●俞紅梅 劉棟梁

一、高校預(yù)算績效管理與內(nèi)控管理的政策背景

在全面實施預(yù)算績效管理的背景下，教育部2019年出臺《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，對部屬高校等單位提出了預(yù)算績效管理的明確要求，要求逐步覆蓋全口徑的教育財政資金和預(yù)算全流程，并結(jié)合教育經(jīng)費行業(yè)屬性、公益屬性以及周期特性，科學有序地推進預(yù)算績效管理，提出從管理領(lǐng)導(dǎo)、責任分工、人才隊伍、信息化手段等方面加強措施保障。

財政部先后頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》和《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確各行政單位內(nèi)控建設(shè)工作要求，逐年組織編報本單位內(nèi)部控制報告。教育部頒布的《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》，旨在推動直屬高校內(nèi)控機制完善和管理水平提升的工作，參照文件要求組織開展內(nèi)部控制工作，完成內(nèi)控機制的建立和實施。

二、我國高校預(yù)算績效管理與內(nèi)控管理的現(xiàn)狀

（一）高校財務(wù)管理面臨著政府會計深化改革、全面推進內(nèi)部控制建設(shè)和全面實施預(yù)算績效管理的多重工作要求和全新挑戰(zhàn)

當前，我國高校不僅面臨全面實施預(yù)算績效管理 “全覆蓋+全方位+全過程”的要求，同時，政府會計改革明確了“雙功能+雙基礎(chǔ)+雙報告”的會計模式，全面推進內(nèi)部控制建設(shè)也明確了“規(guī)范制度+風險評估與控制方法+內(nèi)控審計與報告”的管理機制。在此背景下，高校財務(wù)工作需要在 “財務(wù)專業(yè)工作+財務(wù)監(jiān)督工作”基礎(chǔ)上，找尋與“內(nèi)部控制工作+財務(wù)管理工作+預(yù)算績效管理工作”的平衡點以及與“學校業(yè)務(wù)工作”融合的切入點，這對財務(wù)工作乃至財務(wù)人員的專業(yè)性、全面性和跨部門協(xié)作性提出極高的要求與挑戰(zhàn)。

（二）高校的預(yù)算績效管理與內(nèi)控管理工作普遍停留在紙面管理和交付式開展的階段

相關(guān)管理部門對高校預(yù)算績效管理和內(nèi)控管理已具備較明確的制度（方案）建設(shè)要求，絕大多數(shù)高校都能在時間截點前自主或委托專業(yè)事務(wù)所開展并完成，但到具體的工作環(huán)節(jié)，交付式開展的現(xiàn)象普遍存在，主要原因有如下幾點：其一，高校主要目標和重點任務(wù)在教學科研，對預(yù)算績效和內(nèi)部控制管理的關(guān)注度、重視度普遍不高，全面推進和開展相關(guān)工作難度大和阻礙多；其二，無論預(yù)算績效管理還是內(nèi)控管理，都涉及高校大多數(shù)乃至全部經(jīng)濟活動，這對高校主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門、人員都有所要求，單靠一兩個部門難以得到有效推進，而上級財政部門、教育部門對內(nèi)控報告、預(yù)算績效監(jiān)控和評價報告的要求十分明確，高校必須按時完成，從而造成學校交付式開展居多；其三，小體量的高校，因為資金量和人員編制有限，難以深入開展預(yù)算績效和內(nèi)控管理，造成管理停留在紙面上，執(zhí)行也多為交付式；大體量的高校，因為管理成本較大和其他教學科研任務(wù)較多且優(yōu)先級更高，難以專注于具體的預(yù)算績效和內(nèi)控管理領(lǐng)域，甚至因為人手較多，通過人力交付式開展反而較其他形式更為容易實現(xiàn)和達到有關(guān)要求。

