(shù)據(jù)。另一方面，鄉(xiāng)村內(nèi)生資源的激發(fā)是一個持久和長期的過程，需要不斷挖掘、整理和整合，需要與農(nóng)民反復(fù)溝通合作，得到他們的支持和理解，并化為他們自身的行動。在此基礎(chǔ)上，還需將內(nèi)生資源和外來資源進(jìn)行協(xié)同、整合，這需要耗費(fèi)政府較多的精力和成本，而且短期內(nèi)可能無法產(chǎn)生明顯成效，顯然這與政治錦標(biāo)賽的體制產(chǎn)生矛盾。

(四)資源與資源之間未形成良好的協(xié)同作用

1.資源之間的聚合和控制有待增強(qiáng)

無論對外源資源還是內(nèi)生資源來說，各種資源之間的良好互動、協(xié)同和聚合，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施有著極其重要的作用。現(xiàn)有研究大多聚焦在城鄉(xiāng)資源要素的雙向流通之上，認(rèn)為雙向流動和配置有助于“引導(dǎo)要素向鄉(xiāng)村集聚，帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互促共融”[18]，但對于如何提升鄉(xiāng)村振興中資源要素的回報(bào)率的研究則較少，對鄉(xiāng)村振興來說，聚合指的是各種資源在鄉(xiāng)村空間中的聚集、集中，并在這一過程中相互作用、產(chǎn)生效果。馬克思指出：“凡要進(jìn)行生產(chǎn)，它們就必須結(jié)合起來。”[19]控制指的是對資源要素的管理、協(xié)調(diào)和利用的能力。在鄉(xiāng)村中，無論是自發(fā)還是非自發(fā)的資源要素的聚合，從總體上看效率都不高，這主要是因?yàn)榉稚⒒?jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只能形成資源的簡單聚合，難以實(shí)現(xiàn)不同資源要素的優(yōu)化配置，也難以發(fā)揮同類要素的最大規(guī)模效應(yīng)。其次在于原子化的農(nóng)民個體難以實(shí)現(xiàn)對資源的最優(yōu)控制。由于農(nóng)民整體文化素質(zhì)偏低，對市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)缺乏辨別、判斷，容易為追求眼前利益而作出短視行為，難以高效利用各方資源。

2.重經(jīng)濟(jì)物質(zhì)、輕精神文化

無論是地方政府還是農(nóng)民，他們更重視使用能盡快產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益的資源，比如政府喜好通過資金、技術(shù)等要素的植入，在短期內(nèi)產(chǎn)生較好的政績，以應(yīng)對上級給予的壓力。而對鄉(xiāng)村自身來說，也喜好通過土地轉(zhuǎn)讓流動、興修基礎(chǔ)設(shè)施等方式來推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，而忽視了人才、獨(dú)特的地理環(huán)境、風(fēng)俗習(xí)慣、人文環(huán)境、文化傳統(tǒng)等具有內(nèi)源性和持久性資源的挖掘和整合。實(shí)際上，加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興中資金、技術(shù)、政策、土地、人才等等各資源之間的聚集、控制和協(xié)同，通過不同資源要素之間的組合排列，建立長效機(jī)制，對鄉(xiāng)村振興更具有持久和內(nèi)在意義。

(五)扶貧脫貧與鄉(xiāng)村振興資源供給的斷裂和碎片化

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》提出，要“對擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設(shè)立5年過渡期，做到扶上馬送一程。過渡期內(nèi)保持現(xiàn)有主要幫扶政策總體穩(wěn)定，并逐項(xiàng)分類優(yōu)化調(diào)整，合理把握節(jié)奏、力度和時限，逐步實(shí)現(xiàn)由集中資源支持脫貧攻堅(jiān)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡，推動‘三農(nóng)’工作重心歷史性轉(zhuǎn)移”[20]。因此，從資源供給的角度來看，5年脫貧過渡期和鄉(xiāng)村振興的資源應(yīng)該實(shí)現(xiàn)協(xié)同供給，發(fā)揮合力，但在各地的實(shí)踐過程中，在資源的利用上存在“兩張皮”和碎片化的現(xiàn)象，缺乏系統(tǒng)性的資源協(xié)同供給和利用的制度設(shè)計(jì)。

