鐘娟

現(xiàn)如今，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入“快車道”，經(jīng)濟越發(fā)展，財政監(jiān)督越重要，2018年財政部將中央預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的監(jiān)督檢查職責劃入審計署，由此開啟了財政監(jiān)督職能的新一次變革。隨著改革的深入推進和財政監(jiān)督職責的日趨清晰，使得監(jiān)督工作愈顯重要，也給政府財政監(jiān)督工作帶來了一些新情況、新問題，現(xiàn)行的財政監(jiān)督還存在監(jiān)督機制發(fā)揮不夠充分、監(jiān)督方式片面單一等問題。如何加強基層財政監(jiān)督，是增強財政保障能力，提高經(jīng)費運行質量效益的必然要求。

一、財政監(jiān)督的重要性

1950年，財政部設立了財政檢查司（后稱財政監(jiān)察司），2002年，財政部將行政監(jiān)督檢查和行政處罰職能交由監(jiān)督檢查局行使，由此進一步優(yōu)化了財政監(jiān)督事業(yè)。 財政監(jiān)督事業(yè)的不斷完善和發(fā)展不僅是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的基本內容，更是深化供給側結構性改革、完善社會主義市場經(jīng)濟體制、建立現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的內在要求。財政監(jiān)督的加強，不僅僅起到發(fā)揮國民經(jīng)濟“監(jiān)測器”和“警示器”的作用，準確領會和剖析國民經(jīng)濟運行中所出現(xiàn)的新情況，更能夠保證財政資金的安全與完整，進而保障我國財政穩(wěn)定有序發(fā)展。

二、基層財政監(jiān)督的現(xiàn)狀

（一）由被動檢查轉變?yōu)橹鲃颖O(jiān)督?，F(xiàn)如今基層財政監(jiān)督一方面不僅僅按照省市每年下發(fā)的監(jiān)督檢查計劃，按時按序開展工作;另一方面逐步化被動為主動，與其他科室甚至其他部門共同探討協(xié)商，征求需要重點開展檢查的項目，特別是涉及民生的、當下熱點問題，提前部署、事前掌控，合作檢查，做到早發(fā)現(xiàn)早解決，不等不拖，努力實現(xiàn)“要我做”向“我要做”的轉變。

（二）財政監(jiān)督機構及檢查方式形態(tài)各異。目前，很多基層財政監(jiān)督機構中，“同班人馬，兩塊牌子”的情況常有，有的地方不僅僅要履行監(jiān)督職能，而且又要兼任其他財政職能，更有一些偏遠地方的財政部門甚至沒有設立專門的監(jiān)督機構，這種情況下造成我國基層監(jiān)督檢查人員不足，監(jiān)督檢查工作力度不足，基于此問題，縣級財政部門為了滿足實際工作需要，又由于財政預算不足，無法通過購買服務委托第三方協(xié)同檢查，因此常常需要其他科室的工作人員協(xié)助檢查，但是其他科室人員在日常工作中也很少涉及監(jiān)督業(yè)務，對查賬不熟悉，并不精通檢查業(yè)務，這樣容易造成工作效率低下，檢查結果流于表面的情況。

（三）財政監(jiān)督以外部檢查為主。各地基層普遍認為財政監(jiān)督是對行政事業(yè)單位的外部監(jiān)督檢查，往往忽視機關內部檢查，且在對內部監(jiān)督檢查上，往往停留在形式上，沒有按照監(jiān)督檢查程序進行檢查，受“人情”影響，即使開展檢查也只是走馬觀花式檢查，檢查得出的結論不痛不癢，未觸實質。

