高榮偉

英國不久將正式啟動(dòng)實(shí)施《國家安全與投資法案》，法案針對(duì)外國投資新設(shè)了范圍廣泛的審查制度。專業(yè)人士指出，相較現(xiàn)有的《企業(yè)法》，英國新的《國家安全與投資法案》將取代《企業(yè)法》，其立法目的是就外商投資涉及的國家安全問題進(jìn)行實(shí)質(zhì)性變革， 以加強(qiáng)政府在調(diào)查和干預(yù)可能威脅國家安全的收購及其他交易方面的權(quán)力。

英國政府認(rèn)為，針對(duì)可能對(duì)國家安全造成風(fēng)險(xiǎn)的外國收購方購買英國企業(yè)、資產(chǎn)和技術(shù)的活動(dòng)，現(xiàn)有立法無法提供充分保護(hù)。2021年4月29日，英國議會(huì)正式通過了《國家安全與投資法案》。

英國政府在 2021年3月發(fā)布的政策文件《競(jìng)爭時(shí)代的全球英國》中解釋稱，該法案促進(jìn)對(duì)內(nèi)投資，同時(shí)盡可能減少對(duì)英國國家安全造成的潛在風(fēng)險(xiǎn)，并通過審查制度來加強(qiáng)英國的國防和安全。該法案要求企業(yè)對(duì)覆蓋資產(chǎn)收購、知識(shí)產(chǎn)權(quán)出售的一切潛在交易都得到政府批準(zhǔn)，行業(yè)涉及國防、能源、運(yùn)輸、人工智能和加密等領(lǐng)域。具體來看，《法案》確定了敏感領(lǐng)域，包括先進(jìn)材料、先進(jìn)機(jī)器人、人工智能、民用核能、通信、計(jì)算硬件、政府關(guān)鍵供應(yīng)商、密碼認(rèn)證、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、國防、能源、軍民兩用、量子技術(shù)、衛(wèi)星和空間技術(shù)、應(yīng)急服務(wù)供應(yīng)商、合成生物學(xué)以及運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域，涉及國家安全風(fēng)險(xiǎn)的核心領(lǐng)域?yàn)閲一A(chǔ)設(shè)施行業(yè)、先進(jìn)技術(shù)、軍民兩用技術(shù)，以及政府和緊急服務(wù)部門的直接供應(yīng)商。

《法案》規(guī)定，上述重點(diǎn)行業(yè)依法應(yīng)申報(bào)的收購活動(dòng)須遵守強(qiáng)制申報(bào)要求，并須經(jīng)過英國政府相關(guān)國務(wù)大臣的批準(zhǔn)?！斗ò浮穼①x予英國政府的相關(guān)國務(wù)大臣新的權(quán)力，可審查并干預(yù)“惡意”的外國投資。他們可以對(duì)任何行業(yè)的投資進(jìn)行審查，評(píng)估投資所涉及的國家安全風(fēng)險(xiǎn)，向可能對(duì)國家安全造成不可接受風(fēng)險(xiǎn)的交易施加先決條件乃至阻止這類交易，從而化解長期以來人們對(duì)某些交易可能會(huì)危及國家安全和重要基礎(chǔ)設(shè)施的擔(dān)憂。

《法案》將為投資者提供更有效的收購審查流程，明確政府可以審查的交易類型，并提高審查流程的透明度，同時(shí)也意味著為企業(yè)制定了新的規(guī)則。

一旦《法案》開始實(shí)施，政府將能夠?qū)θ魏稳耍òㄆ髽I(yè)和投資者）進(jìn)行可能危害國家安全的某些收購行為進(jìn)行審查和干預(yù)，但這項(xiàng)權(quán)力將具有針對(duì)性和適應(yīng)性?！斗ò浮芬?guī)定了三種審查方式：自愿申報(bào)、強(qiáng)制申報(bào)及主動(dòng)調(diào)查。其中，針對(duì)特定行業(yè)的交易引入強(qiáng)制申報(bào)制度，對(duì)其他所有行業(yè)引入自愿申報(bào)制度，從而大幅改進(jìn)了此前只能事后主動(dòng)調(diào)查的模式。

