王 梅

(四川大學(xué) 歷史文化學(xué)院，四川 成都 610064)

預(yù)算關(guān)系著國家根本利益分配，并非單純財經(jīng)問題。預(yù)算過程中，各項收支變化幾乎影響所有政治活動，每個決策更動都牽動不同政治勢力的神經(jīng)?？梢哉f，預(yù)算本質(zhì)上是爭權(quán)奪利的政治博弈。正如美國著名政治學(xué)家阿倫·達夫斯基所言：所有預(yù)算都是政治，大多數(shù)政治都涉及預(yù)算。(1)[美]阿倫·威爾達夫斯基、娜奧米·凱頓著，茍燕楠譯：《預(yù)算過程中的新政治》，中國人民大學(xué)出版社2014年版，序言第2頁。近代中國預(yù)算編訂始于清末，至民國時已逐漸成為財政焦點，并融入各類政治角力中。因此，對預(yù)算案編訂過程的考察，既是深化近代財政史研究的必要步驟，也是突破固有視角推進政治史發(fā)展的重要途徑。

民國二年度(下文簡稱“民二”)預(yù)算案是民國建立后辦理的首個正式國家預(yù)算案(2)此前政府所編1912年6月份概算、8月份概算、9至12月臨時預(yù)算、1913年1至6月臨時預(yù)算，均非正式預(yù)算案。民初會計年度為7月1日制，民二預(yù)算年度實指1913年7月到1914年6月。，從1912年底開始編制，至1913年8月提交國會，隨即被召回修訂，直到1914年4月才最終頒布，歷時長達一年半。民二預(yù)算案不僅是民初財政變革的重要成果，更是政治演變的關(guān)鍵線索。其編訂過程既影響著中央地方關(guān)系發(fā)展，又涉及中央各部院權(quán)責(zé)分配，亦與特殊內(nèi)閣制密切相關(guān)。但自民國迄今，學(xué)界對其鮮少關(guān)注，相關(guān)史實仍含混不清。(3)部分財政通史多列舉民二預(yù)算為改革成果，鮮少議及其編訂情況，如賈士毅：《民國財政史》，商務(wù)印書館1917年版；楊汝梅：《民國財政論》，商務(wù)印書館1927年版；楊蔭溥：《民國財政史》，中國財政經(jīng)濟出版社1985年版，等。鑒于此，本文欲詳細梳理民二預(yù)算案具體編訂過程，明確各省地方、財政部以及內(nèi)閣在其間扮演的角色。并在此基礎(chǔ)上嘗試討論各省預(yù)算案編送與中央地方關(guān)系演變間有怎樣的牽聯(lián)，財政部匯編總案的困境又如何與中央各部權(quán)利格局相關(guān)，內(nèi)閣更迭及閣員構(gòu)成對預(yù)算編訂成敗究竟有何影響等問題，思考民初預(yù)算過程中的政治發(fā)展脈絡(luò)。

一、各省編送預(yù)算案與中央地方關(guān)系演變

摒除各國制度差異，預(yù)算案編訂大致都會經(jīng)過搜集調(diào)查相關(guān)材料、綜合材料進行編制及核議確定各項收支三個階段。民初北京政府在編訂民二預(yù)算案時規(guī)定的流程約分六個步驟：一、各省造具歲入歲出概算書(4)按照規(guī)定，國務(wù)院分配數(shù)目之前所編歲出入預(yù)估表皆應(yīng)稱“概算”，為免繁復(fù)，本文統(tǒng)稱預(yù)算。，二、各部核編歲入歲出概算書，三、財政部匯總核編歲入歲出總概算書，四、國務(wù)院會議確定分配歲入歲出額，五、主管各部遵照院議編造歲入歲出預(yù)計書，六、財政部匯總核編歲入歲出總預(yù)算書。顯然，各省編送預(yù)算案到中央是整個預(yù)算過程的起點與基礎(chǔ)。地方各省需編訂該省國家預(yù)算案與地方預(yù)算案兩種，國家預(yù)算包括該省屬于國家的收入以及劃歸國家負擔(dān)的支出，由中央統(tǒng)籌核訂后提交國會，地方預(yù)算案則提交省議會。這其中的關(guān)鍵即在劃分國家地方收支。