（三）因各學校管理實際和屬性特征的不同，其他學校的先進理論研究、實踐經(jīng)驗等難以直接復(fù)用和推廣

部分學校在預(yù)算績效領(lǐng)域或內(nèi)部控制領(lǐng)域有了一定程度的理論研究，并經(jīng)過本校推廣實踐形成了豐富的管理經(jīng)驗和案例成果，更有領(lǐng)先者已經(jīng)建立了或開始籌建相關(guān)信息管理系統(tǒng)?；诟黝悓W術(shù)交流平臺和工作交流會議，不同學校間交流各自的實踐經(jīng)驗成果、甚至考察學習彼此的管理經(jīng)驗和舉措后，往往會發(fā)現(xiàn)即使雙方類型和體量接近的情況下，對方的管理模式都難以直接引用到本學校，若要引用也需結(jié)合本校實際完成個性化的調(diào)整和優(yōu)化后才能逐步推廣和落地，更遑論類型不同、體量差異巨大的兩個學校間的引用。糾其原因，一是預(yù)算績效管理和內(nèi)部控制本身涉及經(jīng)濟活動面廣而全，單個學校在設(shè)計、執(zhí)行和結(jié)果應(yīng)用的各個環(huán)節(jié)中積累的管理模式和管理經(jīng)驗往往高度契合本身的管理實際、管理習慣和屬性特征；二是各學校管理水平和管理認識程度不一，不同學校的推廣力度和執(zhí)行力度存在差異，其他學校的管理模式未必能在本學校內(nèi)得到良好的推廣和執(zhí)行，從而達不到目標學校的效果和程度；三是具備普適性和推廣性的管理模式、管理經(jīng)驗，往往都是在眾多個性化模式和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，分析其共性部分，形成一套相對成熟的理論體系和管理體系，才能更好、更多地適合其他學校。

正如上文所述的種種挑戰(zhàn)和困惑，越來越多的高校學者、財務(wù)工作人員開始思考如下問題：預(yù)算績效管理和內(nèi)控管理兩者之間關(guān)聯(lián)程度究竟如何？能不能在日常管理工作中得以融合或同步開展？

三、高校預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制管理內(nèi)涵及要求的關(guān)聯(lián)性分析

（一）管理內(nèi)涵的關(guān)聯(lián)性

高校預(yù)算績效管理和內(nèi)部控制管理均是以預(yù)算管理出發(fā)，以資金管理為抓手，延伸到高校教學科研業(yè)務(wù)、項目管理等中去。具體來看，主要有以下兩點：

一是二者最終目標和主旨有趨同性。高校預(yù)算績效管理旨在提升資金投入效率和產(chǎn)出效益，提高公共管理水平，最終實現(xiàn)決策科學化和資源優(yōu)化配置。高校內(nèi)部控制管理旨在規(guī)范各管理關(guān)節(jié)的同時提升管理效率和管理成效，規(guī)避管理風險。由此可見，彼此之間雖然側(cè)重點不同，但最終都是為了管理效率和效果的提升，因而相互之間會產(chǎn)生一定影響和協(xié)同性。

二是二者均貫穿高校管理多個領(lǐng)域和過程。高校預(yù)算績效管理的范圍大到學校整體、小到具體項目的預(yù)算績效，以 “事前—事中—事后”貫穿業(yè)、財全流程。高校內(nèi)部控制管理則是覆蓋了幾乎所有的經(jīng)濟活動，并貫穿決策、執(zhí)行全過程，強調(diào)事前防范作用?？梢哉f，二者均是涉及到了高?；ǖ摹懊恳还P錢”的流向和具體業(yè)務(wù)。

（二）文件要求的關(guān)聯(lián)性

預(yù)算績效管理和內(nèi)部控制管理的初始發(fā)文單位和牽頭管理均為財政部門，各級教育部門在財政部門發(fā)文基礎(chǔ)上結(jié)合教育經(jīng)費特性和高校管理特征均制定了適合教育領(lǐng)域、高校的管理辦法，從頂層管理設(shè)計到具體管理層級、管理機制，均有極高的關(guān)聯(lián)性。其中，內(nèi)控相關(guān)文件中基本都有明確的預(yù)算績效管理相關(guān)要求，甚至有專門的預(yù)算績效管理版塊。但是，主要的內(nèi)控文件發(fā)布日期都在2018年之前，彼時預(yù)算績效管理側(cè)重點仍在項目、部門整體的績效目標申報和績效評價上，因而內(nèi)控文件中預(yù)算績效管理要求也局限于對績效目標和績效評價工作上的簡單要求，這與最新的管理要求仍有差距，而高校在具體的內(nèi)控制度建設(shè)過程、執(zhí)行過程以及事務(wù)所的內(nèi)控審計中，均按預(yù)算績效管理最新文件精神和要求開展工作。由此可見，看似兩個獨立的管理體系和文件體系，其實也有相當?shù)年P(guān)聯(lián)性和融合性，一方體系會隨著另一方體系的深化、發(fā)展而變化。