自愿申報(bào)：對(duì)于不適用強(qiáng)制申報(bào)的交易，立法鼓勵(lì)交易方就可能涉及國家安全的交易進(jìn)行自愿申報(bào)。強(qiáng)制申報(bào)：規(guī)定要求股權(quán)或投票權(quán)的收購者在對(duì)一些經(jīng)濟(jì)敏感行業(yè)的公司或其他實(shí)體完成收購前，須尋求授權(quán)并獲得國務(wù)大臣的批準(zhǔn)?！斗ò浮芬?guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)完成依法應(yīng)申報(bào)的收購活動(dòng)不具備法律效力。國務(wù)大臣在行使“召見”權(quán)時(shí)必須考慮：標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)——標(biāo)的之性質(zhì)和活動(dòng);觸發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)——所收購的控制權(quán)類型和程度及其使用方式;收購方風(fēng)險(xiǎn)——收購方引發(fā)國家安全憂慮的程度。需要說明的是，資產(chǎn)收購不適用強(qiáng)制申報(bào)制度，但可能會(huì)被“召見”。

國務(wù)大臣的主動(dòng)調(diào)查：當(dāng)合理懷疑某一交易可能存在國家安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，國務(wù)大臣有權(quán)主動(dòng)調(diào)查。當(dāng)可獲得控制權(quán)的資產(chǎn)收購屬于以下幾類時(shí)，可能會(huì)被納入審查范疇：土地、有形動(dòng)產(chǎn)（例如，用于制作國防裝備部件的機(jī)器），或具備工業(yè)、商業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)價(jià)值的方案、信息或技術(shù)（例如，設(shè)計(jì)、源代碼或軟件）。相關(guān)資產(chǎn)的范圍包括：位于英國境內(nèi)，或者資產(chǎn)使用方式與在英國開展的活動(dòng)相關(guān)，或者向英國境內(nèi)人員供應(yīng)商品或服務(wù)。調(diào)查通知可在交易中或交易完成后的任何時(shí)間發(fā)出，或在交易完成后5年內(nèi)、國務(wù)大臣獲悉交易完成后的6個(gè)月內(nèi)發(fā)出通知。

如果違反新法案，受影響方將承擔(dān)民事責(zé)任、刑事制裁和強(qiáng)制執(zhí)行（例如暫停、取消交易）。如未依法完成應(yīng)申報(bào)的收購活動(dòng)，將面臨民事和刑事處罰，包括最長5年有期徒刑、最高1000萬英鎊（或全球營業(yè)額的5%，以較高者為準(zhǔn)）罰款以及取消董事資格（取消期限可能長達(dá) 15 年）。值得注意的是，《國家安全和投資法案》具有溯及力，適用于自《法案》首次公布以來發(fā)生的所有交易。這一反規(guī)避機(jī)制使得英國政府有權(quán)自《國家安全和投資法案》生效之日起，對(duì)符合條件的交易進(jìn)行審查?！斗ò浮芬?guī)定，這些權(quán)力不適用于該法案提交議會(huì)（2020年11月11日）之前發(fā)生的收購。

一旦《法案》開始實(shí)施，政府將能夠?qū)θ魏稳耍òㄆ髽I(yè)和投資者）可能危害國家安全的某些收購行為進(jìn)行審查和干預(yù)，但這項(xiàng)權(quán)力將具有針對(duì)性和適應(yīng)性。《法案》規(guī)定了三種審查方式：自愿申報(bào)、強(qiáng)制申報(bào)及主動(dòng)調(diào)查。

根據(jù)《法案》規(guī)定，收購行為將在30個(gè)工作日內(nèi)完成評(píng)估。具體說來，商務(wù)、能源及產(chǎn)業(yè)策略部擁有30個(gè)工作日的初始評(píng)估期用于審查交易。交易方通常會(huì)簽署附條件的收購協(xié)議，并等待審查結(jié)果。如果存在顧慮，初始期限之后可能會(huì)有45個(gè)工作日的額外期限，而在收購方同意的情況下，還可能存在更長的自主期限。

