楊淑蘭

近年來，國家逐步加強(qiáng)了地方債務(wù)風(fēng)險防控力度，不斷降低了國有企業(yè)杠桿，加快了國有企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展速度。為應(yīng)對這一宏觀發(fā)展環(huán)境的轉(zhuǎn)變，地方國有融資平臺公司需要從自身財務(wù)風(fēng)險預(yù)防控制力度的加強(qiáng)入手，促進(jìn)自身業(yè)務(wù)的快速轉(zhuǎn)型。為此，文章首先分析了地方國有融資平臺公司職能及其債務(wù)風(fēng)險成因，總結(jié)了債務(wù)風(fēng)險防控現(xiàn)狀及金融政策，提出了構(gòu)建現(xiàn)代化公司治理體系、轉(zhuǎn)變與優(yōu)化政績觀念、利用多元舉措疏導(dǎo)資金壓力及債務(wù)風(fēng)險三個地方國有融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險的防控對策，而后從地方政府及平臺公司自身兩個角度探討了地方國有融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的有益路徑。

作為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要機(jī)構(gòu)，地方國有融資平臺公司在城市基礎(chǔ)設(shè)施完善方面作出了突出貢獻(xiàn)。然而經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，社會經(jīng)濟(jì)增長逐步從高速化轉(zhuǎn)向為高質(zhì)量化發(fā)展，導(dǎo)致地方國有融資平臺在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中產(chǎn)生了錯誤的政績觀、促進(jìn)了債務(wù)風(fēng)險的集中，限制了企業(yè)治理方式的現(xiàn)代化發(fā)展。傳統(tǒng)的融資方式、建設(shè)方式與新時代經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求呈現(xiàn)出了不契合性，因而需要加大地方國有融資平臺公司的債務(wù)風(fēng)險控制研究，探尋其資產(chǎn)質(zhì)量及經(jīng)營水平提升的有效路徑，在政府債務(wù)控制政策支持下，通過現(xiàn)代化公司治理體系優(yōu)化、政績觀念轉(zhuǎn)變、資金壓力及債務(wù)風(fēng)險有效疏導(dǎo)，驅(qū)動地方國有融資平臺公司的成功轉(zhuǎn)型。

一、地方國有融資平臺公司職能及其債務(wù)風(fēng)險成因

（一）地方國有融資平臺公司的基本職能

在地方國有融資平臺公司當(dāng)中，集團(tuán)性質(zhì)的公司居多，這些集團(tuán)公司通常還擔(dān)負(fù)著地方國有領(lǐng)域商業(yè)性資產(chǎn)管理及投資職能，并負(fù)責(zé)公益性項目的代建及資金籌集職責(zé)。具體來講，地方國有融資平臺公司涉及多類業(yè)務(wù)，其中主要業(yè)務(wù)可劃分為七類，一是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，二是土地整理，三是國有資產(chǎn)及資本的管理運營，四是城市公交及水務(wù)等配套資源運營，五是對外投資，六是房地產(chǎn)開發(fā)，七是籌融資業(yè)務(wù)。因其職能較多且較為重要，因而地方國有融資平臺公司是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引領(lǐng)者。

（二）地方國有融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險的形成原因

在城鎮(zhèn)化建設(shè)速度不斷加快的當(dāng)下，城市基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資不斷增加，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)增長，驅(qū)動了產(chǎn)業(yè)發(fā)展。然而因受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)能力限制，地方公益性項目建設(shè)過程中因資金不足，無法如期支付預(yù)算資金，導(dǎo)致平臺公司建設(shè)資金融資需求不斷拓展。因地方國企具備一定的資產(chǎn)資源優(yōu)勢，并且企業(yè)資信狀況良好，政府部門可為其信用提供保障，在金融機(jī)構(gòu)不斷加強(qiáng)金融風(fēng)險控制的境況下，其更愿意為國企提供資金支持，從而導(dǎo)致地方國有融資平臺公司有息債務(wù)量持續(xù)增長，其所面臨的財務(wù)風(fēng)險也進(jìn)一步提升。

