■李翔宇

［內容提要］本文圍繞馬克思主義民主觀中國化這一問題展開探討，對馬克思民主理論與中國的全過程人民民主及人民代表大會制度的構建發(fā)展之間的關聯(lián)、映照和互動進行分析，嘗試揭示馬克思民主理論在中國的實踐狀況。具體包括在分析馬克思民主觀主要內容及其與西方代議民主的理論分野基礎上，提出馬克思民主觀為我國發(fā)展全過程人民民主提供了理論淵源，并指出馬克思關于普通勞動者參與政權、“議行合一”、罷免監(jiān)督等理論要素深刻影響了人民代表大會制度的創(chuàng)建和發(fā)展。同時，在人民代表大會制度的運行和發(fā)展過程中，強化人大常委會職責，修正“議行合一”，密切代表與選民的聯(lián)系等是對馬克思主義民主理論因地制宜的調試和發(fā)展。

民主理論是馬克思政治思想的重要組成部分①。馬克思充分肯定資產階級民主的歷史進步性，同時，在對資本主義議會民主虛偽性、軟弱性予以嚴厲批評和總結巴黎公社經驗的基礎上，發(fā)展出與代議制民主截然不同的民主理論。新中國政權是在以馬克思主義國家學說為指導，并通過中國共產黨人的闡述，使之符合中國實際的理論基礎上建立的②。因此，馬克思的民主觀直接影響和指導了中國的社會主義人民民主實踐，特別是人民代表大會制度的創(chuàng)建與發(fā)展。

全過程人民民主是習近平總書記關于中國特色社會主義人民民主的最新理論創(chuàng)新成果。2021 年在中央人大工作會議上，習近平總書記系統(tǒng)論述了全過程人民民主這一重大理念，指出人民代表大會制度是實現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體，對具體地、現(xiàn)實地踐行全過程人民民主提出明確要求，極大拓展和豐富了中國特色社會主義民主政治的政治內涵、理論內涵、實踐內涵③。那么，馬克思主義民主觀是如何指導中國發(fā)展全過程人民民主的？同時，其又是如何影響人民代表大會制度的設計和運作的？這些有關馬克思主義民主觀是如何具體地實現(xiàn)中國化的問題，在以往關于馬克思主義學說和人民代表大會制度的研究中涉及較少。

本文在分析馬克思民主觀主要內容及其與西方代議民主的主要分野基礎上，提出馬克思民主觀是我國全過程人民民主的理論淵源，分析馬克思民主理論中關于代表機關的廣泛代表性、“議行合一”、普通勞動者參與政權等要素對中國國家權力機關組織制度、代表制度等設置產生的直接影響，而在人民代表大會制度的發(fā)展過程中，承載這些理論要素的制度設計因應實踐需要不斷被調試、修正，以便使人民代表大會的功能得到有效發(fā)揮。通過以上分析，本文嘗試透視全過程人民民主的理論淵源和人民代表大會制度的運行原理，為探討人民代表大會制度的發(fā)展提供思路和視角。

一、馬克思主義民主理論的主要內容

（一）將階級概念引入市民社會與國家的關系中

市民社會與國家的產生關系問題是政治哲學中的重要問題。以自然法和契約論為基礎的古典自由主義主張社會先于國家而存在，是社會的需要催生了國家的產生，國家與社會是一致的。古希臘哲學家柏拉圖、亞里士多德持自然法思想認為自然法是絕對正義，獨立于特定國家和政治秩序而存在。啟蒙時代的霍布斯、洛克、盧梭等社會契約論者認為，國家基于個人權利的讓渡而產生，因而社會先于國家。黑格爾提出不同于古典自由主義的論證進路，“市民社會”的地位被降低到知性的領域，作為“自覺的倫理的實體”的國家是高于市民社會的④。馬克思提出國家是社會發(fā)展到一定階段的產物，其最重要的觀點是認為國家的產生并不是完全出于個人理性的權利讓渡，而是利益分化和階級斗爭的結果，在經濟競爭中占據(jù)優(yōu)勢地位的階級借助于國家而在政治上也成為占統(tǒng)治地位的階級，國家是統(tǒng)治階級實施統(tǒng)治的工具⑤。正由于階級概念被引入市民社會與國家的關系中，在馬克思的民主觀中，以工農兵為代表的人民群眾，與以往民主的主體規(guī)定性存在著實質性差異⑥。工人階級不能簡單地掌握現(xiàn)成的國家機器，并運用它來達到自己的目的⑦。這就使得人民民主概念在廣泛性、平等性上取得巨大進步，為工人階級通過武裝奪取政權的革命方式，建立新的工人階級政權提供理論來源。

