官華 唐曉舟 何力武

（1.中山開放大學，廣東中山，528403；2.中山火炬職業(yè)技術學院，廣東中山，528436；3.廣州開發(fā)區(qū)政策研究室，廣東廣州，510670）

港珠澳大橋建設從1983年提出動議，到2009年12月宣布開工[1]，最后在2018年10月正式開通，標志中國交通建設史上里程最長、投資最多、施工難度最大的跨海橋梁建設取得圓滿成功[2]。從決策的視角分析看，港珠澳大橋建設決策過程交織了港澳地區(qū)與內地、中央和地方等跨區(qū)域、多個層級的方案協(xié)商和利益博弈，決策面臨較大的模糊性和不確定性，呈現(xiàn)出不同于其他項目合作的獨特性。港珠澳大橋的戰(zhàn)略和經(jīng)濟價值顯著，但提出后遲遲未能進入政策議程，而是在20多年后才能達成合作。對決策過程中行動者及其立場，最終決策的影響因素等問題的研究，可以幫助人們了解決策過程的復雜性，對今后合作建設大型跨域基礎設施和區(qū)域治理具有一定的借鑒意義。

本文以下基于多源流框架分析方法，分析港珠澳大橋建設項目立項決策中的問題源流、政策源流與政治源流，分析各方參與者在“一國兩制”制度安排下的行動、立場與互動，從而實現(xiàn)對這一決策過程再審視。

一、關于港珠澳大橋項目建設決策的研究的分析

早期港珠澳大橋建設決策的研究，主要關注基礎設施建設、區(qū)域治理、公共決策、工程管理等領域的問題，多集中于對大橋戰(zhàn)略意義及周邊區(qū)域影響的分析，對決策過程的研究則偏重于對某一參與者、某一問題和過程的描述和討論。其中，邵善波、楊春研究了經(jīng)濟效益、方案綜述、共識與分歧等問題[3]，金心異分析了“單Y”與“雙Y”方案的分歧問題[4]。

近年來，對大橋決策和建設過程的研究逐漸增多，如邱大燦等較早注意到粵港澳三地體制、技術標準等差異給大橋工程前期決策、建設管理等提出的挑戰(zhàn)[5]。金帥等認為中央政府適當承擔協(xié)調職責、三地充分溝通，按決策事項基本屬性建立多層次協(xié)調決策架構等原則，保障了項目協(xié)調決策體系設計與優(yōu)化[6]。張勁文等分析了大橋建設中以政府為主導的多層次政府式委托代理關系[7]。何力武等分析了粵港澳三地在大橋問題上的合作動力和競爭焦點，并具體考察了中央政府在其中所采用的協(xié)調方式及對三方合作和競爭的影響[8]。劉珺如和毛艷華指出大橋跨區(qū)域協(xié)調制度的三個特征：以政府間協(xié)議為基礎確立權能和規(guī)則秩序、問題導向的地方政府主導的項目協(xié)調機制、有限的公眾參與的不同利益群體的協(xié)調機制，這三種機制著眼于三地合作過程中實際問題的解決，但較少將這些協(xié)調安排制度化[9]。韓瑩瑩等指出，中央的統(tǒng)籌、跨域協(xié)調機構的構建、跨界協(xié)調溝通機制的形成、具有約束力的規(guī)則協(xié)議的制定是大橋建設過程中的區(qū)域合作機制的實現(xiàn)要素[10]。

從目前的研究成果來看，對港珠澳大橋建設決策的研究還缺乏對一些重要影響因素及其作用的綜合分析。

二、多源流分析框架及其在公共政策制定領域中的應用

（一）多源流分析框架

在公共政策議程研究分析方面，上世紀80年代金登等發(fā)展起來的多源流分析框架成為了一個重要分析框架，它強調政策企業(yè)家在政策窗口出現(xiàn)的短暫時間內，推動問題源流、政策源流、政治源流“三源流合一”以實現(xiàn)政策的變遷，對于解釋模糊條件下的政策變遷過程具有較強解釋力[11]。

