郭瓊霜，李璐，曹璨，李潔瑩

（重慶市規(guī)劃設(shè)計研究院，重慶 401147）

0 引言

2015 年12 月，習(xí)近平總書記在中央城市工作的會議上指出，城市工作中要充分認(rèn)識、自覺順應(yīng)城市的發(fā)展規(guī)律，全面提升城市的治理能力，解決重點問題，如“城市病”等。2017 年2 月，習(xí)近平總書記在視察北京的城市規(guī)劃工作時候指出，城市治理工作中“要提高城市規(guī)劃實施的有效性”“建立起城市體檢評估機制”。2019 年5 月，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（下稱《意見》），該《意見》將空間的發(fā)展與治理作為加強國家治理能力和治理體系建設(shè)的重要舉措，從而形成安全和諧和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局。

經(jīng)過近兩年的城市工作試點，城市體檢評估體系已經(jīng)趨向系統(tǒng)和完整，其中以北京、上海、廣州、成都等城市為代表的城市體檢實施經(jīng)驗值得參考和借鑒。

1 構(gòu)建科學(xué)的指標(biāo)體系

城市體檢指標(biāo)體系應(yīng)圍繞城市的關(guān)鍵領(lǐng)域，以其中的“基本指標(biāo)”為核心，結(jié)合城市發(fā)展的實際階段選擇“推薦指標(biāo)”。同時，可另行增設(shè)體現(xiàn)質(zhì)量、效率、結(jié)構(gòu)和品質(zhì)，且與時空緊密關(guān)聯(lián)的“自選指標(biāo)”，建立符合地方實際情況的指標(biāo)體系。

《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》（TD/T 1063—2021）中明確要求，城市體檢評估指標(biāo)體系應(yīng)按“安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”等6 個方面分為6 個一級類別，以此為基礎(chǔ)，進(jìn)一步劃分成23 個二級類別和122 項具體指標(biāo)。根據(jù)指標(biāo)特性，將上述122 項具體指標(biāo)分為33 項“基本指標(biāo)”與89 項“推薦指標(biāo)”。其中，“基本指標(biāo)”是與國土空間規(guī)劃緊密關(guān)聯(lián)的底線、用地、設(shè)施、管理類指標(biāo)，為必須選用?！巴扑]指標(biāo)”是從其他方面直接或間接反映國土空間治理水平的指標(biāo)，主要涉及空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人居環(huán)境改善等方面，應(yīng)選盡選。

2018 年，北京市對《北京城市總體規(guī)劃（2016—2035 年）》進(jìn)行了批復(fù)后的首次評估工作（即2017 年度北京城市體檢）建立起“一年一體檢、五年一評估”的常態(tài)化城市體檢評估機制，成為國內(nèi)首個具有探索意義的“城市體檢”實踐。此次“城市體檢”工作對新版城市總體規(guī)劃中所涉及的全部117 項指標(biāo)進(jìn)行了評估，其中以“建設(shè)國際一流和諧宜居之都”評估指標(biāo)42 項、北京城市總體規(guī)劃“實施指標(biāo)”60 項和總體規(guī)劃文本中的“其他指標(biāo)”15 項。同時把117 項指標(biāo)體系分解為“人口、資源、環(huán)境、住房、公共設(shè)施、道路交通、經(jīng)濟發(fā)展、城市安全”等八個專項（圖1），每個專項具體細(xì)分為若干體檢指標(biāo)。以人口專項為例，其細(xì)分為人口密度、就業(yè)密度等13 項“定量”指標(biāo)和性別結(jié)構(gòu)、職業(yè)結(jié)構(gòu)等3項“定性”指標(biāo)，共計16 項。

圖1 117 項指標(biāo)體系分解為八個專項

2 體現(xiàn)城市地方特色

城市體檢如同個人的身體體檢，是有針對性和目的性較強的一項工作，在其過程中應(yīng)充分考慮城市的地域性，體現(xiàn)城市地方特色。

廣州結(jié)合市國土空間規(guī)劃的編制工作，城市體檢評估強調(diào)落實構(gòu)建“美麗宜居花城、活力全球城市”的戰(zhàn)略目標(biāo)，著力處理人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需求與不平衡不充分的發(fā)展間的矛盾。其體檢指標(biāo)數(shù)據(jù)不僅明確了提供單位，同時明確其來源及采集方式，擴充了“建成區(qū)綠化覆蓋率、歷史建筑普查掛牌率、建成區(qū)地鐵通達(dá)率、每萬人法人企業(yè)數(shù)、每萬人發(fā)明專利擁有量”等特色指標(biāo)。

成都市結(jié)合新時代歷史賦予的時代責(zé)任與城市特色，構(gòu)建了具有本地地方特色的特有體檢評估系統(tǒng)，結(jié)合“新發(fā)展理念的城市、美麗宜居公園城市”等城市特有標(biāo)簽，構(gòu)建“6 大方面+21 個維度”的體檢評估框架。形成“評估基本指標(biāo)+特色監(jiān)測指標(biāo)”的體檢評估指標(biāo)體系。增加了“林蔭路推廣率、川西林盤保護(hù)數(shù)量”等反映公園城市特征、鄉(xiāng)村振興等特色指標(biāo)。以及“社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施步行15 分鐘覆蓋率、疾控中心覆蓋率”等人居環(huán)境品質(zhì)方面特色指標(biāo)。