1.將脫貧和鄉(xiāng)村振興割裂開來

“鄉(xiāng)村振興是具有戰(zhàn)略指引權(quán)威性的長期戰(zhàn)略，而脫貧攻堅(jiān)是必須實(shí)現(xiàn)的短期性的政治目標(biāo)”[21]。在一些剛剛脫貧摘帽的地區(qū)，為了在5年脫貧過渡期內(nèi)保證不返貧，在壓力型的體制下，往往將大部分資源和注意力繼續(xù)投入到鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果中，而忽略了與鄉(xiāng)村振興的銜接。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好或者較早實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)的地區(qū)，往往就鄉(xiāng)村振興談鄉(xiāng)村振興，不能將脫貧攻堅(jiān)中資源使用的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用于鄉(xiāng)村振興，不能在脫貧和鄉(xiāng)村振興的有機(jī)結(jié)合和通盤考量中合理地利用資源，導(dǎo)致了大量的重復(fù)建設(shè)。

2.將脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興簡單等同

一些地方政府簡單地把鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、防止返貧等同于鄉(xiāng)村振興，認(rèn)為鄉(xiāng)村振興能夠完全覆蓋鞏固脫貧成果，這不僅導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興的資源無法得到充分利用，也使鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果出現(xiàn)偏差。

3.項(xiàng)目評價標(biāo)準(zhǔn)各異導(dǎo)致資源碎片化運(yùn)行

在我國，鄉(xiāng)村資源的供給多以項(xiàng)目制的形式出現(xiàn)，并在科層制的治理體制下通過層層傳達(dá)而落實(shí)。每個項(xiàng)目均有自身的運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)和評價體系、?？顚Ｓ?，這一定程度上保障了項(xiàng)目的有效運(yùn)行，但它也存在明顯的弊端，即“項(xiàng)目的邊界性和相對獨(dú)立性割裂了系統(tǒng)性”[22]。具體到扶貧脫貧和鄉(xiāng)村振興，不同的部門以項(xiàng)目制為形式供給資源，各自有著自身的立場和專業(yè)評判標(biāo)準(zhǔn)，致使各方的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管方式和評價體系不一，亦容易出現(xiàn)相互矛盾和相互“打架”的情況，導(dǎo)致政府投入的資源總量和實(shí)際產(chǎn)出不一致，出現(xiàn)資源的浪費(fèi)和低效率現(xiàn)象。

四、困境破解：鄉(xiāng)村振興中資源協(xié)同供給的路徑選擇

(一)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與放權(quán)賦能：政府間職能的調(diào)適與轉(zhuǎn)變

1.中央與省級政府：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能

從橫向來看，中央和省級政府要做好統(tǒng)一規(guī)劃，協(xié)調(diào)和整合各個部門的資源，避免各部門資源供給的碎片化和無序化，防止資源盲目下鄉(xiāng)而造成不必要浪費(fèi)，破解資源供給的各自為政和“九龍治水”難題，提高資源的利用率和產(chǎn)出效益。賦予鄉(xiāng)村振興部門更多的權(quán)力，強(qiáng)化其統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)和整合的職能，使資源能夠集中有序下鄉(xiāng)，發(fā)揮出資源的集約效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)，避免各自為政。從縱向來看，要做好政府間資源的協(xié)同供給。地方出于拉力賽的壓力和政績考核的需要，在具體落實(shí)執(zhí)行中容易出現(xiàn)偏差和異化，大量的資源盲目植入導(dǎo)致“大水漫灌”，資源流入?yún)s不接地氣，無法發(fā)揮出最大效益。因此，中央或省級政府要把不同層級政府所掌控的資源納入到通盤考量之中，明確各方職責(zé)，建立激勵和約束機(jī)制，分類實(shí)施，統(tǒng)籌推進(jìn)，制定步調(diào)一致、上下聯(lián)動、相互協(xié)同、充滿活力和權(quán)責(zé)匹配的統(tǒng)籌和整合實(shí)施方案。