為應(yīng)對財政危機，北京政府在民國建立之初即積極劃分國家稅、地方稅，設(shè)立各省國稅廳，進行中央集權(quán)財政改革。但各省意見分歧，參議院阻礙重重，整個變革進展甚微。(5)參見王梅：《民初北京政府劃分國地稅研究》，《史學(xué)月刊》2016年第9期。至1912年8、9月間，孫中山與袁世凱在北京會談，南北黨爭趨于緩和，財政改革才得以持續(xù)推進。財政部于1912年底頒令要求各省編訂民二預(yù)算提交中央，并派財政視察員到各省協(xié)商劃分國地收支與編送預(yù)算案等問題。(6)《財政部致國務(wù)院請函飭各主管官署遵照院議總數(shù)編成主管全國預(yù)算冊送部以便匯編函》，《政府公報》1913年7月11日第424號，第6—7頁。不久，山西、浙江、江蘇、福建等省都督以及副總統(tǒng)黎元洪先后通電支持中央財政改革。(7)《各省都督民政長贊成劃分稅制設(shè)立國稅廳電》，《政府公報》1912年12月22日第235號，第17—21頁。基于此，各省預(yù)算案編訂工作在中央指導(dǎo)下得以展開。財政部頒令規(guī)定由財政司負責(zé)預(yù)算事宜，并令各省財政司成立預(yù)算決算處專門負責(zé)預(yù)算辦理。(8)《通知各省設(shè)預(yù)算決算處》，《國民(上海1913)》1913年第1卷第1期，第6頁。到3月中旬，直隸、河南、吉林、廣東、四川、山東等省已編送預(yù)算案到中央。

就在黨爭緩和，中央與各省合作推進財政改革的同時，二者在財權(quán)分配問題上的矛盾也漸趨凸顯，焦點首先集中在確定國家稅與地方稅問題上。財政部曾擬定一草案令各省照辦，將大額且有保障稅項，如關(guān)稅、鹽稅、田賦、厘金、牙稅等均劃歸國家，欲奪取各省手中多項收入的控制權(quán)。(9)《修正厘定國家稅地方稅法案》，《浙江公報》1913年2月14日第357號，第5—10頁。部分省份因此即以該草案劃分原則不清，且并未在國會議決通過等理由進行抵制，在具體稅項歸屬方面與中央往返爭持。由此使各省預(yù)算案的編訂與提交延滯。

除了公開爭執(zhí)稅項的歸屬問題，更多省份在實際提交的預(yù)算冊中撇開草案標(biāo)準(zhǔn)，按照自己主張劃分國地收入，暗中抵制。對此，財政部在匯總預(yù)算案時，對各省編送原冊做大幅修改，主要將不符合草案規(guī)定的收入由地方提入國家預(yù)算表中。由表1可以看出，幾乎所有省份的國家地方收入劃分都做了較大調(diào)整，眾多稅項收入由地方提歸入國家，如將超過額定比例30%的田賦附加稅部分一律從地方提歸國家，將原冊歸入地方的牙稅、當(dāng)稅、漕糧以及大量官業(yè)收入納入國家。各省與中央在歲入劃分上各執(zhí)一端的情形由此可見一斑。

實際上，中央與部分省份在財權(quán)上矛盾的凸顯，與整個政局變化密切相關(guān)。1913年3月底宋教仁案發(fā)生后，袁世凱中央政府與革命黨所控制各省關(guān)系日益微妙，江西、福建、廣東、安徽、湖南等省在5、6月間已暗中達成反袁同盟。預(yù)算編訂過程中財政利益分配也牽動著對峙雙方的神經(jīng)，部分省份對中央各項集權(quán)舉措相當(dāng)敏感，除國地稅劃分，省議會預(yù)算權(quán)也一度成為爭執(zhí)焦點。因為《省議會暫行法》中“省議會議決本省預(yù)決算”的規(guī)定語意模糊，財政部通電解釋此僅指地方預(yù)算，不包括該省國家預(yù)算。(10)《財政部致國務(wù)院酌定全國預(yù)決算交議劃一辦法請通電各省民政長暨省議會照辦函》，《政府公報》1913年7月5日第418號，第5—6頁。但湖南、廣西、湖北、陜西、甘肅、江蘇等省議會紛紛反對，提出國家經(jīng)費既由各省分擔(dān)則預(yù)

