王繼鋒 叢士翔 何佳蔓 王雨辰（通信作者）

上海海關學院（上海，200135）

近年來以新型冠狀肺炎病毒、埃博拉病毒等為代表的傳統(tǒng)生物威脅多發(fā)，與此同時，生物實驗室泄露、 生物武器等非傳統(tǒng)生物威脅也逐漸顯現(xiàn)，對人民生命財產(chǎn)、國家經(jīng)濟建設造成重大損失，嚴重威脅國家安全和全人類的生存與發(fā)展［1］。 將生物安全納入國家安全體系，加快構建國家生物安全法律法規(guī)體系、制度與機制，全面提高國家生物安全治理能力，已經(jīng)成為當務之急［2］。于2021 年4 月15 日正式實施的《中華人民共和國生物安全法》是該背景下一項具有戰(zhàn)略意義的生物安全治理基本法，在為各個生物安全領域提供執(zhí)法依據(jù)的同時，對生物安全體系的構建與生物安全治理能力的提升提出了新的要求［1，3-6］。 海關衛(wèi)生檢疫作為海關的執(zhí)法部門，是建設國門生物安全體系的主體之一［7-18］。

在《生物安全法》實施之前，我國已經(jīng)制定和實施 了 一 些 與 生 物 安 全 相 關 的 立 法［10，13］，其 中 涉 及 海關衛(wèi)生檢疫方面的立法主要包括《中華人民共和國海關法》、《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》、《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》、 以及相關的《中華人民共和國傳染病防治法》。 我國的海關衛(wèi)生檢疫執(zhí)法需要同時參照《國際衛(wèi)生條例（2005）》執(zhí)行［7］。 這些法規(guī)制定較早，存在一定的不完善之處，尤其在各個專項立法的銜接方面缺少法律依據(jù)。

自2019 年開始爆發(fā)的新冠肺炎疫情， 是近年最 嚴 重 的 公 共 衛(wèi) 生 安 全 事 件［18，19］，至 今 已 經(jīng) 在 全 球造成超過6 億人感染、640 萬死亡，沉重打擊了全球經(jīng)濟發(fā)展，對海關衛(wèi)生檢疫提出嚴峻的挑戰(zhàn)。 我國是目前抗擊新冠疫情最成功的國家之一，不僅保護了人民生命的安全，并盡可能地減少了對于經(jīng)濟的沖擊，統(tǒng)籌了發(fā)展與安全。 在抗擊新冠疫情的過程中，海關衛(wèi)生檢疫發(fā)揮了重要作用，守護了國門生物安全，并完善了生物安全體系的建設［16］。 依據(jù)《生物安全法》， 研究海關衛(wèi)生檢疫特征尤其在迎戰(zhàn)新冠肺炎疫情過程中的變化，有助于持續(xù)推進口岸生物安全風險防范體系建設、提升口岸核心衛(wèi)生檢疫能力、更好地防控未來公共衛(wèi)生安全事件。

1 《生物安全法》與海關衛(wèi)生檢疫

《生物安全法》 是在國家安全體系內(nèi)專司生物安全領域的政策性基礎法律。 防范和應對生物安全風險，維護國家安全，保障人民生命健康是立法的重要目的之一［3-6］?！渡锇踩ā穲猿挚傮w國家安全觀、統(tǒng)籌發(fā)展與安全兩項基本原則；堅持中國共產(chǎn)黨領導下的生物安全風險防控和國家生物安全治理體系與能力的建設。 防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情是《生物安全法》適用范圍中與海關衛(wèi)生檢疫直接相關的工作，其中第二十三條的國家準入制度、第二十四條的境外重大生物安全事件應對制度、第二十七條的生物安全監(jiān)測網(wǎng)絡與預警體系建立、 第三十一條的國境與口岸疫情聯(lián)防聯(lián)控、第八十四條的危險生物因子入境法律責任的規(guī)定為海關專屬條文。 除了專屬條款之外，多數(shù)條款與海關衛(wèi)生檢疫具有一定相關性，同樣是海關的指導性立法文件。 依照《生物安全法》的“建立國家安全工作協(xié)調(diào)機制”， 海關作為生物安全法的執(zhí)法主體之一，只要與進出國境相關，任何與危險生物因子及相關因素相關的執(zhí)法工作均可能是工作范圍。

