謝興龍

建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務(wù)，是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。黨的十九大提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，進一步明確了國家公園體制建設(shè)的相應(yīng)時間節(jié)點，以及在我國生態(tài)文明體制改革中的重要地位。普達措國家公園于2007年正式揭牌設(shè)立，是中國第一個國家公園?，F(xiàn)將對其調(diào)研情況報告如下：

一、中國國家公園體制的建立與發(fā)展

中國于2013年11月首次提出“建立國家公園體制”，并將其列為全面深化改革的重點任務(wù)。2015年1月，《建立國家公園體制試點方案》發(fā)布，提出在9個省份開展“國家公園體制試點”。2017年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)并實施了國家公園體制建設(shè)上具有里程碑意義的文件——《建立國家公園體制總體方案》，進一步明確了10處國家公園體制試點的建設(shè)任務(wù)，具體涉及全國12個省，總面積達到23萬平方千米?！蛾P(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》于2019年6月印發(fā)，標志著中國的國家公園建設(shè)已進入高速車道。隨著國家主席習近平于2021年10月12日在COP15大會領(lǐng)導(dǎo)人峰會上宣布中國正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山首批5個國家公園，中國的國家公園建設(shè)事業(yè)從此全面浮出歷史地表。

二、普達措國家公園體制試點區(qū)發(fā)展歷程及建設(shè)成效

云南自1996年起，率先在全國開展國家公園的研究與探索。2006年，依托碧塔海省級自然保護區(qū)劃建香格里拉普達措國家公園，云南省也先后被列為“國家公園建設(shè)試點省”“國家公園體制試點省”。自2015年被確定為全國首批國家公園體制試點省以來，中共云南省委、云南省人民政府相繼出臺推進國家政策落地的《實施意見》，明確了落實建立國家公園體制的具體措施，將完成普達措國家公園體制試點建設(shè)作為全省自然保護地體系構(gòu)建的首要任務(wù)。中共云南省委主要領(lǐng)導(dǎo)召開會議專題研究體制試點工作，深入試點區(qū)開展實地調(diào)研。云南省人民政府領(lǐng)導(dǎo)專題研究試點區(qū)范圍優(yōu)化與總體規(guī)劃編制，認真貫徹落實山水林田湖草的整體保護與綜合治理。云南省林草局堅決按照國家和中共云南省委、云南省人民政府的要求，指導(dǎo)試點區(qū)抓好理順管理體制、創(chuàng)新運營機制、健全法治保障、強化監(jiān)督管理以及問題整改等各方面任務(wù)落實。全省上下形成了積極積淀國家公園文化、傳播國家公園理念的濃厚氛圍以及齊抓共管、合力推進國家公園體制試點建設(shè)的工作格局。

一是將試點區(qū)上劃省管，建立了省政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，省、州上下聯(lián)動、密切配合的運行機制，區(qū)域內(nèi)自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等自然保護地交叉重疊、多頭管理的碎片化問題得到有效解決。二是實施了第一部國家公園地方法規(guī)——《云南省國家公園管理條例》，發(fā)布了10項國家公園技術(shù)標準，建立了科學(xué)決策咨詢機制，出臺了管理評估、巡護監(jiān)測、特許經(jīng)營等管理政策，為試點區(qū)建立完善各項管理制度提供了指導(dǎo)與保障。三是在嚴格保護前提下，開放一定的特許經(jīng)營以鼓勵社會資本及社區(qū)居民適度開展生態(tài)體驗與教育活動，通過對小面積區(qū)域的開發(fā)利用，實現(xiàn)對大面積區(qū)域生態(tài)資源的保護。在滿足公眾親近自然、了解自然、認識自然需求的同時，以資源利用收入反哺生態(tài)保護與社區(qū)發(fā)展，實現(xiàn)了生態(tài)保護和社會發(fā)展的協(xié)同推進。四是通過將藏族傳統(tǒng)生態(tài)智慧融入生態(tài)保護、訪客管理、生態(tài)教育的全過程，在豐富國家公園文化內(nèi)涵、創(chuàng)新國家公園展示方式的同時，形成了對人類活動的有效約束。五是通過對社區(qū)特許經(jīng)營、資源入股、安置就業(yè)、教育資助等“造血式”發(fā)展機制的積極探索，使試點區(qū)內(nèi)數(shù)千名居民能夠參與生態(tài)管護、巡護監(jiān)測、訪客服務(wù)等工作，在保護生態(tài)環(huán)境的前提下實現(xiàn)了貧困群眾大幅增收，“綠水青山就是金山銀山”理念得到生動實踐。六是積極開展綜合科學(xué)考察，完善保護、科研監(jiān)測專項規(guī)劃，建設(shè)集大數(shù)據(jù)中心、生態(tài)監(jiān)管平臺、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系等于一體的綜合監(jiān)管服務(wù)平臺，強化科研合作交流。目前，已依托試點區(qū)完成多項國家級及省級科研項目，有效擴大了普達措國家公園的社會影響。