多源流分析框架最早是基于美國聯(lián)邦制下的議程設置的分析框架，其后在歐洲等地案例研究中得到拓展，在歐美國家的外交政策、醫(yī)療衛(wèi)生、城市管理等決策領域得到檢驗，研究成果較多。但對其也存在著一些爭論，主要集中在五個方面：一是沒有形成明確的、可以進行假設檢驗的命題，在研究方法上更多使用定性研究而非定量研究，難以進行比較分析、進一步檢驗在不同領域、不同地域的適用性等[12]96。二是偏重于關注漸變的過程，沒有重視或忽略了突然的巨變。三是不同源流獨立性假設，忽略了各源流之間的有機聯(lián)系、相互作用，如問題與解決方案之間不能截然分開。四是忽略制度因素對多源流的影響、政策選擇中的作用，對不同層級政府及其相互作用也缺乏系統(tǒng)的研究，容易忽略不同行動者與結構之間的互動。五是傾向于將政策企業(yè)家作為一個整體，缺乏對不同類型政策企業(yè)家的作用及行動策略的分析和比較[13]。金登、扎哈里爾迪斯等作者對此進行了回應，推動該框架發(fā)展成為具有競爭力的政策過程解釋性框架。

（二）多源流框架在我國公共政策制定領域的應用

近年來，我國學者將多源流框架應用于教育政策、食品安全、網(wǎng)約車監(jiān)管等多個領域案例分析中，討論中國治理實踐中的特點。如劉然認為問題源流與政治源流總是匯聚在一起、相互包含的[14]。容志則認為政治源流在政策形成中的作用更為重要,它在很大程度上主導了公共政策議程和方案的選擇[15]。于永達等則提出以核心領導層意志、關鍵部門人員調整和國民情緒三種因素作為政治源流的因素，取代金登提出的行政或立法上的換屆等因素[16]。

（三）多源流框架對港珠澳大橋建設決策過程分析的啟示

總體而言，我國學者傾向于認同政治源流的主導作用，這也是我國政治體制的特點所然。但是對各源流如何作用及互動、制度與結構、影響因素等問題，也仍有待于更多理論和實證研究的驗證。港珠澳大橋從提出到?jīng)Q策立項時間長，牽涉到中央和粵港澳三地政府等多個主體，利益關系復雜，工程技術難度大，使得決策面臨很大的模糊性和復雜性。特別是在“一國兩制”制度環(huán)境下，決策還具有跨體制、跨區(qū)域、跨層級等特點，這也為多源流分析框架應用提供了一個有價值的研究案例。

應用該方法的難點在于從歷史過程中，梳理出影響決策的關鍵性源流，分析制度因素對不同源流、不同層級決策過程的影響，從而才能恰當把握“一國兩制”下大型跨境基礎設施工程建設決策的復雜性。

三、港珠澳大橋建設立項決策過程中的多源流框架分析

傳統(tǒng)多源流框架強調問題源流、政策源流、政治源流、政策企業(yè)家和政策之窗等五個要素。李文釗增加了議程建立、備選方案和決策系統(tǒng)等三個要素[12]98，這有助于進一步識別各源流作用過程。早期港珠澳大橋建設決策過程分析發(fā)現(xiàn)，決策過程幾經(jīng)反復，各要素之間穿插交叉，要清晰劃分具有難度[17]。本文以下在傳統(tǒng)分析框架基礎上，把上述三個要素納入分析框架，以便能夠更加清晰地分析決策過程。

（一）問題源流及政策企業(yè)家

在上世紀80年代，香港與廣東省珠江口西岸地區(qū)的交通聯(lián)系比較薄弱。如果能夠在香港與珠海、澳門之間建一座大橋，香港至澳門及珠海的陸路距離將縮至50公里里程之內，這既有助于提升珠江西岸區(qū)域對資金的吸引力，也能為香港提供廣闊的經(jīng)濟腹地，具有重大戰(zhàn)略和經(jīng)濟意義。香港合和集團主席胡應湘在1983年提出，由香港屯門爛角咀至珠海唐家灣興建伶仃洋大橋的建議，并隨后組織了哈佛大學、麻省理工學院、國家計委、中山大學等機構進行研究[18]。但香港也有部分著名商界人士對大橋的興建持反對態(tài)度，他們主要擔心大橋建成后，來自珠江口西岸的載貨車輛可不需經(jīng)過深圳而直達香港，有可能會削弱深圳鹽田、珠海九洲港、佛山三山港、廣州南沙等港口的貨物吸納能力與投資效益[19]，有的甚至公開表示一旦興建港珠澳大橋等于把珠江口岸封死[18]。在澳門方面，部分商界與學者擔心影響澳門發(fā)展而組織了研究和論證，并于1998年6月聯(lián)合給中央政府寫信反映，認為興建伶仃洋大橋考慮澳門的意見和利益不夠，希望中央政府能夠從各個建橋方案中找尋地區(qū)之間利益的平衡點[20]24-27。

