郝福星，王志剛，劉曉路，許文盛，牛 俊，趙 健

(長江水利委員會 長江科學(xué)院，湖北 武漢 430010)

隨著我國城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)的迅速發(fā)展，工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)作為一種有效推動產(chǎn)業(yè)集聚，形成協(xié)同效應(yīng)的工業(yè)發(fā)展模式，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用，但也存在一些問題，如園區(qū)開發(fā)面積大、強(qiáng)度高、建設(shè)周期長、涉及建設(shè)項目多且類型復(fù)雜、水土流失量大、區(qū)內(nèi)建設(shè)項目水土保持方案編報率低、建設(shè)管理責(zé)任主體多元化等[1]。21世紀(jì)以來，我國進(jìn)入大規(guī)模工業(yè)園區(qū)發(fā)展建設(shè)時期，但在建設(shè)中的水土保持問題卻一直沒有得到有效解決，編報水土保持方案的寥寥無幾[2]。開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中裸露的地塊若不及時防治，則在降雨等外營力的作用下極易加重園區(qū)的水土流失，進(jìn)而導(dǎo)致周邊生態(tài)環(huán)境破壞、溝道淤積和農(nóng)田壓占等。

2018年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》中首次提出“在各類開發(fā)區(qū)推行由政府統(tǒng)一組織對一定區(qū)域內(nèi)土地勘測、礦產(chǎn)壓覆、地質(zhì)災(zāi)害、水土保持、文物保護(hù)、洪水影響、地震安全性、氣候可行性等事項實行區(qū)域評估，切實減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)”。此后各省也相繼出臺了開發(fā)區(qū)水土保持區(qū)域評估相關(guān)管理規(guī)定，如2018年，浙江省印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域水土保持評價的指導(dǎo)意見》；2018年，重慶市印發(fā)了《重慶市區(qū)域水土保持方案編制技術(shù)要點(diǎn)》；2019年，湖北省印發(fā)了《省水利廳關(guān)于做好湖北省開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)水土保持方案編制審批工作的通知》(鄂水利函〔2019〕157號)。2019年，水利部在印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化“放管服”改革 全面加強(qiáng)水土保持監(jiān)管的意見》(水?！?019〕160號)中提出，推行開發(fā)區(qū)水土保持區(qū)域評估，由開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在“五通一平”之前編制水土保持區(qū)域評估報告，報批準(zhǔn)設(shè)立開發(fā)區(qū)的同級人民政府水行政主管部門或者其他審批部門審批；2020年11月20日，《水利部辦公廳印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化開發(fā)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持管理工作的意見》(辦水?！?020〕235號)提出開發(fā)區(qū)內(nèi)項目全面實行水土保持承諾制管理和推行實施開發(fā)區(qū)水土保持區(qū)域評估等意見。各省也根據(jù)出臺的開發(fā)區(qū)水土保持區(qū)域評估相關(guān)管理規(guī)定對開發(fā)區(qū)水土保持區(qū)域評估報告進(jìn)行了審批[2]。編制開發(fā)區(qū)水土保持區(qū)域評估報告，可以更好地治理工業(yè)園區(qū)施工過程中產(chǎn)生的水土流失，對區(qū)域開發(fā)過程中的水土流失防治具有重要意義。同時，對入駐企業(yè)水土保持方案實行備案制管理，也是深化簡政放權(quán)、精簡優(yōu)化行政審批、為企業(yè)減負(fù)的重要舉措。

許多學(xué)者也對此提出了建議，如姜德文[1]就開發(fā)區(qū)水土保持方案中開發(fā)區(qū)總體狀況、水土保持方案總體定位、水土流失防治控制性指標(biāo)、水土保持方案重點(diǎn)內(nèi)容把握等方面進(jìn)行了探討。張小林[3]通過對近些年工業(yè)園區(qū)的水土保持編報情況進(jìn)行分析，指出水土保持方案編報存在的主要問題并提出相應(yīng)的建議。張長偉等[4]學(xué)者結(jié)合區(qū)域水土保持方案評價的作用，通過分析武漢市工業(yè)園區(qū)水土流失特點(diǎn)和水土流失方案編制存在的問題，提出合理建議?？梢钥闯?，如何編制好開發(fā)區(qū)水土保持方案引起了廣大學(xué)者的關(guān)注，然而目前學(xué)者針對省級工業(yè)園水土保持區(qū)域評估報告內(nèi)容的研究開展得較少。

