王春城 劉歡歡（燕山大學(xué)公共管理學(xué)院，河北 秦皇島 066004）

我國已于2020 年取得脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利，歷史性地消除了絕對貧困問題，但由于脫貧脆弱性的客觀存在，如何應(yīng)對返貧風險的挑戰(zhàn)，特別是防止規(guī)模性返貧，便成為“后脫貧攻堅時代”亟待解決的重要問題：從人口方面來看，尚存在一批人均可支配收入略高于國家扶貧標準的家庭，以及因病、因殘、因災(zāi)、因疫情影響等引發(fā)的剛性支出明顯超過收入或者收入大幅縮減的家庭；從地區(qū)分布來看，還存在自然條件較差、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平尚薄弱的地域，因發(fā)展條件有限而整體發(fā)展水平較低；從領(lǐng)域范圍來看，在醫(yī)療、教育、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、災(zāi)害等領(lǐng)域均面臨風險挑戰(zhàn)，重大疾病、教育費用、就業(yè)困境、經(jīng)營失敗、災(zāi)害沖擊等風險因子依然存在。面對這一客觀形勢，如若不能對返貧風險進行有效的治理，將對鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉(xiāng)村振興形成基礎(chǔ)性挑戰(zhàn)。針對返貧風險何以識別、如何挖掘返貧風險背后的脆弱性因子、如何從系統(tǒng)層面把握返貧風險的治理邏輯、如何通過政策體系及其有效運行來治理返貧風險、構(gòu)建何種框架能打破實踐中返貧風險應(yīng)對的“零散式”“斷點式”局面并實現(xiàn)返貧風險治理系統(tǒng)化和體系化等問題，本研究基于公共政策和風險治理的理論視角，試圖構(gòu)建后脫貧攻堅時代返貧風險治理的政策框架，為復(fù)雜的返貧風險治理提供理論邏輯和現(xiàn)實參考。

一、研究回顧：返貧風險治理的學(xué)理探究基礎(chǔ)

通過學(xué)術(shù)史梳理可以發(fā)現(xiàn)，由于實踐和理論方面的多種原因，風險和不確定性已成為社會科學(xué)的核心問題［1］，系統(tǒng)的社會科學(xué)風險研究自20 世紀60 年代末期開始，從早期的風險認知、風險溝通、不確定性決策，到風險與平等、風險社會、脆弱性與恢復(fù)性，到最新的風險與適應(yīng)、綜合風險治理等［2］。在貧困治理領(lǐng)域，貧困陷阱、脫貧穩(wěn)定性研究與返貧風險及其治理問題密切相關(guān)。馬爾薩斯（Malthus）于1798 年提出的“人口陷阱”理論標志著“貧困陷阱”問題開始進入學(xué)術(shù)視野。20 世紀40 年代末期到60年代中期，爆發(fā)了該理論的第一次大討論：納克斯（Nurkse）提出“貧困惡性循環(huán)”理論，繆爾達爾（Myrdal）提出“循環(huán)積累因果關(guān)系”理論，納爾遜（Nelson）提出“低水平均衡陷阱”理論等。從20 世紀90 年代開始，該理論研究進入了新階段，學(xué)者們從人力資本、教育、技術(shù)等多方面開展了深入研究，認為政府干預(yù)可以引導(dǎo)一個國家跳出貧困陷阱［3］，但每個貧困陷阱的模型設(shè)計都是為了突出惡性循環(huán)背后的一個特定反饋機制，由于貧困陷阱多種根源并存，每一種政策干預(yù)都可能導(dǎo)致新的問題［4］。從國內(nèi)研究來看，我國學(xué)界關(guān)于穩(wěn)定脫貧、返貧風險研究的密集興起與脫貧攻堅戰(zhàn)的推進相關(guān)，其主要關(guān)注和研究發(fā)現(xiàn)如下：

（一）關(guān)于返貧風險誘發(fā)因素的研究

風險誘發(fā)因素的精準識別是有效開展返貧風險治理工作的基礎(chǔ)，在誘發(fā)因素的解讀研究上，不同類型、不同領(lǐng)域、不同特征的風險因素對返貧存在差異化影響。返貧風險由外部因素引發(fā)，包括自然災(zāi)害、社會事故、經(jīng)濟風險等，需要進一步提升返貧風險防范水平，化解外在風險［5］；由于銷售困難、缺少技術(shù)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)經(jīng)營不順或失敗出現(xiàn)返貧現(xiàn)象，需要加強政策接續(xù)幫扶以阻斷返貧風險［6］；就業(yè)收入較低是產(chǎn)生返貧的主要因素，由于技能不足而無法實現(xiàn)就業(yè)導(dǎo)致家庭收入欠缺，使家庭生活水平有可能降低到貧困線以下以致返貧；家庭因重大疾病、殘疾、勞動力不足等脆弱性也構(gòu)成了返貧風險的主要內(nèi)部因素［7］。