由以上過程可知，就問題識別的四種方式而言，建設大橋的動議缺乏清晰的指標、焦點事件與反饋，更多是具有遠見的政策企業(yè)家及利益相關者的認知、推廣、研究、宣傳與游說，以及與其他利益相關者的辯論等行動，促進大橋能夠得到持續(xù)的社會關注。這充分證實了政策企業(yè)家在問題源流中的倡議與推動等作用。

（二）議程建立

1986年底，胡應湘應邀訪問珠海時，向當時的珠海市主要領導介紹了該設想，引起了珠海市領導的興趣。1987年底，珠海市作出了建設伶仃洋大橋的決策，接著開始了研究論證等前期工作，隨后在1989年向外公布了該建設計劃。1992年，珠海市成立了伶仃洋大橋籌建處，委托中國交通公路規(guī)劃設計院編制《伶仃洋跨海工程預可行性研究報告》。1993年3月，廣東省交通廳和珠海市政府主持召開預可行性研究報告論證評審會；10月國家計委對伶仃洋大橋項目進行了批復，指出珠海伶仃洋大橋跨海工程預可行性研究報告由廣東省自行審查，并進一步做好技術經(jīng)濟論證、資金籌措等立項前期準備工作；待條件具備后，按基本建設程序編報項目建議書。1994年珠海伶仃洋大橋計劃被列入當年成立的中英關于香港與內地跨境大型基建協(xié)調委員會的協(xié)調項目。1996年12月17日,國務院總理辦公會議原則同意伶仃洋大橋項目立項[20]14-21。

在議程建立的過程中，粵港澳三地行動者對跨海大橋的認識和關注呈現(xiàn)出相互獨立、有限互動的特征，各方行動者更多是單方行動，比較少橫向的聯(lián)系和討論論證，且這種討論在港澳地區(qū)主要集中在民間層面。而在廣東省層面，珠海市成為主要的推動者，市主要領導親自策劃、推動和爭取支持；但除了個別專家受港方人士邀請參與研究外，省級政府及主管部門并沒有直接參與。在這一過程中，香港內部、香港和澳門之間、港澳和珠海等行動者之間都有不同的利益訴求，對大橋的意見并不一致，這突出反映在是否要建、線路方案等方面的分歧。這是回歸前因粵港澳三地不同的管治制度環(huán)境，而導致各方行動者無法形成推動決策的合力，這是影響早期大橋立項沒有進入決策議程的主要原因。

（三）政策源流

自1983年胡應湘提出建議開始，20年間各界共提出14個不同走向和落腳點的建橋方案[21]。如1991年，澳門保利達集團編制了在香港與澳門之間建設公路連接線的可行性報告，并提出了一橋連三地方案，即從香港大嶼山南面起始（當時大嶼山還沒有完善的路網(wǎng)建設，建議通過一條沿海公路與香港本島相連），通過在珠海、澳門附近的海域修建人工島然后再分別通往珠海、澳門。這個方案具有胡應湘后來所提出的單“Y”方案的雛形，只是當時并沒有引起太多的關注。2002年秋，香港利豐集團主席馮國經(jīng)提出，在內伶仃島與深圳蛇口修建一座分叉橋，在珠江口東西兩岸分別連接香港、深圳、澳門、珠海四地，使港珠澳大橋同時起到連接珠江口東岸和西岸的作用，這是雙“Y”方案的雛形。

