●李 燕 覃鈺路

一、引言

在當前我國面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉(zhuǎn)弱的三重壓力下，財政特別是地方財政運行出現(xiàn)了很大的壓力，財政政策要持續(xù)發(fā)力以保證經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展。而不同于以往的逆周期調(diào)節(jié)，中央提出了逆周期與跨周期相結(jié)合的宏觀調(diào)控新機制，即從熨平經(jīng)濟波動的逆周期調(diào)節(jié)相機抉擇政策思路拓展到更加強調(diào)運用實現(xiàn)中長期政策目標的跨周期未雨綢繆調(diào)控工具，并通過二者的高度互補，促進經(jīng)濟可持續(xù)穩(wěn)定增長。

從財政政策來說，我國在逆周期與跨周期調(diào)節(jié)結(jié)合上已經(jīng)在做嘗試。新《預算法》第十二條在強調(diào)各級預算應當遵循收支平衡原則的同時，提出各級政府應當建立跨年度預算平衡機制。何為跨年度預算平衡機制，為什么要實行這一機制？其實就是要解決預算逆周期調(diào)節(jié)的短期效應可能帶來的順周期問題，如2020年為應對經(jīng)濟下行疊加疫情對經(jīng)濟沖擊的影響而采取的對中小微企業(yè)階段性減稅降費的逆周期調(diào)節(jié)政策，在2021年初經(jīng)濟出現(xiàn)向好苗頭時即宣布要逐步退出，在經(jīng)濟尚不穩(wěn)定的情況下就會出現(xiàn)順周期調(diào)節(jié)效應，從而又加重了尚喘息未穩(wěn)的實體經(jīng)濟負擔，進一步加劇了經(jīng)濟的衰退，所以至2021年下半年，國務院又多箭齊發(fā)為中小微企業(yè)紓困解難。而出現(xiàn)順周期調(diào)節(jié)的重要癥結(jié)就在于長期以來各級政府緊盯預算收入目標的結(jié)果，即為了實現(xiàn)既定的預算收入任務。在經(jīng)濟下行時，往往會出現(xiàn)“征過頭稅”“竭澤而漁”的問題；而在經(jīng)濟過熱時，又會出現(xiàn)“藏富于民”“放水養(yǎng)魚”問題。跨年度預算平衡機制就是為了要解決這一問題，將管理預算的重點由財政收支年度平衡、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展。由此，新《預算法》在規(guī)定不能下收入任務，收入目標作為預期而非約束性指標的同時，提出了建立跨年度預算平衡機制，與之相聯(lián)系的制度建設包括預算超收短收的平衡機制、建立預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和實施中期財政規(guī)劃等。

可以看出，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在跨年度預算平衡機制中發(fā)揮著重要的作用，因此，本文將圍繞預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在穩(wěn)定經(jīng)濟運行和平衡預算中的作用展開探討。

二、宏觀調(diào)控機制下預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的基本內(nèi)涵及作用機制

在國內(nèi)外的預算實踐中，設定預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金被認為是政府實施宏觀調(diào)控的政策工具之一，能夠較好地解決預算執(zhí)行中存在的“順周期”調(diào)節(jié)問題，在跨年度調(diào)節(jié)中保持年度間政府預算的銜接和穩(wěn)定，保持財政政策的連續(xù)性，從而避免經(jīng)濟波動帶來財政的劇烈震蕩及由此引發(fā)的財政、經(jīng)濟危機。

我國最早于2007年設立了中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，2015年實施的新《預算法》第41條規(guī)定：“各級一般公共預算按照國務院的規(guī)定可以設置預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補以后年度預算資金的不足?！边@一規(guī)定賦予了預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金法律地位；2018年財政部印發(fā) 《預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》（財預〔2018〕35號）（以下簡稱《暫行辦法》）、2020年修訂的《預算法實施條例》等都明確指出了預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金設立主要作用在于實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標，促進預算平穩(wěn)運行。

