王玉華

保障能源安全、做好能耗雙控、實(shí)現(xiàn)“雙碳”（2030年“碳達(dá)峰”與2060年“碳中和”）目標(biāo)，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，事關(guān)貫徹落實(shí)新發(fā)展理念、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。江蘇“能耗雙控”工作面臨的形勢極其嚴(yán)峻。以2021年數(shù)據(jù)為例。上半年，全省能耗總量增加14.5%，比全國平均值高出4.3個(gè)百分點(diǎn);能耗強(qiáng)度上升1.1%，遠(yuǎn)超下降3%的年度目標(biāo)，前所未有地被亮了兩個(gè)“紅燈”。為盡快扭轉(zhuǎn)不利局面，確保完成全年“能耗雙控”任務(wù)，省委、省政府高度重視，連續(xù)多次召開專題會(huì)議進(jìn)行部署，并組織多個(gè)檢查組赴各地開展專項(xiàng)督查，力求盡快將能耗總量和強(qiáng)度降下來。各地積極貫徹省委、省政府部署，在綜合考慮各方因素的前提下，采取有序用能、錯(cuò)峰生產(chǎn)等緊急措施并取得了明顯成效。但在實(shí)際操作過程中，部分地區(qū)在落實(shí)政策時(shí)出現(xiàn)了方向走偏、工作方法簡單粗暴、采取“一刀切”拉閘限電等急功近利的做法，不僅影響了一些工業(yè)企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營，也給老百姓的正常生活帶來了困擾，反映出部分地區(qū)對“能耗雙控”與“碳達(dá)峰碳中和”綠色發(fā)展戰(zhàn)略還存在理解不充分、規(guī)劃統(tǒng)籌不強(qiáng)、工作力度不夠等問題。

一、江蘇綠色發(fā)展現(xiàn)狀與面臨的問題

近年來，江蘇堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展理念，深入推進(jìn)能源、產(chǎn)業(yè)、交通、建筑等領(lǐng)域綠色轉(zhuǎn)型，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)。“十三五”以來，全省累計(jì)關(guān)停取締“散、亂、污”企業(yè)5.73萬家，鋼鐵、水泥等行業(yè)完成去產(chǎn)能任務(wù)，碳排放強(qiáng)度降低24%，單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗下降20%以上。全省新增節(jié)能建筑面積8.61億平方米，可再生能源建筑應(yīng)用面積達(dá)3.71億平方米。在道路運(yùn)輸領(lǐng)域，全省共有純電動(dòng)等各類新能源車5.5萬多輛，與2015年相比增長358%，成為全國首個(gè)高分通過交通運(yùn)輸部驗(yàn)收的綠色循環(huán)低碳交通運(yùn)輸示范省。2020年，全省PM2.5平均濃度38微克/立方米，優(yōu)良天數(shù)比率達(dá)81%，水環(huán)境國考斷面優(yōu)Ⅲ類比例達(dá)87.5%，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量創(chuàng)本世紀(jì)以來最好水平。在看到成績的同時(shí)也要清醒地認(rèn)識到，在“能耗雙控”背景下，江蘇綠色發(fā)展仍然面臨著不少問題和挑戰(zhàn)。

以燃煤為主的能源結(jié)構(gòu)沒有根本改變。作為全國能源消費(fèi)大省，江蘇省2020年能源消費(fèi)總量約3.2億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占全國能源消費(fèi)總量的7.4%。其中，煤炭消費(fèi)總量2.18億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占全國的5.4%。全省煤炭消費(fèi)占一次能源消費(fèi)比重為55%，單位國土面積耗煤量是全國平均水平的6倍左右，分別是上海的6.1倍、浙江的2倍、安徽的1.8倍。全省風(fēng)能、光伏太陽能等清潔能源規(guī)模偏小，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重僅為11%，低于全國平均水平約5個(gè)百分點(diǎn)，分別比廣東、浙江兩省低15.8%、9.4%。能源對外部依賴較大，全省92%以上的煤炭、94%以上的原油、99%以上的天然氣依賴外部，能源儲備能力也較為薄弱?！笆奈濉逼陂g如果不進(jìn)行鐵腕調(diào)整，這種狀況仍將持續(xù)。截至2021年7月，全省各地已批復(fù)用能項(xiàng)目2198個(gè)，新增能耗7815萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，為國家下達(dá)江蘇省“十四五”能耗指標(biāo)（3050萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤）的256%，其中新增“兩高”項(xiàng)目能耗近5000萬噸?？偟膩砜矗K以燃煤為主的能源格局短時(shí)間內(nèi)難以發(fā)生根本性改變，對傳統(tǒng)路徑的依賴依然十分明顯。