《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》 及其實施細則是《生物安全法》頒布之前海關衛(wèi)生檢驗檢疫的主要執(zhí)法依據(jù)。 《生物安全法》的頒布為海關衛(wèi)生檢疫工作提供了新的執(zhí)法依據(jù)，同時也提出了新的執(zhí)法要求［9，11-13］：

1.1 嚴格落實國家準入制度、指定口岸制度

《生物安全法》 明確了生物因子國家準入制度以及指定口岸制度，要求嚴格控制高風險生物安全因子入境，從源頭管控生物安全風險，填補了《衛(wèi)生檢疫法》的空白；對出入境對象的監(jiān)管要求比《衛(wèi)生檢疫法》及其實施細則更高，完善了海關對國際航行船舶壓艙水實施生物安全管理的法律依據(jù)，有望改善壓艙水所攜帶外來生物管理的失控狀態(tài)。

1.2 提升口岸核心能力， 接軌 《國際衛(wèi)生條例（2005）》

構建口岸生物安全風險監(jiān)測預警體系，包括口岸傳染病監(jiān)測系統(tǒng)與網(wǎng)絡、口岸生物技術環(huán)境安全監(jiān)測網(wǎng)絡。

1.3 加強國際生物安全領域合作，推動完善全球生物安全治理

《生物安全法》是一項政策性法律，具體條款的落實需要配套相關具體法律規(guī)范。 既有的法律法規(guī)也是生物安全法律體系的重要組成部分，因此《生物安全法》是對既有法律規(guī)范的繼承、完善和補充、及創(chuàng)新。 海關衛(wèi)生檢疫需要依據(jù)《生物安全法》，完善相關法律法規(guī)體系與機制、制度，切實落實《生物安全法》。

2 海關衛(wèi)生檢疫特征

近十年來， 全球公共衛(wèi)生安全形勢異常嚴峻，以新冠肺炎為代表的多種傳染病呈全球性高發(fā)、流行態(tài)勢。 由于口岸位置及功能的特殊性，，其所面臨的生物安全風險尤為突出。 海關作為入境口岸主管單位，必須確?？诎豆残l(wèi)生安全，守好國門第一道防線。 《生物安全法》明確了海關衛(wèi)生檢疫工作中交通工具和人員傳染病防控、病媒生物防控、出入境特殊物品監(jiān)管等方面的風險防范和應對制度，對海關衛(wèi)生檢疫生物安全體系建設具有重要的指導意義。 海關衛(wèi)生檢疫生物安全體系建設必須依據(jù)《生物安全法》，貫徹總體國家安全觀，堅持黨的集中統(tǒng)一領導，堅持以人民為中心，堅持預防為主，筑牢“境外、口岸、境內(nèi)”三道防線［7］，全面提升防控生物安全重大風險能力，保障人民生命健康與國家安全，統(tǒng)籌發(fā)展與安全。 為此，海關衛(wèi)生檢疫需要在完善法律法規(guī)體系、基本機制與制度的基礎上，建立全球傳染病智能化監(jiān)測與預警體系、口岸智慧監(jiān)管體系，提升海關實驗室檢測能力，建立健全聯(lián)防聯(lián)控機制，確保國門生物安全。