表1 財政部調(diào)整各省原冊國家收入情況統(tǒng)計表

算亦應(yīng)各省核定等理由。(11)《省議會參與國家預(yù)算之爭執(zhí)》，《申報》1913年6月28日，第2版。國務(wù)院則多次通電強調(diào)，國家預(yù)算須由國會議決，若省議會議決國家預(yù)算，既侵損中央政權(quán)，又有蔑視國會之嫌。(12)《國務(wù)院通電》，《大公報》1913年7月8日，第5版。用詞之尖銳，足見爭執(zhí)激烈程度。

由于央地矛盾凸顯，關(guān)系漸趨緊張，多省預(yù)算案編送一再延遲。在財政部多達近10次的通電催促下，到7月初，也僅直隸、順天、奉天、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、江西、廣東、河南、湖南、湖北、山西、甘肅、四川、云南等省編送預(yù)算冊到中央，貴州、安徽、新疆、福建、廣西等省僅電報總數(shù)，山東、熱河、伊犁、西寧、西藏等仍無表冊送到。(13)《財政部致國務(wù)院請函飭各主管官署遵照院議總數(shù)編成主管全國預(yù)算冊送部以便匯編函》，《政府公報》1913年7月11日第424號，第6—7頁。

需要注意的是，各省編送情況既受其與中央關(guān)系影響，但又并不完全對應(yīng)。首先，由袁世凱親信周自齊掌理的山東雖是最早編送省份，但很快就被退回修訂，后續(xù)又與中央在田賦、驗契等問題上存在一些爭論，故而延滯。(14)《各省國稅籌備處辦理情形》，《稅務(wù)月刊》1914年第1期，第98頁。其次，沒有編送省份中，廣西、貴州、新疆等省在武昌起義后迅速為地方勢力所控制，為維護自身利益對中央集權(quán)措施多持抵制態(tài)度。最后，同為革命黨控制省份，廣東、湖南等省編送較早，而安徽、福建則一直未提交。實際上，革命黨內(nèi)親孫一派，胡漢民、譚延闿等響應(yīng)孫的主張，最初皆積極配合與袁世凱的合作。而柏文蔚、孫道仁等雖在二次革命革命黨陣營中，但顯然更多是為借助革命黨勢力對抗中央。簡言之，政治立場是部分省份預(yù)算編送的重要背景，但其間財權(quán)分配的利益爭奪更是決定各省態(tài)度的根本。二次革命后，盡管大多數(shù)省份鑒于政治局勢的變化先后編送預(yù)算案，但財權(quán)利益的爭奪并未停止。各省仍多有隱形抵制，如按草案劃分兩稅后亦將更多支出劃歸國家，利用省議會與各類輿論攻擊舉報國稅廳等。如此種種皆使財政改革難以為繼。(15)《財政部賦稅司1913年10月份工作報告》，中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯《財政》(1)，江蘇古籍出版社1991年版，第1223—1225頁。

總之，各省編送預(yù)算案的過程，實際與中央地方間財權(quán)的分配問題相交融，而財權(quán)的爭奪又幾乎主導(dǎo)中央地方關(guān)系演變。多省盡管在黨爭緩和之際紛紛表態(tài)支持中央財政改革，并先后提交預(yù)算案。但當(dāng)根本利益在預(yù)算編訂中逐漸遭到?jīng)_擊，部分省份，尤其是革命黨所控制省份開始在兩稅劃分、省議會預(yù)算權(quán)等問題上敷衍抵制中央集權(quán)，導(dǎo)致整個編訂過程延滯，中央財政危機加劇。

二、財政部平衡收支及其權(quán)責(zé)分離的困境

各省編送中央的國家預(yù)算案主要包括兩種，一是以省為單位的國家收入支出表冊，須提交財政部，一是以各項國家支出為單位的歲出表冊，須送中央主管各部匯編后再轉(zhuǎn)財政部。財政部作為政府財政權(quán)責(zé)的實際施行者，也是中央?yún)R編預(yù)算案的核心，具體權(quán)責(zé)包括編制本部所管歲出預(yù)算，匯編總歲入，以歲入?yún)⒄崭鞑繗q出編制總預(yù)算案三方面。