（四）政策之窗

盡管無法進入決策議程，但粵港澳三地民間都存在推動大橋建設的動力。如2001年，香港中小型企業(yè)聯(lián)合會等23家單位聯(lián)合登報，表示全力支持胡應湘的建議。2001年4月，由廣東省政府發(fā)展研究中心發(fā)起，三地部分專家學者在廣州成立了港澳大橋關注小組，并舉辦了多次會議。但在香港政府層面，不論是回歸前還是回歸之初均反應冷淡。從1998-2001年，大橋等跨界大型基建協(xié)調工作嚴重滯后[22]。政策之窗開啟發(fā)生在2002年，香港面臨經(jīng)濟下滑的挑戰(zhàn)，胡應湘再次提出了興建港珠澳大橋的計劃；對此，時任香港特別行政區(qū)行政長官董建華明確表示支持，隨后向中央政府提出了修建港珠澳大橋的建議[23]。在這一階段，胡應湘等民間人士繼續(xù)發(fā)揮了政策企業(yè)家的作用，而香港特別行政區(qū)行政長官態(tài)度的轉變，進一步提高了項目的可行性。同時也要注意到，三地利益和訴求并不完全一致，特別是由于決策遲緩和制度差異，三地都提出各自的替代方案。

（五）備選方案

在初期，廣東從省政府到深圳、珠海等市對大橋也有不同看法[20]47-62。2002年4月，廣東省政府的一位領導在香港一個高層會議上公布了深圳到珠海的隧道計劃[18]。美國商會駐香港主席就此評論說，假如廣東修了隧道，香港就會被“邊緣化”[18]。2002年8月27日，當時廣東省省長在香港表示，港珠澳大橋興建與否將取決于經(jīng)濟發(fā)展需要，若有財團愿意投資，政府會予以配合[24]7。

此時，澳門根據(jù)未來發(fā)展需要，希望加強與香港、珠江口東岸地區(qū)的聯(lián)系，其立場逐漸轉向支持大橋建設。2003年起，澳門特別行政區(qū)政府正式公開表態(tài)將全力支持港珠澳大橋計劃，并成立了港珠澳大橋澳方籌建小組[25]。澳門一些人士甚至表示，如果廣東省不愿意建橋，澳門可以與香港自行籌建港澳大橋[24]6-11。這一方面反映了澳門對港珠澳大橋的熱情，另一方面也是一種對跨體制合作的擔憂。

（六）政治源流及決策系統(tǒng)

2002年1月，中央應香港特別行政區(qū)政府的請求，在北京成立了內地與香港大型基礎設施協(xié)作會議機制，并在北京舉行了首次會議。2002年9月，在上海舉行第三次會議，達成了開展香港和珠江三角洲西岸陸路運輸通道研究的共識。2002年11月，時任國務院總理朱镕基在訪港期間公開表示支持港珠澳大橋建設[26]。2003年8月，國務院正式批準三地政府開展港珠澳大橋前期工作，并同意粵港澳三地成立港珠澳大橋前期工作協(xié)調小組，全面開展各項前期工作。同月，粵港合作聯(lián)席會議第六次會議在香港召開，決定成立港珠澳大橋前期工作協(xié)調小組；由香港擔任召集人，粵港澳三方各派3名代表為成員，以協(xié)調和全力推進大橋建設的前期工作[27]。這代表著港珠澳大橋立項決策程序已完成，在中央政府的支持指導下，三地建立了政府間合作機制和制度化協(xié)調路徑。

四、研究結論與啟示

（一）研究結論

港珠澳大橋26年的決策過程在較大程度上展示了各源流運作和結合、進而推動決策，并呈現(xiàn)出與其他案例不同的特點。

1.制度變遷對議程設置和決策的影響。將制度因素納入是近年來多源流框架分析的一個重點方向，問題包括制度因素的角色與模糊性對以決策內容與決策過程為核心的政策過程的影響[28]?；貧w前的政治現(xiàn)實，使得港珠澳大橋的討論限于個別企業(yè)家的設想和推動，焦點事件、指標和反饋的作用不明顯，更多具有民間性質，即使政府納入咨詢議程，也是各自為政，難以進入決策議程。香港、澳門回歸后實施“一國兩制”，為粵港澳三地在中央政府領導下的合作提供了政治保障。當三地對設計方案、融資方案、通關設施、管理制度、司法管轄權等問題陷入分歧困境時，中央又通過以多方調研、協(xié)調、資金支持等方式促使各方解決分歧，充分說明了制度因素對各源流推動的議程設置與決策的影響。