（一）預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的核心目標與內(nèi)涵

經(jīng)濟周期理論是預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金設立的理論依據(jù)，在經(jīng)濟繁榮期財政超收時儲備資金以應對經(jīng)濟衰退期財政減收帶來的預算波動及有可能引發(fā)的財政危機。例如美國首次設立預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金是1946年紐約州政府，從意外事故基金發(fā)展到一般基金結(jié)余，再逐漸演變成預算穩(wěn)定基金，最終作為逆周期財政政策實施的工具來實現(xiàn)平衡預算的要求 （徐濤、侯一麟，2009），因此，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金也常被稱為 “雨天基金”（Rainy-Day Fund，RDF）。 我國在2007年中央政府設立預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，其背景主要是2006年頒發(fā)的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》將預算超收收入的安排和使用情況納入了人大常委會重點審查內(nèi)容之一，用來規(guī)范超收收入的使用以及應對部分年份預算超支情況，充當中央預算的“儲錢罐”，為短收年份起到緩沖作用。隨著預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的發(fā)展，其核心功能也由儲備功能拓展到調(diào)節(jié)預算功能（盧凌波，2012）。在我國推動三年滾動財政規(guī)劃改革下，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金被認為是構(gòu)建跨年度預算平衡機制的核心內(nèi)容（李慈強，2015；朱柏銘，2015；李燕，2016；馬蔡琛等，2016)，通過預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金實現(xiàn)年度間預算的銜接與周期預算平衡。在財政運行方面，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的作用在于保證財經(jīng)紀律，維持財政穩(wěn)定。國外學者通過實證研究表明預算穩(wěn)定基金能在一定程度上抑制政府支出周期性波動及維持經(jīng)濟穩(wěn)定性（Marlowe，2005；Wagner&Elder，2005）。 在國內(nèi)，是通過預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金將收入指標由約束性轉(zhuǎn)變?yōu)轭A期性，保障預算執(zhí)行中的法治性，從而實現(xiàn)年度預算控制方式的轉(zhuǎn)變。

因此，綜合理論與實踐，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金可以被認為是在 “以豐補歉”思想下形成的一項儲備資金，同時，隨著預算調(diào)控與監(jiān)督管理工具的多元化也被作為一項政府宏觀調(diào)控的工具，用以避免各項調(diào)控政策實施中頻繁修改稅收政策、支出政策，保證預算與政策的權(quán)威性、法治性、穩(wěn)定性。

（二）預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的特征與形式

依據(jù)較早設立預算穩(wěn)定基金（BSF）的美國各州實踐可以歸納出三個主要特征：即有授權(quán)法作為法律基礎；基金儲備橫跨多個財政年度；基金的用途并不唯一。而預算穩(wěn)定基金的形式主要受四個因素影響：即設立基金目標、基金來源、基金規(guī)模、批準程序。

具體而言，設立基金有四個目標，分別為：一是作為逆周期調(diào)節(jié)工具以應對收入短缺（revenue shortfall），這是最初和主要的目的；二是應對緊急情況(emergency)；三是充當政府的運營資金即現(xiàn)金流(cash flow)，在這種情況下使用的預算穩(wěn)定基金中的資金是需要償還的，而用于經(jīng)濟衰退期間的收入短缺則并不一定需要償還；四是可以使用在規(guī)定下的任何用途中(any use)。

在基金來源上，主要有四種渠道：一是由一般性基金①的預定公式提取，這種基金的來源不受到政府相機抉擇的影響，而是在滿足提前設定的條件下直接由一般性基金轉(zhuǎn)入預算穩(wěn)定基金；二是來自特定的收入，例如對于一些資源豐富的地區(qū)可以將部分資源稅收超出一定標準時的資金或者是作為一次性收入的資金納入預算穩(wěn)定基金，這種來源通常作為輔助的基金來源；三是當一般性基金發(fā)生盈余時從中轉(zhuǎn)移部分盈余到基金中；四是來自一般性基金的撥款。

在基金的規(guī)模上，美國有三分之二的州對預算穩(wěn)定基金最大余額作了限制，規(guī)模在2%—12%之間。

在動用的審批程序上，主要分三種：一是由政府部門依據(jù)相機抉擇自由裁量；二是按照預先設定的公式使用預算穩(wěn)定基金，即當經(jīng)濟指標達到提前規(guī)定的某一標準時自動從預算穩(wěn)定基金中撥出；三是由立法機關(guān)授權(quán)審批撥款才能使用，這被認為是最嚴格的提款原則。②

