師 展

一、引言

2018年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》指出，要“構(gòu)建全方位預(yù)算績(jī)效管理格局、建立全過程預(yù)算績(jī)效管理鏈條、完善全覆蓋預(yù)算績(jī)效管理體系、健全預(yù)算績(jī)效管理制度、硬化預(yù)算績(jī)效管理約束”。2019年12月《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》發(fā)布，提出了堅(jiān)持整體規(guī)劃、分步實(shí)施的原則，在優(yōu)化政策、項(xiàng)目績(jī)效管理的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)單位整體績(jī)效管理。今后一個(gè)時(shí)期，如何落實(shí)好有關(guān)預(yù)算績(jī)效管理的要求，做好財(cái)政性專項(xiàng)資金績(jī)效管理，為下一步全面實(shí)施整體績(jī)效管理打下良好的基礎(chǔ)，將成為中央高校面臨的重要挑戰(zhàn)和任務(wù)。

二、中央高校財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效管理存在的問題

（一）對(duì)績(jī)效管理認(rèn)識(shí)不到位。中央高校財(cái)政專項(xiàng)資金主要包括六大專項(xiàng)，分別為建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專項(xiàng)、改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)、教育教學(xué)改革專項(xiàng)、基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)、捐贈(zèng)配比專項(xiàng)和管理改革等績(jī)效撥款專項(xiàng)。六大專項(xiàng)在高校財(cái)政撥款中占有相當(dāng)?shù)谋壤?，?duì)支撐中央高校事業(yè)發(fā)展具有重大意義。專項(xiàng)績(jī)效管理是貫穿于項(xiàng)目立項(xiàng)、資金分配、使用、評(píng)價(jià)全過程的重要理念，是提升學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，但現(xiàn)階段有的高校對(duì)績(jī)效管理認(rèn)識(shí)不足，仍停留在“重分錢輕管理、重花錢輕績(jī)效”的慣性思維上，與上級(jí)要求相比，還存在不少問題。

（二）績(jī)效管理機(jī)制不健全。由于高校對(duì)績(jī)效管理認(rèn)識(shí)不深，重視不夠，沒有建立健全校內(nèi)管理機(jī)制，與績(jī)效管理相關(guān)的部門單位職責(zé)未落實(shí)，履職不到位。有的歸口管理部門只對(duì)分錢感興趣，一分了之，不重視績(jī)效管理；有的項(xiàng)目執(zhí)行單位單純?yōu)榱嘶ㄥX，覺得只要是做正事就行了，沒有績(jī)效的概念。高?？?jī)效管理最后成了財(cái)務(wù)部門一家的事，成了業(yè)務(wù)層面的事，工作推不動(dòng)，落實(shí)不到位，效果不顯現(xiàn)。

（三）績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)置不合理。在項(xiàng)目前期，高校未能深刻領(lǐng)會(huì)各大專項(xiàng)的內(nèi)涵和支持方向，未能將績(jī)效理念貫穿于項(xiàng)目生命周期全過程。有的專項(xiàng)立項(xiàng)不規(guī)范，項(xiàng)目未經(jīng)評(píng)審程序，必要性和可行性不足；有的專項(xiàng)項(xiàng)目零散，聚焦不夠，效果難彰。項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)定隨意，往往由項(xiàng)目執(zhí)行單位申報(bào)時(shí)自行設(shè)定，存在績(jī)效目標(biāo)設(shè)定不夠完整、不夠明晰的情況；有的指標(biāo)設(shè)置不嚴(yán)謹(jǐn)，未做認(rèn)真分析，應(yīng)付了之；有的過于簡(jiǎn)單、指標(biāo)值易于完成，不能真正體現(xiàn)項(xiàng)目應(yīng)產(chǎn)生的績(jī)效。歸口管理部門及財(cái)務(wù)部門缺乏相關(guān)專業(yè)知識(shí)，責(zé)任心不強(qiáng)，不能提供有效的指導(dǎo)，也未能履行審核責(zé)任。

（四）績(jī)效管理過程監(jiān)管不到位。在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，由于上級(jí)部門執(zhí)行進(jìn)度考核的壓力，高校往往過于強(qiáng)調(diào)執(zhí)行進(jìn)度，而忽略了績(jī)效過程管理。項(xiàng)目執(zhí)行單位為了達(dá)到考核時(shí)點(diǎn)要求，在加快執(zhí)行進(jìn)度時(shí)，忽略了績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)；而歸口管理部門、財(cái)務(wù)部門也把精力放在執(zhí)行進(jìn)度的督促和考核上，未能在項(xiàng)目執(zhí)行過程中同步檢查績(jī)效執(zhí)行情況，導(dǎo)致項(xiàng)目偏離績(jī)效目標(biāo)。執(zhí)行過程中不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并糾偏，勢(shì)必影響預(yù)計(jì)目標(biāo)和效果的實(shí)現(xiàn)。