按照流程，各省將國家歲出提交中央主管各部后，須先由各部根據(jù)未來會計年度的行政計劃對其匯總。原則上，各省之外交、海軍、陸軍、司法經(jīng)費等皆為國家行政支出，但各部在實際匯總過程中常因各項具體支出的所屬及數(shù)額問題與各省進行協(xié)商調(diào)整。(16)《二年度預(yù)算冊希速送部由》，北洋政府外交部檔案，臺北“中央研究院”近代史所檔案館藏，檔號：03-42-001-01-005。統(tǒng)籌重編后，主管各部將相應(yīng)“歲出預(yù)算案”送交財政部，由財政部會計司匯總編訂總歲出。匯編工作非常繁冗復(fù)雜，會計司原本20余人并不足以應(yīng)付，故1913年3月在司內(nèi)附設(shè)辦理預(yù)算處，增加15人協(xié)助。(17)《財政部令派員組織辦理預(yù)算處文》，《政府公報分類匯編》1915年第22期，第20頁。但工作時仍不免“手忙腳亂，目眩神昏。”(18)《閑評(二)》，《大公報》1913年6月24日，第5版。

匯編總預(yù)算的困難在于，其并非簡單將數(shù)據(jù)總和即可，財政部實際還負有平衡收支的職責(zé)。因此，籌劃增加收入，督促其他各部核減支出才是財政部最主要任務(wù)。1913年4月底5月初，財政部根據(jù)已送到表冊匯總收支，發(fā)現(xiàn)不敷甚巨。財政總長梁士詒隨即發(fā)表《救濟目前財政辦法及告國人書》剖白收支數(shù)額，并宣告將采“量入為出主義”進行增入減出。(19)鳳岡及門子弟編：《三水梁燕孫先生年譜》，上海書店1990年版，第137—142頁。

如前所述，由于各省編送預(yù)算原冊中國家收入部分多有不符合部擬草案與實際情況者，除關(guān)、鹽等特殊稅項，各省所報國家收入總約13707萬元，較清末宣四預(yù)算19682萬元，縮減甚巨。鑒于此，財政部在各省原冊基礎(chǔ)上，將不符合部擬劃分草案的相關(guān)稅項提歸國家，參照宣四預(yù)算增加各省少列部分，補列印花稅、所得稅、驗契費等新稅增加收入。(20)《財政部為送全國預(yù)算冊及本部核編預(yù)算致審計處函》，中國第二歷史檔案館編：《北洋政府檔案》第138冊，中國檔案出版社2010年版，第479頁。

與核增收入相比，核減各部所管國家支出更加困難。從表2的統(tǒng)計中可以看出，各部原冊所列支出總額高達82011萬余元，幾乎是宣四預(yù)算的兩倍。國務(wù)院重新分配各部支出，將總額核減至約55639萬余元。財政部則積極督促各部盡快按照國務(wù)會議分配數(shù)額重新匯編。但各部卻多因不滿分配額，在具體款項核定上與財政部往返爭執(zhí)。(21)《財政部通告辦理主管預(yù)算各衙門請于七月十二日以前將主管預(yù)算冊送部匯編公函》，《政府公報》1913年7月8日第421號，第11頁。財政部最終復(fù)核歲出總額達64636萬余元，超過國

表2 各部所管民二預(yù)算案核定數(shù)額對比表 單位：元

務(wù)院分配數(shù)約9千萬元，而其根源即在于外交、內(nèi)務(wù)、陸軍、交通等部的核定額均超過分配數(shù)。顯然，財長梁士詒的主張并未得到各部支持。這其間除了各部與財政部間基本的利益爭奪外，尤需注意派系立場的影響。

彼時革命黨與袁世凱中央政府間的對峙日益尖銳，由劉揆一掌理的工商部即并不配合由袁幕核心之一梁士詒所掌財政部的主張。預(yù)算編訂之初，工商部認為巴拿馬賽會(1915年萬國博覽會)是拓展貿(mào)易的良機，提出190萬元的預(yù)算支出。在中央財政窘迫的情況下，此類巨額開支并不為財政部所容，擬減去90萬元。經(jīng)過幾次修改，工商部將預(yù)算額減至120萬提交財政部。(22)《擾攘聲中之巴拿馬賽會》，《申報》1913年8月22日，第6版。但財政部依然毫不手軟地將該項支出減至70萬余元，民國二年度僅列20萬元。(23)財政部編：《民國二年度國家預(yù)算工商部所管赴美賽會預(yù)計書》，1913年印行，國家圖書館藏。由此導(dǎo)致工商部人員“無不恨財政部之惡作劇”，兩部因此時常發(fā)生矛盾。(24)《中央政談》，《大公報》1913年8月13日，第2版。