三、基層財政監(jiān)督存在的問題

（一）財政監(jiān)督機制發(fā)揮不充分。1.沒有正確的認識和重視。（1）自從開展財政監(jiān)督工作以來，外界普遍認為財政監(jiān)督相當于查賬罰款，片面地將財政監(jiān)督檢查工作理解為“雞蛋里挑骨頭”，檢查工作是“多此一舉”，財政監(jiān)督與財政管理脫節(jié)，財政監(jiān)督與財政管理的區(qū)別認識不清，造成了被檢查對象對財政監(jiān)督行為產生了對立和抵觸情緒，態(tài)度上消極對待，行動上與監(jiān)督檢查人員搞對立，難以有效地開展財政監(jiān)督工作。（2）財政監(jiān)督工作在財政內部關注不夠。財政內部人員乃至有關領導，常常將財政監(jiān)督工作“落在嘴上，停在手上”，對財政監(jiān)督檢查工作支持不足，普遍認為監(jiān)督工作只要有人，工作能順利正常開展下去就可以，重支出輕管理，有的甚至認為監(jiān)督就是制約，認為財政監(jiān)督妨礙“正常程序”，由此導致一些地方財政部門把重心放在如何分配資金上，對全過程監(jiān)控及資金如何使用的跟蹤落實較少，各業(yè)務科室很難從財政整體利益去把握，造成各環(huán)節(jié)相互隔離、相互脫節(jié)，未能準確把握資金“最后一公里”落實情況，降低了執(zhí)行效率等。2.執(zhí)行依據(jù)相對滯后。財政監(jiān)督工作政策性強，涉及面廣，工作要求高，目前，有關我國現(xiàn)存的財經(jīng)法規(guī)制度比較分散且寬泛，且我國還未有一部以指導財政監(jiān)督業(yè)務開展的實體性法律或行政法規(guī)，現(xiàn)今有的僅僅是財政部2012年頒布的《財政部門監(jiān)督辦法》這一部規(guī)范性文件，但因頒布時間較早，無法完全適應深化財政體制改革要求和財政監(jiān)督工作實際，有時出現(xiàn)檢查不好下定論的情況，特別是問題的定性、處理、跟蹤管理環(huán)節(jié)，導致開展監(jiān)督檢查效果欠佳;另一方面對于違反財經(jīng)紀律的行為，普遍適用于2005年起施行的《財政行政違法行為處罰處分條例》，該條例距離頒布時間已超過10年之久，很多行為的處罰依據(jù)不一定能適應現(xiàn)如今的實際情況，如財政部門屢次對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行種糧補貼催繳時，該鎮(zhèn)時隔數(shù)月才上繳財政專戶，對于這一特有的行為作出的處理規(guī)定比較籠統(tǒng)，執(zhí)行中隨意性大，對違法違規(guī)行為處罰過輕，責任追究不到位，處罰過重，引起不必要爭端，立法缺失超前性和預見性。

（二）財政監(jiān)督方式片面單一。我國財政監(jiān)督方法仍然以事后監(jiān)督為主。在實務過程中，財政監(jiān)督系統(tǒng)性不強，往往只注重某一個方面，或某一階段的運用，而忽視了監(jiān)督作為一個整體全過程效能的發(fā)揮。例如，在監(jiān)督中往往只偏重在對預算單位財政性資金收支情況的監(jiān)督檢查上，重點監(jiān)督財政資金的分配結果，較少對財政資金的分配過程及使用情況進行檢查，主要以專項資金檢查為主，缺乏整體資金檢查。對日常資金運轉情況的往往不夠重視，且因為沒有進行事前監(jiān)督，所以部門在申報項目時，項目是否可行，是否投資可以帶來收益，受否擁有償還債務的能力，這些都無法知曉，極大減弱了預算的執(zhí)行效率，大大影響了財政資金分配的合理性。注重間斷的集中性事后監(jiān)督，忽視事前、事中監(jiān)督，現(xiàn)行單一的財政監(jiān)督方法大大降低了財政監(jiān)督的力度，未能有效發(fā)揮財政監(jiān)督的職能，更難以適應瞬息萬變的市場經(jīng)濟環(huán)境。