（二）揭露資產階級議會的虛偽性和軟弱性

馬克思肯定資產階級民主比世襲王權制進步，認為資本主義確立了人民主權原則，把固定不變的，無責任的，世襲的王權改成可變更的，有責任的，由選舉產生的王權，⑧認為資本主義的普選制包含著民主的一般問題。同時，馬克思對普魯士國民議會、英國選舉制度等反映的資產階級議會民主存在的問題予以嚴厲批評，主要聚焦以下方面：

一是資產階級議會是虛假的、形式主義的。馬克思認為，資產階級議會是“清談館”，發(fā)揮不了民意機關的作用，甚至是在不斷踐踏人民意志，掩蓋了有產者統(tǒng)治的實質⑨。比如普魯士制憲議會，“與其說是一個能夠代表人民的人和一點利益的機關，不如說是一個供議員們學習議會禮儀的學?！雹?。這種對資產階級議會構成屬性的分析與批評，使得馬克思在設計工人階級政權時，提出工人階級直接參與政權的思想。

二是議會權的軟弱性。在馬克思關于各地議會情況的闡述中，隨處可見其對資產階級議會缺乏行動力的批判?！暗聡鴩褡h會究竟在什么地方。像通常在法蘭克福所見的情形一樣，它忙于通過一些很溫和的決議，譴責普魯士政府的行動，……國民議會的左派即所謂激進派，也派遣了他們的專員，這些專員在確信柏林議會完全無用并承認自己也同樣無用之后，便回到法蘭克福去報告事情的經過”?，“它們開了差不多六個星期的會，對政府的態(tài)度十分謙卑恭順?！?“這個可憐的議會本身也一天比一天更加狼狽。在維也納和柏林，它派去的代表和專員都遭到極端的輕蔑；……它的法令到處都沒有人理睬”?。正是基于對資產階級議會的軟弱而缺乏權力的批判，馬克思在設計工人階級政權時，提出了一切權力歸人民代表機關，實行“議行合一”的主張。

三是選舉制度的虛偽性。在資本主義議會制下，人民的普選權被濫用，或者被當作議會批準神圣國家政權的工具，或者被當作統(tǒng)治階級手中的玩物，只是讓人民每隔幾年行使一次，來選舉議會制下的階級統(tǒng)治的工具?。馬克思指出，資產階級選舉制度是由財產來決定的，“他們通過選舉權和被選舉權的財產資格的限制，使選舉原則成為本階級獨有財產”?。這是馬克思從人民主權的角度對資產階級政權排斥一部分人的天賦人權的嚴厲批評，為工人階級政權盡早實現(xiàn)普遍的平等選舉提供了理論依據(jù)。

（三）從巴黎公社經驗衍生的關于工人政權建設的思想

馬克思指出，所謂公社是工人階級在他們的社會堡壘——巴黎和其他工業(yè)中心——里執(zhí)掌政權的形式?。在總結巴黎公社經驗的基礎上，馬克思清楚地闡述了其對工人階級民主政權的設想。