本研究以某省級工業(yè)園為對象，對其水土保持區(qū)域評估報告內(nèi)容進(jìn)行分析探討，以期最大限度地保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，并為如何編制好開發(fā)區(qū)水土保持區(qū)域評估報告及更好地治理開發(fā)區(qū)的水土流失現(xiàn)象提供可借鑒的經(jīng)驗。

1 工業(yè)園區(qū)概況

某省級工業(yè)園地處長江沖積平原和微丘地區(qū)，地勢西高東低，整體較為平坦。屬亞熱帶大陸性季風(fēng)氣候區(qū)，年平均氣溫16.8 ℃，無霜期252 d，≥10 ℃的積溫5 099 ℃，年均降水量1 398.2 mm，降水主要集中在4—10月份。土壤類型主要為紅壤，表層土壤厚20～30 cm。林草覆蓋率約為20%。該工業(yè)園為新建園區(qū)，占地面積960.53 hm2，主要由公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地、道路與交通設(shè)施用地、居住安置用地、企業(yè)用地、公共綠地等5部分組成。由園區(qū)管理委員會負(fù)責(zé)“五通一平”階段建設(shè)任務(wù)，主要建設(shè)內(nèi)容包括已有民房等建筑物拆遷，園區(qū)內(nèi)土地平整，市政道路、水、電、氣、通信、環(huán)衛(wèi)、消防等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共綠地及防護(hù)綠地建設(shè)。該園區(qū)由省發(fā)改委同意立項，具有占地面積大、用地規(guī)劃類型多、建設(shè)周期長和歷史遺留問題多等特點(diǎn)，在開發(fā)區(qū)中具有較好的代表性。

2 園區(qū)水土保持現(xiàn)狀調(diào)查與評價

根據(jù)現(xiàn)場踏勘和查閱監(jiān)理、施工等資料，了解到園區(qū)水土保持現(xiàn)狀如下：①項目建設(shè)及企業(yè)入駐情況。園區(qū)已于2010年1月開工建設(shè)，企業(yè)入駐及廠房建設(shè)預(yù)計在2025年全面完成；截至2020年12月，園區(qū)已建成的公共設(shè)施包括園區(qū)管委會、拘留所、加油站、東側(cè)加氣站、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、洪埦幸福院、洪埦安置區(qū)一期等7處；已建成道路包括7條主干路、2條次干路和1條支路，已入駐企業(yè)的地塊有50處(47處已建成投產(chǎn)，3處已完成土建)。②水土保持方案編制情況。已動工和未動工地塊均未編報水土保持方案報告書。③水土流失防治情況。園區(qū)已擾動面積392.57 hm2，挖填方約1 015.4萬m3，挖填平衡，無借、棄方，期間已實施的具有水土保持功能的措施有表土剝離及回覆、土地整治、嵌草磚鋪裝、排水暗管、綠化美化、臨時排水溝及沉沙池等。

結(jié)合水土保持法律法規(guī)，從以下三個方面對園區(qū)水土保持現(xiàn)狀進(jìn)行分析評價：①從項目建設(shè)及入駐情況看，園區(qū)建設(shè)工期較長(15年)，入駐率較低(約40%)，后續(xù)施工會對地表造成持續(xù)擾動，需增加后續(xù)施工期間的水土保持措施。②從水土保持方案編制情況看，園區(qū)內(nèi)所有地塊均未編報水保方案報告書(表)，一方面使得園區(qū)內(nèi)已完工地塊在后期管護(hù)水保措施時沒有參考特定的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，造成管護(hù)不到位，進(jìn)而加大地塊內(nèi)的水土流失；另一方面使得正在實施和未開工的地塊在施工期間不能形成完善的水土流失防治體系，極易造成不同程度的水土流失。③水土流失防治方面，已入駐企業(yè)的地塊擾動面積約占園區(qū)總面積的40%， “五通一平”期間挖填方量較大，已完工地塊和正在施工地塊中已實施的具有水土保持功能的措施，未能全面有效地預(yù)防園區(qū)建設(shè)過程中產(chǎn)生的水土流失，故在后續(xù)施工期間除被納入主體設(shè)計具有水土保持功能的措施外，還需補(bǔ)充必要的水土保持措施來完善水土流失防治體系。

3 園區(qū)水土保持設(shè)計

3.1 水土流失防治任務(wù)及責(zé)任劃分

根據(jù)《生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 50434—2018)的規(guī)定，水土流失防治責(zé)任范圍是指建設(shè)單位依法應(yīng)承擔(dān)水土流失防治義務(wù)的區(qū)域，包括項目征地、占地、使用及管轄的土地等。依據(jù)開發(fā)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃等資料，確定本項目的水土流失防治責(zé)任范圍共計960.53 hm2。