（五）績(jī)效評(píng)價(jià)不規(guī)范。高校財(cái)政專項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)分為項(xiàng)目自評(píng)和學(xué)校評(píng)價(jià)。績(jī)效自評(píng)往往由各項(xiàng)目執(zhí)行單位自行填報(bào)，填報(bào)時(shí)未認(rèn)真對(duì)照績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)進(jìn)行自查自評(píng)，沒有整理和提供體現(xiàn)績(jī)效實(shí)現(xiàn)程度的支撐材料，無(wú)依據(jù)地隨意填寫分?jǐn)?shù)，導(dǎo)致自評(píng)工作浮于表面，流于形式，質(zhì)量不高。學(xué)校層面的績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)促進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)績(jī)效管理具有重要意義，但有的學(xué)校并未開展學(xué)校層面績(jī)效評(píng)價(jià)，往往以自評(píng)代替校評(píng)，將未核實(shí)的自評(píng)結(jié)果簡(jiǎn)單匯總后就報(bào)上級(jí)主管部門。有的高校雖然進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，但由于精力和能力所限，外包給社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)，一包了之，參與不夠，監(jiān)督不力，導(dǎo)致評(píng)價(jià)質(zhì)量不高，難以達(dá)到預(yù)計(jì)效果。

（六）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果未有效運(yùn)用。高校對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果重視不夠，結(jié)果應(yīng)用不充分，激勵(lì)約束機(jī)制有待進(jìn)一步完善?？?jī)效考核結(jié)果除了未與后續(xù)資金預(yù)算分配掛鉤外，也沒有建立起結(jié)果共享的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，其他部門難以運(yùn)用評(píng)價(jià)結(jié)果，不能與干部考核、責(zé)任追究掛鉤，缺乏應(yīng)有的威懾力。

三、中央高校加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效管理的建議

（一）提高對(duì)績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)。高校要充分認(rèn)識(shí)到，績(jī)效管理作為我國(guó)深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算體制的重要內(nèi)容，落實(shí)好績(jī)效管理是為了進(jìn)一步健全學(xué)校治理機(jī)制，優(yōu)化資源配置，提高資金使用效益的重要舉措，也是建立和完善以績(jī)效為導(dǎo)向的高校預(yù)算改革重要抓手。2020年以來(lái)伴隨著新冠肺炎疫情及國(guó)際形勢(shì)的沖擊，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)受到重大影響，黨中央、國(guó)務(wù)院提出了“厲行節(jié)約”和“要堅(jiān)持過緊日子”的要求，在目前高校財(cái)政性資金撥款受到影響的情況下，如何用更少的錢干出更多更好的事，最大限度發(fā)揮資金使用效應(yīng)，要求高校必須高度重視財(cái)政性專項(xiàng)資金績(jī)效管理。

（二）完善校內(nèi)績(jī)效管理機(jī)制。 學(xué)校層面要成立由主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)業(yè)務(wù)部門參加的績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，制定績(jī)效管理制度，完善績(jī)效管理流程。學(xué)校財(cái)務(wù)部門要履行好績(jī)效管理牽頭部門的職能，相關(guān)業(yè)務(wù)部門要體現(xiàn)出各個(gè)專項(xiàng)歸口管理部門的責(zé)任，內(nèi)部審計(jì)部門也要發(fā)揮好對(duì)績(jī)效管理的監(jiān)督作用。學(xué)校既要按照內(nèi)部控制的要求，明確劃分項(xiàng)目執(zhí)行單位、歸口管理部門、財(cái)務(wù)部門、內(nèi)審部門等部門的職責(zé)，又要遵循業(yè)財(cái)融合的理念，建立起財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門之間的貫通與聯(lián)動(dòng)，形成績(jī)效管理合力，提升績(jī)效管理效率與效果。