我國各級地方政府在2008年開始設立地方預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，新《預算法》頒布后，至目前，各省級地方政府均已設立了地方預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。并且新《預算法》《預算法實施條例》及《暫行辦法》等，明確了我國預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的資金來源及特征。

三、預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在地方財政運行中的作用分析

從以上分析可以看出，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的核心功能是宏觀調(diào)控和平衡預算。那么，在當前制度設計下地方預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金如何發(fā)揮作用，能否以及在多大程度上實現(xiàn)穩(wěn)預算，進而實現(xiàn)穩(wěn)政策和穩(wěn)經(jīng)濟，下面將針對這些問題展開探討。

（一）目前地方財政運行情況

1、地方收支矛盾加大，財政運行壓力增加。近年來，受經(jīng)濟下行與減稅降費的雙重疊加影響，地方財政收支平衡壓力明顯增大，特別是2020年以來受到疫情影響，財政進一步減收增支，收支矛盾更加突出，如圖1所示。根據(jù)各地已公布的2021年財政收支“賬本”可以發(fā)現(xiàn)，地方財政均衡性和可持續(xù)性在提高，財政運行穩(wěn)中向好，但是受疫情反復以及國內(nèi)外經(jīng)濟形勢復雜嚴峻等因素影響，各地財政收支平衡壓力依然很大。

圖1 2000—2021年全國地方級一般公共預算收支趨勢與收支缺口情況

2、地方本級預算收支缺口經(jīng)其他財力調(diào)節(jié)后實現(xiàn)平衡。地方預算總收支的平衡建立在本級預算收支基礎上經(jīng)其他財力調(diào)節(jié)后實現(xiàn)，包括上級補助與下級上解、轉(zhuǎn)移支付、調(diào)入資金、發(fā)行債務、預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等。

從收支缺口看，如表1所示③，從31個省級地方層面看，本級一般公共預算收入在100億元以內(nèi)的有3個，在100億元—400億元（含）之間的有17個，401億元—900億元的有8個，超過3000億元的只有3個。但是，從總的財力情況來看，如果地方本級一般公共預算收入加上中央補助、調(diào)入資金、上年結(jié)轉(zhuǎn)、下級上解收入、政府一般債券收入、動用預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等，除青海外，總收入均達到了1000億元以上，超過3000億元以上的達到了25個地方。在支出方面，31個省級地方中，本級一般公共預算支出超過1000億元的有17個，只有北京、上海、廣東能實現(xiàn)本級預算收支盈余，其余地方均出現(xiàn)了不同程度的缺口。收支缺口達到500億元以上的有18個，其中1000億元以上的有3個。同時，在考慮總支出方面，即本級一般公共預算支出加上轉(zhuǎn)移性支出 （補助下級支出和上解上級支出）、預備費、一般債務還本支出、補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等，各省級地方支出與收入實現(xiàn)平衡的有12個，盈余的19個。綜上，依靠本級收入實現(xiàn)盈余的地方僅占31個省級地方的10%，收支缺口500億元以上的占比達到了58%，地方本級財政收支矛盾突出。

表1 2020年我國31個省級一般公共預算收支決算情況 單位：億元

從收支增速來看，2020年受疫情及地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展影響，全國31個省級地方政府本級一般公共預算收入增速與支出增速均在一定程度上有所下滑，大部分都出現(xiàn)了負增長。如圖2所示，在收入增速方面，本級一般公共預算收入中收入增速為正的僅有廣東、貴州、四川等6個地區(qū)，負增長的地區(qū)中超過10%的有8個地區(qū)，其中有3個超過20%，1個達到了63.4%，為青海省。在支出增速方面，支出增速為負增長的有10個地區(qū)，其中負增長在10%以上的有3個地區(qū)。支出增速為正增長的有21個地區(qū)，其中大于10%的有11個地區(qū)，最大增速達到了37%，為湖南省。但從已公布的各省級地方2021年預算執(zhí)行情況報告顯示，大部分地方收入增速均已有所回升，如2020年收入降幅較大的青海省2021年本級一般公共預算收入36.1億元，較2020年增長10.4%。