此外，內(nèi)務(wù)部在趙秉鈞辭職后由次長言敦源代理，言為袁幕中皖派，對梁氏粵派的發(fā)展充滿警惕，頻頻暗中抵制。因此，內(nèi)務(wù)部于6月所送該部所管事務(wù)應(yīng)需經(jīng)費數(shù)目清單，數(shù)額超過院議分配額約2千萬。財政部返還表冊請其重新編訂。(25)《財政部致內(nèi)務(wù)部送還直隸等省正式預(yù)算冊請照院議支配內(nèi)務(wù)經(jīng)費數(shù)目趕造送部以便匯編函》，《政府公報》1913年7月10日第423號，第9頁。內(nèi)務(wù)部所管經(jīng)費驟增的主要原因之一在于其堅持將省城商埠警察官俸劃歸國家。財政部一直反對，國務(wù)會議議決結(jié)果也不支持。(26)《財政部致內(nèi)務(wù)部本年度省城商端口警費預(yù)算自當(dāng)照國務(wù)會議決定支配至各省巡警補助費應(yīng)即編成預(yù)算冊送部以憑匯編請派員趕辦函》，《政府公報》1913年7月15日第428號，第7頁。財政部照議決結(jié)果重新分配內(nèi)務(wù)部經(jīng)費，但內(nèi)務(wù)部仍以種種理由表示難達議決數(shù)額。(27)《內(nèi)務(wù)部之歲出預(yù)算》，《庸言》1913年第1卷第16期，第7—9頁。最終復(fù)核總額仍超過院議數(shù)額1500余萬，足見內(nèi)務(wù)部對梁氏主張的忽視。

除去利益分配與派系黨爭的影響外，財政部難以核減支出的根本原因還在于制度設(shè)置。大多數(shù)國家之財政部在憲法與官制中較其他各部并無特權(quán)，但鑒于預(yù)算編訂的特殊性，將其預(yù)算權(quán)責(zé)規(guī)定于相應(yīng)會計法規(guī)中。(28)[日]工藤重義著、李猶龍譯：《各國預(yù)算制度論》，群益書社1912年版，第20—41頁。但民初北京政府提交參議院的草案，以及1914年頒布的會計條例均沒有明確條文規(guī)定財政部在預(yù)算編訂中的權(quán)責(zé)。(29)中國會計學(xué)會會計史料編寫組、中國第二歷史檔案館合編：《中國會計史料選編》第1冊，江蘇古籍出版社1990年版，第25頁。所以，在民二預(yù)算案編訂過程中。習(xí)自日本的預(yù)算編訂程序隱含財政部匯編總預(yù)算案并平衡收支之職責(zé)，但卻沒有明確財政部于預(yù)算編訂中權(quán)責(zé)的會計法可依據(jù)。財政部由此陷入權(quán)責(zé)分離的困境，在平衡收支的過程中力不從心，常與其他各部摩擦。

總之，財政部在預(yù)算編訂過程中扮演著十分重要的角色，既要匯總各省各部提交的預(yù)算冊，還要平衡收支。但由于制度設(shè)置的缺陷，財政部在預(yù)算編訂中責(zé)重權(quán)微，陷入了權(quán)責(zé)分離的窘境，加之黨爭派系的干擾，其實際能發(fā)揮的作用也受到限制。行政統(tǒng)一是預(yù)算編訂的基礎(chǔ)，在財政部統(tǒng)籌能力有限的情況下，平衡預(yù)算之重責(zé)便落在作為行政中樞的內(nèi)閣身上。