（三）科學(xué)合理設(shè)置績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)。高校要重視完善財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目庫(kù)管理，每個(gè)專項(xiàng)都要根據(jù)項(xiàng)目的支持方向和申報(bào)要求建立自己的項(xiàng)目庫(kù)，凡入庫(kù)項(xiàng)目都要經(jīng)過事先評(píng)審程序，未經(jīng)評(píng)審不得入庫(kù)；項(xiàng)目評(píng)審時(shí)，要將績(jī)效評(píng)估納入其中，評(píng)審專家除了業(yè)務(wù)專家外，還要有績(jī)效專家參與。各專項(xiàng)績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)的設(shè)置，要體現(xiàn)出高校的特點(diǎn)及專項(xiàng)的要求。具體項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定，要符合學(xué)科建設(shè)規(guī)劃，與學(xué)校實(shí)際需求密切相關(guān)，績(jī)效目標(biāo)填報(bào)格式規(guī)范，內(nèi)容明晰完整，目標(biāo)科學(xué)合理，切實(shí)可行?？?jī)效指標(biāo)安排要全面兼顧數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本、效益等方面，指標(biāo)設(shè)置應(yīng)當(dāng)清晰、細(xì)化、量化，難以量化的要有定性描述?？?jī)效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)定要適度，設(shè)定過低則不能體現(xiàn)項(xiàng)目真正的產(chǎn)出和效益，有違專項(xiàng)設(shè)置的初衷；設(shè)定過高則不切實(shí)際，難以完成?？茖W(xué)合理設(shè)置績(jī)效指標(biāo)需要有項(xiàng)目專業(yè)知識(shí)和財(cái)務(wù)相關(guān)知識(shí)，財(cái)務(wù)部門要組織項(xiàng)目申報(bào)單位進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)國(guó)家及教育部文件以及往年的優(yōu)秀案例，提高預(yù)算編制過程中績(jī)效指標(biāo)填寫的科學(xué)性、規(guī)范性及合理性。專項(xiàng)歸口管理部門和財(cái)務(wù)部門要對(duì)申報(bào)文本進(jìn)行審核，重點(diǎn)審核立項(xiàng)的必要性、經(jīng)濟(jì)性，評(píng)估績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)的科學(xué)性、合理性，審核結(jié)果作為安排預(yù)算的依據(jù)。

（四）加強(qiáng)績(jī)效過程管理與監(jiān)督。財(cái)政專項(xiàng)下達(dá)執(zhí)行后，高校各相關(guān)部門要按照職責(zé)分工各司其職、各負(fù)其責(zé)，堅(jiān)持資金執(zhí)行進(jìn)度和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度“雙監(jiān)控”。項(xiàng)目執(zhí)行單位要按照“誰(shuí)使用誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，始終秉持績(jī)效理念，項(xiàng)目執(zhí)行過程中不但要確保資金合規(guī)使用，還要重視資金執(zhí)行進(jìn)度，更要緊盯績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，有無(wú)偏離；歸口管理部門和財(cái)務(wù)部門要隨時(shí)關(guān)注專項(xiàng)的執(zhí)行過程，定期進(jìn)行“回頭看”，有必要的項(xiàng)目進(jìn)行中期檢查，在監(jiān)控資金執(zhí)行進(jìn)度的同時(shí)，還要關(guān)注項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。高校還要強(qiáng)化運(yùn)用信息化手段，將績(jī)效管理模塊嵌入預(yù)算管理系統(tǒng)，實(shí)行全過程信息化管理；進(jìn)一步推進(jìn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用，加強(qiáng)數(shù)據(jù)信息的整合、分析、共享，實(shí)現(xiàn)績(jī)效自動(dòng)監(jiān)控、自動(dòng)預(yù)警，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題解決問題。

（五）規(guī)范開展績(jī)效評(píng)價(jià)。 項(xiàng)目結(jié)束后，高校要對(duì)財(cái)政性專項(xiàng)開展績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)分為項(xiàng)目自評(píng)和學(xué)校整體評(píng)價(jià)兩個(gè)層次，項(xiàng)目自評(píng)由項(xiàng)目執(zhí)行單位負(fù)責(zé)，認(rèn)真對(duì)照該項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)逐項(xiàng)梳理，實(shí)事求是打分；整體評(píng)價(jià)是學(xué)校層面的評(píng)價(jià)，由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，對(duì)整個(gè)專項(xiàng)的績(jī)效情況進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)項(xiàng)目自評(píng)情況進(jìn)行核實(shí)檢查。內(nèi)部審計(jì)部門也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮監(jiān)督作用，試行開展績(jī)效管理審計(jì)，對(duì)高校財(cái)政專項(xiàng)的管理體系、職責(zé)履行、項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算編制、績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)置、過程管理、結(jié)果管理等全過程進(jìn)行審計(jì)，查找績(jī)效管理存在的問題，以促進(jìn)學(xué)?？?jī)效管理措施完善和管理水平提升。

（六）強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用。 高校應(yīng)當(dāng)重視績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，建立信息共享、結(jié)果共用的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，落實(shí)好“花錢必問效、無(wú)效必問責(zé)”的要求。學(xué)校要將績(jī)效考核結(jié)果與下一年度預(yù)算分配掛鉤，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)秀的項(xiàng)目?jī)?yōu)先安排預(yù)算，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果一般的項(xiàng)目督促其改進(jìn)，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果差的項(xiàng)目予以調(diào)減預(yù)算或不安排預(yù)算，對(duì)沉淀資金予以收回再分配。學(xué)校還要將考核結(jié)果與單位年終考核與干部評(píng)價(jià)掛鉤，強(qiáng)化業(yè)務(wù)部門與項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)人的責(zé)任，必要時(shí)予以問責(zé)追責(zé)，促使其提高站位，履職盡職，切實(shí)做好財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效管理工作。