（二）關(guān)于返貧風險治理政策要素的研究

返貧風險治理的政策活動主要涉及政策理念、價值目標、運行原理、主體參與、責任設(shè)定等要素。政策理念設(shè)定與價值目標選擇要根據(jù)邏輯性、靈活性、時效性的原則及時調(diào)整指導(dǎo)思想及治理目標，轉(zhuǎn)變政策支持方式，擺脫政策體系與扶貧實踐不能有效銜接的困境，構(gòu)建長效銜接機制［8］；在運行過程中，依據(jù)“事故鏈”等返貧風險運演機理［9］，堅持預(yù)防與幫扶相結(jié)合、開發(fā)式與保障性相結(jié)合、外部幫扶與群眾主體相結(jié)合解決返貧風險問題，從而實現(xiàn)治理工作的科學(xué)性及精密化；運行過程需要政策主體的參與，形成多元化協(xié)同式的治理主體格局，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用、地方政府的中樞力量、社會組織的輔助功能，并與農(nóng)戶自身動力形成合力［10］，多管齊下共同監(jiān)測返貧風險；在責任設(shè)定中，應(yīng)以綜合協(xié)同思路凝聚治理合力［11］。

（三）關(guān)于返貧風險治理機制的研究

返貧風險治理是一個動態(tài)過程，要有與之相匹配的治理機制才能有效開展。要不斷完善事前預(yù)防與事后幫扶，構(gòu)建從監(jiān)測到評估再到應(yīng)對的系統(tǒng)性返貧風險治理機制，形成脫貧人口返貧風險監(jiān)測的基本機制設(shè)置［10］；風險萌芽階段要充分發(fā)揮預(yù)防監(jiān)測作用，遵循風險治理原理，建立返貧風險預(yù)警監(jiān)測機制［12］，能有效化解返貧風險，同時要考慮風險治理的持續(xù)性，有必要在動態(tài)監(jiān)測機制的基礎(chǔ)上進一步加強政策幫扶機制的實施，以保障治理工作的長效性；工作的統(tǒng)籌落實需要發(fā)揮政策主體的治理價值，以多元化主體為導(dǎo)向建立協(xié)同治理機制［13］，以改進和完善返貧風險單一治理的工作方式，提高返貧風險治理的有效性；返貧風險治理涉及不同層次的政策主體，確保這些主體嚴格按照政策要求開展相關(guān)工作，需要建立監(jiān)督考核機制，以及阻斷返貧的市場化助推機制［14］。

綜上所述，學(xué)界將貧困治理研究的重心逐漸轉(zhuǎn)向返貧風險問題上，無論是對返貧風險因素還是返貧風險治理的研究均展開了較為廣泛的討論，然而，既有研究更多地聚焦特定要素、環(huán)節(jié)或地域，缺乏從宏觀視角對返貧風險治理問題作出整體性分析，相關(guān)討論呈現(xiàn)零散式、斷點式特征，需要通過系統(tǒng)性、體系性的返貧風險治理框架，對其進行整合和建構(gòu)。有鑒于此，本文基于公共政策與風險治理的理論和實踐視角，將返貧問題置于風險治理的思維邏輯中，嘗試構(gòu)建一個“風險因子—政策體系—運行環(huán)節(jié)—應(yīng)對機制”的返貧風險治理框架，為后脫貧攻堅時代的接續(xù)貧困治理提供制度性啟鑒。

二、分析框架：返貧風險治理體系的要素與運行

“返貧”是一個動態(tài)的概念，指脫貧后又重新返回到貧困的狀態(tài)?！帮L險”與不良狀態(tài)及其后果有關(guān)，意味著其發(fā)生的可能性。在貧困治理的過程中，“返貧”與“風險”是相關(guān)聯(lián)的范疇，返貧風險是指由于內(nèi)部因素或外部條件的變化，已脫貧人口重新返回貧困狀態(tài)的可能性。根據(jù)風險管理理論，風險管理者需要識別致災(zāi)因子、做好管理決策、開展風險前的減緩、準備到風險后的響應(yīng)、恢復(fù)等一系列組織工作，形成一套完整的應(yīng)急管理系統(tǒng)，以便能有效應(yīng)對風險的發(fā)生。返貧風險是風險的一種特殊形式，對返貧風險的治理也要遵循風險治理的一般規(guī)律，即運用風險管理思維來系統(tǒng)地思考返貧治理問題?？傮w邏輯理路如下：

（一）返貧風險因子的脆弱性分析

返貧風險的治理首先在于如何看待和對待返貧風險因子的脆弱性。貧困脆弱性理論可用于風險因子的分析。脆弱性指農(nóng)戶在未來陷入貧困的內(nèi)在條件及其程度，綜合反映了返貧的情境、概率及原因等狀況。進一步而言，當家庭受到風險沖擊時，會引起家庭經(jīng)濟收入的變化，導(dǎo)致家庭生活水平降到脫貧標準以下。為了防止返貧，需要分析返貧風險因子的脆弱性，對存在潛在風險的對象進行監(jiān)測和幫扶，確保其不落入“貧困循環(huán)”。返貧風險因子在脆弱性情境下，家庭收入受到災(zāi)害、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、醫(yī)療及教育等方面風險的威脅，出現(xiàn)的返貧風險因子能顯著影響貧困脆弱性。因此，在返貧風險治理過程中，識別并分析相關(guān)領(lǐng)域脆弱性的返貧風險因子，是有效治理返貧風險的基礎(chǔ)。