2.1 海關衛(wèi)生檢疫法律法規(guī)與制度體系的完善

《生物安全法》 是生物安全方面的政策性基本法，海關需要在深入領會《生物安全法》的基礎上，及時推動海關衛(wèi)生檢疫相關法律法規(guī)修訂［15］，包括《海關法》、《國境衛(wèi)生檢疫法》、《進出境動植物檢疫法》、《國境衛(wèi)生檢疫法實施細則》、《進出境動植物檢疫法實施條例》等法律修訂，并建立與完善與其相配套的相關制度［17-22］。 海關總署“十四五”發(fā)展規(guī)劃部署了全面推進海關法制建設， 梳理并制定與《生物安全法》配套的海關法律、機制與制度體系，在加強頂層設計的基礎上，進一步完善風險監(jiān)測預警、調(diào)查評估、檢疫準入、應急處置等口岸防控制度。 海關以《生物安全法》為基礎，理清并及時補充相關新冠疫情管理的執(zhí)法依據(jù)［18-22］。在《國境衛(wèi)生檢疫法》的基礎上，為了抗擊新冠疫情，海關總署、國家衛(wèi)生健康委員會聯(lián)合發(fā)布了2020 年第15 號公告，明確了出入境人員應當主動向海關進行健康申報并配合海關做好衛(wèi)生檢疫工作，為海關進行新冠肺炎相關衛(wèi)生檢疫提供了直接法律依據(jù)。 相對于《國境衛(wèi)生檢疫法》，《生物安全法》新增了源頭管控措施、提高了出入境監(jiān)管要求、提出了口岸核心能力建設要求、新增緊急防控措施，海關需要在深刻理解《生物安全法》的基礎上，進一步總結新冠疫情防控中目前口岸衛(wèi)生檢疫法律體系與機制制度發(fā)揮的作用和存在的不足，加快《國境衛(wèi)生檢疫法》及其實施細則等法律法規(guī)的修訂，為有效防控未來重大生物安全風險做好法律方面的準備［11］。

海關衛(wèi)生檢疫生物安全體系建設需要進一步健全基本機制與制度，提升系統(tǒng)治理能力、協(xié)同工作能力。 著重需要完善風險調(diào)查評估制度、國家準入制度、指定口岸制度、境外重大生物安全事件應對制度［12-13］。 新冠疫情的防控經(jīng)驗表明，《生物安全法》確定的風險評估制度是抗擊重大疫情的重要保障，海關需要在立法層面嚴格落實該項制度，確保風險調(diào)查評估的及時性、精準性、科學性，為應對重大疫情搶占先機，并在此基礎上，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，確保國門生物安全。 《國境衛(wèi)生檢疫法》實施細則雖然與國家準入制度、指定口岸制度有相似的管理措施，但在《生物安全法》頒布前，缺乏明確的法律層面的可操作規(guī)定［13］。 海關衛(wèi)生檢疫需要在現(xiàn)有機制與制度的基礎上， 對國家準入制度的適用范圍、職責分工、實施程序做具體的操作性規(guī)定，以進一步完善該項制度，著重完善壓艙水相關規(guī)定［12］；完善境外重大生物安全事件應對制度，尤其借鑒抗擊新冠疫情以來的經(jīng)驗教訓，推動相關法律法規(guī)條款的修訂完善，在法律主體、實施程序、表述上實現(xiàn)一致，建立堅實的執(zhí)法基礎。

2.2 海關衛(wèi)生檢疫智能化監(jiān)測與預警體系的完善

海關依據(jù)《生物安全法》完善了海關生物安全風險監(jiān)測預警網(wǎng)絡，健全了監(jiān)測預警體系，提升了早期監(jiān)測預警和風險分析能力，建設科學精準的智能監(jiān)測預警體系，提升風險識別防范能力，筑牢“境外、口岸、境內(nèi)”三道防線［7］。 新冠疫情發(fā)生以來，海關口岸提高、強化智能化裝備應用，推動海關衛(wèi)生檢疫信息化、智能化、遠程化，研發(fā)自動化裝備，通過萬物互聯(lián)、人工智能等技術，實現(xiàn)監(jiān)測、預警、查驗、監(jiān)管全鏈條智慧化，嚴防重大病媒傳染病傳播［23-28］。通過智能體系的建設，統(tǒng)一規(guī)范口岸衛(wèi)生檢疫監(jiān)測和病原體檢測工作， 大力推進遠程鑒定技術的應用，提高海關監(jiān)管效率，減小疫情傳播風險。