以“兩高”為主的產(chǎn)業(yè)格局轉(zhuǎn)型升級困難。鋼鐵、水泥、化工、紡織等傳統(tǒng)“兩高”產(chǎn)業(yè)，在全省經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)格局中仍占據(jù)重要地位。目前全省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)約4.5萬家，重工業(yè)企業(yè)占比達(dá)60%以上，火電發(fā)電量、鋼鐵和水泥產(chǎn)量均位居全國前三，農(nóng)藥原藥、染料產(chǎn)量均占全國總產(chǎn)量的40%以上，工業(yè)能耗占全社會(huì)總能耗比重超過70%。2020年，全省生鐵、粗鋼、乙烯、化學(xué)纖維分別同比增長3.5%、6.1%、16.6%、3.6%，“十四五”期間仍將呈緩慢增長態(tài)勢。近年來，全省新興產(chǎn)業(yè)雖成效顯著但發(fā)展壯大尚需時(shí)日，江蘇仍然處在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級攻堅(jiān)克難的“陣痛期”。

城市節(jié)能減排任務(wù)十分艱巨。城市是綠色低碳發(fā)展最重要的載體。全國自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)資料顯示，全國70%以上的碳排放來自城市，近1/3則來自為大型建筑供熱、制冷和供電的能源，其中大中城市空調(diào)用電負(fù)荷約占夏季高峰負(fù)荷的60%。從江蘇情況看，綠色建筑發(fā)展不快，全省城鎮(zhèn)非節(jié)能建筑存量規(guī)模巨大，約占建筑總量的40%?！熬G屋頂”分布式光伏發(fā)電仍處于起步階段，在政策、管理體制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面尚未形成成熟體系。交通領(lǐng)域綠色發(fā)展尚需進(jìn)一步推進(jìn)，2020年全省公路、水路、鐵路貨運(yùn)量占比分別為63.3%、33.7%、3.0%，貨運(yùn)領(lǐng)域特別是大宗貨物中長距離運(yùn)輸仍然較多倚重公路運(yùn)輸，公路貨運(yùn)領(lǐng)域柴油消耗占比高達(dá)84.1%。全省機(jī)動(dòng)車保有量約為2230萬輛，占全國（3.72億輛）的6%，位居全國前列，但新能源汽車保有量為22.7萬輛，僅占汽車總量的1.11%，低于全國平均水平（1.75%）。

資源要素瓶頸制約仍然突出。人口密度高、資源缺乏、環(huán)境脆弱、國土空間承載負(fù)荷大，是江蘇資源分布與利用的基本特征。目前全省土地開發(fā)強(qiáng)度居全國各省區(qū)之首，土地開發(fā)強(qiáng)度還在逐年加大，蘇南部分地區(qū)土地開發(fā)強(qiáng)度高達(dá)28%，接近國際公認(rèn)的土地開發(fā)強(qiáng)度臨界點(diǎn)。從污染排放強(qiáng)度看，單位面積主要水污染物（如化學(xué)需氧量、氨氮、總磷、總氮等）排放強(qiáng)度是全國平均水平的4—5倍，環(huán)境容量超載、生態(tài)成本透支的局面尚未扭轉(zhuǎn)?！笆奈濉睍r(shí)期，全省經(jīng)濟(jì)仍將保持在中高速增長水平，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展與資源環(huán)境承載力不足的矛盾，仍然是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境綠色發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)。