2.基層政府：放權(quán)賦能

實(shí)際上，在落實(shí)和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中出現(xiàn)的種種資源供給的問題，很大程度上是因?yàn)闄?quán)責(zé)的失衡?；鶎尤狈?yīng)有的權(quán)力和合理的激勵機(jī)制，更多的是在上級政府指揮棒的指揮下，為了實(shí)現(xiàn)上級所設(shè)定的目標(biāo)，在執(zhí)行上級指令時出現(xiàn)種種偏差和異化現(xiàn)象。因此，要充分調(diào)動地方在鄉(xiāng)村振興中的積極性、主動性和創(chuàng)造性，做到權(quán)責(zé)對等，要充分考慮地方的特殊性和地域性，賦予基層政府相應(yīng)的權(quán)力，發(fā)揮他們干事創(chuàng)業(yè)的活力和積極性，改革不合理的體制，科學(xué)制定各項(xiàng)考核指標(biāo)。此外，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的興起和應(yīng)用為放權(quán)賦能、推進(jìn)資源協(xié)同供給提供了支持。通過高科技，可以在全國范圍內(nèi)建立起數(shù)量龐大、詳實(shí)精細(xì)的大數(shù)據(jù)信息網(wǎng)絡(luò)，在大數(shù)據(jù)分析和研判基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)央地政府之間科學(xué)、合理和精準(zhǔn)的智能界定和分工提供科技支撐，既能夠?qū)崿F(xiàn)資源信息縱向上的快速便捷傳輸，也能夠在橫向上保障資源信息的互聯(lián)協(xié)作，從而打造“大數(shù)據(jù)”政府，為資源協(xié)同供給賦予科技力量。

(二)協(xié)同共治：政府、市場和社會的合理定位

協(xié)同共治可以彌補(bǔ)政府的不足，發(fā)揮其他主體的優(yōu)勢，其他社會主體能夠以自身資源和優(yōu)勢來支撐政府的薄弱環(huán)節(jié)。

1.打造有為政府

政府是推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主體，發(fā)揮著主導(dǎo)作用，政府嚴(yán)密的科層制和龐大的規(guī)模、精細(xì)科學(xué)的內(nèi)部分工、掌握的權(quán)威和資源決定了其在鄉(xiāng)村振興中的核心地位。“在鄉(xiāng)村沒有成長到具有與城市對等的實(shí)力之前，鄉(xiāng)村振興需要依賴行政主導(dǎo)來推動，而不是靠自身和市場機(jī)制來完成”[23]。在資源供給方面，政府首先要發(fā)揮組織和引領(lǐng)的作用，從政府主導(dǎo)向政府引導(dǎo)進(jìn)行角色轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)其他社會主體有序?qū)⒏鞣N資源引入鄉(xiāng)村，使各種資源與鄉(xiāng)村有機(jī)銜接，禁止不顧?quán)l(xiāng)村實(shí)際盲目進(jìn)行資源的轉(zhuǎn)移和注入，突出資源與鄉(xiāng)村的契合度。其次是要發(fā)揮協(xié)同和整合作用，把政府與其他社會主體的資源充分協(xié)同和整合起來，形成跨部門資源的大整合、跨區(qū)域行動的大協(xié)同的資源供給機(jī)制。第三，加強(qiáng)制度供給和激勵扶持。鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府制定出科學(xué)合理、精準(zhǔn)有效的制度，明確各方的職責(zé)和權(quán)益。通過制度鼓勵和扶持其他主體攜帶資源參與到鄉(xiāng)村振興中，提升他們參與的積極性和動力。第四，彌補(bǔ)市場失靈和外部性。通過政府的力量避免市場的短視行為和盲目性，加強(qiáng)對市場的宏觀調(diào)控和監(jiān)督。

2.打造有效市場

要保障市場在資源配置中的決定性地位，使鄉(xiāng)村和農(nóng)民成為鄉(xiāng)村振興的主要參與者和受益者。首先，應(yīng)構(gòu)建利益緊密聯(lián)結(jié)機(jī)制，引導(dǎo)市場各種資源有序有效流入鄉(xiāng)村，通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)市場資源有利可圖，也能助推鄉(xiāng)村發(fā)展，實(shí)現(xiàn)市場與鄉(xiāng)村的雙贏，將雙方的利益緊密結(jié)合在一起，構(gòu)建一個緊密的利益共同體，增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興的持久性和穩(wěn)定性。同時也要避免資本陷入鄉(xiāng)村而“無法自拔”的境況。其次，應(yīng)構(gòu)建更強(qiáng)的動力和激勵機(jī)制。通過提供各種優(yōu)惠政策和公共服務(wù)，提高市場資源進(jìn)入鄉(xiāng)村的積極性和動力。

3.打造活力社會

社會組織是鄉(xiāng)村振興不可或缺的重要力量，有著獨(dú)特的專業(yè)優(yōu)勢和技術(shù)、人才等資源，能夠彌補(bǔ)政府和市場的缺陷，有助于進(jìn)一步增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在動力。因此，要構(gòu)建完善的內(nèi)部治理體系，擺脫傳統(tǒng)的路徑依賴，提供政策保障，健全協(xié)調(diào)和整合機(jī)制，加強(qiáng)社會組織間、政府與社會組織之間的協(xié)調(diào)和合作，發(fā)揮政府的培育和引領(lǐng)作用，創(chuàng)新助推鄉(xiāng)村振興方式。

