喬文

摘要：本文結(jié)合調(diào)研鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際，總結(jié)借鑒宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，提出清晰界定并制度化保障宅基地權(quán)能權(quán)益是宅基地改革的基礎(chǔ)，宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)清晰，各自權(quán)能明確，并以制度保障其可實(shí)現(xiàn)，是“三權(quán)分置”的基礎(chǔ);以多種形式放活宅基地使用權(quán)、挖掘宅基地財(cái)產(chǎn)收益價(jià)值是宅基地改革的核心，通過(guò)宅基地的有償使用、開(kāi)發(fā)宅基地的多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)功能、轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和發(fā)揮宅基地的資產(chǎn)價(jià)值等方式，全面激活宅基地市場(chǎng)價(jià)值，倒逼宅基地改革，可加快宅基地改革進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：宅基地“三權(quán)分置”;所有權(quán);資格權(quán);使用權(quán)

0 引言

農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度改革、農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)制度改革和農(nóng)村土地制度改革農(nóng)村“三大改革”對(duì)轉(zhuǎn)變農(nóng)村生產(chǎn)生活方式，充分釋放農(nóng)村發(fā)展活力意義重大。經(jīng)過(guò)近十年的推進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度改革和農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)制度改革均取得了階段性、突破性的成果，但農(nóng)村土地制度改革進(jìn)展緩慢，尤其是宅基地制度改革異常復(fù)雜，在推進(jìn)過(guò)程中困難重重。

在農(nóng)村改革持續(xù)推進(jìn)中，宅基地改革逐漸成為重中之重和所有改革中的難點(diǎn)。2015年1月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村土地制度改革即將進(jìn)入試點(diǎn)階段。2018年12月23日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議上審議了試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告，試點(diǎn)取得的眾多成果納入了2021年7月出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》。為進(jìn)一步深化宅基地改革，2020年，中央全面深化改革委員會(huì)第十四次會(huì)議審議通過(guò)了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，針對(duì)宅基地專(zhuān)項(xiàng)改革，在104個(gè)縣3個(gè)市開(kāi)展新一輪試點(diǎn)工作。

關(guān)于宅基地改革的學(xué)術(shù)研究主要集中在完善宅基地管理使用制度、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)權(quán)賦能、使用權(quán)的多種實(shí)現(xiàn)形式等幾個(gè)方面。劉振偉提出，宅基地?zé)o償使用、宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制過(guò)嚴(yán)、退出補(bǔ)償機(jī)制既不完善也不清晰、農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)和宅基地不能抵押融資是形成目前宅基地改革困難的主要原因。韓立達(dá)、王艷西、韓冬指出，要重點(diǎn)從充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的宅基地“增量”所有權(quán)、確立農(nóng)戶資格權(quán)法律地位和行權(quán)方式、逐漸放活宅基地使用權(quán)、實(shí)現(xiàn)與國(guó)有建設(shè)用地“同權(quán)同價(jià)”及開(kāi)征土地增值稅等四個(gè)方面構(gòu)建了農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式。胡向東、劉靜、劉爽認(rèn)為，規(guī)范農(nóng)村宅基地及地上房屋的流轉(zhuǎn)行為，將宅基地轉(zhuǎn)讓放寬至村（居）范圍，允許本村（居）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，消化“一戶多宅”，緩解集體內(nèi)部用地矛盾。要對(duì)宅基地隱形入市交易保持謹(jǐn)慎態(tài)度，加強(qiáng)農(nóng)村土地用途監(jiān)管，依照國(guó)家政策法律嚴(yán)格禁止非集體成員購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地建別墅、私人會(huì)所等行為。與此同時(shí)，要推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革，按照落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)、適度放活宅基地使用權(quán)的原則，在保證基本居住條件的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)戶將一定年限宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，以豐富宅基地使用、收益權(quán)能，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。