生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有待提升。近年來，全省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量雖然持續(xù)改善，達(dá)到了新世紀(jì)以來的最好水平，但在長三角地區(qū)仍然落后。全省PM2.5濃度尚未整體達(dá)到二級標(biāo)準(zhǔn)，對標(biāo)主要發(fā)達(dá)國家存在較大差距，分別約為美國、日本、韓國、澳大利亞的4倍、3.9倍、1.9倍、5倍。環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率低于全國平均水平，夏季臭氧超標(biāo)問題日益突出，與廣東、上海、浙江等先進(jìn)省市相比存在較大差距。碳排放總量位居全國第三，明顯高于廣東、浙江等省市，人均碳排放量高于全國平均水平，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和愿景目標(biāo)任務(wù)艱巨。當(dāng)前相對容易實(shí)施、成本相對較低的污染減排措施大多已完成，環(huán)境質(zhì)量提升的邊際成本持續(xù)上升，污染治理的難度不斷增加。

二、“能耗雙控”背景下江蘇綠色發(fā)展

存在問題的原因分析

對“能耗雙控”工作重要性認(rèn)識不充分。一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部政治站位不高，思想認(rèn)識有偏差，“GDP情結(jié)”還比較重，沒有從政治高度深刻認(rèn)識“能耗雙控”、遏制“兩高”盲目發(fā)展的重要性和緊迫性，尤其是在高標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)約束條件下抓發(fā)展的決心、意志和能力還不夠強(qiáng)，在推進(jìn)綠色發(fā)展上常常出現(xiàn)搖擺，給全省碳達(dá)峰碳中和、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等工作帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一些地方受經(jīng)濟(jì)下行壓力、新冠肺炎疫情等因素影響，甚至借碳達(dá)峰來“攀高峰、沖高峰”，發(fā)展“兩高”產(chǎn)業(yè)的沖動(dòng)強(qiáng)烈;一些地方因?qū)Α澳芎碾p控”工作研究少而缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，對碳達(dá)峰碳中和更是存在模糊認(rèn)識，能耗工作被亮“紅燈”后甚至方向走偏，為保當(dāng)?shù)谿DP采取“保大壓小”措施，管控企業(yè)面廣量大，既無法進(jìn)行監(jiān)測也使?fàn)可婷娣糯蟆?/p>

產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展政策執(zhí)行不力。部分地區(qū)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面對“兩高”產(chǎn)能更多傾向于整合轉(zhuǎn)移，對落后產(chǎn)能企業(yè)下決心關(guān)停淘汰比較少，很難真正做到壓減總量。違規(guī)上馬“兩高”項(xiàng)目問題突出，部分地區(qū)盲目發(fā)展的亂象令人擔(dān)憂。相關(guān)排查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：全省有近60%的“兩高”項(xiàng)目存在審批手續(xù)不全、未按能評批復(fù)提升項(xiàng)目設(shè)備能效等問題，大大抵消了近年來全省污染防治攻堅(jiān)所作的努力。部分地區(qū)企業(yè)監(jiān)管不力，違法違規(guī)問題突出。近期，省工業(yè)和信息化廳對全省323家年綜合能耗5萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上企業(yè)用能情況監(jiān)察發(fā)現(xiàn)，部分企業(yè)違規(guī)用能情況嚴(yán)重，甚至一些大型知名企業(yè)也出現(xiàn)了違規(guī)用能現(xiàn)象，共有99家企業(yè)存在項(xiàng)目手續(xù)不完善、產(chǎn)品能耗超限、違規(guī)使用強(qiáng)制淘汰設(shè)備等違規(guī)用能行為，占監(jiān)察企業(yè)總數(shù)的30%。

綠色發(fā)展頂層設(shè)計(jì)不夠。綠色發(fā)展理念與碳達(dá)峰碳中和發(fā)展戰(zhàn)略尚未能完全貫穿于城市發(fā)展過程，資源占用率大，浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。目前，部分城市的城市化進(jìn)程還停留在高速和盲目擴(kuò)張階段，重復(fù)建設(shè)問題突出，節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式尚未形成。城市間壁壘尚未完全打通，城市群的資源集聚效應(yīng)、輻射帶動(dòng)效應(yīng)、要素配置樞紐效應(yīng)、科創(chuàng)引領(lǐng)效應(yīng)尚未充分發(fā)揮。智慧城市建設(shè)的嘗試主要集中在市政、公共服務(wù)、交通等領(lǐng)域，融合節(jié)能智慧發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，全社會(huì)用能監(jiān)控能力不足，城市能源使用效率有待進(jìn)一步提升。