三、普達措國家公園試點工作中存在的主要困難和問題

盡管普達措國家公園體制試點工作取得了顯著成效，試點區(qū)于2020年底全面完成國家公園體制試點任務(wù)，順利通過國家驗收，但在國家2021年10月公布的首批5個正式設(shè)立的國家公園中并沒有出現(xiàn)普達措國家公園的名字。在國家公園體制建設(shè)中，云南省作為第一個“吃螃蟹”的并沒有現(xiàn)成的模式可照搬照抄，且與其他試點區(qū)相比，由于在國家開展體制試點之前，普達措已基本形成了一套管理模式，進入體制試點后，在落實中央新要求、新任務(wù)的過程中，需要對已經(jīng)基本成型的模式破舊立新，其中必然涉及對原有利益格局的打破，面臨重重困難。

第一，理順管理體制有待國家頂層設(shè)計出臺。目前，中央關(guān)于國家公園機構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見以及國家公園事權(quán)劃分辦法尚未出臺。雖然試點區(qū)管理機構(gòu)已上劃省管，中共云南省委組織部等有關(guān)部門也按照中共云南省委深改委“加快普達措國家公園管理局上劃省林草局管理工作，按程序報批，實行參公管理，并落實同城待遇”的決定，積極落實普達措國家公園管理局參公管理的工作。但一方面，參公管理的審批權(quán)在中組部，最終能否實現(xiàn)還需中組部審批；另一方面，在云南省研究試點區(qū)參公管理事宜過程中，中央編辦會同國家林草局起草完成的《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)范國家公園管理機構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》提出：“管理局、管理分局，可明確為行政機構(gòu)?！睋?jù)此，按照中央編辦有關(guān)答復(fù)意見，中共云南省委編制委員會辦公室、中共云南省委組織部均表示待中央《指導(dǎo)意見》正式印發(fā)后，再按照國家要求將試點區(qū)機構(gòu)設(shè)置有關(guān)問題一次性落實到位。因此，目前試點區(qū)的機構(gòu)性質(zhì)只能維持公益一類事業(yè)單位，人員編制也暫時維持34名。由于機構(gòu)性質(zhì)還可能出現(xiàn)反復(fù)，云南省只能暫時以過渡方案的形式對管理局現(xiàn)有人員（包含參照公務(wù)員法管理人員、事業(yè)編制人員、機關(guān)工勤編制人員、事業(yè)工勤編制人員、自帶編人員5種身份）進行安置，對試點管理工作推進產(chǎn)生了一定影響。

第二，政府主導(dǎo)的多元化資金保障機制尚需強化。當前，國家專項資金投入僅能基本保障尼汝片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及國家公園自然資源確權(quán)登記工作，《普達措國家公園體制試點區(qū)試點實施方案》中測算的其他各項試點工作經(jīng)費（3680萬元/年）尚未得到相應(yīng)支持?！读謽I(yè)草原生態(tài)保護恢復(fù)資金管理辦法》確定的“國家公園補助”資金分配原則有待進一步完善，不同國家公園的重要程度也沒有客觀評價標準。此外，試點區(qū)社區(qū)當下發(fā)展資金主要來自企業(yè)特許經(jīng)營收入，抗風險能力差。2017年以來，按照中央環(huán)保督察要求關(guān)停核心景點碧塔海后，游憩收入大幅減少，社區(qū)生態(tài)補償資金難以為繼，迪慶州克服各種困難勉強兌現(xiàn)了截至2018年的社區(qū)生態(tài)補償資金。但2019年至今，試點區(qū)新一輪社區(qū)生態(tài)補償協(xié)議遲遲未能簽訂，資金未能落實，影響了民族地區(qū)的團結(jié)穩(wěn)定與和諧發(fā)展。

第三，國家公園體制試點區(qū)擬調(diào)入面積大幅縮減。普達措試點區(qū)目前面積為602.1平方千米，剛剛達到《國家公園設(shè)立規(guī)范》“總面積一般不低于500平方公里”的最低標準。于2021年10月公布的首批5個正式設(shè)立的國家公園保護面積均超過了1000平方千米，有3個甚至超過了1萬平方千米，其中，保護面積最大的三江源國家公園達到了19.07萬平方千米，最小的武夷山國家公園也有1001.4平方千米。為此，國家驗收組于2020年底曾建議普達措國家公園體制試點區(qū)新增3073平方千米的保護面積。但云南省林草局考慮多方因素后，最終決定將三江并流國家級風景名勝區(qū)和三江并流世界自然遺產(chǎn)總計935平方千米區(qū)域擬調(diào)入試點區(qū)。擬調(diào)入?yún)^(qū)域面積大幅縮減主要有兩方面原因：一是國家驗收組建議的新增范圍大部分位于云南與四川交界處，該區(qū)域邊界資源爭議具有長期性和復(fù)雜性，已經(jīng)成為兩省經(jīng)濟社會穩(wěn)定的一大隱患，非國家公園管理機構(gòu)所能解決；二是國家驗收組建議新增區(qū)域涉及多處前期投入巨大的大體量旅游設(shè)施，利益關(guān)系復(fù)雜。目前已開發(fā)的巴拉格宗、碧融峽谷等旅游景區(qū)內(nèi)建有酒店、玻璃觀景臺等旅游設(shè)施。若劃入國家公園，這些區(qū)域已建且與國家公園定位不符的觀光旅游設(shè)施將面臨被拆遷的風險，高額的拆遷費用將成為當?shù)卣蛧夜珗@管理局的一大難題。

