李后利

摘要：當(dāng)前集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市（后文簡稱“入市”）試點工作在全市各區(qū)縣進(jìn)一步深入探索，基于各試點政策的內(nèi)容、初步成效以及政策趨勢，入市政策的推廣將對區(qū)縣發(fā)展產(chǎn)生直接與間接的影響：直接影響主要作用于土地市場的供給端，即土地市場供應(yīng)格局、供應(yīng)規(guī)模、供應(yīng)結(jié)構(gòu)、供應(yīng)價格;間接作用主要從土地財政、房地產(chǎn)稅收、金融政策等方面影響土地市場。目前試點范圍有限，短期內(nèi)對土地市場影響也有限，上述影響能在多大程度及周期內(nèi)實現(xiàn)與試點的推廣程度與周期密切相關(guān)。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營性;建設(shè);前景

2013年11月，十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益”。這為未來集體建設(shè)用地直接入市與流轉(zhuǎn)提供了頂層設(shè)計。

2015年2月25日，全國人大常委會審議相關(guān)決定草案，擬授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域“暫時調(diào)整實施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定，允許入市，并將提高被征地農(nóng)民分享土地增值收益的比例”。2015年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》在“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”中提出“開展農(nóng)村土地征收、入市、宅基地制度改革試點”，“及時總結(jié)經(jīng)驗、不斷完善，形成可復(fù)制、可推廣的改革成果”;并指出集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革的基本思路是：允許土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地，與國有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規(guī)則、服務(wù)監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機(jī)制。

2020年8月，自然資源部下發(fā)了入市相關(guān)情況調(diào)研的函，明確重慶大足區(qū)為全國33個試點區(qū)縣之一。北京市大興區(qū)、上海市松江區(qū)、重慶市大足區(qū)、廣東省南海區(qū)、浙江省德清縣等試點區(qū)域的改革方向是入市，自2015年以來，上述各地試點政策相繼落地。在此背景下，通過典型區(qū)域的試點政策及效果分析，把握該政策在大規(guī)模推廣后，對區(qū)縣土地市場和產(chǎn)業(yè)發(fā)展將產(chǎn)生什么樣的影響，有著重要的理論與實踐意義。

一、入市試點基本情況

（一）典型區(qū)域試點情況

1.上海市松江區(qū)

自試點政策確定后，上海市積極推進(jìn)了試點區(qū)松江區(qū)集體建設(shè)用地相關(guān)政策及試點地塊的土地開發(fā)工作。上海市松江區(qū)先后出臺了《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法》，頒發(fā)了入市“1+5”配套文件。

2015年，12月23日，上海市規(guī)劃和國土資源管理局公告出讓了首宗出讓集體建設(shè)用地：松江區(qū)永豐街道新城主城H單元H30-01號地塊（農(nóng)村集體建設(shè)用地），該地塊土地用途為商辦，出讓土地總面積8654平方米，根據(jù)規(guī)劃指標(biāo)要求，容積率2.0，建筑密度不大于50%。起始價5452萬元。經(jīng)過現(xiàn)場競價，最終以5502萬元成交，競得人為上海松江新城建設(shè)工程服務(wù)有限公司。

2.重慶市大足區(qū)

2016年9月，大足區(qū)按照原國土資源部要求，在開展入市的基礎(chǔ)上增加農(nóng)村土地征收改革試點工作，印發(fā)了《大足區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村土地征收制度和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點實施方案》。按照建立程序規(guī)范、補償合理、保障多元化的土地征收制度要求，切實完善制度設(shè)計、規(guī)范操作程序，在征收目錄、征收程序、信息公開、公告利益認(rèn)定、風(fēng)險評估、社會保障等方面制定出臺了《重慶市大足區(qū)農(nóng)村土地征收制度改革試點管理辦法》等7個規(guī)范性文件，為試點工作提供制度保障。

大足區(qū)集體土地征收制度試點涉及2個公益性項目龍崗街道垃圾處理廠擴(kuò)建和鐵山鎮(zhèn)35KV變電站，征地面積861畝，人員826人，經(jīng)告知、確認(rèn)、聽證等程序，已完成協(xié)議簽訂、發(fā)布征收預(yù)公告、風(fēng)險評估、用地手續(xù)上報等工作。

2015年至2017年，大足區(qū)在入市試點中，按照“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、糧食生產(chǎn)能力不減弱、農(nóng)民利益不受損”四條底線原則，秉承“確權(quán)是基礎(chǔ)，規(guī)劃是前提，交易是關(guān)鍵，分配是核心”的思路，積極探索、穩(wěn)妥推進(jìn)，出臺了“1+7+8”的政策文件和技術(shù)規(guī)范。成功上市交易11宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，面積244.96畝，其中租賃1宗，面積46.05畝，成交總額8115.1317萬元（不含租賃）。