本文基于筆者在工作實(shí)踐中對(duì)西北地區(qū)數(shù)百個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研，分析總結(jié)宅基地改革中存在的問(wèn)題，提出宅基地改革的基礎(chǔ)是清晰界定并制度化保障宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，宅基地改革的核心是充分挖掘并全面激活宅基地的市場(chǎng)價(jià)值。夯實(shí)基礎(chǔ)，抓住核心，宅基地改革才能加快進(jìn)程。

1 農(nóng)村宅基地改革提出的時(shí)代背景

新中國(guó)成立后，我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)過(guò)三次改革，形成了土地集體所有制下的高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社和人民公社“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地制度，與我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的要求相吻合，逐步形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)體制的結(jié)果。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制中城鄉(xiāng)土地制度和戶籍制度的不同，把城市與農(nóng)村發(fā)展從體制上就區(qū)分開(kāi)來(lái)，呈現(xiàn)出以工業(yè)經(jīng)濟(jì)為主要特點(diǎn)的城市經(jīng)濟(jì)和以小農(nóng)生產(chǎn)為主要特點(diǎn)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)并存的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

在發(fā)展中國(guó)家由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的歷史進(jìn)程中，必然出現(xiàn)城市快速發(fā)展和農(nóng)村相對(duì)落后，城市和農(nóng)村的生產(chǎn)和生活方式不對(duì)稱(chēng)等矛盾。但隨著經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)足發(fā)展，我國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)高速增長(zhǎng)，工業(yè)化步入中后期，常住人口城鎮(zhèn)化率超過(guò)63%，工業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入提質(zhì)增效的階段，農(nóng)村發(fā)展仍處于傳統(tǒng)發(fā)展模式，城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出，新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，發(fā)展不平衡、不充分在農(nóng)村地區(qū)體現(xiàn)得最明顯，農(nóng)村地區(qū)是解決新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的主戰(zhàn)場(chǎng)?？偠灾?，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到現(xiàn)階段，突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，已經(jīng)成為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興歷史必然選擇。

突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)村全面振興，體制機(jī)制改革是基礎(chǔ)。目前，城鄉(xiāng)戶籍制度改革取得了突破性的成效，土地制度改革推進(jìn)緩慢，尤其是宅基地制度久積沉疴，成為制約土地制度改革的關(guān)鍵。

2 現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地改革存在問(wèn)題分析

農(nóng)村宅基地改革中面臨的問(wèn)題可以歸納為兩個(gè)方面，即宅基地管理體制機(jī)制不完善和宅基地使用價(jià)值有待市場(chǎng)化。

2.1 宅基地管理體制機(jī)制不完善

首先，宅基地目前存在很多問(wèn)題都是長(zhǎng)期管理使用制度造成的。在新《土地管理法》（2020年）出臺(tái)前，我國(guó)宅基地的管理僅限于宅基地的審批，關(guān)于宅基地審批主體經(jīng)歷了從縣級(jí)人民政府審批到鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府審批再到縣級(jí)人民政府審批，新《土地管理法》出臺(tái)后，審批權(quán)又下放到鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府審批。無(wú)論是縣級(jí)人民政府審批還是鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府審批，審批管理都形同虛設(shè)，農(nóng)村宅基地長(zhǎng)期亂占亂建，先建后批、建而不批等，導(dǎo)致目前農(nóng)村戶均面積超標(biāo)嚴(yán)重現(xiàn)象普遍，房屋建筑布局散亂，村民建房隨意選址，建設(shè)用地雜亂無(wú)序，房屋普遍沒(méi)有申報(bào)手續(xù)，違法違規(guī)占用耕地和基本農(nóng)田現(xiàn)象也很普遍。由于宅基地審批管理存在的問(wèn)題導(dǎo)致眾多歷史遺留問(wèn)題，為下一步宅基地改革造成很大障礙。