四、未來完善國家公園體制試點工作的建議

第一，建議國家層面明確相應(yīng)重大事項。一是建議盡快出臺《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)范國家公園管理機構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見》，明確“管理局、管理分局應(yīng)設(shè)置為行政機構(gòu)”“國家公園管理機構(gòu)原則上不低于副廳級”，保障國家公園管理機構(gòu)能夠按照賦予的職責履行必要的管理與執(zhí)法職能；建議按照管理面積、資源類型、站點布局等因素制定國家公園管理機構(gòu)，尤其是基層保護站人數(shù)配備標準，指導(dǎo)各地科學(xué)核定并配備人員編制。二是建議從國家層面完善國家公園生態(tài)補償機制，考慮國家公園在自然保護地體系中的主體地位和“最嚴格保護”的要求，對國家公園實施差別化補償標準。三是建議國家層面盡快建立國家公園的技術(shù)標準體系，培養(yǎng)專業(yè)的技術(shù)隊伍，在科研、監(jiān)測、規(guī)劃等方面為全國各國家公園提供統(tǒng)一的技術(shù)標準與支撐力量。四是建議盡快印發(fā)國家公園設(shè)立標準及發(fā)展規(guī)劃，指導(dǎo)各地通過自然保護地整合優(yōu)化工作，統(tǒng)籌抓好以國家公園為主體的自然保護地體系布局，為下一步按照中央統(tǒng)一布局將更多符合條件的區(qū)域建設(shè)成為國家公園奠定基礎(chǔ)。

第二，國家頂層設(shè)計輔以省級配套方案。國家林草局已于2020年針對“國家公園社區(qū)發(fā)展資金主要依靠特許經(jīng)營企業(yè)收入，抗風險能力差”的問題，將“生態(tài)補償”列為《林業(yè)草原生態(tài)保護恢復(fù)資金管理辦法》“國家公園補助資金”的支持范圍，可以在一定程度上補充社區(qū)發(fā)展資金，但由于國家層面對于國家公園生態(tài)補償?shù)臉藴噬袩o指導(dǎo)性意見，省級財政部門對于該筆資金的使用存在疑慮。目前云南省正在通過制定實施《普達措國家公園社區(qū)生態(tài)補償辦法》和繼續(xù)加大“造血式”社區(qū)生態(tài)補償比重的方式予以解決。擬通過不斷完善水資源保護、草畜平衡、森林生態(tài)效益、旅游生態(tài)補償?shù)却胧?，建立多元化的生態(tài)補償機制，通過加大“造血式”社區(qū)生態(tài)補償比重，減少社區(qū)發(fā)展對直接補償資金的依賴。

第三，走出一條生態(tài)與文化相結(jié)合的特色發(fā)展之路。在當?shù)匾圆貍鞣鸾虨橹鞯淖诮躺鷳B(tài)文化影響下，普達措國家公園已成為野生動植物的“保護地”和“基因庫”，對維系整個區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)起著十分重要的作用，成為當今彌足珍貴的財富。經(jīng)過多年的建設(shè)和發(fā)展，普達措國家公園探索出了一條生物多樣性豐富、生態(tài)脆弱地區(qū)實現(xiàn)保護與發(fā)展并重的人與自然和諧發(fā)展之路，在促進建設(shè)環(huán)境友好型社會的同時，極大地帶動了當?shù)厣鐣?jīng)濟的發(fā)展，為滇西北藏區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供了鮮活案例，創(chuàng)造了藏區(qū)旅游開發(fā)的新模式，對大香格里拉旅游圈建設(shè)，特別是對我國廣大藏區(qū)社會、經(jīng)濟、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展提供了具有示范意義的樣本，未來有望成為邊疆和少數(shù)民族地區(qū)以綠色轉(zhuǎn)型引領(lǐng)區(qū)域高質(zhì)量、跨越式發(fā)展的典范。2021年是普達措國家公園下一階段體制試點工作的起點，未來普達措國家公園將繼續(xù)以“嚴格保護”“永續(xù)利用”“全民共享”為己任，貫徹習近平總書記關(guān)于建立國家公園體制的重要講話指示批示精神，為建立中國特色國家公園體制繼續(xù)深入探索，對標首批5個正式設(shè)立的國家公園，查缺補漏，爭取進入第二批國家公園名單，為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國、筑牢祖國西南安全屏障不懈努力！