圖2 2020年省級地方本級一般公共預算收支增速及收支缺口情況

（二）地方預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在平滑財政運行中的作用

地方預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金設置在一般公共預算中，通過調(diào)入、補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金實現(xiàn)年度平衡，減少年度預算的波動。到2015年我國31個省級地方均已設立了預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，并制定了有關(guān)地方預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理辦法，地方預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金各具特色，在地方財政運行中發(fā)揮的作用也不盡相同。結(jié)合2020年各地方財政運行情況考察各地方預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金④，其作用發(fā)揮現(xiàn)狀如下：

1、預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金彌補預算收支缺口的貢獻度不高。2020年31個省級地方均在一般公共預算調(diào)入了預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金以補充本級財政收入，如圖3所示，調(diào)入金額在100億元以上的有15個地方，在200億元以上的有4個地區(qū)，其中廣東最高達到了629億元。在預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金彌補本級預算收支缺口的貢獻度⑤上，占比在10%以上的有2個地區(qū)，為天津和廣東，天津最高達到了21%。在5%—10%之間的有8個地區(qū)，在2%以下的有8個地區(qū)，其中不到1%的有2個地區(qū)，分別為河南和云南?？傮w來看，各省級地方預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金對彌補收支缺口的平均占比為4%，發(fā)揮了一定的作用。但是相較于一般債務收入彌補地方本級財政收入缺口來看還偏小，一般債務收入占比的平均值為17.5%。具體來看，一般債務收入占比在20%以上的有8個地區(qū)，其中1個地方占比達30%以上，為青海省，而在10%以下的有3個地區(qū)。因此可以看出，一般債務收入相較于預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在彌補一般公共預算收支缺口的貢獻度要大，而且在個別地區(qū)如青海，兩者的差距達到25%。分析可以看出，我國在預算編制與執(zhí)行中通過調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金彌補收支缺口的比例較小，而更多的是采用發(fā)行債務或爭取上級轉(zhuǎn)移支付等方式來彌補財力缺口。綜上，目前我國地方預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金對穩(wěn)定財政運行有作用但較為有限。

圖3 2020年預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在彌補本級預算收支缺口的貢獻度情況

2、預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入一般公共預算的規(guī)模地區(qū)間差異較大。如圖3所示，我國地方預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的調(diào)入規(guī)模在地區(qū)間呈現(xiàn)出了較大的差異，2020年調(diào)入額度最大的為廣東省，達629億元；最小的是云南省，為7.3億元，最大與最小調(diào)入額之間相差600多億元，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在彌補本級預算收支缺口的最大與最小貢獻度之間相差近21%。在已公布的《廣東省2021年預算執(zhí)行情況和2022年預算草案》中顯示，廣東省本級2021年預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入額（執(zhí)行數(shù)）仍達到了721億元，彌補本級預算收支缺口的貢獻度為13%，與2020年持平。

3、地區(qū)間預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金矯正財政收入偏離程度不同。就收入來說，通過預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金實現(xiàn)年度預算內(nèi)超收短收的規(guī)范管理，對財政收入偏離⑥可以起到一定的矯正作用。如圖4所示，在未調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金之前，一般公共預算收入偏離度絕對值在30%以上的有3個地區(qū)，偏離度絕對值在10%以下的有19個地區(qū)。而在調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金之后，收入偏離度絕對值在30%以上的有2個地區(qū)，偏離度絕對值在10%以下的地方增加到了24個。在矯正程度上，矯正收入偏離度達到10%以上的有5個地區(qū)，其中最大達到67%，矯正收入偏度在5%以下的有21個地區(qū)，其中小于1%的有10個地區(qū)。因此可以說，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在矯正地方收入偏離度上有作用，但在不同地區(qū)之間存在差異，這與各地方預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模大小，以及預算編制及年中執(zhí)行中是否調(diào)入和調(diào)入多少預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金有關(guān)。

圖4 2020年地方省本級一般公共預算收入偏離度與調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金后收入偏離度情況

四、宏觀調(diào)控機制下預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金存在的問題及原因分析

從上述分析可以看出，近幾年我國地方預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金從設立到發(fā)展具有了一定的規(guī)模，并逐步建立起了跨年度預算平衡與年度預算平衡間的紐帶，作為宏觀調(diào)控工具在穩(wěn)定地方財政運行中發(fā)揮了積極的作用。但是由于存在一些問題，影響到其作用充分發(fā)揮，主要表現(xiàn)在：

