張莉莉

（銀川市城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，寧夏銀川 750000）

0.引言

在新形勢下，控制性詳細(xì)規(guī)劃是用作控制建設(shè)用地性質(zhì)、應(yīng)用強(qiáng)度、空間環(huán)境的一種規(guī)劃策略，其在國土空間規(guī)劃中起到了尤為重要的作用。在控制性詳細(xì)規(guī)劃過程中，其編制體系是規(guī)劃水平影響的關(guān)鍵因素，合理有效的編制體系有助于為控制性詳細(xì)規(guī)劃的高效進(jìn)行提供指導(dǎo)，為控制規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)要求的明確落實提供保障。對于國土空間的實際情況而言，我國在控制性詳細(xì)規(guī)劃編制體系中還存有很多的缺陷，主要是因為我國控制性詳細(xì)規(guī)劃發(fā)展起步晚，缺少有效的法治環(huán)境關(guān)聯(lián)密切。新形勢下，國土空間規(guī)劃的新要求與新需求不斷增加，而控制性詳細(xì)規(guī)劃編制體系的探索，加強(qiáng)其優(yōu)化創(chuàng)新至關(guān)重要。

1.國土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容

新形勢下，國土空間規(guī)劃是對國土空間資源的有效利用和合理保護(hù)的規(guī)劃，不是既有規(guī)劃的拼合，更不是以某種規(guī)劃為主體與其他規(guī)劃內(nèi)容的拼湊，應(yīng)是對現(xiàn)有國土空間上編制的規(guī)劃的合理整合[1]。國土規(guī)劃空間包括國家級、省級、市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，其中市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略性引領(lǐng)還有著實施性管控。戰(zhàn)略性的引領(lǐng)是對城鄉(xiāng)未來發(fā)展進(jìn)行前瞻性預(yù)測，提出滿足城鄉(xiāng)發(fā)展的階段性目標(biāo)。實施性管控、引導(dǎo)就是對土地要素進(jìn)行強(qiáng)制性與彈性相結(jié)合的科學(xué)布局，合理引導(dǎo)彈性部分。

國土空間規(guī)劃是解決城鄉(xiāng)發(fā)展的主要矛盾，抓大放小，抓大包括合理布置發(fā)展空間、空間布局、功能安排等，這部分的內(nèi)容還需要進(jìn)行重點(diǎn)解決。放小實際上是細(xì)節(jié)、詳細(xì)的內(nèi)容，細(xì)節(jié)的部分能夠在下層次規(guī)劃階段進(jìn)行解決。

市縣及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的國土空間規(guī)劃內(nèi)容是對市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等進(jìn)行前瞻性部署，制定大分類功能空間，確定出三區(qū)三線，對其強(qiáng)制性的內(nèi)容進(jìn)行突出，嚴(yán)格管控。生態(tài)空間需要得到嚴(yán)格的保護(hù)，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，對其水源保護(hù)區(qū)和自然保護(hù)區(qū)等重要的生態(tài)區(qū)域?qū)嵤﹪?yán)控，對于一般生態(tài)區(qū)域則是在保護(hù)基礎(chǔ)上進(jìn)行合理開發(fā)和利用。

城鎮(zhèn)空間主要是開發(fā)建設(shè)區(qū)域，是對接控制性詳細(xì)規(guī)劃的國土空間[2]。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界還需要進(jìn)行嚴(yán)格把控，在開發(fā)邊界內(nèi)進(jìn)行重點(diǎn)劃分出生產(chǎn)、生活、綠化等片區(qū)，確定空間結(jié)構(gòu)；明確構(gòu)建城市的黃線、藍(lán)線、綠線、紫線等，建立城市線控體系，提出分級管控、規(guī)劃的傳導(dǎo)要求。當(dāng)前，國土空間規(guī)劃編制進(jìn)入了關(guān)鍵時期，“三區(qū)三線”劃定再次成為焦點(diǎn)。

在國土空間規(guī)劃體系中，各類控制線與約束性指標(biāo)都是規(guī)劃傳導(dǎo)的重要內(nèi)容，是發(fā)揮國土空間規(guī)劃剛性管控作用的政策工具。