《水利部關(guān)于進(jìn)一步深化“放管服”改革 全面加強(qiáng)水土保持監(jiān)管的意見》明確要求，水土保持區(qū)域評估報告應(yīng)當(dāng)明確水土流失防治的任務(wù)和責(zé)任主體，按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰破壞誰治理”的原則，劃分各水土流失防治責(zé)任主體的任務(wù)，其中園區(qū)“五通一平”、公共管理與公共服務(wù)設(shè)施、道路與交通設(shè)施、居民安置、公共綠地等工程由園區(qū)管理委員會統(tǒng)一實施，水土流失防治任務(wù)由園區(qū)管理委員會承擔(dān)，入駐企業(yè)承擔(dān)企業(yè)用地中擾動區(qū)域的水土流失防治任務(wù)。

另外，根據(jù)生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治的任務(wù)和責(zé)任主體劃分一級防治分區(qū)為管理委員會責(zé)任主體區(qū)和企業(yè)責(zé)任主體區(qū)；根據(jù)不同工程類型及擾動差異，并結(jié)合園區(qū)各地塊屬性特征，劃分水土流失防治二級分區(qū)，包括公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地防治區(qū)、道路與交通設(shè)施用地防治區(qū)、居民安置用地防治區(qū)、公共綠地防治區(qū)、企業(yè)用地防治區(qū)、施工場地防治區(qū)和臨時堆土防治區(qū)等7個二級防治分區(qū)；根據(jù)園區(qū)各項目的建設(shè)進(jìn)度劃分水土流失防治三級分區(qū)，包括已建、在建和未建等3個三級防治分區(qū)；根據(jù)各個建設(shè)地塊的獨(dú)立性劃分水土流失防治四級分區(qū)(表1)。

表1 園區(qū)水土流失防治分區(qū)

3.2 水土流失分析與預(yù)測

根據(jù)《生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 50434—2018)的規(guī)定，水土流失預(yù)測范圍應(yīng)為項目水土流失防治責(zé)任范圍?？紤]到已根據(jù)各項目的建設(shè)進(jìn)度將園區(qū)劃分成已建、在建和未建3個三級防治分區(qū)，故園區(qū)的水土流失預(yù)測也從這3個區(qū)進(jìn)行分析。①已建區(qū)。可通過水土流失調(diào)查和類比同地同類項目的方法進(jìn)行水土流失預(yù)測。②在建區(qū)。可通過水土流失調(diào)查、類比近地相似項目和數(shù)字模型等方法進(jìn)行水土流失預(yù)測。③未建區(qū)。主要通過數(shù)字模型[5]、試驗觀測等方法進(jìn)行水土流失預(yù)測。其中，數(shù)字模型法可根據(jù)《生產(chǎn)建設(shè)項目土壤流失量測算導(dǎo)則》(SL 773—2018)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行計算。

根據(jù)施工期及自然恢復(fù)期可能產(chǎn)生水土流失量的預(yù)測數(shù)據(jù)得出園區(qū)水土流失主要集中在施工期，水土流失重點(diǎn)防治區(qū)域為企業(yè)用地區(qū)和公共綠地區(qū)。

3.3 水土保持措施布局與投資

(1)水土保持措施布局。工業(yè)園不同于單個項目，規(guī)劃期一般較長。就工業(yè)園的水土流失及其防治情況看，總體上分3個區(qū)塊: 一是已建區(qū)，根據(jù)現(xiàn)場查勘和查閱資料可知，絕大多數(shù)入駐項目已落地建成多年，目前的水土流失問題較少，但均未編報水土保持方案報告書，水土保持合規(guī)性差異較大，有許多項目沒有全面、明確的水土保持結(jié)論；二是在建區(qū)，正在引進(jìn)、建設(shè)的項目，水土流失處在治理過程中，也是報批、實施水土保持方案的重點(diǎn)區(qū)塊; 三是未建區(qū)，預(yù)留了相當(dāng)區(qū)域待開發(fā)，現(xiàn)存的水土流失問題不突出，水土保持方案重點(diǎn)對后續(xù)“五通一平”階段水土流失進(jìn)行控制并提出指導(dǎo)性意見。

園區(qū)內(nèi)水土流失防治將采取工程措施、植物措施和臨時防護(hù)措施相結(jié)合，做到“點(diǎn)、線、面”相結(jié)合，形成完整的防治體系，并且做到經(jīng)濟(jì)有效和簡單易行[6-7]。按每個功能地塊的特點(diǎn)，有針對性地建立水土流失防治體系，詳見表2。