（三）財政監(jiān)督主體的多樣化重疊。我國存在多個財政監(jiān)督主體，資金使用單位主管部門、財政部門、人民代表大會及其常務委員會、審計部門、稅務部門、人民群眾等主體都擁有對財政經(jīng)濟活動監(jiān)督檢查的權力，但各監(jiān)督機構間的監(jiān)督工作各行其是，與財政業(yè)務監(jiān)督之間溝通、協(xié)調不到位。特別是群眾監(jiān)督，雖然近年來，各級機構都通過政府政務公開、黨務信息公開、實地公式公告、微信公眾號、監(jiān)管系統(tǒng)APP等多種方式方法公開政府信息，使得政府信息的方方面面都公開化透明化，廣大人民群眾也享有知情權、參與權和監(jiān)督權，但社會公眾監(jiān)督意識仍舊不強，對在網(wǎng)絡媒體上公開政府及部門資金流向等內容關注程度普遍不高，甚至不知道政府及部門公開的是什么概念，是否涉及到公眾利益或看不明白也解讀不了專業(yè)性較強的信息，社會公眾監(jiān)督的作用不明顯。再加上各監(jiān)督主體存在職能重疊交叉的問題。比如同屬于政府系列的財政和審計部門，均代表政府對財政財務事項進行監(jiān)督檢查和審計，雖然2018年機構改革后，財政監(jiān)督與審計監(jiān)督有明確職責劃分，但是監(jiān)督的范圍、內容、實施的方式等方面仍具有較大的同一性，有時候甚至出現(xiàn)重復檢查同一個項目的現(xiàn)象。多元化的財政監(jiān)督主體增加了監(jiān)督的成本，甚至使財政監(jiān)督出現(xiàn)“越位”或“缺位”的現(xiàn)象，重疊的監(jiān)督職能造成財政監(jiān)督的重復檢查，降低財政監(jiān)督的工作效率。

四、加強財政監(jiān)督工作的主要思路

在當前經(jīng)濟形勢下，要將財政監(jiān)督與財政管理進行有效融合，重視財政監(jiān)督工作，合理行使財政監(jiān)督職能，財政監(jiān)督不僅僅是一種手段，通過監(jiān)督改進和加強財政管理才是最終目的。具體我們可以從以下幾點著手：

（一）完善機制，構建財政監(jiān)督全方位格局

1.加大宣傳力度，積極理順工作關系

（1）利用各種渠道，加大對財政監(jiān)督工作的宣傳，積極宣傳財政監(jiān)督先進典型和優(yōu)秀經(jīng)驗，通過宣傳，保證政策、制度的公開、透明，與各單位理順關系，讓社會公眾清楚了解財政監(jiān)督工作的性質，進而主動配合財政監(jiān)督檢查工作，提升財政監(jiān)督管理水平。

（2）注重內部控制，強化財政監(jiān)督意識。監(jiān)督人員特別是領導干部要樹立正確的監(jiān)督觀念和責任意識，建立健全全崗責任制，全面推進財政內部控制制度建設，財政監(jiān)督機構與單位派駐紀檢組可以按照內控檢查辦法及考核評價辦法，聯(lián)合檢查財政內部各科室內控執(zhí)行情況，將檢查結果作為評價干部業(yè)績的重要內容和發(fā)放績效獎金的依據(jù)，嚴格把控財政資金分配和撥付資金關口，使財政資金的每一個運轉環(huán)節(jié)都能有章可循，將財政資金在分配過程中可能發(fā)生的違紀行為扼殺于搖籃之中，確保財政監(jiān)督的前瞻性;財政監(jiān)督的本質是實現(xiàn)財政資金的安全有效，因此不僅加強財政部門的內控制度建設，同時也要將預算單位的內控制度建設落到實處，應建立健全單位財務管理制度，合理設置財務內部關鍵崗位，實行不相容崗位相互分離，加強預算單位國庫集中支付資金安全管理等措施，增強部門內控和自我約束。

2.加快立法進程，完善財政監(jiān)督長效機制

將已出臺的《會計法》、《預算法》、《會計基礎規(guī)范》或其他部門專項資金管理辦法等相關法規(guī)中涉及財政監(jiān)督的規(guī)章匯編成冊，通過近幾年監(jiān)督檢查結果運用落實工作實踐，擴充細化《監(jiān)督辦法》的規(guī)定，使其更具實際工作的可操作性，以此逐步完善財政監(jiān)督管理制度，從制度上準確定位財政監(jiān)督的位置。對于一些不適用于《財政違法行為處罰處分條例》的規(guī)定，并且情節(jié)較輕的財政違規(guī)行為，可運用廉政談話、誡勉談話、通報批評、警告、扣除績效獎金等方式進行懲戒，使財政監(jiān)督工作深度嵌入財政中心業(yè)務，健全財政職能，加強財政管理。同時為防止由于“人情世故”導致的檢查不客觀、監(jiān)管不合理不公平的現(xiàn)象發(fā)生，需要對監(jiān)管人員進行避嫌處理，明確懲罰機制，保證檢查過程如實向主要領導匯報。