一是強調政權的工人階級屬性。馬克思通過工人直接參與政權管理，打破國家機關的專業(yè)化、精英化神話，主張普通工人參加國家政權?！肮缤耆且粋€具有廣泛代表性的政治形式，實質上是工人階級的政權。”市政委員“大多數(shù)自然會是工人，或者是公認的工人階級代表”。?“公社主要是由普通工人組成……公社把所有的公職——軍事、行政、政治的職務變成真正工人的職務，使他們不再歸一個受過訓練的特殊階層所私有?！?這種政權的工人階級屬性和廣泛代表性的要求是馬克思民主理論中關于政權機關的首要價值。

二是強調一切權力歸公社，實行“議行合一”?！肮缡且粋€實干而不是議會式的機構，它既是行政機關，同時也是立法機關。”?“先前由國家行使的全部創(chuàng)議權也都轉歸公社。”?這就將人民代表機關置于最高權力機關的地位，明確其具有最高創(chuàng)制權，形成與資本主義立法、行政、司法“三權分立”截然不同的一種新的政權設計。這種議會機關享有一切創(chuàng)制權，行政機關作為議會執(zhí)行機關的政權形式，后來被社會主義國家奉為經典，是蘇聯(lián)蘇維埃制度和我國人民代表大會制度建設的直接理論基礎?。

三是強調實行真正負責任的選舉制。馬克思、恩格斯明確提出新型無產階級國家政權必須由全民投票選出的代表組成，同時，更為重要的是創(chuàng)設了選民可以隨時罷免代表的監(jiān)督機制。在西方民主制度下，議員一經選出，議員與選民之間就建立了基于委托授權的契約關系，在下次選舉之前，原選區(qū)選民無權對其進行罷免。馬克思、恩格斯尖銳地指出，資產階級的民主只熱衷于選舉，被選舉人是否始終為選舉者利益服務，則不是資產階級民主所關心的，而無產階級真正的民主就不但要注重選舉，而且關注在選舉之后對被選舉者的監(jiān)督，以保證他們按選民的意志辦事??！懊恳粋€代表都可以隨時罷免，并受到選民給予他們的限權委托書（正式指令）的約束。”“以隨時可以罷免的勤務員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺們，以真正的責任制來代替虛偽的責任制，因為這些勤務員總是在公眾監(jiān)督之下進行工作的。”?對這種選民隨時罷免自己選出的代表的監(jiān)督機制，學界大部分認為可將之歸納為強制委托理論。如蔡定劍指出，強制委托理論符合馬列主義的代表制觀點，因為代表被選舉出來后，不受選民監(jiān)督和不受選民利益約束是不行的，代表必須接受選民和選舉單位的監(jiān)督，而選民和選舉單位有權罷免自己選出的代表?。但筆者認為，馬克思民主觀只是部分地承認政治代表理論，其罷免監(jiān)督的制度設計的目的是防止公務人員向特權方向蛻變，而并未論及選民與代表之間的委托代理關系。

二、馬克思主義民主觀是全過程人民民主的理論淵源

上述關于馬克思主義民主觀的主要內容，體現(xiàn)了許多與資本主義民主制度截然不同的制度設計，究其本質是把代議制的長處和直接民主制的長處結合起來，形成一套獨特的民主理論。正是這一民主理論中的直接民主色彩，為我國發(fā)展與西方國家不同的全過程人民民主提供了理論淵源。

（一）馬克思民主觀兼具代議民主與直接民主的屬性使發(fā)展全過程人民民主成為可能

從民主制度考察，直接民主是民主政治的最初形態(tài)，發(fā)端于古希臘，指的是由全體人民（而不是他們選出的代表）平等地、無差別地參與國家決策和進行國家管理?。到了近代，在幅員遼闊、人口眾多的國家，公民不可能都直接參與公共事務管理，代表制或代議制民主逐漸發(fā)展形成。布奇（A.H.Birch）對中世紀的國會加以詳細闡述，提出中世紀代議制度實際發(fā)展于13—14 世紀的幾個王國，而在1254 年英國代議制度最終出現(xiàn)的時候，便確立了一種持有代理意義的代表觀念。當時區(qū)域騎士被召集至國會，頒令其必須由鄉(xiāng)村法院選舉并言明他們有權為整個區(qū)域發(fā)言，且他們的允諾將對整個郡產生約束力，最終在14 世紀，社區(qū)代表以及有地位者逐漸出現(xiàn)，成為代議制度的一部分，英國國會由此逐漸產生?。因此，就最廣泛的意義而言，政治上的代表，不必然是民主的?，正是人民主權原則震撼并驅逐了“君主主權”，改造了“代表觀念”，于18 世紀末期逐漸形成了近代的代議制度。借助選舉權的擴大，代議制與民主則更加緊密地結合在一起。