三、預(yù)算案修訂與民初內(nèi)閣制的末路

如果說，財政部是政府財政權(quán)責(zé)的執(zhí)行機關(guān)，那么內(nèi)閣則是確定財政預(yù)算策略的核心。內(nèi)閣須在編訂預(yù)算案之前制定行政計劃，令各行政機關(guān)在編訂過程中遵守，使整個預(yù)算收支與政府行政計劃相對應(yīng)。相反，內(nèi)閣若無合理計劃，預(yù)算收支必左支右絀，混雜無章。因此，財政部早在編訂臨時預(yù)算時已感到各自為政缺乏統(tǒng)一方針的艱難，一再呼吁國務(wù)院制定行政計劃，使其取舍有所依據(jù)。(30)《財政部咨國務(wù)院請確定財政計劃編制預(yù)算文》，《政府公報》1912年7月15日第76號，第5—6頁。

民二預(yù)算案編訂始于趙秉鈞內(nèi)閣。趙為袁世凱親信，趙內(nèi)閣一定程度上從屬于袁世凱總統(tǒng)府，本身缺乏自主性，因此最初并沒有明確預(yù)算規(guī)劃。(31)張國淦：《北洋從政實錄》，杜春和編：《張國淦文集》，北京燕山出版社2000年版，第225—226頁毫無策略方針就導(dǎo)致各省編訂時多保留清末舊例，廣泛列入革命后新政，還為應(yīng)對核減而留有余地，支出急劇膨脹。到1913年5月財政部統(tǒng)籌發(fā)現(xiàn)不敷過巨時，段祺瑞代理內(nèi)閣方才確定采“相對量入為出主義”。財長梁士詒認為不可過于限制政治活動，便想方設(shè)法增加收入，如對照清末舊額增列收入、添設(shè)新稅、募集公債等。(32)鳳岡及門子弟編：《三水梁燕孫先生年譜》，第137—142頁。此即段代閣在減支同時著力增收的財政主張。

二次革命后內(nèi)閣更替，熊希齡組閣并兼財政總長。熊認為前內(nèi)閣所編民二預(yù)算案錯漏甚多，且已不符合當(dāng)前財政局勢，于9月將其從眾議院撤回修訂。熊內(nèi)閣頒布大政方針，指責(zé)原預(yù)算案以公債充經(jīng)常政費，為形式的收支適合，主張修訂采“絕對的量入為出”，力求實際上之收支適合。但除公債及關(guān)鹽兩稅收入外，原案中各種租稅及稅外收入實際僅17700余萬，而歲出則高達64000余萬元。所以，欲達絕對得量入為出，修訂必須全力核減支出。(33)《政府大政方針宣言》，周秋光編：《熊希齡集(4)》，湖南人民出版社2008年版，第386—388頁。

財政部于10月底即通令各省各部按照大政方針修正民二預(yù)算，并限期于11月15日前提交。(34)《財政部致各部請立飭承辦機關(guān)迅照國務(wù)院會議公決之大政計劃編制二年度各主管部修正預(yù)算冊務(wù)于十一月十五日以前一律送部函》，《政府公報》1913年10月30日第535號，第11頁。隨后又頒布修正辦法八條，強調(diào)原案中可歸并、裁撤、停辦等部分的核減方法，要求修正總數(shù)只能少于原案，不能增加。(35)《財政部致國務(wù)院酌議修正預(yù)算劃一標(biāo)準(zhǔn)八條請會議公決分別通知見復(fù)以便遵照辦理函》，《政府公報》1913年11月5日第541號，第20—21頁。為了節(jié)省函牘往返磋商的時間，財政部還要求各部派辦理預(yù)算人員“每日徑赴本部面為接洽，俾修正預(yù)算得以早日蕆事?！?36)《財政部致外交、內(nèi)務(wù)、陸軍、海軍、司法、教育、農(nóng)林、工商、交通部請派辦理預(yù)算主管人員每日赴部接洽修正預(yù)算事件以期簡捷函》，《政府公報》1913年11月27日第563號，第22頁。至1914年初財政部方大致將修訂冊匯總呈送國務(wù)院。