2.國土空間背景下控制性詳細(xì)規(guī)劃編制體系現(xiàn)狀分析

在新形勢下，我國城市土地有償使用需求不斷增加，為適應(yīng)這一需求，我國提出了控制性詳細(xì)規(guī)劃措施，并將《控制性詳細(xì)規(guī)劃》安插到了《城市規(guī)劃編制辦法》中。目前，控制性詳細(xì)規(guī)劃在我國也有較長時間的應(yīng)用，在實踐中，有效解決了城市土地出讓中規(guī)劃控制問題，在提高國土空間規(guī)劃水平方面發(fā)揮著重要的作用[3]。由于我國控制性詳細(xì)規(guī)劃發(fā)展歷程較短，在各種因素的影響下，目前控制性詳細(xì)規(guī)劃編制體系現(xiàn)狀卻不算十分理想，其中還存在一些問題和不足。

其一，在控制性詳細(xì)規(guī)劃編制體系中存在公共屬性管控不合理的問題，如編制單位在城市規(guī)劃管理方面缺乏可實施性、客觀性，審核與批準(zhǔn)無法同步衡量，導(dǎo)致規(guī)劃管理無法與規(guī)劃編制相統(tǒng)一，最終導(dǎo)致出現(xiàn)各種控規(guī)管理問題。

其二，目前，控制性詳細(xì)規(guī)劃編制體系還存在無法適應(yīng)多元化利益需求的問題。在新時代背景下，城市發(fā)展速度較快，其中利益主體較多，而現(xiàn)行的編制體系缺乏靈活性、彈性，所以在實踐中常常會出現(xiàn)無法滿足多元化利益需求的情況，最終也會影響到控規(guī)管理水平。

其三，就控制性詳細(xì)規(guī)劃編制體系的技術(shù)而言，也存在落后的問題，相比土地利用規(guī)劃，控規(guī)的編制體系在技術(shù)方面信息化、共享化程度較低，嚴(yán)重影響控規(guī)管理工作的質(zhì)量和效率。通過現(xiàn)狀分析必須基于當(dāng)前國土空間規(guī)劃趨勢和要求，加強(qiáng)對控規(guī)編制體系的優(yōu)化。

3.新形勢下國土空間規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃的銜接

3.1 分層編制，總量控制與定量分解的銜接

在國土空間規(guī)劃的新形勢背景下，需要對各級國土空間規(guī)劃銜接問題的有效處理進(jìn)行充分考慮，明確規(guī)劃體系中控規(guī)的具體位置，而采用科學(xué)有效的技術(shù)方式承接上位規(guī)劃指導(dǎo)思想和規(guī)劃內(nèi)容的過程中，應(yīng)對控規(guī)編制進(jìn)行充分考慮?？匾?guī)編制應(yīng)加強(qiáng)分層研究控制體系，可分為單元和街坊兩個層次，兩個層級之間實現(xiàn)逐層的推動、細(xì)化、充分覆蓋。單元控規(guī)展現(xiàn)著底線的控制，為公益性設(shè)施、基礎(chǔ)性設(shè)施的有效落實提供保障，而增強(qiáng)街坊控規(guī)有助于實現(xiàn)地塊彈性的嚴(yán)格控制，在控制范圍之內(nèi)充分考慮現(xiàn)狀權(quán)屬和城市基本發(fā)展需求，積極指導(dǎo)具體地塊的規(guī)劃建設(shè)。這種分層的編制體系有助于剛性和彈性之間實現(xiàn)良好銜接，并加強(qiáng)宏觀規(guī)劃和規(guī)劃實施間的高效銜接，有助于提升土地利用率，加強(qiáng)每寸國土空間的有效規(guī)劃[4]。