為進一步做好口岸新型冠狀病毒疫情防控工作，防止疫情經(jīng)口岸傳播，海關根據(jù)《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》及其實施細則重新啟用出入境人員填寫《中華人民共和國出/入境健康申明卡》進行健康申報的制度，進行主動疫情監(jiān)測。 通過全面提升口岸監(jiān)測設施，實現(xiàn)電子申報、“一碼通關”［23］。

海關啟用了智能遠程流調(diào)系統(tǒng)［23-25］，涵蓋旅客健康申報、申報核驗、旅客流調(diào)、自動測溫、歷史回溯等業(yè)務，通過音視頻在線對旅客開展流行病學調(diào)查。 全部流調(diào)過程通過系統(tǒng)進行記錄，包括音視頻通話，最終形成數(shù)字化記錄。 深圳海關自主研發(fā)“遠程5G 智能檢疫系統(tǒng)”實現(xiàn)一體化遠程流調(diào)、監(jiān)測，同步在深圳地區(qū)六大公路口岸配備， 實現(xiàn)電子化、智能化、遠程化檢疫［25］，有效阻斷口岸等疫情高風險區(qū)域由于“面對面”接觸造成的交叉感染、提升了衛(wèi)生檢疫效能。

通過智慧衛(wèi)生檢疫、構建大數(shù)據(jù)模型，可以為防范公共衛(wèi)生安全風險提供數(shù)據(jù)支撐，顯著提升預警能力。 借助可視化、數(shù)字化仿真方式，繪制傳染病疫情等全球風險地圖，實現(xiàn)“智慧、智能、智享”為一體的海關衛(wèi)生檢疫數(shù)字化智能監(jiān)管。

海關還需要進一步建立境外生物安全監(jiān)測，形成覆蓋全球的監(jiān)測網(wǎng)絡［19］，實現(xiàn)風險源頭早發(fā)現(xiàn)、早識別、早預警，做到“關口前移”。

2.3 海關衛(wèi)生檢疫口岸智慧監(jiān)管體系的完善

《生物安全法》明確了統(tǒng)籌發(fā)展與安全的原則，海關在著力建設國門生物安全體系， 精準監(jiān)測、防控生物風險的同時，關注了如何促進外貿(mào)經(jīng)濟的發(fā)展［16］。 為減小新冠疫情對于外貿(mào)經(jīng)濟的影響，海關先后出臺多條措施支持中歐班列發(fā)展和綜合保稅區(qū)發(fā)展，不斷推進經(jīng)認證的經(jīng)營者之間的國際互認［18］。 通過白名單、承諾責任、信譽評價等建立“綠色通道”簡化檢疫程序，減小對進出口貿(mào)易的影響。 優(yōu)化監(jiān)管模式，指導企業(yè)建立生物安全自控體系和追溯體系，在確保安全前提下給予便利新冠疫情的爆發(fā)間接促進了智慧口岸、智慧監(jiān)管的建設。 海關大力促進新一代信息技術與海關生物安全監(jiān)管機制的融合應用，采用互聯(lián)網(wǎng)-大數(shù)據(jù)-人工智能等現(xiàn)代信息技術，結合遠程技術、先進監(jiān)/檢測技術實現(xiàn)高效、安全海關監(jiān)管，減小新冠等重大衛(wèi)生安全事件對于國內(nèi)以及全球經(jīng)濟的打擊。