（二）試點工作小結(jié)

總結(jié)上述區(qū)域的試點進(jìn)展，入市政策獲得了如下兩個方面的成效：

一是初步形成了覆蓋城鄉(xiāng)的統(tǒng)一建設(shè)用地市場，“同地同權(quán)”雛形顯現(xiàn)。在參照國有建設(shè)用地出讓經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立相關(guān)市場規(guī)則，將區(qū)域范圍內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地統(tǒng)一納入?yún)^(qū)域內(nèi)土地市場交易，建立多方協(xié)同的入市監(jiān)管服務(wù)機(jī)制，并取得了較好的市場效果。以北京大興區(qū)為例，首宗出讓宗地溢價率達(dá)77%，成交樓面價高達(dá)16150元/平方米，與同類用途的國有土地使用權(quán)價格相近。

二是建立了兼顧國家、集體和個人的收益分配機(jī)制，初步形成了多方共贏的入市格局。如德清縣按照土地用途和區(qū)域位置不同，采用“按類別、有級差”的兩種收取標(biāo)準(zhǔn)，如位于縣城規(guī)劃區(qū)的商服類用地按48%繳納，工礦倉儲類用地按24%繳納;并建立了“明確收益屬性、收益用途、農(nóng)民利益”為核心的增值收益分配機(jī)制。

與此同時，上述試點工作的推進(jìn)也存在諸多難題：

一是如何與現(xiàn)有的土地制度，特別是征地制度、土地一級開發(fā)制度銜接;二是缺少支撐覆蓋全國金融機(jī)構(gòu)的抵押及評估體系;三是入市后的審批監(jiān)管問題等等，還需要進(jìn)一步深化研究。

從上述試點政策的內(nèi)容與市場效果來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地必須在符合相應(yīng)的政策前提下進(jìn)入土地市場，并對用途進(jìn)行了更加嚴(yán)格的規(guī)定，即便如此，在試點政策落地后，市場認(rèn)可程度超出了原有預(yù)期，為今后實現(xiàn)與國有土地真正意義上的“同地同權(quán)”打下了良好基礎(chǔ)。

二、區(qū)縣入市探索情況

（一）有關(guān)特點

為強(qiáng)化自然資源評價評估工作的重要性，各區(qū)縣目前均已制定農(nóng)村集體建設(shè)用地土地級別及基準(zhǔn)地價制定工作，初步成果主要呈現(xiàn)集體建設(shè)用地土地級別和基準(zhǔn)地價，這是確定集體土地使用權(quán)出讓價格、租賃價格、課稅價格、作價入股價格以及土地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等交易價格的主要依據(jù)。是促進(jìn)土地資源向土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)化、實現(xiàn)農(nóng)村自然資源價值、完善集體建設(shè)用地入市機(jī)制、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)。

（二）利用情況

1.產(chǎn)業(yè)利用意向。經(jīng)走訪調(diào)查，區(qū)縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地，目前主要布局農(nóng)產(chǎn)品初加工倉儲保險冷鏈、農(nóng)產(chǎn)品初加工生產(chǎn)線、鄉(xiāng)村旅游設(shè)施、農(nóng)村電子商務(wù)、建筑材料加工、科普教育基地、特色農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)項目，目前正在加緊推進(jìn)村規(guī)劃編制、土地調(diào)規(guī)、土地整治、權(quán)屬調(diào)查、勘測定界等方面工作，為下一步正式通過入市打好基礎(chǔ)。

2.土地利用現(xiàn)狀。目前區(qū)縣農(nóng)村集體建設(shè)用地主要用于各村便民服務(wù)中心、市政廣場、教育文化設(shè)施、道路、公共廁所、農(nóng)村集中居民點等基礎(chǔ)性、兜底性、保障性公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。

三、入市對區(qū)縣發(fā)展的影響機(jī)制

從土地市場的運行機(jī)制來看，集體建設(shè)用地入市對區(qū)縣一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的影響作用于生產(chǎn)供給、消費需求兩端和一個平臺。

供給端，主要是指從供給角度，集體建設(shè)用地入市對區(qū)縣產(chǎn)業(yè)用地市場的影響，包括供應(yīng)格局、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、價格等方面。也就是說，集體建設(shè)用地入市將進(jìn)一步豐富區(qū)縣的產(chǎn)業(yè)布局，切實提升供給端發(fā)展質(zhì)量;

需求端，主要是指從發(fā)展需求和消費需求兩個角度來看、入市對區(qū)縣消費結(jié)構(gòu)的影響，主要影響因素有投資意愿、產(chǎn)業(yè)資本的力量、區(qū)域發(fā)展前景、經(jīng)濟(jì)景氣程度、村鎮(zhèn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力和市場反應(yīng)速度等等。也就是說，入市將進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)縣的消費體系和市場效率。