二、債務(wù)風(fēng)險防控現(xiàn)狀及金融政策分析

（一）債務(wù)風(fēng)險防控狀況

融資平臺的貸款資金用途是公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，本質(zhì)上是企業(yè)自身的債務(wù)，然而由于平臺公司需利用代建公益性收益償還債款，并且有政府的信用擔(dān)保，因而融資平臺的債務(wù)難以與政府債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，無法清晰界定償還主體。我國財政部雖針對地方政府債務(wù)進(jìn)行了清理，在地方政府債務(wù)系統(tǒng)中納入了國有融資平臺公司的公益性項目貸款，明確了政府的償還責(zé)任，并通過地方政府債券的發(fā)行進(jìn)行了存量債務(wù)置換，降低了債務(wù)成本、延長了債務(wù)償還期限，并且于2015年明確規(guī)定地方平臺企業(yè)債務(wù)不再是地方政府債務(wù)，然而利用政府信用作為擔(dān)保從各大金融機(jī)構(gòu)獲取貸款的現(xiàn)象仍然存在。

（二）政府債務(wù)控制政策

近年來，我國陸續(xù)推出了政府債務(wù)控制政策，《新預(yù)算法》規(guī)定各級政府不可違規(guī)借債或作為他人的信用擔(dān)保主體。國發(fā)〔2014〕43號文要求加強(qiáng)金融風(fēng)險防控，加大地方政府債務(wù)管理力度，要合理區(qū)分政府債務(wù)及企業(yè)債務(wù)，明確了政府債券這一唯一的政府借債途徑。財預(yù)〔2017〕50號文及87號文規(guī)定地方政府應(yīng)開展限額管理，剝奪地方融資平臺公司的政府融資職能，分離地方國有融資平臺及地方政府的債務(wù)，明確償還主體。政府不可為企業(yè)擔(dān)保或通過企業(yè)借款，鼓勵采取政府購買服務(wù)或PPP模式融資，且應(yīng)將購買服務(wù)列入年度財政預(yù)算及中期財政規(guī)劃之中。

三、地方國有融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險的防控對策

（一）構(gòu)建現(xiàn)代化公司治理體系

近年來，國家加大了針對重大金融風(fēng)險的防控力度，持續(xù)性整頓、清理地方政府的隱性債務(wù)問題，逐步弱化了地方政府融資平臺公司的職能，破除了地方國有融資平臺公司通過新債借入償還舊債的運營模式。因而地方國有融資平臺公司應(yīng)對自身的公司治理體系進(jìn)行轉(zhuǎn)型，逐步向經(jīng)營性國有企業(yè)轉(zhuǎn)化，促進(jìn)自身經(jīng)營管理能力的提升，通過市場化經(jīng)營有效規(guī)避債務(wù)風(fēng)險。

（二）轉(zhuǎn)變與優(yōu)化政績觀念

地方國有融資平臺公司應(yīng)摒棄利用無序舉債保障企業(yè)發(fā)展的經(jīng)營思想，應(yīng)建立起舉債者自行償還債務(wù)的原則，消除依賴政府進(jìn)行債務(wù)償還的思想，通過嚴(yán)格化的負(fù)債約束，制定合理的資產(chǎn)負(fù)債率預(yù)警紅線，對當(dāng)前錯誤的政績觀念進(jìn)行調(diào)整與轉(zhuǎn)變，嚴(yán)格約束管理者的激進(jìn)行為，防止因政績觀念錯誤而盲目舉債，以此降低債務(wù)償還風(fēng)險。

（三）利用多元舉措疏導(dǎo)資金壓力及債務(wù)風(fēng)險

1.發(fā)行債券置換債務(wù)、建立推行結(jié)算機(jī)制

針對地方政府債務(wù)管理體系中存量債務(wù)，可發(fā)行政府債券進(jìn)行置換，從而降低銀行貸款成本，實現(xiàn)融資成本的有效節(jié)約。在公益性項目建設(shè)資金存量的保障方面，可構(gòu)建合理的結(jié)算機(jī)制，由政府部門在財政預(yù)算之初以及中期規(guī)劃制定之時納入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并及時做好與企業(yè)之間的結(jié)算。政府部門不可私自為企業(yè)提供擔(dān)保，防止政府及企業(yè)因權(quán)責(zé)不明而面臨債務(wù)風(fēng)險。