《城市、城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》中顯示，在進(jìn)行大城市和特大城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制過程中，需根據(jù)本地的實際情況，并嚴(yán)格遵照城市空間的布局和規(guī)劃管理標(biāo)準(zhǔn)要求、城鄉(xiāng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求等將建設(shè)區(qū)域劃分為多個規(guī)劃控制單元，進(jìn)而實現(xiàn)單元規(guī)劃的組織編制。單元作為控規(guī)編制的重要單元，對于居住區(qū)域管理的15min生活圈，能夠為5萬～10萬人提供服務(wù)，而用地的規(guī)模大約為5km2～10km2，單元控規(guī)需嚴(yán)格遵照“整體控制、總量控制、關(guān)鍵控制”的根本原則，增強(qiáng)總歸強(qiáng)制性內(nèi)容的充分落實，承接分區(qū)規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)要求，對于相關(guān)專項規(guī)劃的互相銜接提高重視。

明確了解單元發(fā)展目標(biāo)、人口規(guī)劃、六線控制等宏觀的內(nèi)容，充分呈現(xiàn)總量的分析以及指標(biāo)的配置，為后續(xù)街坊控規(guī)工作的開展提供編制依據(jù)支持，以及為城市建設(shè)的市場化配置留出充足的彈性調(diào)整空間。街坊與對應(yīng)的居住區(qū)域管理的10min為大約1.5萬～2.5萬人提供服務(wù)，規(guī)劃規(guī)模大約為0.5km2～1.5km2，街坊控規(guī)需嚴(yán)格遵照“定性、定量、定位”的根本原則，才能細(xì)化控制內(nèi)容，更好地延續(xù)單元控規(guī)。規(guī)劃管理應(yīng)該將街坊控規(guī)視為關(guān)鍵單位，根據(jù)城市建設(shè)基本需求開展動態(tài)編制，有效指導(dǎo)土地的出讓。街坊控規(guī)應(yīng)該對單元控規(guī)中的各項內(nèi)容進(jìn)行深化，其涉及配套設(shè)施及六線控制的根本需求，按照虛實線的控制內(nèi)容進(jìn)行邊界范圍的標(biāo)注，而用地規(guī)模的標(biāo)注中需根據(jù)虛位控制內(nèi)容進(jìn)行，而標(biāo)注位置時應(yīng)結(jié)合點(diǎn)位控制內(nèi)容。針對重點(diǎn)地段應(yīng)采用城市設(shè)計，并對城市景觀、城市的空間形態(tài)以及廣泛的空間等進(jìn)行深入的探索。

3.2 分類審批，剛性與彈性的銜接

單元控規(guī)的組成部分為“法定規(guī)劃”與“管理規(guī)劃”兩種，而第一種法定規(guī)劃更為重視上位規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的明確落實，其中涵蓋單元功能定位、六線劃定與管理控制內(nèi)容、整體建設(shè)容量，為用地兼容性規(guī)定、控制方式的規(guī)定等涉及的公共利益內(nèi)容進(jìn)行明確，為公益性設(shè)施的明確落實提供保障，充分展現(xiàn)公共利益。法定規(guī)劃作為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的重要依據(jù)，成果需充分結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃法確定的法定程序給予審批，嚴(yán)禁擅自修改調(diào)整，為控規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性提供保障，提高國土空間總量的嚴(yán)格管控。管理規(guī)劃作為城市管理尤為重要的內(nèi)容，管理規(guī)劃的控制內(nèi)容通常包含地塊的邊界、性質(zhì)、控制指標(biāo)、開發(fā)強(qiáng)度、開口方向、建筑退線、建筑限定高度等，為實際的開發(fā)建設(shè)與規(guī)劃管理提供重要的參考。管理規(guī)劃的成果離不開城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，根據(jù)有關(guān)程序的審批為控制提高了彈性，有效提升控規(guī)的可操作性。對于不同的控制內(nèi)容，需針對性采用審批程序，為規(guī)劃的彈性控制提供保障，進(jìn)而有效提升行政效率。

3.3 精簡成果，審批流程的優(yōu)化，提高控規(guī)審批效率

隨著控規(guī)分層、分級、分類編制體系的建立，對不同層級、不同類別的控規(guī)進(jìn)行不同成果要求的管控，保留符合規(guī)范要求的強(qiáng)制性內(nèi)容，對于說明性文件適當(dāng)精簡，保證控規(guī)成果可以滿足規(guī)劃管理、城市建設(shè)的需求，同時縮減編制周期，提高審查效率。