一個平臺主要是指地方政府構(gòu)建的入市平臺，對原有市場的影響程度取決于政府對改革試點的評估、認(rèn)可程度和改革推廣的力度和決心。只有政策平臺足夠開放，供給端和需求端才能同向作用，形成合力。

從入市對區(qū)縣一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的傳導(dǎo)機(jī)制和影響程度來看，分為直接影響和間接影響。由于我市多數(shù)區(qū)縣正處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的陣痛期，土地要素與貨幣、人力資本、生產(chǎn)力等因素具有同等重要的地位，是政府參與宏觀調(diào)控的幾大重要抓手之一;加之土地市場的區(qū)域性、不可移動性及供給的不確定性等自身因素，造成土地市場的需求端很大程度上受供應(yīng)端的引導(dǎo)，因此入市對本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展最直接的影響，即從供給端土地市場開始，也就是說，從規(guī)劃引領(lǐng)開始，政府必須要嚴(yán)格按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，遵循價值內(nèi)涵，合理規(guī)劃布局，確保實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。間接影響主要源于入市打破了原有土地增值收益分配格局，深化了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，客觀上影響了政府在鄉(xiāng)村振興方面的財政制度、稅收制度及金融政策等等，也就是說，入市為鄉(xiāng)村振興建設(shè)提供了資金支持，可以更快完成鄉(xiāng)村道路管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。

因此，本文重點從供給端來探討入市對區(qū)縣發(fā)展的影響，即從土地開發(fā)、土地供給、市場交易等影響機(jī)制出發(fā)。同時，對區(qū)縣發(fā)展的間接影響也做相應(yīng)的剖析。從而，找出入市的前景所在。

四、入市對區(qū)縣發(fā)展的直接影響

（一）入市對土地供應(yīng)格局的影響

長期以來，我國建設(shè)用地實際權(quán)屬分為集體和國有兩種，由于政策限制，進(jìn)入市場交易的建設(shè)用地必須是國有土地。待入市的國有土地來源主要有2條路徑：一是將集體土地征為國有，辦理征地和農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù);二是盤活存量國有建設(shè)用地。相比之下，集體建設(shè)用地缺乏入市途徑，而且存在流轉(zhuǎn)路徑不暢，市場化程度低的特點。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地的直接入市，打破了單一的國有土地供應(yīng)的市場格局。據(jù)統(tǒng)計，區(qū)縣的土地供應(yīng)中，超過80%都來源于集體土地征地。集體建設(shè)用地直接入市的放開，將導(dǎo)致新報批的國有土地供應(yīng)較大幅度的縮減，客觀上將推動國有存量用地的盤活利用。

在上述兩個方面的作用之下，可以預(yù)見，區(qū)縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地在未來土地市場的比重將逐步增加，對于優(yōu)化土地供應(yīng)格局，盤活存量國有土地，促進(jìn)土地要素的流動與資源的有效配置有著積極作用。

（二）入市對土地供應(yīng)規(guī)模的影響

從大足區(qū)試點經(jīng)驗來看，入市并不會顯著增加土地市場的有效供給。因為，從入市要求與開發(fā)條件來看。入市本身有著諸多前提條件，如政策要求必須符合土地利用規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃，而且其入市需要經(jīng)地方政府審批，因此大規(guī)模入市缺乏政策支持。即便符合上述入市要求，完成集體經(jīng)營性建設(shè)用地的開發(fā)，即土地整理、拆遷、市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等也由于前期投入較大，需要相對較長周期，如果缺乏所在街鎮(zhèn)的組織及相關(guān)金融政策的支持，僅僅靠鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織完成，開發(fā)規(guī)模非常受限。另外集體經(jīng)營性建設(shè)用地沖擊國有土地供給市場，進(jìn)一步平抑了總體規(guī)模。

（三）入市對土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)的影響

房地產(chǎn)市場是個籠統(tǒng)的概念，粗略的劃分可以分為住宅和非住宅兩類市場，后者，具體包括商業(yè)市場、寫字樓市場、工業(yè)用地市場等等。

從目前試點政策的內(nèi)容來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地嚴(yán)禁進(jìn)行商品住宅的開發(fā)，即便是進(jìn)行非住宅開發(fā)，也對商改住政策進(jìn)行了嚴(yán)格限制，如北京市大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)用地出讓條件中規(guī)定，“嚴(yán)格進(jìn)行商改住”，而且通過限制購買人身份（如購房人必須擁有經(jīng)營資質(zhì)）、最低納稅要求（如要求每公頃土地年納稅額400萬元）等輔助要求，打擊商改住行為，進(jìn)一步明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地只能用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)的政策決心和要求。

相反，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市，對于產(chǎn)業(yè)用地，如商業(yè)、辦公、旅游、養(yǎng)老等等，會有實質(zhì)性的影響，很大程度上優(yōu)化了土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，改變傳統(tǒng)住宅用地一枝獨大的局面。