2.將經(jīng)營性項目收益作為償債保障

地方國有企業(yè)負(fù)責(zé)公交、水務(wù)以及房地產(chǎn)開發(fā)等多種類型的經(jīng)營性業(yè)務(wù)，這些業(yè)務(wù)中涵蓋關(guān)乎民生的重要領(lǐng)域，屬于壟斷性業(yè)務(wù)類型，因而其業(yè)務(wù)及資金流均具備深厚的保障基礎(chǔ)，并且受到企業(yè)的國有性質(zhì)影響，在金融機(jī)構(gòu)不斷加強(qiáng)風(fēng)險控制的境況下，此類國有企業(yè)在外部融資過程中往往更易得到金融機(jī)構(gòu)的信賴與支持。為此，經(jīng)營性項目業(yè)務(wù)開展過程中，可通過經(jīng)營性項目收益對債務(wù)償還進(jìn)行充足的保障，從而降低地方國有融資平臺公司的債務(wù)風(fēng)險發(fā)生率。gzslib202204011900

3.鼓勵社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施投資

公共配套設(shè)施建設(shè)的過程中，應(yīng)對以往由地方國企作為項目業(yè)主方及建設(shè)融資主體的模式進(jìn)行改變，應(yīng)加強(qiáng)政府部門與社會資本的股權(quán)合作，通過PPP模式引入組建新型項目公司，由此公司負(fù)責(zé)項目建設(shè)及融資工作。如此方可增強(qiáng)債權(quán)融資比率的合理性，并有利于降低杠桿水平。PPP項目融資模式下，新的項目公司屬于貸款主體，償債保障是項目預(yù)期收益及政府付費，因而更易從金融機(jī)構(gòu)取得貸款。目前，國家發(fā)改委也推出了PPP項目專項債，用于對符合條件的企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施投資進(jìn)行驅(qū)動。

4.發(fā)行土地儲備專項債券及政府專項債券

由于土地儲備過程中，無論是征地拆遷還是土地整理業(yè)務(wù)開展均需投入大量資金，為規(guī)避債務(wù)風(fēng)險，可通過政府部門發(fā)行土地儲備債券獲取到業(yè)務(wù)開展資金。同時，地方新建重要基建項目時，政府部門也可發(fā)行專項債券，用于對交通設(shè)施、能源設(shè)施、物流設(shè)施以及市政建設(shè)項目等重點項目給予資金支持，地方政府可根據(jù)國家所支持的項目申請發(fā)行地方專項債券資金，由地方政府通過配套投入方式彌補(bǔ)資金缺口。

四、地方國有融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑

（一）發(fā)揮地方政府的支持作用

1.推進(jìn)投融資體制機(jī)制改革進(jìn)程

為保障地方國有融資平臺的快速轉(zhuǎn)型，驅(qū)動其長效與平穩(wěn)的發(fā)展，需要建立健全企業(yè)管理機(jī)制及投融資體制。首先要堅定黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時還要制定與實施政企分離管理機(jī)制，由地方國有融資平臺公司自行負(fù)責(zé)自身的經(jīng)營管理，并采用市場化的方式進(jìn)行企業(yè)經(jīng)營決策的制定與實施。

2.開放國企經(jīng)營管理權(quán)限、實現(xiàn)資本化管理

地方政府應(yīng)以中央及國資委的管理方式為基礎(chǔ)，根據(jù)本區(qū)域發(fā)展實際，實施國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的調(diào)整與優(yōu)化，列出授權(quán)放權(quán)單位，給予其充足的自主管理權(quán)限，使之能夠更加科學(xué)化地完成國有資本管理，驅(qū)動原有的事務(wù)管理及資產(chǎn)管理模式向資本管理的方向轉(zhuǎn)變。

3.加強(qiáng)資源整合、彰顯整體優(yōu)勢

現(xiàn)階段國家針對地方國有融資平臺進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)范，地方政府應(yīng)利用這一契機(jī)，整合分散于各個融資平臺公司的資源，實現(xiàn)資源的高效配置，促進(jìn)資源協(xié)同效應(yīng)的最大化展現(xiàn)。同時，地方政府還應(yīng)對資源結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，加快不同類型資源的整合，分離公益性職能及商業(yè)性職能，引入分類管理模式。此外，還應(yīng)促進(jìn)地方國有融資平臺公司業(yè)務(wù)板塊的多元化發(fā)展，從而使之風(fēng)險抵御能力得到進(jìn)一步提升。