優(yōu)化控規(guī)審批流程，各地可將控規(guī)修改必要性論證和控規(guī)修改方案編制環(huán)節(jié)合并開展，進(jìn)一步縮短各階段專家論證、部門征集意見的時間，縮短編制周期。建立控規(guī)維護(hù)平臺，根據(jù)市場發(fā)展，法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的修訂等發(fā)展因素進(jìn)行信息反饋，實現(xiàn)控規(guī)的精細(xì)化管理，全面提升控規(guī)編制與審批效率，為城市發(fā)展提供有力的體制機(jī)制保障。

3.4 提升編制技術(shù)水平

控制性詳細(xì)規(guī)劃編制是控制性詳細(xì)規(guī)劃實施與落實的重要依據(jù)和方向，所以，想要保證控制性詳細(xì)規(guī)劃水平，前提就需要提高其編制體系的整體水平?？匾?guī)編制是一項復(fù)雜、系統(tǒng)的工作，為了保證編制體系的整體水平，需要依賴于相應(yīng)的技術(shù)。傳統(tǒng)控規(guī)編制技術(shù)已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)代信息化社會發(fā)展需求和要求，因此，需要加強(qiáng)對先進(jìn)信息技術(shù)、數(shù)據(jù)技術(shù)在控規(guī)編制中的應(yīng)用，不斷提高控規(guī)編制的信息化水平，對提高控規(guī)管理整體質(zhì)量和效率具有重要的意義。控規(guī)是多規(guī)合一的重要內(nèi)容，所以，在信息化發(fā)展過程中，應(yīng)該加強(qiáng)對大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，具體可以通過應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)來構(gòu)建控規(guī)管理數(shù)據(jù)庫，將所有信息、數(shù)據(jù)錄入同步更新至數(shù)據(jù)庫中，這樣可以推動控規(guī)編制及管理工作的信息化、智能化、高效化發(fā)展。另外，基于現(xiàn)代控規(guī)編制需求和要求還可以加強(qiáng)對信息技術(shù)、計算機(jī)技術(shù)的應(yīng)用，以構(gòu)建控規(guī)編制信息平臺，該平臺可以實現(xiàn)信息共享、在線檢索、文件上傳等諸多功能，進(jìn)而為控規(guī)編制體系的構(gòu)建提供良好的保障。

3.5 提高規(guī)劃管理的信息化建設(shè)

將國土空間基礎(chǔ)信息平臺作為底板，充分結(jié)合各個級別國土空間規(guī)劃編制，并同步完成縣級以上國土空間基礎(chǔ)信息平臺建設(shè)，推動主體功能區(qū)戰(zhàn)略與各種空間管理控制要素明確落實，創(chuàng)建國土空間開發(fā)保護(hù)的“一張圖”；促使政府部門之間的數(shù)據(jù)共享和政府、社會間的信息實現(xiàn)交互，加強(qiáng)行業(yè)數(shù)據(jù)共享機(jī)制的完善性，不同行政層級行業(yè)之間的空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫、專家知識庫、模擬庫實現(xiàn)集成，并推動平臺上下實現(xiàn)連通與橫向共享，支撐國土空間大數(shù)據(jù)分析、規(guī)劃協(xié)調(diào)、決策，為公眾的積極參與提供渠道。

控規(guī)編制和修改需重視和相關(guān)國土空間規(guī)劃的銜接以及“一張圖”的詳細(xì)核對，批復(fù)之后納入同級國土空間基礎(chǔ)信息平臺，并疊加于國土空間規(guī)劃“一張圖”上，并增強(qiáng)和工程項目建設(shè)審批管理系統(tǒng)平臺的互相銜接。