3 建立監(jiān)測、評估和動態(tài)維護(hù)機制

在規(guī)劃的存量時代，大數(shù)據(jù)的運用成為城市體檢評估體系的重要手段。創(chuàng)建城市體征的動態(tài)監(jiān)測平臺、構(gòu)建指標(biāo)體系、實時監(jiān)測城市運行狀態(tài)，為及時發(fā)現(xiàn)城市問題提供了高效的工具支撐。

（1）創(chuàng)建城市體征的監(jiān)測平臺?！渡虾Ｊ谐青l(xiāng)戰(zhàn)略發(fā)展數(shù)據(jù)平臺（SDD）建設(shè)》中明確提出建設(shè)以空間上落地為特色，服務(wù)宏觀決策和城市發(fā)展要求的“戰(zhàn)略數(shù)據(jù)管理和應(yīng)用平臺”目標(biāo)，構(gòu)建了“用戶層—平臺應(yīng)用層—模型及數(shù)據(jù)層”的SDD 建設(shè)框架，制定了從數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分篩、數(shù)據(jù)建庫、數(shù)據(jù)入庫、數(shù)據(jù)更新、數(shù)據(jù)發(fā)布等全流程的數(shù)據(jù)建設(shè)機制和操作規(guī)范。同時在二期平臺實現(xiàn)了監(jiān)測指標(biāo)、圖表數(shù)據(jù)、空間數(shù)據(jù)、模型工具等四大核心功能。

（2）構(gòu)建指標(biāo)體系。上海2035 總規(guī)圍繞“卓越的全球城市”這一總體目標(biāo)，構(gòu)建了“核心指標(biāo)（KPI）—監(jiān)測指標(biāo)（SPI）—系統(tǒng)指標(biāo)（PPI）”的指標(biāo)體系。監(jiān)測評估是作為總規(guī)實施的重要過程，工作開展緊扣“上海2035”目標(biāo)—策略—機制的內(nèi)在邏輯建立年度監(jiān)測框架。監(jiān)測指標(biāo)（SPI）重點對“上海2035”明確的6 類97 項指標(biāo)進(jìn)行全面監(jiān)測，同時對總規(guī)實施監(jiān)測指標(biāo)體系表進(jìn)行動態(tài)維護(hù)（增減指標(biāo)、調(diào)整目標(biāo)值等）。

（3）實時監(jiān)測評估城市運行狀態(tài)?！吧虾Ｖ笖?shù)”綜合指標(biāo)體系框架：《上海手冊——21 世紀(jì)城市可持續(xù)發(fā)展指南2021 年度報告》，以全球城市監(jiān)測框架（GUMF）為基礎(chǔ)，對標(biāo)《2030 議程》和《新城市議程》，以成為科學(xué)評估和持續(xù)監(jiān)測全球城市持續(xù)發(fā)展進(jìn)步水平的集成性應(yīng)用工具為目標(biāo)，圍繞權(quán)威性、客觀性、科學(xué)性、可獲取性和適應(yīng)性5 個標(biāo)準(zhǔn)開展，覆蓋教育、交通、基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)、社會保障、公眾參與、污染物排放、公共空間、應(yīng)急響應(yīng)等領(lǐng)域。

4 體檢評估結(jié)果與后期實施管理工作相結(jié)合

開展“城市體檢”工作的目的，是查找城市發(fā)展與建設(shè)中存在的問題，同時補齊城市建設(shè)和管理的短板與不足。故將體檢評估結(jié)果與后期實踐的各項工作相結(jié)合具有較強的現(xiàn)實意義。

成都市的“體檢評估”工作同時關(guān)注城市工作的謀略判識與問題診斷，體檢評估成果與城市運行管理、規(guī)劃方案編制、干部績效考核、城市年度計劃、政策方針調(diào)控等方面結(jié)合，其目的是在實踐中發(fā)揮重要作用。

規(guī)劃編制方面，《成都市國土空間總體規(guī)劃》結(jié)合“體檢評估”發(fā)現(xiàn)的五大階段、五大短板，從自然資源的保護(hù)、控制線的劃定、國土空間規(guī)劃的開發(fā)保護(hù)安全格局等幾個方面提出了系統(tǒng)性解決方案。

城市管理方面，成都市充分結(jié)合了“體檢評估”結(jié)果，開展各項專項治理。針對體檢評估發(fā)現(xiàn)的9 大突出問題，制定了問題整治提升行動計劃，梳理出58 項治理主要任務(wù)。

年度計劃方面，成都市將體檢評估結(jié)果與下一年度的實施計劃相掛鉤。如實行“增存掛鉤”用地機制，堅持盤活利用指標(biāo)與新增計劃指標(biāo)相掛鉤，根據(jù)各區(qū)（市）縣盤活情況對新增計劃指標(biāo)進(jìn)行掛鉤獎勵和扣減調(diào)整，推動盤活存量、用好增量。

干部考核方面，將體檢評估的具體指標(biāo)納入信息系統(tǒng)，成為干部考核的重要指標(biāo)。例如，將畝均稅收增長率和單位GDP 建設(shè)用地下降率作為區(qū)縣政府年度績效考核責(zé)任目標(biāo)的重要內(nèi)容。

政策調(diào)控方面，將體檢評估與政策調(diào)控相結(jié)合，提升規(guī)劃的動態(tài)適應(yīng)性。成果由靜態(tài)圖紙向動態(tài)實施過程轉(zhuǎn)變，同時促進(jìn)規(guī)劃內(nèi)容向公共政策轉(zhuǎn)型。如同步制定了《以產(chǎn)出為導(dǎo)向的土地資源優(yōu)化配置制度改革的指導(dǎo)意見》《生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法》等。