綠色發(fā)展保障體系不健全。總的來看，全省綠色發(fā)展的激勵(lì)約束機(jī)制仍不健全，市場化機(jī)制尚不完善，價(jià)格、財(cái)稅、金融等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策尚未充分發(fā)揮作用，部分地區(qū)綠色節(jié)能減排的積極性尚未有效激發(fā)。綠色消費(fèi)體系有待進(jìn)一步完善，低能耗的環(huán)境友好型產(chǎn)品還未能替代高能耗產(chǎn)品。生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施仍存在突出短板，城鄉(xiāng)生活污水收集處理、建筑垃圾等固體廢物處置利用仍然存在缺口。全社會(huì)綠色文化體系尚不健全，引導(dǎo)生產(chǎn)生活綠色轉(zhuǎn)型的方式還比較單一，部分地區(qū)、部分群體對綠色低碳的生活理念認(rèn)識不足，科學(xué)評價(jià)生態(tài)產(chǎn)品的技術(shù)和核算體系不夠健全，生態(tài)效益尚未通過相應(yīng)機(jī)制得以完全實(shí)現(xiàn)。

三、推動(dòng)江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)更高水平

綠色發(fā)展的對策與建議

全面貫徹新發(fā)展理念，扎實(shí)有力推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和。實(shí)施“能耗雙控”，堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展，推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，不僅是生態(tài)環(huán)境問題更是重大政治問題，要從講政治的高度認(rèn)識和理解這項(xiàng)重大任務(wù)，不折不扣地抓好“國之大者”。從全省情況看，環(huán)境容量“超載”現(xiàn)象十分突出，能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)尚不夠優(yōu)化，碳排放的慣性大、路徑依賴強(qiáng)。必須充分認(rèn)識到碳達(dá)峰、碳中和工作是一場持久的硬仗，堅(jiān)持貫徹新發(fā)展理念，推進(jìn)源頭治理，將碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)納入生態(tài)文明建設(shè)總體布局，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)主動(dòng)融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過程，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。各設(shè)區(qū)市應(yīng)及早制定市級碳達(dá)峰行動(dòng)方案，通過探索創(chuàng)新使有條件的地區(qū)和行業(yè)率先達(dá)峰。

優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，切實(shí)保障能源供給安全。面對當(dāng)前嚴(yán)峻復(fù)雜的能源風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，在采取臨時(shí)應(yīng)急措施保證社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上更要著眼長遠(yuǎn)。要結(jié)合江蘇省情，按照碳達(dá)峰、碳中和要求研究籌劃能源規(guī)劃，從供需兩端入手加快推動(dòng)能源綠色轉(zhuǎn)型，保障能源供給安全。在供給端，全面落實(shí)“能耗雙控”制度，深化能源消費(fèi)總量控制，嚴(yán)格煤炭消費(fèi)等量減量替代，持續(xù)降低能耗強(qiáng)度。大力發(fā)展清潔能源，研究全省非化石能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，增加風(fēng)電、光伏、核電、生物質(zhì)能的裝機(jī)容量，加快建設(shè)新一代電力系統(tǒng)，提高可再生能源的并網(wǎng)和消納。在需求端，實(shí)施交通結(jié)構(gòu)與燃料結(jié)構(gòu)的雙重優(yōu)化，推進(jìn)鐵路貨運(yùn)發(fā)展和集裝箱“公鐵水”聯(lián)運(yùn)發(fā)展，構(gòu)建綠色公共出行系統(tǒng)。實(shí)施“綠色車輪”計(jì)劃，推廣使用新能源、清潔能源車船。加快節(jié)能建筑和產(chǎn)能建筑發(fā)展，強(qiáng)化建筑全生命周期減排，大力發(fā)展綠色建造、裝配式建筑，推動(dòng)實(shí)施“綠屋頂”計(jì)劃，推廣城鄉(xiāng)建筑領(lǐng)域太陽能光電技術(shù)。