（一）與跨年度預算平衡機制的相互促進作用不足

跨年度預算平衡機制要求與中期財政規(guī)劃相配合，通過對預算從跨期平衡角度進行編制，從而實現(xiàn)基于預算穩(wěn)定的經(jīng)濟穩(wěn)定。同時預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金作為實現(xiàn)跨年度預算平衡機制的基礎工具和關(guān)鍵手段，在預算執(zhí)行中助力預算收入由約束性轉(zhuǎn)向預期性，通過預算執(zhí)行中的超收與短收的調(diào)節(jié)機制，有利于較好地解決預算執(zhí)行中的“順周期”調(diào)節(jié)問題?！稌盒修k法》中也指出，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模能夠滿足跨年度預算平衡的需要，應當加大沖減赤字和化解政府債務的力度。然而，當前我國跨年度預算平衡機制尚未建立健全，在中期財政滾動規(guī)劃與年度預算的銜接、財政收支準確預測、改變將收入作為約束性指標，以及在化解地方政府債務的力度等方面還有待落實及加強，因此，在實踐中，這些因素影響了預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在整個跨年度預算平衡機制中作用的發(fā)揮。

（二）預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模差異大且不穩(wěn)定

我國各地方預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模呈現(xiàn)出差異性，進而影響到其調(diào)入一般公共預算數(shù)額及平滑預算收支矛盾的調(diào)控作用。

1、影響各地方預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模差異的因素。這種影響因素呈現(xiàn)多重性，一是受地方經(jīng)濟發(fā)育程度的影響。經(jīng)濟發(fā)達且總量大的地區(qū)，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模也相應較大，經(jīng)濟欠發(fā)達且總量小的地區(qū)，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模也相對較小。例如，對于廣東而言，2020年調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金最高達到了629億元，對于彌補本級預算收支缺口的貢獻率達到13%。二是對經(jīng)濟發(fā)展趨勢及財政收支的預測能力影響。預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的重要來源是一般公共預算超收收入，即是指年度本級一般公共預算收入的實際完成數(shù)超過經(jīng)本級人民代表大會或者其常務委員會批準的預算收入數(shù)的部分。從預算管理的技術(shù)層面來說，超收收入主要源于預測誤差，超收收入越多，偏離度越大，按照規(guī)定補充到預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的資金會越多，基金的規(guī)模也會相應變大。而預測誤差的原因既有對科學預測方法的掌握問題，也有源于收入任務考核帶來的預算保守問題。因此如能夠科學準確預測未來經(jīng)濟發(fā)展以及預算收支規(guī)模，以及嚴格落實《預算法》和跨年度預算平衡機制的要求，收入作為預期，“不下收入任務”，不與政績考核掛鉤，則相應的超收就小，預算偏離度也相應較小，而穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模則會相對穩(wěn)定。三是受地方預算管理水平的影響。作為穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來源之一的一般公共預算結(jié)余資金，包括連續(xù)兩年仍未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金。結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模大小也在一定程度上表明預算管理水平，即預算績效管理越扎實，預算安排越科學，預算項目選擇越好，預算執(zhí)行越規(guī)范，相應結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金就越少?？梢?，預算管理水平會影響到地方預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模的穩(wěn)定。四是受思想觀念的影響。一些地方認為穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金屬于本級財政的資金，在出現(xiàn)財政收支缺口時會首先傾向于向上級爭取轉(zhuǎn)移支付以及發(fā)債爭取外來資金進行彌補。五是各地方預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來源規(guī)定不盡相同。除新《預算法》《預算法實施條例》及《暫行辦法》中的有關(guān)規(guī)定外，各省制定的預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理辦法中，還增加了一些其他資金來源，例如貴州?、咭?guī)定“當年未使用完的資金，除有政策規(guī)定或經(jīng)省委、省政府批準外，原則上不再辦理結(jié)轉(zhuǎn)，應作為結(jié)余資金補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”且“國有資本經(jīng)營預算的結(jié)余資金，可以調(diào)入一般公共預算，并應當用于補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”；海南?、嘁?guī)定可以從省政府批準的其他收入中籌集預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等。從上述原因可見，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金也可以被作為是判斷地方財政健康狀況的指標之一，它在一定程度上反映了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、財力狀況與地方財政管理的能力等。