表2 園區(qū)水土流失防治措施體系

根據(jù)主設(shè)和施工資料可知：①建成區(qū)已實施措施較為完善，施工前期實施了表土剝離等措施，施工后期采取了土地整治、表土回覆和園林式綠化等措施，基本上不存在裸露區(qū)域，因此方案無須再補(bǔ)充其他措施。②對于在建區(qū)和未建區(qū)的水保措施主體考慮了工程措施和植物措施，但未考慮施工期間的臨時措施，本區(qū)域評估報告根據(jù)在建區(qū)的施工進(jìn)度和未建區(qū)的規(guī)劃進(jìn)度提出了完善的防治措施體系，包括表土剝離及回覆、土地整治、嵌草磚鋪裝、透水磚鋪裝、植草溝、雨水管網(wǎng)、排水溝、蓄水池、綠化美化、臨時排水溝、臨時沉沙池、臨時苫蓋、彩鋼板攔擋和臨時撒播草籽等。

(2)水土保持措施投資。水土保持措施投資重點(diǎn)是“五通一平”期間的水土保持措施投資和水土保持補(bǔ)償費(fèi)。其中，“五通一平”期間水土保持措施投資主要由園區(qū)管理委員會承擔(dān)，園區(qū)企業(yè)入駐時所需綠化等水土保持措施投資由入駐企業(yè)承擔(dān)，園區(qū)投資估算價格以主體工程投資估算文件和水土保持工程概算定額(水利部水總〔2003〕67 號)為主要編制依據(jù)，價格水平年與主體工程一致(2020年第4季度)。在園區(qū)水土保持補(bǔ)償費(fèi)方面，考慮到園區(qū)總面積計算的補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額巨大，開工前一次性繳納可能存在一定困難，故在水土保持方案編制時計算出補(bǔ)償費(fèi)總額，為后續(xù)繳納提供依據(jù)。按照地塊功能特點(diǎn)劃分為園區(qū)管理委員會和入駐企業(yè)兩大繳納單元，統(tǒng)一繳納至當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門。

3.4 水土保持監(jiān)測

園區(qū)水土保持監(jiān)測主要是園區(qū)管理委員會委托開展的全區(qū)域、全過程的整體監(jiān)測，旨在通過高分遙感、無人機(jī)等掌握整個開發(fā)區(qū)在各個時段的擾動地表、損壞植被、水土流失狀況、水土保持措施實施情況及治理成效，并根據(jù)開發(fā)區(qū)的集中排水地段和重點(diǎn)時段布設(shè)水土流失定量監(jiān)測點(diǎn)。已建區(qū)監(jiān)測主要是通過歷史遙感影像和調(diào)查監(jiān)測進(jìn)行記錄，在建區(qū)和未建區(qū)主要是采用遙感監(jiān)測、定點(diǎn)地面監(jiān)測和調(diào)查監(jiān)測相結(jié)合的方法對項目區(qū)進(jìn)行水土保持監(jiān)測。園區(qū)管理委員會應(yīng)按照批準(zhǔn)的水土保持方案和相關(guān)規(guī)定，開展開發(fā)區(qū)內(nèi)的水土保持監(jiān)測工作，監(jiān)督入駐企業(yè)在自身占地范圍內(nèi)做好相關(guān)監(jiān)測任務(wù)，監(jiān)測成果可供區(qū)域內(nèi)項目共享使用，并將監(jiān)測情況定期報于園區(qū)管理委員會匯總，最后報送至當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T。

3.5 水土保持管理

根據(jù)《水利部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化開發(fā)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持管理工作的意見》(辦水?！?020〕235號)，園區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)在“五通一平”前編制水土保持區(qū)域評估報告，并報批準(zhǔn)設(shè)立開發(fā)區(qū)的同級人民政府水行政主管部門審查。

園區(qū)內(nèi)建設(shè)項目的水土保持方案實行承諾制管理(棄渣場設(shè)置在開發(fā)區(qū)外的除外)。審批部門按水土保持承諾制相關(guān)要求辦理，對收到的申請材料僅進(jìn)行形式審查，不再組織技術(shù)評審。園區(qū)管理委員會統(tǒng)一開展水土保持監(jiān)測，在項目投產(chǎn)使用或者竣工驗收前，應(yīng)當(dāng)開展水土保持設(shè)施自主驗收，并按規(guī)定向相關(guān)水行政主管部門報備，報備時只需提供水土保持設(shè)施驗收鑒定書。