表3 民二預(yù)算案修正前后收支增減表 單位：元

由表3統(tǒng)計可以發(fā)現(xiàn)，為消除“虛懸”力求“實在”，原案中所列12980萬元內(nèi)債被大幅核減，但賦稅增加不能彌補公債減少，歲入總額減少達8906萬余元。歲出卻僅減少412萬余元，因此修訂案收支相抵不敷8494余萬元。熊內(nèi)閣竭力減支效果不彰，除策略本身有失偏頗外，也在于內(nèi)務(wù)、交通與陸軍等部并未執(zhí)行內(nèi)閣方針，歲出較修訂之前非但沒有減少反而增加。究其原因，內(nèi)務(wù)部總長朱啟鈐與交通部總長周自齊均為交通系重要人物，即便撇去舊怨，熊希齡從組閣之初即全面否定梁士詒主持編訂的原案，并幾次三番要取消交通部特殊會計，交通系自然也不會配合熊的財政方針。

熊內(nèi)閣大政方針即明確指出，交通部路、電、郵、航四政收入中含有外債，由全體國民負擔(dān)，不能定為特別會計。而交通部也多次發(fā)文稱其所轄四政含有發(fā)展社會經(jīng)濟性質(zhì)，各國慣例多歸特別會計范圍。(37)《路電郵航將設(shè)特別會計總核處》，《申報》1913年10月6日，第6版。但財政部發(fā)送各部的修訂意見書中仍表示，特別會計即便不廢除，也應(yīng)略撥四政盈余補充其他開支。(38)《修訂二年度國家預(yù)算意見書》，中國社會科學(xué)院近代史研究所檔案館藏，檔號：甲350-119。四政收入是交通系禁臠，絕不容他人染指。因此，交通部專門提出商榷書一一駁斥意見書主張，并強調(diào)四政若歸入一般會計，必使政府支出膨脹，交通事業(yè)停廢。且盈余因戰(zhàn)爭已嚴(yán)重縮減，不可能補充政費。(39)《交通部對于修正二年度國家預(yù)算意見書之商榷》，《鐵路協(xié)會會報》1913年第14期，第47—52頁。足見交通部對減支的抵制。

同由交通系控制的內(nèi)務(wù)部，對內(nèi)閣修訂意見亦頗不以為然。因此，其第一次送交財政部的修正冊，較原額增加600余萬元。(40)《民國二年度國家預(yù)算歲出總表(內(nèi)務(wù)部所管)》，中國社會科學(xué)院近代史研究所檔案館藏，檔號：北洋財政4。財政部指出其違背了修正總數(shù)不得增加的原則，返回再次修訂。但內(nèi)務(wù)部11月底送交修正冊仍較原案增加350余萬，財政部只能要求其再通盤籌劃，不能違背修正原則。(41)《財政部致內(nèi)務(wù)部二年度修正預(yù)算請再通盤籌劃分別裁并緩辦以符修正標(biāo)準(zhǔn)函》，《政府公報》1913年11月27日第563號，第22頁。而內(nèi)務(wù)部復(fù)電詳述多項理由，堅決表示再難核減。(42)《函財政部本部修正二年度預(yù)算案實難再行刪減文》，《內(nèi)務(wù)公報》1914年第4期，第25頁。最終內(nèi)務(wù)部所管支出修正結(jié)果仍較原案增306萬余元。

此外，熊希齡與陸軍部總長段祺瑞之間的齟齬亦使其減政主張無法貫徹。在修訂之前，段即堅持全國配置50師團，而熊為核減經(jīng)費僅主張配置20師團。雙方因此屢次爭執(zhí)，不能達成妥協(xié)。(43)《段總長戰(zhàn)勝熊總理》，《申報》1913年10月18日，第3版。在修訂過程中，陸軍部第一次修訂結(jié)果超出原額甚多，財政部返還令其進行二次修正。但第二次修正仍超出核定數(shù)額過巨，依然被財政部返回。至1914年2月初，陸軍部復(fù)函稱其第二次修正已與事實不符難以適用，再難修改。盡管財政部提出將軍隊支出統(tǒng)按七成經(jīng)費列入等辦法(44)《財政部為陸軍部第二次修正預(yù)算核減情形致審計處總辦函》，《北洋政府檔案》第137冊，第299—379頁。，但從結(jié)果看，陸軍部并沒有聽從其安排。