2、預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的上限效應帶來的規(guī)模差異。為了防止預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模過大而造成資金的沉淀，在《國務院辦公廳關(guān)于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》（國辦發(fā)〔2014〕70號）中對基金規(guī)模作了規(guī)定，要求年初安排后的預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模不得超過當年本級一般公共預算支出總額的5%。目前，受到本級財政支出總量與0—5%浮動范圍因素的影響，我國省級預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模也呈現(xiàn)出較大的差異，見表2所示。

表2 2020年預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金余額與占比情況

如表2所示，大部分地方穩(wěn)定基金規(guī)模基本都在規(guī)定上限的5%以內(nèi)，從可收集到的2020年各地方預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金余額占比情況來看，規(guī)模屬于5%（含）以內(nèi)的地方占所有可收集到數(shù)據(jù)地方的59%，在大于5%小于等于10%范圍內(nèi)的占35%，大于10%的占6%。預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模不超過5%的規(guī)定，雖然可以防止資金的沉淀，但也會帶來上限效應，也就是為了使基金規(guī)模大致保持在一個持平水平，在經(jīng)濟擴張期間，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模擴大（席毓、孫玉棟，2021）。為了保證基金規(guī)模處于規(guī)定范圍，除了按照規(guī)定超出部分用于沖減赤字或化解政府債務外，一方面，會造成基金余額較為充裕的地方為了盡可能達標而擴大支出以控制基金規(guī)模；另一方面，在編制下一年度預算中需要盡可能多地將預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入預算，以將基金規(guī)?？刂圃谝?guī)定的范圍內(nèi)，這種做法一定程度上會影響地方政府“逆周期”和“跨周期”調(diào)節(jié)的財政能力。

（三）預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來源決定了其規(guī)模的不穩(wěn)定性

從目前有關(guān)規(guī)定來看，在預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的主要來源中，一般公共預算的超收收入、結(jié)余資金等都不是穩(wěn)定的資金，也就是說每年進入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金中的資金是在動態(tài)變化的，這使得預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模難以維持在比較穩(wěn)定的水平。不穩(wěn)定的資金規(guī)模意味著預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟中的緩沖作用會減弱。當前在預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金提取和支出的標準上尚未有一致的要求，對于經(jīng)濟薄弱的地區(qū)，政府的可用財力本身較少，如在其他資金來源不足的情況下，會傾向于將預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金安排支出，以增加財政政策刺激經(jīng)濟的發(fā)展和保障民生，而較少地將資金作為儲備留存，甚至預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金嚴重不足；而對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟總量大且財政運行良好，其他資金充足，可用于儲備的預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金也相應更多，在經(jīng)濟蕭條時則有更充足的資金以供政府靈活使用。并且，我國目前對于存蓄規(guī)模較大的預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，尚沒有對預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金結(jié)余的保值、增值作出明確規(guī)定，容易造成資金浪費。

（四）預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的儲備與調(diào)節(jié)功能有待明確

1、作為儲備資金與預備費有重合替代效應?！额A算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》明確，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金是指為實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標，保持年度間政府預算的銜接和穩(wěn)定，各級一般公共預算設置的儲備性資金?？梢钥闯鲱A算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金兼具儲備功能和調(diào)節(jié)功能，其主要功能效應在于調(diào)節(jié)和平衡年度間的預算，但同時也作為年度預算出現(xiàn)緊缺時的儲備資金，在一般公共預算因短收、增支等導致收支缺口時進行調(diào)用彌補。所以，我國預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在實踐中的一個主要用途就是自然災害救助、應對突發(fā)的公共事件支出等。我國還同時存在另外兩個儲備性的資金：一是預備費。新《預算法》第四十條規(guī)定，預備費主要用于當年預算執(zhí)行中的自然災害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預見的開支。二是預算周轉(zhuǎn)金。主要用于本級政府調(diào)劑預算年度內(nèi)季節(jié)性收支差額。在實踐中，這幾種資金的使用，尤其是預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和預備費存在邊界不清、用途重合的情況。在應對突如其來的疫情中，這兩種資金就都具有了一定的應急色彩，如《關(guān)于北京市2020年預算執(zhí)行情況和2021年預算報告》中指出“市級預備費支出50億元，主要用于新冠肺炎疫情防控等”，《關(guān)于廣州市2021年市級第二次預算調(diào)整方案的報告》指出“結(jié)合年內(nèi)疫情防控工作和民生保障等資金需求動用預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金25.2億元?！比鐖D5所示，從2020年各省級動用預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金與預備費的百分比情況來看，省級一般公共預算支出中預備費與預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金表現(xiàn)出了一定的替代關(guān)系，即較多動用了預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的地方會較少動用預備費，例如廣東、四川、重慶、安徽等?。欢^少動用預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的地方則會較大程度地使用預備費支出，例如北京、云南等省市。