此外，英國商業(yè)、能源和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部設(shè)置了一個(gè)專門部門——投資安全中心，為希望了解該法案并向政府通報(bào)交易的企業(yè)提供單一聯(lián)絡(luò)點(diǎn)。該部門將審查交易并協(xié)調(diào)跨政府活動(dòng)，以識(shí)別、評(píng)估和應(yīng)對(duì)外國直接投資帶來的國家安全風(fēng)險(xiǎn)，確保企業(yè)不會(huì)成為潛在敵對(duì)行為者的利用對(duì)象。英國商務(wù)大臣阿洛克·夏爾馬表示，“敵對(duì)勢(shì)力在英國沒有后門。這項(xiàng)法案將代表著，英國可以持續(xù)歡迎創(chuàng)造就業(yè)的投資，同時(shí)把可能威脅英國人民安全的投資拒之門外”。

英國對(duì)國外企業(yè)的貿(mào)易控制制度可以追溯到1973年的《公平貿(mào)易法》和1975年的《產(chǎn)業(yè)法》。其中，《公平貿(mào)易法》主要關(guān)注消費(fèi)和競(jìng)爭，涉及有關(guān)壟斷、合并、金字塔式銷售和商品說明等內(nèi)容，某種程度上近似反壟斷審查?！懂a(chǎn)業(yè)法》首次賦予了國務(wù)大臣干預(yù)非英國實(shí)體收購重要英國制造企業(yè)的權(quán)力，前提是收購行為將損害英國利益，但迄今為止英國政府從未使用該權(quán)力阻止任何對(duì)英國企業(yè)的收購。

2002年11月7日，英國頒布了《企業(yè)法》，規(guī)定了新的并購控制制度，該法創(chuàng)設(shè)了兩個(gè)獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)：公平貿(mào)易辦公室與競(jìng)爭上訴法庭，并賦予競(jìng)爭委員會(huì)更多的責(zé)任和任務(wù)?！镀髽I(yè)法》制定了新的外商投資審查規(guī)定，該法規(guī)定工貿(mào)大臣有權(quán)以“公共利益”為由干涉外商對(duì)重點(diǎn)企業(yè)的投資收購?！肮怖妗痹谟姆烧Z境下包括以下內(nèi)容：國家安全（包括公共安全）、媒體所有權(quán)和金融穩(wěn)定。受疫情影響，2021年6月公共衛(wèi)生突發(fā)事件被納入“公共利益”范疇。《企業(yè)法》對(duì)上述權(quán)力的行使規(guī)定了較高的門檻：如果兼并目標(biāo)是英國企業(yè)，該企業(yè)營業(yè)額超過7000萬英鎊，占市場(chǎng)供應(yīng)份額超過25%，就要接受審查。首先公平貿(mào)易辦公室就將以保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭和消費(fèi)者的利益為由，指示競(jìng)爭委員會(huì)對(duì)該并購案進(jìn)行“競(jìng)爭測(cè)試”，然后作出否決、批準(zhǔn)或有條件準(zhǔn)許的決定。

據(jù)英國知名律所史密夫·斐爾律師事務(wù)所統(tǒng)計(jì)，《企業(yè)法》頒布以來，英國政府以國家安全為由審查了12樁交易。正是因?yàn)椤镀髽I(yè)法》基于國家安全的介入權(quán)很少被適用，2017年10月17日，英國政府發(fā)布了《國家安全和基礎(chǔ)設(shè)施審查》綠皮書，旨在加大對(duì)外資并購英國企業(yè)的審查力度。新的提案大幅降低政府介入門檻，使相關(guān)部門可以審查在英國營業(yè)額超過100萬英鎊企業(yè)的兼并，并取消了市場(chǎng)份額的要求。涉及的行業(yè)包括軍民兩用、軍工以及先進(jìn)技術(shù)行業(yè)。

對(duì)此，英國商務(wù)、能源與產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略大臣格雷格·克拉克指出，每個(gè)國家都有針對(duì)海外投資的監(jiān)管制度，英國只是根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況做了一些政策調(diào)整，并不是要限制外國投資，更不會(huì)拷貝其他國家的模式。2019年12月，現(xiàn)任英國首相鮑里斯·約翰遜明確表示將提出一項(xiàng)新的法案。至2020年11月11日，《國家安全與投資法案》正式以法案形式面世，并將于2022年1月4日正式啟動(dòng)實(shí)施。英國政府表示，其打算繼續(xù)建立健全新的國家安全和投資體系，特別是關(guān)于法律適用、強(qiáng)制申報(bào)形式和所需二級(jí)立法的相關(guān)指引等。

編輯：薛華? icexue0321@163.com