（二）返貧風險治理的政策體系

返貧風險治理的政策體系充分吸收了我國貧困治理的政策要素?；趯ΜF(xiàn)有貧困治理政策體系的參考借鑒，在政策體系框架中，政策要素的選擇需從宏觀層面把握政策理念、價值目標、運行原理、政策主體、責任配置等方面，為返貧風險治理政策體系的運行提供靜態(tài)要素意義的支撐。其中，政策理念是政策制定的思想底蘊，價值目標是政策制定的目的追尋，二者對國家相關(guān)政策的制定及落實起著引導(dǎo)作用；運行原理、政策主體、責任配置是政策動態(tài)實施過程中的必備要素，通過遵循客觀的演化規(guī)律，多元主體的協(xié)同治理、責任工作的配置落實，形成系統(tǒng)化、體系化、全方位的返貧風險治理政策體系，以促進返貧風險的長效治理。

（三）返貧風險治理的運行環(huán)節(jié)

返貧風險治理須關(guān)注核心環(huán)節(jié)，不同風險治理的過程都須把握好關(guān)鍵環(huán)節(jié)，才能形成有效治理風險的完整過程?；陲L險管理系統(tǒng)的運行流程，可將風險發(fā)生前的減緩和準備以及風險發(fā)生后的響應(yīng)和恢復(fù)等階段與貧困治理的運行環(huán)節(jié)聯(lián)系起來。依據(jù)我國貧困治理的實踐經(jīng)驗，可嘗試將貧困治理的監(jiān)測、準備、幫扶、評估運用到返貧風險治理過程中，遵循事前預(yù)防、事后幫扶的原則開展相應(yīng)的治理活動。返貧風險治理四個環(huán)節(jié)的運行與風險管理系統(tǒng)的運行過程之間存在高度契合性，依據(jù)風險管理的邏輯來治理返貧風險具有一定的普適性。

（四）返貧風險治理的應(yīng)對機制

返貧風險治理的應(yīng)對機制可借鑒風險管理已有的知識貢獻。風險管理是將可能發(fā)生的危險及其損失減至最低的控制過程，應(yīng)用于返貧治理中，即把可能出現(xiàn)的風險及其影響降至最低。返貧風險的治理是為了鞏固拓展脫貧攻堅成果，接續(xù)推進精準幫扶政策，而應(yīng)對機制的實施是對相關(guān)政策的積極落實。在政策體系框架中，應(yīng)對機制是對政策體系執(zhí)行過程的反應(yīng)，執(zhí)行是對政策制定實踐的檢驗。落實好應(yīng)對機制，重視內(nèi)外部返貧風險因子的脆弱性，能有效防范化解返貧風險。具體而言，結(jié)合返貧風險因子的脆弱性、返貧風險治理政策體系的全面性及治理運行環(huán)節(jié)的時效性，風險應(yīng)對需貫穿于返貧風險治理環(huán)節(jié)運行之中，從預(yù)防到治理多維度建立返貧風險治理的應(yīng)對機制，形成循環(huán)式返貧風險治理體系。

綜上所述，返貧風險治理政策體系框架（見圖1）的四個部分系統(tǒng)反映了治理返貧的機理，各部分之間相互作用、相輔相成，是返貧風險治理體系的要點所在。返貧風險治理框架的整體邏輯是基于對返貧風險脆弱性因素的研判，通過各個治理環(huán)節(jié)對其進行預(yù)防監(jiān)測，在運行過程中對風險因子預(yù)防監(jiān)測越準確，則越有利于采取精準的應(yīng)對機制，進而有效地防范化解返貧風險的發(fā)生或減輕其后果影響。該政策框架既是返貧風險治理的思路框架，也是各級各部門可以遵循的行動框架，為返貧風險治理提供系統(tǒng)性指引。

圖1 返貧風險治理政策體系框架圖

三、風險因子：返貧脆弱性因素的識別與分析

風險是指在特定的時間與空間環(huán)境下，某種損失發(fā)生的可能性，有效治理返貧需要精準識別不同風險程度的風險因子。脆弱性其本意是指“受到傷害的可能性”，在返貧風險治理中是指地區(qū)或家庭未來陷入貧困的可能性，即脫貧對象重新退回貧困線以下，出現(xiàn)脫貧又返貧的現(xiàn)象［15］。從理論邏輯上看，返貧風險因子與脆弱性存在多元、復(fù)雜的關(guān)系，脆弱性是對返貧風險程度的測量與展現(xiàn)，對其深入分析，有助于明確對哪些風險因子進行積極的治理。參考現(xiàn)有的理論和實踐研究成果，本文以災(zāi)害、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域為重點，剖析返貧風險因子的脆弱性問題。