圖5 2020年地方省級本級預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金及預備費占比情況

五、預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金促進地方財政平穩(wěn)運行的建議

（一）完善跨年度預算平衡機制，加強穩(wěn)定基金調(diào)節(jié)功能

在跨年度預算平衡機制中需要充分發(fā)揮預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的作用，一是要完善跨年度預算平衡機制。各地方首先應重視預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理和運用，在政策層面將其作為一項熨平經(jīng)濟周期波動，穩(wěn)定地方財政運行與經(jīng)濟發(fā)展的有力調(diào)控工具，在制度層面及時制定和完善與時俱進的穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理辦法。二是在跨年滾動預算編制中注意把握好中期財政規(guī)劃與年度預算間的有機銜接、與國民經(jīng)濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃的有機銜接、與各部門發(fā)展規(guī)劃有機銜接，使預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金不僅在年度預算與財政中期規(guī)劃中實現(xiàn)資金的調(diào)節(jié)，還能在部門間、項目間有序流動，從而保障政策的連續(xù)性和財政的穩(wěn)定運行。三是嚴格遵守地方預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在超收及短收時的調(diào)控機制及彌補順序，如發(fā)生超收首先要用來彌補赤字，發(fā)生短收首先要調(diào)入穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等彌補，最后才能考慮增發(fā)債務，從而減少債務規(guī)模，降低財政風險。

（二）因地制宜調(diào)整和規(guī)范預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模

由于預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金具有儲備性質(zhì)和調(diào)節(jié)功能，基金規(guī)模過大會造成資金的閑置和浪費，而規(guī)模過小則不能在經(jīng)濟衰退時起到穩(wěn)定和調(diào)節(jié)作用。但是何為最優(yōu)規(guī)模？即使在預算穩(wěn)定基金管理較為出色的國家，關(guān)于最優(yōu)額度也沒有統(tǒng)一的標準，如美國各州預算穩(wěn)定基金（BSF）規(guī)模⑨（預算穩(wěn)定基金/一般性基金支出⑩）可分為三檔，較低為2—4%，中等為4%—7%，較高為7%—12%，即對基金規(guī)模無統(tǒng)一規(guī)定，美國有三分之二的州對BSF余額作出了限制，但是比例并不唯一 （Hou Yilin，2013）。我國也可借鑒美國的做法，根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展、財力水平以及管理能力等實際情況加以理性判斷，合理分檔設置預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模，取消對預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金統(tǒng)一的上限限制，取而代之用相關(guān)政策手段引導地方積極合理地利用好預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，以平衡各地方間基金規(guī)模差異較大的情況。也可以參考國外做法，結(jié)合當?shù)氐闹虚L期財政規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展狀況、就業(yè)率水平、居民凈收入水平、購買力水平等因素進行量化分析，采取固定比例的方式轉(zhuǎn)入。例如美國部分州的預算穩(wěn)定基金的存入按公式法進行，存入預算穩(wěn)定基金的金額=（個人收入增長率-趨勢增長率）*上一財政年度的一般性基金收入，其中，趨勢增長率可以按照地區(qū)的法律規(guī)定來決定，例如密歇根州、印第安那州將趨勢增長率定為2%，即當個人收入增長率超過2%后，將會有資金按照公式存入預算穩(wěn)定基金中。如我國一些資源性收入較多地方，收入容易受到資源價格波動的影響，因而可以將資源價格上漲時帶來的超額收入按一定比例補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，在因資源價格下跌引起財政收入短收時調(diào)入穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來彌補。

（三）規(guī)范基金性質(zhì)，建立結(jié)余基金的投資渠道

1、適度區(qū)分預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金與預備費的功能作用重點。雖然從國內(nèi)外的預算穩(wěn)定基金的性質(zhì)來看，都兼具調(diào)控和應急的功能，但是在逆周期與跨周期調(diào)控的背景下，建議預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金應更加注重年度間的跨期調(diào)節(jié)作用發(fā)揮，而預備費則重點作用在當年預算執(zhí)行中的自然災害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預見開支，發(fā)揮其儲備資金的功能。