為了迎戰(zhàn)新冠疫情，海關采用互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等新技術、新設備，打造智能卡口云平臺系統(tǒng)智慧監(jiān)管平臺［26-28］，破解傳統(tǒng)人力監(jiān)管效率低、檢查精準度不高、數(shù)據(jù)共享難度大等問題，實現(xiàn)全方位監(jiān)控、全鏈條監(jiān)管等嚴密高效監(jiān)管。 通過采用智能化系統(tǒng)取代人工， 實現(xiàn)通關貨物全過程監(jiān)管。在此基礎上，遠程視頻技術、非侵入式檢測設備、智能審圖系統(tǒng)、輻射探測等一批新技術、新設備得到應用，海關貨物檢驗通關既快又準，實現(xiàn)了嚴密監(jiān)管和快速通關。 云平臺上還可以開發(fā)區(qū)港聯(lián)動等特色功能，提升物流作業(yè)效率，促進跨境電商業(yè)務高速發(fā)展。

天津海關聯(lián)合天津港集團等相關部門打造的“集疏港智慧平臺” 通過信息化手段整合港區(qū)及社會車輛資源，利用人工智能、大數(shù)據(jù)等技術，完成車、船、箱的智能匹配，將碼頭的物流信息及時延伸提供到進出口企業(yè)，以技術創(chuàng)新全力推動天津海港口岸監(jiān)管更智能、通關更便利。 在大數(shù)據(jù)的支撐下，天津海關進一步擴大了區(qū)塊鏈技術的應用創(chuàng)新，包括依據(jù)大數(shù)據(jù)合理減少對上鏈企業(yè)稽查等，提升海關監(jiān)管的效率與質(zhì)量，促進了外貿(mào)經(jīng)濟增長［29］。

2.4 海關實驗室檢測能力的提升

海關依據(jù)《生物安全法》，持續(xù)加強了生物安全實驗室建設［7，18］，形成國家重點實驗室、區(qū)域?qū)嶒炇壹俺Ｒ?guī)實驗室三級網(wǎng)絡，并根據(jù)疫情發(fā)展，在重點口岸引進移動生物安全實驗室，形成完善的生物安全實驗室體系。

以武漢海關為例，武漢海關的檢測實驗室包括國家檢測重點實驗室9 個、區(qū)域?qū)嶒炇? 個、常規(guī)實驗室8 個，其中生物安全二級實驗室（P2 實驗室）3 個， 檢測能力范圍覆蓋動植物檢疫及口岸傳染病等［28］。 海關生物安全實驗室需要進一步圍繞重大傳染病與動植物疫情推進檢測項目認證，并加大基于DNA 條形碼、宏基因測序等高效檢測鑒定技術的應用，確保具備對新發(fā)傳染病的快速檢出能力，大幅提高防控生物安全風險能力，有效提升口岸生物安全風險監(jiān)測與應對的能力。 一批國際領先的海關衛(wèi)生檢疫實驗室正在陸續(xù)建成，國際合作不斷深入。

2.5 聯(lián)防聯(lián)控

海關衛(wèi)生檢疫根據(jù)《生物安全法》，積極發(fā)揮技術指導作用，構建政府主導、口岸運營主體負責、相關單位共同參與的聯(lián)防聯(lián)控機制［18-20］。密切與公安、移民局、衛(wèi)生健康委、生態(tài)環(huán)境等部門建立與完善應急機制，多部門合作機制，形成應急協(xié)作規(guī)范，在信息通報、資源共享、協(xié)同處置等方面協(xié)調(diào)聯(lián)動。 與此同時，中國海關進一步強化同鄰國和“一帶一路”國家在口岸檢疫方面的交流合作，積極推動全球化生物安全治理；與世界衛(wèi)生組織和有關國家海關加強疫情監(jiān)測、信息共享、技術交流、病例處置、應急協(xié)調(diào)等方面的合作，分享口岸疫情防控方面的經(jīng)驗做法，為全球抗擊新冠肺炎疫情做出重要貢獻［16，21］。未來， 海關需要進一步建設與完善全球智慧監(jiān)測、口岸快速檢測、智能風險評估預警、聯(lián)防聯(lián)動，確保國門生物安全［16］。