4.結(jié)合項目投資特點規(guī)范投入機(jī)制

針對要突顯社會效益的公益性項目，項目投入機(jī)制應(yīng)采取政府財政預(yù)算投入模式，而屬于經(jīng)營性且有明確收益來源的項目，則應(yīng)采取市場化運作方式，準(zhǔn)許社會資本參與項目投資，并由政府部門對項目投入與運營給予嚴(yán)格化監(jiān)管，確保不同投資特點項目的投入機(jī)制均可得到規(guī)范化落實。

5.建立與推行償債基金制度

地方政府應(yīng)加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險防控機(jī)制的建立，并制定與實施償債基金制度，在這兩個制度約束下有效預(yù)防與控制地方國有融資平臺公司的風(fēng)險，同時也可構(gòu)建介于平臺公司、地方政府之間的債務(wù)風(fēng)險阻隔屏障，從而為地方國有融資平臺公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供可靠的制度保障。

（二）強(qiáng)化國有融資平臺公司自身管理能力

1.分權(quán)管理、構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度

為加快轉(zhuǎn)型步伐，平臺公司應(yīng)剝離經(jīng)營權(quán)及管理權(quán)，并對政府及平臺企業(yè)各自的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行清晰界定，增強(qiáng)企業(yè)信用度，對政府信用擔(dān)保進(jìn)行弱化。應(yīng)以市場化以及科學(xué)規(guī)范作為平臺企業(yè)的發(fā)展導(dǎo)向，突顯平臺企業(yè)的一般市場法人地位。以現(xiàn)代企業(yè)制度要求為基準(zhǔn)進(jìn)行法人治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，增強(qiáng)公司治理的規(guī)范性，構(gòu)建股東大會、董事會及監(jiān)事會等各項制度，并應(yīng)建立完善化、民主化的決策機(jī)制，并進(jìn)一步完善經(jīng)營者考核評價制度。

2.優(yōu)化頂層設(shè)計、盤活低效資產(chǎn)與投資

地方國有融資平臺公司內(nèi)部存在多個管理層級，并且子公司之間業(yè)務(wù)與職能均有所交叉，且當(dāng)前的管理組織過于臃腫，因而轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，需要對企業(yè)產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行調(diào)整，合理規(guī)劃業(yè)務(wù)類型，重新進(jìn)行企業(yè)組織架構(gòu)，通過機(jī)構(gòu)精簡、風(fēng)險資產(chǎn)剝離、低效資產(chǎn)或投資盤活等方式，實現(xiàn)資產(chǎn)向資金的轉(zhuǎn)化，從而增強(qiáng)平臺公司風(fēng)險預(yù)防控制的主動性，加快平臺公司的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型發(fā)展步伐。

3.實現(xiàn)市場化發(fā)展、突出與強(qiáng)化主業(yè)

對于平臺公司而言，市場化發(fā)展的實現(xiàn)必然要參與市場競爭，因而需要對以往過度依賴政府部門的發(fā)展理念進(jìn)行摒棄，建立起全新的市場化思維，并在此基礎(chǔ)上完成新型經(jīng)營及管理控制模式的構(gòu)建，以使自身管理更具生機(jī)與活力，從而實現(xiàn)自身市場競爭力的有效提升。應(yīng)結(jié)合自身資產(chǎn)類型及特征，進(jìn)行主次業(yè)務(wù)區(qū)分，明確業(yè)務(wù)重點，大力促進(jìn)主業(yè)發(fā)展，基于實踐不斷創(chuàng)新，從而促進(jìn)平臺公司的長效發(fā)展。

4.引入多元融資方式、結(jié)合應(yīng)用多種融資方式

平臺企業(yè)應(yīng)對當(dāng)前的經(jīng)營性融資途徑進(jìn)行拓展，促進(jìn)債務(wù)融資及權(quán)益融資的有機(jī)結(jié)合，助力企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的成功。應(yīng)在原有銀行信貸融資模式的基礎(chǔ)上，引入新型融資方式，既可發(fā)行公司債券，也可推出短期融資券，或設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，還可采取中期票據(jù)或是IPO方式。此外，可以投資項目為依據(jù)引導(dǎo)社會資本進(jìn)入，通過多種融資方式獨立與組合應(yīng)用驅(qū)動平臺企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

結(jié) 語