因此，代議制是一套通過政治上形成委托代理關系來支撐民主運行的理念和制度。自英國建立代議制政府之初，就形成了兩種不同取向的代表理論：代表國家的受托理論和代表選區(qū)的代理人理論。受托理論認為，代表是全體人民的受托人（trustee），代表一經選出即不受選區(qū)選民訓令的約束，依據(jù)自己的判斷獨立行使代表權力。純粹代理人（deputy）理論認為，在議會中的各種發(fā)言和投票都應該按照選民的意志行事?，F(xiàn)實中各國議員的代表角色會在極端的選區(qū)利益代言人與極端的全國利益受托者之間選擇一個合適的位置。一方面他是國會整體的一分子，會本著自己的智慧與判斷作最有利于整體利益的立法決策；另一方面他又是由各自選區(qū)選出的代表，為了連任必須顧及選區(qū)選民的意見和利益。總的來講，這兩種代理理論都基于認同選民和代表之間存在一種委托代理關系而成立。

馬克思主義民主理論最大的特點就是一方面承認代議制，主張實行投票選舉；另一方面，又鮮明地指出議會的政治代表與人民之間的委托代理關系是虛假的，認為只有代議機關由工人或工人代表組成，并實行“議行合一”，工人階級親自參加法律制定或作出決定，同時又要回到自身崗位上貫徹執(zhí)行法律，才能打破國家等級制，實現(xiàn)真正的民主。顯然，這實質上包含著直接民主的理念和制度設計，工人階級并未完全將權力讓渡給政權機關。這與盧梭所推崇的主權是不能轉讓的，也是不能代表的觀點具有相似性。當馬克思設計的工人政權機關本身就是由來自各行各業(yè)的工人構成時，在一定程度上就是主張人民自己來發(fā)現(xiàn)和代表自己。特別突出的一點就是，如前所述，馬克思雖然明確人民有權隨時罷免代表，但對行使罷免權的條件和方式等并未作出闡述，未討論代表到底是依照部分選民的訓令和意志行事，還是作為一個受托者遵循自己的判斷來行動的問題?。因此，委托代理關系和人民權力的讓渡這些代議制的核心問題，并不是追求人民直接參與的馬克思民主理論所關切的主要問題。

可見，馬克思民主理論既包含了以委托代理理論為基礎的選舉民主，同時兼具十分突出的直接民主色彩，主張人民直接參與和管理政權，通過構成上的工人階級要素保證政權的工人階級屬性，主張工人階級國家的民主機關要兼有立法和行政職能，主張對選舉產生人員加強全過程監(jiān)督，體現(xiàn)出與西方資產階級代議民主不同的，直接的、廣泛的、全過程的特點，從價值理念和制度設計上為我國發(fā)展全過程人民民主提供了直接的理論來源。

（二）人民代表大會是實現(xiàn)全過程人民民主的主要渠道

黨的十八大以來，習近平總書記圍繞人民民主提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，提出全過程人民民主的重大理念?，并從標準、功效、屬性、形式、特征等各個角度，深刻揭示全過程人民民主的豐富內涵，極大豐富和發(fā)展了馬克思主義民主理論，為馬克思主義民主觀的中國化賦予了新的時代內涵。習近平總書記關于全過程人民民主的重要論述，端始于2019 年在上海視察全國人大常委會的基層立法聯(lián)系點時的講話，成熟于2021年在中央人大工作會議上的重要講話，可見，人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，與全過程人民民主最為密切。究其原因，可以從人民代表大會制度的理論傳承、制度性質、制度運行和制度功效四個方面去考量。