4.新形勢下，國土空間規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃的改革思路

在新形勢下，在控制性詳細(xì)規(guī)劃的開展過程中，總體技術(shù)改革還需要與國土空間規(guī)劃“一張藍(lán)圖”，以新的用地類型和規(guī)劃要求完善傳統(tǒng)技術(shù)體系，建立一個可以實現(xiàn)有效管理的涉及各領(lǐng)域規(guī)劃技術(shù)體系，盡可能地保證國土空間全面規(guī)劃布局、合理開發(fā)利用、有效生態(tài)保護(hù)。依據(jù)國土空間規(guī)劃的縱向、橫向?qū)哟涡灾贫ǔ隹尚行缘膽?zhàn)略方針，盡可能確保順利進(jìn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)劃編制工作，解決工作過程中所產(chǎn)生的矛盾沖突、不合理的問題。

在城鎮(zhèn)化空間規(guī)劃建設(shè)過程中，在全范圍的囊括技術(shù)體系下，實現(xiàn)精確化的細(xì)節(jié)管理，在開展細(xì)節(jié)內(nèi)容制定的時候，還需遵循總體國土規(guī)劃的要求，有針對性地開展有關(guān)規(guī)劃管理研究，可在控制性詳細(xì)規(guī)劃編制過程中同步進(jìn)行城市設(shè)計的編制，對區(qū)域發(fā)展控制方向與風(fēng)貌進(jìn)行預(yù)估，保證控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的合理性和科學(xué)性。

鄉(xiāng)村沒有控制性詳細(xì)規(guī)劃，在鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃編制中需要注重傳統(tǒng)規(guī)劃理念的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而實現(xiàn)由管控到治理方面的規(guī)劃側(cè)重轉(zhuǎn)變，根據(jù)以往的鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的以管控方式為主的規(guī)劃發(fā)展理念并不能帶動鄉(xiāng)村的繁榮發(fā)展。在新的規(guī)劃體系下，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注各方面的治理工作，并在相應(yīng)的技術(shù)路線指導(dǎo)下進(jìn)行綜合的規(guī)劃治理，比如說：加強(qiáng)耕地、生態(tài)環(huán)境的規(guī)范性治理，使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)實現(xiàn)平衡，這其中應(yīng)減少約束性的指標(biāo)，讓村民充分發(fā)揮自治的作用。在一些非建設(shè)空間規(guī)劃建設(shè)的時候，還需要盡可能對其進(jìn)行保護(hù)治理和積極性的全面提升。另外，減少一些剛性規(guī)劃管理方面的限制，經(jīng)過野生單元的形式，實現(xiàn)把傳統(tǒng)單一的區(qū)域建設(shè)綜合至一個總體生態(tài)環(huán)境項目中，并且以一個整體技術(shù)路線為基礎(chǔ)進(jìn)行有效的規(guī)劃建設(shè)，通過統(tǒng)一的管理制度構(gòu)建進(jìn)行有效的管理。新體系下的國土空間規(guī)劃，其中比較有利的技術(shù)優(yōu)勢是，可以通過統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理平臺進(jìn)行具體的管理工作，尤其是伴隨著當(dāng)今各種互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息技術(shù)的快速發(fā)展。隨著大數(shù)據(jù)時代到來，使得各詳細(xì)規(guī)劃都可以實現(xiàn)信息共享、數(shù)據(jù)的收集，經(jīng)過數(shù)據(jù)庫構(gòu)建促使不斷完善有關(guān)管理平臺，為統(tǒng)一技術(shù)框架的實施提供更好服務(wù)。

5.結(jié)語

新型國土空間規(guī)劃體系對比傳統(tǒng)規(guī)劃體系，可對傳統(tǒng)城鄉(xiāng)發(fā)展中發(fā)生的問題進(jìn)行處理，并具有很多優(yōu)勢，可充分滿足時代發(fā)展條件下生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展理念標(biāo)準(zhǔn)要求，推動國土空間實現(xiàn)有效的規(guī)劃管理，為控制性詳細(xì)規(guī)劃編制提供指導(dǎo)。因為如今控制性詳細(xì)規(guī)劃編制還處在初級階段，規(guī)劃還應(yīng)適應(yīng)和日益完善，緊隨國家的政策改革發(fā)展，推動優(yōu)勢與作用的充分發(fā)揮。