四、高校預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制管理機制關(guān)聯(lián)性和契合性分析

（一）高校預(yù)算績效管理 “全方位”與高校內(nèi)部控制管理“控制環(huán)境”的關(guān)聯(lián)性和契合性

高校預(yù)算績效管理“全方位”是指結(jié)合學校中期發(fā)展規(guī)劃與預(yù)算績效管理要求，遵循“職能-活動/重點任務(wù)-項目”邏輯路徑下的“學校整體-二級單位-政策專項-項目”的預(yù)算績效全方位管理體系。高校內(nèi)部控制管理“控制環(huán)境”是指高校內(nèi)控價值體系和環(huán)境因素，主要包括發(fā)展規(guī)劃、組織架構(gòu)、關(guān)鍵崗位與人員等。

1、學校發(fā)展愿景和戰(zhàn)略規(guī)劃、年度工作計劃是預(yù)算績效管理和內(nèi)控管理的共同基礎(chǔ)和前提。學校基于愿景、使命和長遠規(guī)劃，制定中長期戰(zhàn)略規(guī)劃（一般周期為5年），分階段明確各自的目標、任務(wù)和舉措；每年細化為具體的（重點）工作計劃及落實保障機制。

內(nèi)控制度是在明確各階段、各年度的工作目標、工作任務(wù)和實施路徑基礎(chǔ)上，明確落實和執(zhí)行的內(nèi)部控制規(guī)范、內(nèi)部控制標準流程、內(nèi)部控制要件和關(guān)鍵節(jié)點以及內(nèi)部控制的監(jiān)測點和相應(yīng)舉措，從而保障目標得以實現(xiàn)、任務(wù)得以有效執(zhí)行和實施路徑?jīng)]有重大偏離。

高校預(yù)算績效管理則是從高校的使命和愿景自上而下剖析和分解，到學校的戰(zhàn)略規(guī)劃和目標，再到具體的活動和工作任務(wù)，最后到具體的專項/項目績效監(jiān)控點和評價點，從而實現(xiàn)全方位的管理。詳見圖1。

圖1 高校預(yù)算績效“全方位”示意圖

2、高校預(yù)算績效管理和內(nèi)部控制管理在組織架構(gòu)與人員分工的設(shè)計與原則上有異曲同工之妙。高校預(yù)算績效管理和內(nèi)部控制管理是在“業(yè)財融合”的理念下誕生的兩套管理體系和管理要求，它們出發(fā)點是“財（資金）”，而落腳點是“事（業(yè)務(wù)）”，因為二者的組織架構(gòu)、人員分工要求都是建立在學校領(lǐng)導(dǎo)和部門負責人深入?yún)⑴c和統(tǒng)籌推進的基礎(chǔ)上的。高校黨委承擔學校內(nèi)控工作和預(yù)算績效管理工作的領(lǐng)導(dǎo)責任，校長在黨委領(lǐng)導(dǎo)下全面負責學校內(nèi)控和預(yù)算績效各項工作；二級單位負責人為本部門各項經(jīng)濟活動內(nèi)控工作和預(yù)算績效工作負責；歸口處室為歸口領(lǐng)域和項目的內(nèi)控工作和預(yù)算績效工作負責；各級項目負責人（含專項負責人、任務(wù)負責人）為其項目具體的內(nèi)控工作和預(yù)算績效工作負責。

（二）高校預(yù)算績效管理 “全覆蓋”與高校內(nèi)部控制管理“經(jīng)濟活動領(lǐng)域”的關(guān)聯(lián)性和契合性

高校預(yù)算績效管理“全覆蓋”的內(nèi)容邊界是指校內(nèi)基本支出預(yù)算、項目預(yù)算、專項預(yù)算的全覆蓋，收入預(yù)算和支出預(yù)算的全覆蓋，上級轉(zhuǎn)移支付、本級財政資金和其他財政資金的全覆蓋。高校內(nèi)部控制管理“經(jīng)濟活動領(lǐng)域”主要是六大業(yè)務(wù)領(lǐng)域：預(yù)決算管理、核算管理、政府采購管理、學校資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理和合同管理。