（一）災(zāi)害領(lǐng)域

災(zāi)害領(lǐng)域返貧風險因子的脆弱性集中體現(xiàn)在自然災(zāi)害的突發(fā)性。因災(zāi)害返貧主要是指不可抗力因素引發(fā)自然災(zāi)害的發(fā)生導(dǎo)致脫貧后又重新陷入貧困的現(xiàn)象。自然災(zāi)害的偶發(fā)使家庭無法抵御沖擊而生活水平迅速下降并陷入困境。我國幅員遼闊、氣候多樣，同時自然災(zāi)害種類多、發(fā)生頻率高，而脫貧地區(qū)多位于地質(zhì)條件特殊、地理位置偏僻、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的地方，脫貧人口的生存與發(fā)展受限于不利環(huán)境，洪澇、地震、滑坡、泥石流等自然災(zāi)害一旦發(fā)生，致使當?shù)亟?jīng)濟基礎(chǔ)遭到破壞，居民主要收入來源被切斷、財產(chǎn)損失嚴重以致生活陷入艱難。除此之外，當?shù)鼐用穹烙匀粸?zāi)害的能力較弱，當災(zāi)害發(fā)生時，人們無法抵御其帶來的沖擊，致使家庭收入驟減，出現(xiàn)返貧風險的可能性較大。據(jù)中國國家防汛抗旱總指揮部數(shù)據(jù)顯示，2020 年洪澇災(zāi)害造成7，047.1 萬人受災(zāi)，超過200 萬人面臨返貧風險。由此可見，自然災(zāi)害沖擊造成脆弱性返貧是災(zāi)害領(lǐng)域返貧風險高的主要因素。

（二）產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域

產(chǎn)業(yè)是貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的支柱，“產(chǎn)業(yè)發(fā)展是可持續(xù)增收的主要渠道，沒有產(chǎn)業(yè)的支撐，即使脫了貧也可能存在一定隱患”［16］，產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域返貧風險脆弱性是導(dǎo)致經(jīng)濟收入欠缺的關(guān)鍵原因。產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域返貧風險的發(fā)生源于產(chǎn)業(yè)發(fā)展不順或經(jīng)營失敗，從而導(dǎo)致脫貧人口因沒有收入來源再次陷入貧困。在相同的市場競爭環(huán)境下，由于脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)業(yè)鏈較短，缺乏相應(yīng)的競爭優(yōu)勢，加之缺乏市場風險預(yù)知能力和規(guī)避風險能力，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營不順或失敗，缺乏經(jīng)濟收入而出現(xiàn)脆弱性返貧的現(xiàn)象［17］。此外，由于缺乏市場外部信息的溝通，出現(xiàn)市場產(chǎn)品同質(zhì)化現(xiàn)象。同質(zhì)化是指在市場競爭的環(huán)境下，同類中不同品牌的產(chǎn)品在外觀、性能、營銷手段上逐漸趨同的現(xiàn)象，同質(zhì)化在市場上不僅會使產(chǎn)品供大于求，影響產(chǎn)品價格，而且會出現(xiàn)嚴重滯銷狀況，同樣會出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營失敗問題。因此，產(chǎn)業(yè)經(jīng)營不順或失敗是導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟收入減少、出現(xiàn)不同程度脆弱性返貧現(xiàn)象的重要因子。

（三）就業(yè)領(lǐng)域

由于就業(yè)收入不穩(wěn)定致使就業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)脆弱性返貧的風險。從理論上來說，事物的形成與發(fā)展往往是由內(nèi)外部因素共同作用的結(jié)果，內(nèi)部因素對事物的發(fā)展起著決定性作用，是動力之源，具有根本性；外部因素提供外在客觀條件。內(nèi)部因素源于受教育程度低、缺乏生存技能，自主脫貧的積極性不高，“等、靠、要、懶”思想觀念占據(jù)主導(dǎo)地位，欠缺內(nèi)生動力而出現(xiàn)返貧的風險。外部因素包括由于缺乏勞動技能，人們知識文化水平較低，無法從事專業(yè)技術(shù)含量高的工作。雖然國家開展免費培訓(xùn)服務(wù)，但因文化水平有限、學(xué)習能力不足、缺乏求知上進心等阻礙因素，部分脫貧人口仍無法獲取專業(yè)技能，當市場出現(xiàn)波動時仍然面臨失業(yè)危險。對于長時期從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的脫貧人口來講，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣使傳統(tǒng)技能適用性不強、農(nóng)業(yè)不穩(wěn)定從而收入沒有保障。因此，在就業(yè)領(lǐng)域中，由于自身內(nèi)外部因素，導(dǎo)致就業(yè)不穩(wěn)定而面臨返貧風險。

（四）醫(yī)療領(lǐng)域

醫(yī)療領(lǐng)域存在較高風險程度的返貧因子在于因病返貧的脆弱性強。因病返貧是指因患上重大疾病、慢性病等原因造成家庭收入減少而支出增加，脫貧后再次陷入貧困的現(xiàn)象。重大疾病、慢性疾病在某個時間段的發(fā)生，造成家庭勞動收入的減少、醫(yī)藥費用支出的增加，使得剛剛脫貧或處于脫貧邊緣家庭抵擋不住此類風險的沖擊，進而家庭生活水平再次降到貧困線以下。具體而言，由于重大疾病、慢性病的治療需要長期性的藥物支持，家庭所需要的剛性支出費用比例提高，在家庭收入只減不增的情況下很容易出現(xiàn)沒錢看病的情況，因病返貧的脆弱性增強。需要說明的是，即使脫貧人員仍然享受國家醫(yī)療保障“帶來的福利”，但由于醫(yī)療技術(shù)設(shè)備的更新，人們所承擔的醫(yī)療保障以外費用也在逐漸增加，導(dǎo)致家庭抵御疾病風險的能力弱。