(三)城市與鄉(xiāng)村：資源的協(xié)同及雙向流動

1.政府掃除障礙，引導(dǎo)資源下鄉(xiāng)

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，資源具有鮮明的逐利性，它總是從經(jīng)濟(jì)效益低向經(jīng)濟(jì)效益高的區(qū)域流動，效益的高低決定了流動的動力和方向。因此，在當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展還不對等的背景下，需要政府主動發(fā)揮作用，破除各種障礙，引導(dǎo)各種資源向鄉(xiāng)村集聚，通過將鄉(xiāng)村的勞動力、自然資源、傳統(tǒng)風(fēng)俗文化等要素進(jìn)行整合優(yōu)化和創(chuàng)新，形成城鄉(xiāng)共建共享的資源聯(lián)動系統(tǒng)。比如政府可以利用自身的權(quán)威，制定各種政策，引導(dǎo)大學(xué)生、鄉(xiāng)賢和勞動力返鄉(xiāng)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，鼓勵市民下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和養(yǎng)老，發(fā)揮這些人力資源的優(yōu)勢推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。同時，應(yīng)引導(dǎo)和鼓勵財(cái)政資金、工商資本、金融資本下鄉(xiāng)，既要給予政策傾斜，提升資本下鄉(xiāng)的動力，保護(hù)他們的經(jīng)濟(jì)收益，同時還得發(fā)揮監(jiān)督作用，防止出現(xiàn)盲目逐利和短視性行為。

2.政府要提升鄉(xiāng)村資源的價值，建構(gòu)地方認(rèn)同

各地鄉(xiāng)村自然資源豐富，傳統(tǒng)風(fēng)俗文化富有特色和魅力，在新時代背景下，政府應(yīng)該引導(dǎo)鄉(xiāng)村重新認(rèn)識、挖掘各種資源，通過整合和創(chuàng)新使鄉(xiāng)村資源煥發(fā)新的生機(jī)。比如深化土地制度改革，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，在鞏固家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的同時實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。挖掘和培育鄉(xiāng)村人力資源，改變農(nóng)村內(nèi)生性人才不足的現(xiàn)狀，加強(qiáng)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生性人才支撐。應(yīng)建構(gòu)鄉(xiāng)村的地方認(rèn)同，重塑鄉(xiāng)村的資源觀、身份觀，擯棄“農(nóng)民”身份的自卑感和“落后”標(biāo)簽，挖掘鄉(xiāng)村的各種資源，使村民能更好地認(rèn)識鄉(xiāng)村的歷史、文化和自然風(fēng)光，增強(qiáng)鄉(xiāng)村的自我認(rèn)同感和自豪感。

3.構(gòu)建城鄉(xiāng)資源之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間資源的協(xié)同及其雙向互動，除了引導(dǎo)城市資源下鄉(xiāng)和提升鄉(xiāng)村資源的價值外，還應(yīng)構(gòu)建二者之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。鄉(xiāng)村振興是一個長期性、持久性的國家戰(zhàn)略，只有做到城鄉(xiāng)之間優(yōu)勢互補(bǔ)、互惠互利，發(fā)揮各自的優(yōu)勢和協(xié)同效應(yīng)，才能使這種協(xié)同持久和穩(wěn)定。因此，城鄉(xiāng)資源的協(xié)同和互動需要兼顧不同要素主體之間的利益，使城鄉(xiāng)共享鄉(xiāng)村發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)雙贏。應(yīng)完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，提高共同抗風(fēng)險(xiǎn)能力，尋找城市資源與鄉(xiāng)村及農(nóng)民利益之間的平衡點(diǎn)，使二者的利益緊密聯(lián)系在一起。

(四)要素與要素：打破碎片化、提高協(xié)同效率

1.樹立資源的總體觀、綜合觀和大局觀

根據(jù)協(xié)同學(xué)理論，資源的各個子系統(tǒng)共同構(gòu)成了一個完整的系統(tǒng)，子系統(tǒng)通過相互協(xié)同和整合，能夠產(chǎn)生超過各子系統(tǒng)能量之和的能量，使資源得到最優(yōu)配置。實(shí)際上，資源之間是相互聯(lián)系、相互影響的，因此應(yīng)該要從整體上將各種資源要素納入通盤考慮，既重視經(jīng)濟(jì)物質(zhì)要素的持續(xù)投入，也要加大精神文化要素的供給，并讓二者發(fā)生化學(xué)反應(yīng)，實(shí)現(xiàn)協(xié)同。