顯然，政爭是部分閣員不執(zhí)行內(nèi)閣大政方針的重要原因，而閣員間政爭不斷的根源在于民初內(nèi)閣制的缺陷。責(zé)任內(nèi)閣之要義本在于國務(wù)員集體決策，同負責(zé)任?？偫砜蛇x任閣員，各部總長都應(yīng)支持內(nèi)閣決策。但民初內(nèi)閣制依據(jù)《臨時約法》構(gòu)建，內(nèi)閣總理和各部總長的提名權(quán)屬于大總統(tǒng)，同意權(quán)屬于參議院，總理在法理上對組閣卻無發(fā)言權(quán)。(45)參見楊天宏：《論〈臨時約法〉對民國政體的設(shè)計規(guī)劃》，《近代史研究》1998年第1期。由此導(dǎo)致民初內(nèi)閣多為妥協(xié)產(chǎn)物，閣員分屬不同政治集團，矛盾重重，更迭頻繁，難以總攝行政。熊內(nèi)閣亦不例外，既有以梁啟超為首的進步黨諸人，亦有段祺瑞等袁氏心腹。袁的親信與進步黨既存在立場差異，更有利益糾纏，熊內(nèi)閣修訂民二預(yù)算案的策略自然難以施行。

熊希齡被稱為“第一流之財政家”，但民二預(yù)算的修訂沒有達成目標(biāo)，對眼前的財政危機也一籌莫展。不僅梁士詒拿錢救濟政府年關(guān)窘迫，令熊“不勝難堪?！?46)《熊內(nèi)閣之倒》，黃遠庸：《遠生遺著》卷4，商務(wù)印書館1927年版，第12頁。袁世凱更直接表示，“院方(國務(wù)院)只說話不做事，財政更無辦法?！?47)張國淦：《北洋從政實錄》，杜春和編：《張國淦文集》，第230頁。熊希齡隨后即辭職，修正案未能頒布。周自齊接任財長后，又進行部分調(diào)整(48)《請轉(zhuǎn)商財政部查照補編本省二年度預(yù)算暨修正鐵路交涉經(jīng)費并臨時電費由》，北洋政府外交部檔案，檔號：03-42-001-05-002。，至1914年4月，才正式頒布民二預(yù)算最終修正案。

結(jié) 語

民國首次預(yù)算案——民二預(yù)算案的編訂無疑與政治息息相關(guān)，其不僅是民初財政變革的重要成果，更是政治演變的關(guān)鍵線索。盡管從財經(jīng)角度看，民二預(yù)算案在制度與經(jīng)驗方面都為此后預(yù)算體制發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但從整個政局形勢看，其無疑是失敗的例證與改革的轉(zhuǎn)折。預(yù)算編訂對危急的財政狀況無能為力，卻進一步激化種種矛盾，不僅使時人對西方預(yù)算體制產(chǎn)生懷疑，也對清季以來政制變革愈發(fā)厭棄，袁世凱政府的改弦更張由此呼之欲出。

一方面，清末以來外重內(nèi)輕的格局于革命后更甚，中央欲利用預(yù)算體制實行集權(quán)的意圖遭到已手握實權(quán)的各省的抵制。財政預(yù)算改革因此收效甚微，危機愈演愈烈，預(yù)算體制下央地財權(quán)劃分方法逐漸遭到質(zhì)疑。袁世凱政府1914年改革時即放棄了此一思路，取消了國地稅名目，轉(zhuǎn)而以新的方式與各省達成鞏固，實行解款制。

另一方面，匯編統(tǒng)籌預(yù)算收支過程極度依賴政府統(tǒng)一行政能力，但財政部深陷權(quán)責(zé)分離窘境，內(nèi)閣更迭頻繁，整個過程不僅受制度上行政權(quán)分散的缺陷限制，還常常被派系政爭所累。財政預(yù)算的失敗反過來加劇了政治改革的迫切，袁世凱政府改內(nèi)閣制為總統(tǒng)制，由此加強中央集權(quán)。盡管預(yù)算絕非以上改革的唯一原因，但與過去強調(diào)的黨爭陰謀論相較，預(yù)算過程無疑展現(xiàn)了其間多種隱而不顯的轉(zhuǎn)變邏輯?？傊?，在積極構(gòu)建預(yù)算體制的民國初期，所有預(yù)算都是政治，理清預(yù)算過程中種種復(fù)雜關(guān)系間的邏輯，是理解民初政治發(fā)展的重要維度。