推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級，持續(xù)提高能源利用效率。要嚴(yán)把“兩高”項(xiàng)目準(zhǔn)入關(guān)口，推進(jìn)資源節(jié)約高效利用，培育綠色低碳新動(dòng)能。完善“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控措施，將“三線一單”作為“兩高”行業(yè)產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、“兩高”項(xiàng)目選址和環(huán)評審批的重要依據(jù)。產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展不能光靠“騰籠換鳥”更要“鳳凰涅槃”，要大力實(shí)施綠色領(lǐng)軍企業(yè)計(jì)劃，重點(diǎn)先推進(jìn)鋼鐵等傳統(tǒng)“兩高”行業(yè)碳達(dá)峰行動(dòng)，引領(lǐng)帶動(dòng)全省各行業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展，以規(guī)模效應(yīng)、結(jié)構(gòu)效應(yīng)、技術(shù)效應(yīng)提高全要素生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)綠色生態(tài)化改造。要強(qiáng)化固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查，開展高耗能行業(yè)能效對標(biāo)達(dá)標(biāo)活動(dòng)，加強(qiáng)對重點(diǎn)領(lǐng)域與重點(diǎn)用能單位的節(jié)能管理。要按照資源循環(huán)利用、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益、專業(yè)化分工的原則，合理構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈，在全省范圍內(nèi)形成各具特色、優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏的生態(tài)產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)。

完善頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化城市綠色發(fā)展布局。依托長三角一體化、南京都市圈、蘇錫常都市圈、徐州都市圈等發(fā)展戰(zhàn)略，從城市群和流域的角度，統(tǒng)籌規(guī)劃減碳、降污、節(jié)能、節(jié)省資源的綠色發(fā)展路徑，提高資源利用效率，形成結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、功能互補(bǔ)的有機(jī)整體。各個(gè)城市要結(jié)合自身定位和資源環(huán)境條件做好空間規(guī)劃，建設(shè)緊湊型城市，完善城市功能布局，提升城市綜合韌性。搶抓新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來的城市智慧化發(fā)展機(jī)遇，通過成立能源大數(shù)據(jù)專門管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌推動(dòng)能源數(shù)據(jù)的匯總整合和“一網(wǎng)統(tǒng)管”，通過加強(qiáng)重點(diǎn)用能單位能耗在線監(jiān)測提高能源管理水平。規(guī)劃設(shè)計(jì)未來綠色智能交通系統(tǒng)，搭建智能交通體系框架，打造全局動(dòng)態(tài)的交通管控系統(tǒng)，提高綠色出行效率。

加強(qiáng)環(huán)境治理，構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系。充分發(fā)揮考核的“指揮棒”作用，將碳達(dá)峰、綠色發(fā)展納入全省高質(zhì)量發(fā)展考核機(jī)制，并將考核指標(biāo)作為評價(jià)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù);構(gòu)建差異化考核體系，對具有重要生態(tài)保護(hù)功能的地區(qū)取消或弱化GDP總量和增速等考核指標(biāo)。建立健全綠色評價(jià)體系，加強(qiáng)綠色企業(yè)、綠色建筑、綠色出行等綠色節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)研究，充分發(fā)揮評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對綠色低碳發(fā)展的引領(lǐng)支撐作用。完善用能權(quán)交易、碳排污權(quán)交易市場建設(shè)，進(jìn)一步發(fā)揮信貸、債券、基金和保險(xiǎn)等金融政策對綠色產(chǎn)業(yè)的扶持功能，加強(qiáng)各個(gè)部門之間的統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，提升各項(xiàng)政策的相互配套、相互耦合效應(yīng)，更好地引導(dǎo)資源從高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)流向綠色發(fā)展領(lǐng)域。打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，盡快彌補(bǔ)環(huán)境質(zhì)量短板，提升環(huán)境納污容量。加強(qiáng)生態(tài)監(jiān)測平臺建設(shè)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境承載能力的動(dòng)態(tài)平衡。加強(qiáng)綠色人文治理，構(gòu)建新型消費(fèi)體系，提高生態(tài)教育公眾參與度，讓群眾主動(dòng)選擇綠色生活方式。健全綠色技術(shù)創(chuàng)新管理體系，發(fā)揮各類平臺對綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新的推動(dòng)作用，培育壯大一批綠色低碳創(chuàng)新技術(shù)企業(yè)，攻克一批清潔能源開發(fā)利用、企業(yè)社會(huì)節(jié)能等重大關(guān)鍵技術(shù)。

責(zé)任編輯：劉志剛