2.構(gòu)建新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)平臺，提升要素之間的聚合和控制能力

當(dāng)前，農(nóng)村資源要素的聚合效率低、控制能力弱，原因之一是缺少一個平臺，將分散的資源和原子化的農(nóng)民集聚起來，進(jìn)而與外在力量進(jìn)行平等對話和博弈。因此，構(gòu)建一個聚集效率高、控制能力強(qiáng)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)平臺顯得特別重要，它不僅可以將分散的農(nóng)民個人的外在資源以及農(nóng)民的內(nèi)源性資源聚集在這一平臺，而且也為城市各種資源下鄉(xiāng)搭建了交易和合作平臺，同時，也為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的各種人才搭建了施展才能的平臺。

3.加大精神文化要素的投入，改變重經(jīng)濟(jì)物質(zhì)、輕精神文化的現(xiàn)狀，改善鄉(xiāng)村振興要素的結(jié)構(gòu)

通過與科研院所、企業(yè)和政府合作，不斷提高鄉(xiāng)村居民的科學(xué)文化素養(yǎng)，使其掌握符合市場經(jīng)濟(jì)和時代發(fā)展的知識、技術(shù)和管理方式。豐富農(nóng)民的精神文化生活，提升農(nóng)民的生態(tài)環(huán)保意識，踐行綠色生活和生產(chǎn)方式，打造綠色環(huán)保、生態(tài)宜居的社會主義鄉(xiāng)村。通過加大精神文化要素的投入，使經(jīng)濟(jì)物質(zhì)和精神文化同向同行，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)物質(zhì)要素和精神文明要素的整合和協(xié)同打下良好基礎(chǔ)，同時，也提升了鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生性和持久性的動力。

(五)鄉(xiāng)村振興與扶貧脫貧：有效協(xié)同和有機(jī)銜接

從資源角度來看，應(yīng)該推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)資源的有效協(xié)同和銜接，互利共贏，優(yōu)勢互補(bǔ)，提高資源的使用效率，實(shí)現(xiàn)1+1>2的效應(yīng)。

1.加強(qiáng)“上下”“左右”“前后”政府間的協(xié)同和銜接

“上下”指的是從縱向角度來看，要強(qiáng)化中央、省、市、縣政府對鄉(xiāng)村振興和扶貧脫貧資源的有效整合；“左右”指的是從橫向來看，要加強(qiáng)同級部門間對鄉(xiāng)村振興和扶貧脫貧資源的協(xié)同和銜接，發(fā)揮協(xié)同合力，打組合拳，實(shí)現(xiàn)資源的精準(zhǔn)滴灌和流入；“前后”指的是要保證歷屆政府之間的統(tǒng)籌銜接，不因領(lǐng)導(dǎo)干部的更替而使二者之間的協(xié)同出現(xiàn)斷裂和失去動力，而是一以貫之。

2.制定和完善監(jiān)督考核機(jī)制

“落實(shí)責(zé)任和考核制度，是推動精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興高效接續(xù)和穩(wěn)定過渡的有力保障”[24]。應(yīng)落實(shí)中央統(tǒng)籌、省級負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)的管理體制，進(jìn)一步明確目標(biāo)，把責(zé)任落實(shí)到不同的部門和個人身上，做到獎罰分明，通過考核監(jiān)督機(jī)制強(qiáng)化部門間的協(xié)同和銜接的意識和動力，將二者資源的有效協(xié)同和有機(jī)銜接納入政府的考核之中，作為干部獎懲和職務(wù)升遷的重要依據(jù)，對在有效協(xié)同和統(tǒng)籌銜接方面表現(xiàn)優(yōu)異的政府和個人予以表彰，對缺乏協(xié)同和統(tǒng)籌銜接的政府和個人予以懲罰。

3.建立有效協(xié)同和有機(jī)銜接的評價指標(biāo)體系

通過制定科學(xué)的評價指標(biāo)體系，能有效地提高鄉(xiāng)村振興和扶貧脫貧資源的協(xié)同效率和動力，減少資源的重復(fù)浪費(fèi)，降低鄉(xiāng)村發(fā)展的成本，最終促進(jìn)二者的協(xié)調(diào)。

4.引導(dǎo)市場和社會資源的有效協(xié)同和有機(jī)銜接

政府要發(fā)揮引導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，建立聯(lián)動機(jī)制，使二者有關(guān)鄉(xiāng)村振興和扶貧脫貧的資源能夠有效協(xié)同。