（五）教育領(lǐng)域

教育領(lǐng)域返貧風險主要源于因?qū)W返貧風險的脆弱性強。因?qū)W返貧主要是指因家庭子女接受非義務(wù)教育、支付高昂的學(xué)費、生活費等導(dǎo)致返貧的現(xiàn)象。隨著新時代思想觀念的轉(zhuǎn)變，更多家庭意識到文化教育、知識技能培養(yǎng)的重要性，大多數(shù)父母都會盡力支持子女上學(xué)。現(xiàn)階段我國義務(wù)教育階段個人負擔的費用較少，但非義務(wù)教育階段如高中、大學(xué)、研究生都需要個人支付可觀的教育費用。隨著受教育周期的增長，個人支付的教育費用也越來越多，再加上子女生活費用的支出，教育成本逐漸增加。沉重的上學(xué)負擔致使一些家庭在一段時間里處于入不敷出的狀態(tài)，生活水平出現(xiàn)嚴重的波動，又因為教育的投資在短期內(nèi)難以得到顯著成效，因此，因?qū)W返貧脆弱性的增強使得教育領(lǐng)域返貧風險不斷提高，因?qū)W再次陷入貧困的狀況不容忽視。

在實踐中，返貧風險因子并不局限于以上幾種，不同地域、不同人群往往面臨著更為多樣的風險因子，以上分析主要是以普遍性、典型性風險因子為例。從總體上來看，不同領(lǐng)域存在不同種類的返貧風險因子，而其脆弱性受到來自內(nèi)外部因素共同作用的影響。具體而言，內(nèi)部因素是由于人力資本水平低、缺乏技術(shù)和資金、接受新事物的能力有限引發(fā)的返貧；外部因素是受到災(zāi)害、疾病、上學(xué)成本等壓力使得返貧風險再次發(fā)生。因此，對返貧風險的治理在于：如何防范脆弱性的返貧風險因子以及在對政策體系整體邏輯思考把握的基礎(chǔ)上進一步優(yōu)化治理政策及治理機制。

四、政策體系：返貧風險治理的系統(tǒng)框架

我國農(nóng)村脫貧攻堅目標任務(wù)的完成意味著物質(zhì)貧困、絕對貧困問題的解決［18］，返貧風險治理是鞏固拓展脫貧攻堅成果的首要任務(wù)，構(gòu)建返貧風險治理政策體系是我國實現(xiàn)全面脫貧后的一項重要工作。系統(tǒng)框架的構(gòu)建需要綜合考慮多重影響返貧風險因子治理的政策要素。政策要素的選擇，影響著返貧風險因子脆弱性的治理決策。返貧風險政策體系的前瞻性、整體性和戰(zhàn)略性要求有與之相匹配的全面、多層次的政策要素，主要包括政策理念、價值目標、運行原理、政策主體、責任配置等五個方面。

（一）樹立發(fā)展性政策理念

理念是一種上升為理性高度的觀念范疇，具有一定的邏輯性、客觀性、靈活性，發(fā)展性簡單來講是對未來的一種預(yù)期，發(fā)展性政策理念對政策制定和實施具有一定的導(dǎo)向和規(guī)制作用。從理論層面講，樹立發(fā)展性政策理念能促進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的平衡結(jié)合，以社會持續(xù)均衡發(fā)展來不斷鞏固貧困治理的成果，提高脆弱群體的可持續(xù)發(fā)展能力。從實踐過程分析，發(fā)展性政策理念堅持以持續(xù)提升人民生活水平為根本目標，強化問題導(dǎo)向，實現(xiàn)路徑優(yōu)化。具體而言，針對返貧出現(xiàn)的風險問題，國家在發(fā)展性政策理念的引導(dǎo)下，不斷健全城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老和服務(wù)政策、教育助學(xué)貸款政策等發(fā)展性政策，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用及多元主體參與力量，不斷提升文化、教育、生態(tài)等多方面的治理能力，實現(xiàn)返貧風險的有效應(yīng)對。

（二）明確前瞻性價值目標

價值目標是返貧風險治理政策體系的核心要素和意義之源，前瞻性是與預(yù)見性相近的概念，要求要有長遠的眼光，是一種對未來事情發(fā)生態(tài)勢的預(yù)測，返貧風險治理前瞻性價值目標是國家在未來需要去實現(xiàn)的政策方向。正是出于對政策價值目標的追求，才會致力于政策設(shè)計并保證既定政策目標的達成；反過來，正是由于前瞻性價值目標的引導(dǎo)，政策才能朝著適宜時代發(fā)展進步的方向前進。從現(xiàn)實目標考慮，防范化解返貧風險是鞏固脫貧攻堅成果的底線要求及首要任務(wù)，返貧風險的治理有利于為實現(xiàn)鞏固脫貧攻堅成果向全面推進鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡打好基礎(chǔ)。從長遠發(fā)展來看，返貧風險的治理是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)全體人民共同富裕的內(nèi)在要求。價值目標的確立在一定程度上為返貧風險治理政策的構(gòu)建提供了方向與進路。