（二）拓寬范圍，加強財政監(jiān)督全過程覆蓋。加快推動財政監(jiān)督工作轉型，由重事后監(jiān)督、突擊檢查為主轉變?yōu)槿粘１O(jiān)督與專項檢查并重，進一步加強財政監(jiān)督與預算績效管理的有效融合，建立事后監(jiān)督與事前、事中監(jiān)督相結合的內部監(jiān)督工作機制。

1.做實事前監(jiān)督

以全面實施預算績效管理為支點，結合預算評審、項目審批等，對新出臺的重大政策、項目開展事前績效評估，重點論證立項必要性、投入經(jīng)濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規(guī)性等，審核和評估結果作為預算安排的重要參考依據(jù)。在編報績效目標時，設立 “預算執(zhí)行率”、“成本控制率”和“項目配套資金到位率”等資金支出管理指標，使預算績效與檢查相互結合，減少事中事后出現(xiàn)問題的概率，提高財政資金的使用效益。

2.做強事中監(jiān)督

（1）推行國庫集中支付中心的“一表三書”（三公經(jīng)費防控表、拒付理由書、財務管理建議書、預警告知書）制度與日常監(jiān)督檢查相結合，重點監(jiān)督檢查有收到“一表三書”中任何“一書”的報銷單位或可疑的待支付經(jīng)濟事項進行，對存在的問題“先行一步”扼殺在支付的前身，發(fā)出整改通知書，提升財政監(jiān)管水平。

（2）規(guī)范績效運行跟蹤監(jiān)控。按照“誰支出、誰負責”的原則，強化績效目標監(jiān)測、預算資金調度、國庫集中支付等方面的管理，開展“四個跟蹤管理”，分別對項目籌備情況、項目實施情況、資金撥付情況、績效目標完成情況進行跟蹤監(jiān)控和糾偏管理，對偏離績效目標和預算執(zhí)行進度較差項目及時提出糾偏措施。同時通過國庫集中支付系統(tǒng)，對資金未支付的單位核實原因，從而有效地監(jiān)控部門預算執(zhí)行情況和財政專項資金管理使用。

3.做優(yōu)事后監(jiān)督

圍繞預算績效主線，將績效評價和監(jiān)督緊密結合起來。財政監(jiān)督側重于財政支出實施過程的規(guī)范性、合法性，績效評價側重于財政支出的經(jīng)濟性、效益性，二者相輔相成、互通有無。以績效評價為載體，參考財政重點績效評價的結果，將評價結果為差的項目，作為財政監(jiān)督檢查的重點對象，重點檢查資金的使用情況，促進評價結果更加客觀、公正和有效，實現(xiàn)財政監(jiān)督的經(jīng)常化、制度化，充分發(fā)揮財政監(jiān)督的整體優(yōu)勢。

（三）整合力量，促進各監(jiān)督機構形成合力。

1.加強各大監(jiān)督主體的溝通和協(xié)調，將各主體的年度檢查對象和計劃以聯(lián)席會議的形式進行現(xiàn)場征求意見，協(xié)商探討，最后融入到財政工作實際中去。比如財政監(jiān)督、審計監(jiān)督與監(jiān)察機關其中的“1+X”監(jiān)督機制可以互通，檢查結果能共享就不重復檢查，做到信息共建共享，充分應用信息化建設成果，形成方方面面的合力和效力。

2.逐步落實群眾監(jiān)督權力。落實財政監(jiān)督的“透明工程”，讓群眾簡便監(jiān)督。不定時公開公共財政信息特別是扶貧資金政策、惠民資金補貼、熱點資金撥付及使用等，接受人民群眾的監(jiān)督，促進陽光理財，民主理財，實施綜合監(jiān)督，提高監(jiān)督成效。

結 語

做好新階段的財政監(jiān)督工作，最重要的是清楚財政監(jiān)督工作要點，完善工作機制、轉換工作思路、改變工作方法，加強財政監(jiān)督檢查的專業(yè)素養(yǎng)和技術保障，全力發(fā)揮財政監(jiān)督職能作用。聯(lián)合監(jiān)管機制，實行監(jiān)管立體化，使政府資金可以得到有效利用，對政府的財政行為進行有效規(guī)范，開創(chuàng)財政監(jiān)督工作的新局面。