2.跨體制的區(qū)域合作決策中，政治源流也是公共議程和決策方案抉擇的主導性因素。前期無論是民間企業(yè)家的提議、推動，還是珠海市的積極支持、爭取，主要動力在于改善區(qū)域交通基礎設施、提升區(qū)域競爭力等利益考慮，但多年無法上升到公共決策議程。政策之窗開啟的契機，在于回歸后得到當時的香港特別行政區(qū)行政長官的積極支持，并爭取中央政府予以積極回應及協(xié)調，促成各方達成合作。這表明，區(qū)域政府間的合作是復雜的，共同的經(jīng)濟利益并不一定達致合作的結果，共同利益只是合作的充分條件，而不是必要條件。來自于中央政府的強力支持和協(xié)調是最終合作實現(xiàn)的決定性因素。這既是因為中央政府的權威為各方所認同，也因為“一國兩制”下特殊的區(qū)域治理結構，中央政府對三地政府間的合作起著授權、指導和決定等權威性作用。

3.體制差異性下不同層級政府的作用。港珠澳大橋的決策過程，是一個從香港、澳門回歸前到回歸后的不同政治體制環(huán)境下的三大源流的互動過程?；貧w之前，香港與澳門兩地政府等主體對建設大橋并不積極，僅限于委托專業(yè)機構進行研究論證。在內地，中央、廣東省兩級政府也沒有正式的強力參與和支持，更多的是珠海市自身的推動行動。2002年的合作機制成立后，圍繞大橋建設的協(xié)調變成了在中央領導和指導下的粵港澳三地政府間的協(xié)商和合作，中央政府發(fā)揮了促進、協(xié)調和最終決定作用。在最初分散行動階段，更多是民間推動的問題源流競爭；到了前期工作階段，在中央—地方兩級為主的協(xié)調機制下，發(fā)揮主導作用的是政治源流推動政策之窗開啟、政策源流三大源流的互動和決策。

4.不同類型政策企業(yè)家的作用差異性。多源流分析框架強調政策企業(yè)家在推動政策窗口打開中的作用，但較少區(qū)分不同類型的政策企業(yè)家的作用。Roberts按照政策企業(yè)家在政府中的正式職位、領導者角色、選舉產生這三個條件，把他們細分為政策企業(yè)家、官僚政策企業(yè)家、行政首腦型政策企業(yè)家、政治型政策企業(yè)家四種類型[29]。胡應湘等三地企業(yè)家、民間學者們在此扮演了政策企業(yè)家的角色，還分別組織了不同專業(yè)人員參加政策共同體，圍繞港珠澳大橋的意義、設計等問題進行了長期的方案研究、輿論引導、政策爭取等工作。他們通過各種方式打開了進入決策議程的政策窗口，但并不能完全控制政策窗口打開的時間點、各源流的結合和最終結果。

成功推動決策進入公共議程和決策的，一是胡應湘抓住時任香港港口及航運主席、全國政協(xié)委員等機遇，積極向香港特別行政區(qū)政府以及中央提出建議，這是“政策企業(yè)家”位置的變化為政策之窗開啟提供了更多機遇。二是中央領導以及香港特別行政區(qū)行政長官、澳門特別行政區(qū)行政長官等“政治型政策企業(yè)家”的支持及推動。國家發(fā)改委及三地政府部門的“行政首腦型政策企業(yè)家”則承擔了具體的方案研究、論證等工作。通過對不同類型的政策企業(yè)家對政策變化的影響作用分析，可幫助研究者分析哪類參與者對政策變化產生了決定性影響。

（二）研究啟示

本文通過對港珠澳大橋決策過程中多源流互動和決策過程的分析，為跨區(qū)域且融合不同體制、不同層級的區(qū)域治理和政策議程設置、決策研究提供了一個分析案例，拓展了多源流分析框架在制度因素下，對不同結構、不同層級、不同類型政策企業(yè)家在決策過程中的作用的分析，幫助我們更好地理解在跨域、跨體制、跨層級的粵港澳大灣區(qū)區(qū)域治理過程中，各方行動者的決策影響因素和互動過程；幫助我們在區(qū)域治理過程中進一步優(yōu)化和創(chuàng)新合作機制體系方面，建立新的分析視角，以促進粵港澳大灣區(qū)高質量發(fā)展。由于本案例分析是以概括歸納為主，因此研究結論仍存在著一定的局限性。