（三）遵循協(xié)同性運行原理

運行原理是返貧風險治理政策體系的重要組成部分。政策的制定和實施必然圍繞著解決返貧風險問題展開，而運行原理涉及采取怎樣的方式來落實政策以及如何調(diào)配社會資源，是解決返貧風險問題所需的基本要素及條件，它們是對返貧風險治理運行規(guī)律的反應(yīng)。一般而言，返貧風險治理演化規(guī)律秉持事前預(yù)防、事后恢復(fù)的邏輯原則，在政策運行實施中，堅持事前預(yù)防與事后幫扶相結(jié)合、堅持開發(fā)式幫扶與保障性措施相結(jié)合、堅持政府為主與社會參與相結(jié)合、堅持外部幫扶與群眾主體相結(jié)合等四項原則來著手解決社會返貧風險問題［19］。返貧政策體系涉及多元主體的治理，運用市場和社會資源，從識別預(yù)防到精準幫扶、從外部扶持帶動到內(nèi)部激發(fā)動力，形成防治返貧的政策合力，為進一步落實返貧風險治理的政策體系奠定制度基礎(chǔ)。

（四）協(xié)調(diào)多元性政策主體

政策主體的責任擔當、實踐態(tài)度及價值判斷影響著風險治理的水平和效果。其中涉及政府力量、市場及社會團體的參與，共同形成全面、多層次的合作治理格局。政府應(yīng)協(xié)調(diào)動員已有返貧風險治理資源，加強應(yīng)對扶貧政策變化、市場經(jīng)濟發(fā)展、自然災(zāi)害沖擊等風險，提高敏銳的洞察力和預(yù)警力，發(fā)揮謀設(shè)計、定格局、設(shè)規(guī)則、建架構(gòu)的統(tǒng)籌全局作用；國家相關(guān)政策提出“充分發(fā)揮政府、市場與社會的作用，強化政府責任、引導(dǎo)市場和社會協(xié)同發(fā)力”，充分強調(diào)了市場及其他社會主體在返貧風險治理中的地位，與政府力量形成合力以彌補政府宏觀治理的不足；社會團體通常以公益團體、志愿組織、慈善機構(gòu)等具體形式延伸到政府及經(jīng)濟主體忽略的領(lǐng)域，與政治主體、經(jīng)濟主體助力政策落實形成互補之力，對返貧風險的治理起到助推作用。

（五）強化整體性責任配置

責任配置就是政策主體在相關(guān)任務(wù)方面的分工，明確各自所擔責任。一般來講，國家政策制定的目標需要多元主體的協(xié)調(diào)配合，各主體完成的工作不同，所承擔的工作責任不同。具體而言，國家依據(jù)對各級政府主體的職務(wù)屬性、級別高低、能力大小來設(shè)定各自承擔的任務(wù)及責任。防返貧工作由中共中央和國務(wù)院統(tǒng)籌決策部署、省級黨委政府負總責、市縣抓落實、其他部門積極配合做好數(shù)據(jù)監(jiān)測共享對比與分析等工作；因地制宜實施好返貧治理，鼓勵探索創(chuàng)新治理措施；積極配合村兩委、駐村工作隊實地監(jiān)測相關(guān)信息，共同治理返貧風險。返貧風險治理政策的工作要求分工明確、責任清晰，有利于各項任務(wù)扎實有效落地。

返貧風險治理政策體系的構(gòu)建是在充分明晰政策的基本理念、價值目標、運行原理、政策主體、責任配置的基礎(chǔ)上而形成的。值得注意的是：政策的制定最終服務(wù)于政策的執(zhí)行，政策體系的構(gòu)建僅體現(xiàn)了返貧風險治理的頂層設(shè)計價值，對于如何進一步落實政策的執(zhí)行，政策主體須綜合運用政策體系要素，遵循返貧風險治理演化規(guī)律，加強對返貧風險各環(huán)節(jié)的體系化把握，運行精準的施策機制，使返貧風險治理更加有的放矢。

五、體系運行：返貧風險治理體系化運轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)與機制

在返貧風險治理體系運轉(zhuǎn)過程中，運行機制是對政策體系要素的綜合運用并與運行環(huán)節(jié)相聯(lián)結(jié)的實施機制。結(jié)合返貧風險因子脆弱性及政策體系來看，各環(huán)節(jié)的落實離不開運行機制的支撐，將監(jiān)測、準備、幫扶、評估各階段與機制相貫穿融合，才能有效化解返貧風險。而構(gòu)建返貧風險治理運行機制須以統(tǒng)籌式、互進式、系統(tǒng)式治理邏輯形成合力，推動動態(tài)監(jiān)測機制、協(xié)同治理機制、政策幫扶機制、監(jiān)督考核機制等四個機制互促共進，使返貧風險治理有具體抓手。

（一）建立動態(tài)監(jiān)測機制，織密返貧風險治理防護網(wǎng)