（四）入市對土地供應(yīng)價格的影響

短期來看，入市對土地供應(yīng)價格的影響有限，但從中長期來看，并不能有效平抑土地供應(yīng)價格，反而會適度增加土地開發(fā)成本，從而提升土地供應(yīng)價格。

正如前文所述，入市并不會顯著增加土地市場的有效供給，從供求關(guān)系來看，并不能改變區(qū)縣土地資源短缺，特別是城區(qū)相對稀缺的現(xiàn)狀。

與此同時，從土地成本來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地相比國有土地成本較低的原因在于其周邊市政、基礎(chǔ)設(shè)施配套相對落后。然而，在“同地同權(quán)”與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的大背景下，入市的要求與條件也會盡快與國有土地接軌。反而，其對國有土地供應(yīng)價格的提升作用更為凸顯，關(guān)鍵原因在于其打破了原有土地收益分配格局，增加了集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民的收益分配比例，客觀上增加了土地一級開發(fā)成本，從而影響土地供應(yīng)價格。

五、入市對區(qū)縣發(fā)展的間接影響

（一）入市對土地財政的影響

入市打破了原有土地收益分配格局，如大規(guī)模推廣后，將對原有的土地財政產(chǎn)生較大的影響。主要是集體經(jīng)營性建設(shè)用地的土地出讓金收入的減少。以北京市大興區(qū)試點政策為例，其規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地不同于國有土地，不需上繳土地出讓金，而是以繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金的方式履行相應(yīng)義務(wù);土地增值收益調(diào)節(jié)金主要統(tǒng)籌用于基礎(chǔ)設(shè)施完善、環(huán)境整治、土地前期開發(fā)等等，征收比例約占土地出讓總價款的10%。相比土地出讓金，土地增值收益調(diào)節(jié)金金額大幅減少。

另一方面是集體經(jīng)營性建設(shè)用地的土地溢價由土地出讓方所擁有。然而，入市改變了上述規(guī)則，其溢價部分除了上交土地增值收益調(diào)節(jié)金外，其余由集體經(jīng)濟(jì)組織所有，大幅削減了土地財政收益。

（二）入市對房地產(chǎn)相關(guān)稅收政策的影響

集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市將使地方政府收入減少，政府需要通過稅收獲取部分土地增值收益增加地方收入，確保能持續(xù)承擔(dān)城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展的責(zé)任。因此，入市客觀上會促進(jìn)房地產(chǎn)有關(guān)稅收的征收改革工作，以緩解土地財政削減帶來的地方投入不足，從而間接影響房地產(chǎn)市場。

（三）入市對房地產(chǎn)配套金融政策的影響

根據(jù)中共中央、國務(wù)院《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》的相關(guān)要求，伴隨著入市等政策的落地，相關(guān)的配套政策如土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保等政策需及時跟進(jìn)。

上述政策的推進(jìn)將影響房地產(chǎn)配套金融政策特別是銀行抵押、擔(dān)保等信貸政策的支持以及相關(guān)金融衍生品，從長遠(yuǎn)來看，將對房地產(chǎn)投資的結(jié)構(gòu)、規(guī)模、趨勢產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

六、區(qū)縣入市前景

入市將從供給端對區(qū)縣發(fā)展帶來不一樣的前景，主要有如下幾個方面：

一是打破了單一國有土地供給市場的格局，產(chǎn)業(yè)用地渠道進(jìn)一步拓寬，為全區(qū)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展打下了基礎(chǔ);

二是在試點結(jié)束，大規(guī)模推廣入市后，一定時期內(nèi)將增加土地供應(yīng)規(guī)模，為全區(qū)各街鎮(zhèn)立足自身優(yōu)勢，打造鄉(xiāng)村振興特色產(chǎn)業(yè)，從而為全國市場提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品供給，提供了要素保障;

三是入市對城區(qū)非住宅用地產(chǎn)生了一定擠出效應(yīng)，為進(jìn)一步優(yōu)化城區(qū)規(guī)劃建設(shè)，提升住宅項目品質(zhì)，產(chǎn)生積極影響;

四是入市促進(jìn)了征地收益分配格局和土地增值收益分配格局的改變，為加快完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了長期資金支持。為促進(jìn)房地產(chǎn)稅等相關(guān)配套稅收政策及金融政策的出臺，創(chuàng)造了條件。

總體來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市，作為土地市場的供給側(cè)改革政策，優(yōu)化了土地市場的供給面，對促進(jìn)房地產(chǎn)市場的穩(wěn)健持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建設(shè)用地市場和土地收益分配機(jī)制、推動區(qū)縣一二三產(chǎn)業(yè)深度融合高質(zhì)量發(fā)展，有著重要前景和深遠(yuǎn)影響。

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