新《土地管理法》對(duì)農(nóng)村宅基地管理的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行了修改，2021年出臺(tái)的《土地管理法實(shí)施條例》分別對(duì)農(nóng)村宅基地規(guī)劃安排、審批程序、有償退出、權(quán)益保障等四個(gè)方面作出明確規(guī)定，對(duì)新《土地管理法》中有關(guān)農(nóng)村宅基地的規(guī)定予以進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)。但在具體落實(shí)中審批程序執(zhí)行不嚴(yán)格，處罰措施不到位，村莊建設(shè)用地范圍不明確，很多具體管理措施未出臺(tái)，宅基地歷史遺留問(wèn)題不但得不到解決，且仍會(huì)重蹈覆轍，產(chǎn)生新的歷史遺留問(wèn)題。gzslib202204022227

其次，宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不清楚，“三權(quán)”權(quán)能不完善是宅基地改革的難點(diǎn)之一。宅基地產(chǎn)權(quán)應(yīng)包含完整的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。但從目前我國(guó)土地制度，宅基地的四項(xiàng)權(quán)利并不完整的歸屬于任何一個(gè)主體，由村集體和農(nóng)戶共同構(gòu)成完整產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村宅基地改革的核心是“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)， 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)， 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，宅基地“所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)”權(quán)利內(nèi)涵和權(quán)能關(guān)系沒(méi)有清楚的界定，各自權(quán)能不完善且得不到保障，直接造成宅基地“三權(quán)”改革難以實(shí)現(xiàn)。

2.2 宅基地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)有待市場(chǎng)化

我國(guó)宅基地改革的一個(gè)重要目的就是放活宅基地的使用權(quán)，充分挖掘其財(cái)產(chǎn)價(jià)值，體現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)屬性。要實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值就必須宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化，通過(guò)市場(chǎng)配置宅基地的使用權(quán)，通過(guò)市場(chǎng)估量財(cái)產(chǎn)價(jià)值。在發(fā)展實(shí)際中，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度和宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值難以估量限制了宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化。目前我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式僅包括轉(zhuǎn)讓和出租，宅基地轉(zhuǎn)讓只能在村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部進(jìn)行，且受讓人須為符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)村村民，宅基地在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，無(wú)法形成流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和價(jià)值。物權(quán)法規(guī)定宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，但有關(guān)規(guī)定不很明確，導(dǎo)致在實(shí)際推進(jìn)困難。宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的大小除了地上附著建筑物價(jià)值外，主要受地理位置、周邊環(huán)境和發(fā)展政策等多種因素影響，價(jià)值不好估量，對(duì)宅基地的流轉(zhuǎn)造成一定的障礙。

3 深化農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革現(xiàn)實(shí)路徑

3.1 清晰界定并制度化保障宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能

宅基地所有權(quán)。宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)行使農(nóng)村宅基地所有權(quán)。首先，要強(qiáng)化宅基地管理。要明確并嚴(yán)格執(zhí)行集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)宅基地的管理職責(zé)，健全完善本村宅基地民主管理辦法，要做到宅基地管理程序清楚、政策明確、執(zhí)行有力、責(zé)任到人。宅基地管理主體明確和管理辦法有效，是保障宅基地所有權(quán)的基礎(chǔ)。其次，增加宅基地所有權(quán)的權(quán)能。目前農(nóng)村宅基地所有權(quán)僅限于有權(quán)決定宅基地在集體成員之間的初始分配和有權(quán)收回農(nóng)戶手中之宅基地使用權(quán)，在保障村集體成員居住需求的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該賦予集體對(duì)宅基地的使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，這對(duì)盤(pán)活閑置宅基地、回收宅基地、保障農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地具有重要意義。

宅基地資格權(quán)。關(guān)于農(nóng)戶宅基地資格權(quán)取得規(guī)定比較明確：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以戶為單位可以依法無(wú)償申請(qǐng)獲得規(guī)定面積的宅基地。保障宅基地資格權(quán)重點(diǎn)集中在兩個(gè)方面：一是要明確認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的標(biāo)準(zhǔn)，目前大多數(shù)地區(qū)都是以戶籍為認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，但在試點(diǎn)地區(qū)也出現(xiàn)了“義務(wù)認(rèn)定”“歷史認(rèn)定”“出生認(rèn)定”和“貢獻(xiàn)認(rèn)定”等多種方式，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上需要出臺(tái)制度明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，這是保障宅基地資格權(quán)的基礎(chǔ)。二是擴(kuò)權(quán)賦能“資格權(quán)”。應(yīng)從法律的角度明確“資格權(quán)”用益物權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，同時(shí)要明確“資格權(quán)”法律性質(zhì)、權(quán)利內(nèi)容。當(dāng)在“資格權(quán)”和“使用權(quán)”分離時(shí)，要明確“資格權(quán)”的具體權(quán)能和行權(quán)方式。