為了有效監(jiān)測返貧風險因子，需建立系統(tǒng)的動態(tài)監(jiān)測機制。返貧風險因子脆弱性的強度受制于各領(lǐng)域內(nèi)外部不確定因素的威脅，為降低返貧風險則需要以家庭為單位實施監(jiān)測。通過大數(shù)據(jù)平臺實時關(guān)注脫貧戶的返貧情況，做到預(yù)防與治理相結(jié)合，全面實施動態(tài)追蹤。由于返貧風險因子的多樣性、復(fù)雜性特點，對返貧風險的應(yīng)對而言，需綜合利用既有的脫貧工作機制經(jīng)驗，做好地方政府政策落實。一是地方政府落實政策，需明晰監(jiān)測主體是誰、監(jiān)測范圍是什么、以什么方式實施監(jiān)測，均需有一套明確的動態(tài)監(jiān)測標準，在此基礎(chǔ)上對存在返貧風險的農(nóng)戶實施動態(tài)管理，建立廣泛覆蓋的返貧風險監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。二是因地制宜確定采用的監(jiān)測方法、需要監(jiān)測的內(nèi)容、范圍、重點等，及時重點關(guān)注重大疾病、教育費用、自然災(zāi)害、就業(yè)不穩(wěn)定、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營不順或失敗等高頻風險因子造成的返貧現(xiàn)象。通過對重點因子的監(jiān)測、風險信息的報備、監(jiān)測技術(shù)的排查，及時采取精準幫扶措施，以防范化解返貧風險，阻斷返貧現(xiàn)象發(fā)生。三是充分發(fā)揮好監(jiān)測技術(shù)的作用，采取農(nóng)戶主動申報、部門信息核對及基層干部定期回訪相結(jié)合的方式，及時做好監(jiān)測預(yù)警工作。將監(jiān)測的返貧風險數(shù)據(jù)及時整理匯總錄入扶貧監(jiān)測信息系統(tǒng)中，做好風險信息的報備工作，加強日常監(jiān)測，提高監(jiān)測效率，高效預(yù)防并治理返貧風險。

（二）構(gòu)建協(xié)同治理機制，推動多元主體共同參與

協(xié)同治理機制融合于返貧風險的準備環(huán)節(jié)，體現(xiàn)為多元主體共同治理風險的行動。所謂協(xié)同治理是指不同主體協(xié)同一致地完成某個目標的過程。在返貧風險治理的框架當中，返貧風險因子具有多樣性、不可控性特征，對單一發(fā)生的返貧風險因子，能采取有效措施進行防范，但由于風險因子涉及領(lǐng)域廣泛、治理過程復(fù)雜，單純依靠某一單方面力量治理返貧風險是不夠的，需要動員全社會力量共同參與實現(xiàn)協(xié)調(diào)聯(lián)動治理格局。協(xié)同治理將各政府力量、市場主體及社會團體組合起來，充分發(fā)揮各參與主體的功能，實現(xiàn)效用最大化和風險最小化。在政策體系落實過程中，協(xié)同治理強調(diào)充分發(fā)揮政府、市場及社會團體等參與主體的協(xié)調(diào)合作：政府發(fā)揮引導(dǎo)作用，做好頂層設(shè)計與保障工作，合理調(diào)整政策及社會資源的供給；市場發(fā)揮主體功能，優(yōu)先培育和發(fā)展當?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)，鼓勵各民營企業(yè)參與防返貧幫扶工作，由于其靈活性強、形式多樣，帶動性幫扶治理返貧將取得很大成效；社會團體發(fā)揮助推效用，可參與的幫扶領(lǐng)域較為廣泛，涵蓋養(yǎng)老、助孤、助學(xué)、扶殘等方面，并具有靈活性強、形式多樣、資金來源多元化的特征，對開展精準幫扶工作更具有專業(yè)優(yōu)勢，以其獨特參與幫扶方式能彌補政府人力、物力、財力的不足。

（三）接續(xù)政策幫扶機制，穩(wěn)定對象長效發(fā)展基礎(chǔ)

政策幫扶機制與返貧風險幫扶環(huán)節(jié)緊密相關(guān)，幫扶機制的接續(xù)實施有助于地區(qū)長效穩(wěn)定發(fā)展。幫扶機制的有效落實以科學(xué)的政策體系為基礎(chǔ)。一般來講，依據(jù)返貧風險因子脆弱性程度及返貧對象不同，對有勞動能力且具備產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的人群，從發(fā)展資金到生產(chǎn)經(jīng)營，政府給予優(yōu)惠政策扶持，利用龍頭企業(yè)及專業(yè)合作社等形式形成產(chǎn)業(yè)利益聯(lián)動機制；對無產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力但具有勞動能力的人員實施就業(yè)幫扶政策，加強技能培訓(xùn)，多渠道提供就業(yè)崗位，拓展經(jīng)濟收入的來源；對無勞動能力的人群或部分喪失勞動能力且無法通過生產(chǎn)、就業(yè)獲得基本收入的人群，采用低保、醫(yī)療、養(yǎng)老保險和特困人員救助等兜底性社會保障措施，納入救助供養(yǎng)范圍，做到應(yīng)保就保、應(yīng)兜就兜；對基本生活臨時陷入困境的人群實施救助項目幫扶。此外，由于返貧風險因子的多樣性，對因?qū)W返貧的農(nóng)戶實施教育兜底保障機制，著重提升脫貧地區(qū)基礎(chǔ)教育與職業(yè)教育水平，為群眾提供學(xué)習知識與技能的平臺，能有效防止貧困接代傳遞；對無法從根本上防范給當?shù)厣a(chǎn)生活造成惡劣影響的因自然災(zāi)害返貧問題，及時實施應(yīng)急幫扶措施，因事件的偶發(fā)性造成當?shù)匾欢ǖ慕?jīng)濟損失，政府需建立應(yīng)急幫扶機制以有效化解返貧風險。因此，接續(xù)政策對產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、教育等實施分類幫扶，在保障貧困群眾基本生活的同時，能夠進一步實現(xiàn)農(nóng)戶可持續(xù)生計、推動地區(qū)長效可持續(xù)發(fā)展［20］。