2、在合理確定預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金同時，也需要考慮預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的儲備成本問題。面對基金可能存在的閑置沉淀問題，可以參考其他一些國家和地區(qū)建立的結(jié)余基金投資渠道，以實現(xiàn)保值、增值。例如我國香港地區(qū)把預算穩(wěn)定基金結(jié)余存入外匯基金，美國亞利桑那州允許州財政部門把不高于預算穩(wěn)定基金25%的結(jié)余投資于權(quán)益證券，投資收益歸政府所有。

（四）實施多元協(xié)同管理與監(jiān)督

我國設立預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的初衷之一就是加強超收收入的管理和監(jiān)督，即預算執(zhí)行中的超收收入不能直接安排支出，而是先調(diào)入穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金而后在使用調(diào)出時需經(jīng)過人大審批的法定程序，以實現(xiàn)先有預算后有支出。所以，規(guī)范和高效的基金運行與管理才能保證預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金更好地發(fā)揮其功能，因此需要加強對基金的監(jiān)督，增強基金運行的透明度。在監(jiān)督方式上要實現(xiàn)協(xié)同管理與多元監(jiān)督，即加強人大、財政、審計、監(jiān)察等部門以及社會公眾的多元參與與監(jiān)督檢查。在監(jiān)督的內(nèi)容上，由于預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金是跨年度預算平衡機制的基本工具，因此預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的安排與動用應與跨年度預算平衡機制相結(jié)合，人大對政府預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金使用的審批內(nèi)容上不僅僅是在政府預算中明確列示預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金補充、調(diào)入使用情況，而應內(nèi)嵌于預算編制、執(zhí)行、決算全過程的協(xié)同監(jiān)督體制中，以更好地監(jiān)督資金的使用，更好地發(fā)揮資金使用的效果。

綜上所述，我國預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在其發(fā)展過程中，從法律層面上有了明確的授權(quán)、在制度上有了明確的規(guī)定，但是作為地方政府實現(xiàn)跨周期與逆周期宏觀調(diào)控、從而為財政平穩(wěn)運行提供保障的工具，還需要在基金規(guī)模、基金來源、基金運行等方面進行優(yōu)化，以更好地發(fā)揮其穩(wěn)定和調(diào)節(jié)預算的功能，實現(xiàn)多項政策工具的組合使用，助力地方財政的平穩(wěn)運行。

注釋：

①一般性基金（the general fund）指政府機構(gòu)不指定專項用途的基金，主要通過稅收收入及其他收入核算政府日常運營活動。

②參Hou，Yilin.State government budget stabilization:Policy，tools，and impacts.Vol.8.Springer Science&Business Media，2013，整理而得。

③由于至截稿時我國31個省級地方 （除港澳臺地區(qū)）尚未完全公布2021年預算執(zhí)行情況，所以本文主要通過2020年地方一般公共預算收支情況考察地方財政運行的現(xiàn)狀。

④由于各地方每年調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的數(shù)額會有差異，因此選擇一個年份分析會有些偏差，但不影響總體結(jié)論。

⑤預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金彌補本級預算收支缺口的貢獻度=年度內(nèi)本級一般公共預算中調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金額/除本級收入外的其他收入。

⑥財政收入偏離：是指在經(jīng)立法機關(guān)審查批準的政府預算收入與作為其實際執(zhí)行結(jié)果的決算收入之間出現(xiàn)的差異。

財政收入偏離度：是指在經(jīng)立法機關(guān)審查批準的政府預算收入與作為其實際執(zhí)行結(jié)果的決算收入之間的差異程度。計算公式為：（決算收入數(shù)-預算收入數(shù)）/預算收入數(shù)*100%。

⑦貴州省財政廳印發(fā)《貴州省省級預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》（黔財預〔2019〕5號）。

⑧海南省人民政府辦公廳印發(fā)《海南省省本級預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》（瓊府辦〔2008〕141號）。

⑨balance level expressed as Budget Stabilization Funds/general fund expenditures.

⑩同注釋①。