宅基地使用權(quán)。放活宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)就是保障宅基地使用權(quán)的權(quán)能，應(yīng)以政策法律明確宅基地使用權(quán)包含了對(duì)宅基地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和一定條件下的處分權(quán)，宅基地資格權(quán)和使用權(quán)分離后，使用主體獲得的權(quán)利必須明確且得到保障。同時(shí)，盡快完善宅基地使用權(quán)管理制度，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制和使用期限， 要厘清村集體、農(nóng)戶和宅基地使用主體三者的權(quán)、責(zé)、利，盡快完善使用權(quán)在轉(zhuǎn)讓、抵押、收益分配、退出等環(huán)節(jié)具體管理措施。

3.2 全面激活宅基地的市場(chǎng)價(jià)值

宅基地“三權(quán)”分置改革主要目的就是放活宅基地使用權(quán)，把宅基地的使用權(quán)賦予市場(chǎng)價(jià)值，通過(guò)市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)收益和優(yōu)化配置發(fā)展要素，應(yīng)該成為宅基地改革的核心。在宅基地改革的過(guò)程中，把宅基地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)值化作為重中之重，可加快宅基地改革進(jìn)程，倒逼“三權(quán)分置”各項(xiàng)制度的盡快完善。

根據(jù)宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)和村莊調(diào)研，宅基地市場(chǎng)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)可以來(lái)源于以下四個(gè)方面：

一是宅基地的有償使用。我國(guó)農(nóng)村宅基地制度規(guī)定了宅基地“一戶一宅、限定面積”，在規(guī)定內(nèi)宅基地?zé)o償取得，對(duì)于一戶多宅和宅基地超過(guò)限定面積的部分可以采用有償使用。同時(shí)，對(duì)非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的也可以采用有償使用的辦法挖掘空置或季節(jié)性空置宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。此外，對(duì)因各種原因沒(méi)有居住需求的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，鼓勵(lì)其自愿有償退出宅基地。

二是開(kāi)發(fā)宅基地的多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)功能。利用農(nóng)村良好的生態(tài)環(huán)境和農(nóng)耕文化，結(jié)合旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)展多種形式的民宿、農(nóng)村超市、農(nóng)家樂(lè)，開(kāi)發(fā)異地養(yǎng)老、康養(yǎng)度假等產(chǎn)品，發(fā)展農(nóng)房出租。緊扣農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，把宅基地和農(nóng)房融入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)發(fā)展、下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中去，可以作為辦公場(chǎng)所、農(nóng)產(chǎn)品后整理場(chǎng)地、農(nóng)資及農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)存?zhèn)}庫(kù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)點(diǎn)、農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)基地等等。

三是把宅基地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。宅基地成為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的重要來(lái)源之一，村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、騰退出的多余宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。一方面，構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同平臺(tái)、同規(guī)則并軌運(yùn)行的市場(chǎng)交易體系，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以入市，土地收益用于村莊發(fā)展。另一方面，村集體利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，培育村莊產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)村莊發(fā)展。

四是應(yīng)用宅基地的資產(chǎn)價(jià)值。首先，由政府主管部門(mén)核發(fā)宅基地使用權(quán)證和房屋產(chǎn)權(quán)證，明確產(chǎn)權(quán)。其次，由銀行、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)等準(zhǔn)確估量產(chǎn)權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。最后，允許宅基地使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)可以抵押擔(dān)保、入股分紅等，獲得財(cái)產(chǎn)性收益。

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