3 海關衛(wèi)生檢疫未來挑戰(zhàn)

在落實 《生物安全法》、 抗擊新冠疫情的過程中，海關檢驗檢疫呈現(xiàn)出下述主要特征：海關衛(wèi)生檢疫法律法規(guī)與制度體系的完善；海關衛(wèi)生檢疫智能化監(jiān)測與預警體系的完善; 海關衛(wèi)生檢疫口岸智慧監(jiān)管體系的完善；海關實驗室檢測能力的提升;聯(lián)防聯(lián)控。 這些特征支撐了海關衛(wèi)生檢疫在落實《生物安全法》、成功防控新冠肺炎疫情、確保國門生物安全的同時，有效支撐了外貿(mào)經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

未來的挑戰(zhàn)主要包括：1）由于《生物安全法》在我國首次施行，頒布時間短，現(xiàn)行專門法律法規(guī)歷史遺留問題多，如何銜接《生物安全法》與現(xiàn)行的各種專門衛(wèi)生檢疫法律、法規(guī)仍然是一個在探索中的問題。 2）《生物安全法》對于海關衛(wèi)生檢疫提出了相對于現(xiàn)有法律、法規(guī)更高的要求，海關在機制建立、能力建設方面還存在一定的差距。 3）新冠仍然處于不斷的變異之中，各國不斷遭受周期性的新冠病毒傳播，猴痘等新型傳染病被不斷發(fā)現(xiàn)并正在全球快速傳播，未來生物安全風險日趨嚴重。 4）全球正處于一個動蕩的時期，國際形勢緊張，新的生物安全風險，尤其非傳統(tǒng)生物安全的風險與日俱增。 在復雜的內(nèi)外部形勢下， 海關衛(wèi)生檢疫法律法規(guī)系統(tǒng)、機制、體制的完善將是一個持續(xù)的過程，海關內(nèi)部需要進一步形成協(xié)調(diào)與聯(lián)動的機制， 上下聯(lián)動、齊抓共管，并與相關單位建立協(xié)調(diào)機制，確保法規(guī)體系的盡快完善，為海關衛(wèi)生檢疫工作的有效進行奠定立法基礎。 同時，形成海關衛(wèi)生檢疫咨詢與決策機構，對于重點地區(qū)、領域重點環(huán)節(jié)公共衛(wèi)生安全風險及防控政策進行研究分析，在口岸衛(wèi)生檢疫戰(zhàn)略、政策、事件處置等方面提供戰(zhàn)略咨詢、決策支持以及技術保障。

新冠疫情嚴重打擊了全球的經(jīng)濟發(fā)展，阻礙了全球化的進程， 造成了多國之間產(chǎn)生貿(mào)易摩擦，海關衛(wèi)生檢疫需要進一步加強 “統(tǒng)籌發(fā)展與安全”的原則，通過進一步推廣與提高智能檢測、監(jiān)管、查驗新技術，制定新流程，在確保國門生物安全的前提下為外貿(mào)企業(yè)提供便利，促進經(jīng)濟發(fā)展；健全衛(wèi)生檢疫領域的標準， 建立與國際接軌的標準體系，建立廣泛的國際聯(lián)系、增大我國在制定國際標準時的話語權，促進全球合作和人類共同體的發(fā)展。 全球范圍的聯(lián)防聯(lián)動是海關衛(wèi)生檢疫未來需要加強的另一項工作。 海關需要進一步積極建立境外生物監(jiān)測共享與信息通報機制，加強境外生物安全風險監(jiān)測，逐步形成覆蓋全球的境外公共衛(wèi)生安全監(jiān)測網(wǎng)絡，及時掌握全球公共衛(wèi)生安全風險，精準實現(xiàn)重大傳染病疫情智慧監(jiān)測、風險評估與預警、和聯(lián)防聯(lián)動處置。