預(yù)算績效的關(guān)注重點是預(yù)算資金對應(yīng)業(yè)務(wù)的績效情況。其一，收支兩條線的預(yù)算、預(yù)算績效管理，與內(nèi)控中預(yù)決算管理是高度一體化的，而預(yù)算支出與和核算又有著天然的邏輯聯(lián)系。其二，預(yù)算績效落腳的經(jīng)濟活動領(lǐng)域主要是項目管理，對項目的績效目標、運行監(jiān)控和評價管理也包含了采購管理和合同管理，因而預(yù)算績效管理與內(nèi)控管理中的建設(shè)項目管理、政府采購管理和合同管理有相當關(guān)聯(lián)性，只是管理側(cè)重點和顆粒度有所不同。其三，在傳統(tǒng)預(yù)算績效管理中，資產(chǎn)管理更多的是服務(wù)于績效分析和分析結(jié)果應(yīng)用于資源優(yōu)化配置，除新增資產(chǎn)類的項目外，較少全面、獨立的就資產(chǎn)及其績效開展相應(yīng)管理工作，而部分省市已經(jīng)率先嘗試全面開展省屬高校國有資產(chǎn)的績效評價管理，這給預(yù)算績效管理和資產(chǎn)管理帶來新的思考和方向。

（三）高校預(yù)算績效管理 “全過程”與高校內(nèi)部控制管理“運行機制”的關(guān)聯(lián)性和契合性

高校預(yù)算績效管理全過程包括事前績效評估、預(yù)算績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價和結(jié)果應(yīng)用。高校內(nèi)部控制管理的運行機制包括決策機制、執(zhí)行機制、協(xié)調(diào)機制、監(jiān)督機制等。

以預(yù)算績效全過程管理為路徑，分析預(yù)算績效、項目管理和內(nèi)控運行機制的關(guān)聯(lián)性與契合性。其一，事前績效評估從可行性、合理性和績效性三個角度出發(fā)，這與內(nèi)控管理中的決策機制（重大經(jīng)濟決策、重大經(jīng)濟事項、大額資金支付業(yè)務(wù)）和項目管理中的立項論證存在高度關(guān)聯(lián)性和契合性，甚至存在一定的重復(fù)性和互補性。其二，項目預(yù)算績效目標和項目內(nèi)控目標均是在項目建設(shè)目標或任務(wù)目標基礎(chǔ)上，依據(jù)各自的管理邊界、管理要求進行拓展和完善，項目績效目標則進一步對目標與預(yù)算金額進行了強關(guān)聯(lián)和約束。其三，績效運行監(jiān)控的“雙監(jiān)控”（績效目標和預(yù)算執(zhí)行）以及項目進度監(jiān)控，與內(nèi)控管理中的執(zhí)行機制和監(jiān)督機制高度相關(guān)，更為重要的是，績效運行監(jiān)控提供了一套相對成熟的、科學的、可測可比的監(jiān)控點和監(jiān)控指標，為相關(guān)監(jiān)控合理性和結(jié)果實用性帶來極大的價值。其四，預(yù)算績效評價和結(jié)果應(yīng)用極大程度上彌補了內(nèi)控機制在項目驗收和審價結(jié)束后的管理盲點，預(yù)算績效評價不僅關(guān)注項目本身完成情況和產(chǎn)出目標達成情況，還關(guān)注項目的成效情況，而這恰是項目管理和內(nèi)部控制管理不足之處，績效評價結(jié)果應(yīng)用也可依托內(nèi)部控制的整改落實機制和預(yù)算管控機制得以有效落實，三者的結(jié)合可以形成互補之勢，提升管理價值和效用。詳見圖2。

圖2 高校預(yù)算績效全過程與內(nèi)部控制運行機制邏輯關(guān)聯(lián)圖

五、小結(jié)與展望

本文通過高校預(yù)算績效管理和高校內(nèi)部控制管理二者在政策背景下的關(guān)聯(lián)性分析，以及“全方位、全覆蓋、全過程”的全面實施預(yù)算績效管理體系與內(nèi)部控制的“控制環(huán)境、組織架構(gòu)、運行機制和經(jīng)濟活動領(lǐng)域”的關(guān)聯(lián)性和契合性分析，得出二者之間存在極大的關(guān)聯(lián)互補性。在未來高校管理和研究中，可以進一步探討分析二者在實際管理工作中的融合問題，將共性的管理要求和內(nèi)容進行整合，在管理制度設(shè)計和信息化建設(shè)過程中兼容彼此，減少管理重疊和投入重復(fù)，真正實現(xiàn)高校高質(zhì)量管理和提質(zhì)增效的目標要求。