（四）落實監(jiān)督考核機制，確保返貧風險治理的有效性

在返貧風險治理的運行環(huán)節(jié)中，評估階段是對返貧風險責任主體的監(jiān)督考核。由于一系列主客觀原因，責任主體在返貧風險治理中易受到形式主義、官僚主義的影響，因此需要通過督查考核工作來監(jiān)督政策的落實情況，考核治理工作的成效。在面對復(fù)雜的外部壓力和內(nèi)部環(huán)境的情況下，加強對返貧風險治理的監(jiān)督考核，開展行政系統(tǒng)內(nèi)部督查與外部評價相結(jié)合的形式，能有效地推動政策的高效落實。內(nèi)部監(jiān)督通過人大、上級部門實行定期或不定期的督查工作，及時通報責任主體的工作落實情況，對責任不到位、工作不落實的人員實行追責問責；外部監(jiān)督采取人民群眾、社會組織對責任主體不落實返貧治理工作以及工作中出現(xiàn)的失職、瀆職、官僚主義、形式主義等不正之風及時反饋，倡導(dǎo)鼓勵多元主體參與監(jiān)督；第三方監(jiān)控技術(shù)的監(jiān)督，采取數(shù)字化監(jiān)控技術(shù)實施全區(qū)域、零死角追蹤，利用以上監(jiān)督方法以確保返貧風險治理的客觀性、時效性、真實性。為提升返貧風險治理實效，除了需要監(jiān)督工作的落實以外，還需要對治理的成果實施績效考核。具體而言，考核實行目標責任制，依據(jù)責任主體承擔的責任不同、返貧風險治理中設(shè)立目標不同，其所擔負的考核指標層級不同；將考核指標納入領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考評中，實行年度考核與跨年度考核相結(jié)合的考核方式，政績與績效相掛鉤，進而建立常態(tài)化的監(jiān)督考核機制以壓實工作責任，高效治理返貧風險。

六、結(jié)論與展望

我國已于2020 年取得脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利，對于后脫貧攻堅時代而言，在現(xiàn)行脫貧標準下貧困人口已實現(xiàn)脫貧，貧困縣也順利脫貧摘帽，然而返貧風險依然客觀存在，貧困治理首要的任務(wù)便是鞏固拓展脫貧成果，特別是防止因種種風險而造成的規(guī)模性返貧。從政策體系層面嚴格落實“四個不摘”，保持現(xiàn)有組織領(lǐng)導(dǎo)、政策幫扶、資金支持、風險防控措施不變，防止返貧風險的產(chǎn)生，加強實施動態(tài)監(jiān)測與及時預(yù)警。本文建構(gòu)關(guān)于返貧風險治理的政策框架體系，從宏觀層面闡述了對返貧風險防控及治理的內(nèi)在邏輯，以返貧風險因子脆弱性為基礎(chǔ)，圍繞政策要素構(gòu)建靜態(tài)系統(tǒng)化政策體系，結(jié)合動態(tài)運行環(huán)節(jié)明確應(yīng)對機制的體系化運行，以期綜合系統(tǒng)地治理返貧風險。

本文的主旨在于構(gòu)建返貧風險治理政策框架，以便能為相關(guān)理論研究提供思維邏輯，為實踐者提供行動路徑。在此基礎(chǔ)上，后續(xù)研究可重點關(guān)注的問題包括：一是返貧風險治理政策框架的頂層設(shè)計揭示了宏觀層面的風險治理邏輯，但尚未充分考慮不同地區(qū)、不同體系的特定性制約，全局性的框架設(shè)計為各地區(qū)因地制宜地治理返貧保留了一定的空間，具有一定的靈活性與適應(yīng)性，有必要進一步探索不同地區(qū)如何根據(jù)自身實際情況將此治理框架予以具體化；二是從返貧風險治理政策框架的角度，結(jié)合返貧風險的流程環(huán)節(jié)與運轉(zhuǎn)機制，探討如何確保持續(xù)性、穩(wěn)定性的返貧風險治理，進而實現(xiàn)對返貧風險的長效治理，使風險治理既能及時解決當下返貧風險又同時謀求長久治理成效；三是返貧風險治理政策框架主要是針對治理絕對貧困的返貧風險，而對相對貧困的治理則有待進一步跟蹤與挖掘。