第一，從理論傳承來看，人民代表大會制度是馬克思主義民主觀中國化的制度成果。人民代表大會制度是中國共產黨領導人民根據(jù)馬克思主義基本原理，結合中國實際，在革命戰(zhàn)爭年代和新中國成立初期經過艱辛探索創(chuàng)建的，直接傳承了馬克思主義民主觀的理論要素。一是確立了國家權力的歸屬。憲法明確我國一切權力屬于人民，人民行使權力的機關是各級人民代表大會，各級人民代表大會都是由民主選舉產生，對人民負責，受人民監(jiān)督?。這是馬克思民主觀中關于工人階級政權的制度表述的制度體現(xiàn)。二是人民代表大會要吸收普通勞動者參加?！度珖嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣翊泶髸x舉法》（以下簡稱《選舉法》）明確提出各級人民代表大會的代表應當具有廣泛的代表性，應當有適當數(shù)量的基層代表，特別是工人、農民和知識分子代表?。這是馬克思民主觀中工人階級直接參與政權的具體體現(xiàn)。三是人民代表大會是國家權力機關。憲法明確各級人民代表大會是國家權力機關，同級行政、監(jiān)察、審判、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督?。這是馬克思民主理論中代表機關統(tǒng)一行使創(chuàng)制權的體現(xiàn)。四是實行普遍、平等、直接的選舉制度。1953年第一部《選舉法》頒布實施后，我國一步到位實現(xiàn)18 歲以上公民平等普選。此后，選舉制度不斷健全，從等額選舉變?yōu)椴铑~選舉，直接選舉范圍由鄉(xiāng)擴大到縣，城鄉(xiāng)逐漸實現(xiàn)同票同權等，體現(xiàn)了馬克思主義民主理論中關于建立真正選舉制的要求。五是代表要隨時接受監(jiān)督?！度珖嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣翊泶髸矸ā罚ㄒ韵潞喎Q《代表法》）明確規(guī)定選民或者選舉單位有權依法罷免自己選出的代表?。這是我國代表制度與西方議員制度很不同的特點，西方議員由選舉產生后，選民不能罷免議員?。這就直接體現(xiàn)了馬克思主義民主理論中關于罷免機制的設計?？梢?，人民代表大會制度是我國實踐馬克思主義民主觀的具體制度載體，充分體現(xiàn)了馬克思主義民主觀所具有的直接的、廣泛的、全過程的民主特點。

第二，從制度性質來看，人民代表大會制度作為我國政體，是全過程人民民主的重要制度載體?。全過程人民民主的重大理念集中體現(xiàn)了中國特色社會主義民主與西方資本主義民主的區(qū)別。在制度載體上，則是由人民代表大會制度這一政體來承載與西方“三權鼎立”政治制度不同的功能。除了人民代表大會制度這個根本政治制度，我國還有中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度等基本政治制度?。這些都是發(fā)展社會主義民主政治的重要制度載體，但它們都不能像人民代表大會制度那樣從根本上廣泛地、平等地保證和實現(xiàn)人民管理國家的權力，這些政治制度的實現(xiàn)從根本上也要靠人民代表大會制度這一政體來保證。若離開了人民代表大會制度去談中國特色社會主義民主，去談發(fā)展全過程人民民主，就會舍本求末、陷于空話?。

第三，從制度運行來看，人民代表大會制度體現(xiàn)了選舉民主和協(xié)商民主的有效統(tǒng)一，彰顯了全過程人民民主的特點和要求。選舉民主和協(xié)商民主是我國社會主義民主的兩種主要形式?。在人民代表大會制度下，一方面，選舉民主由人民代表大會制度來承載。我國是先由人民選舉產生各級人民代表大會，再產生其他政權機關，這是我國實施選舉民主的唯一制度框架。我國要發(fā)展選舉民主，必須落實好人民代表大會制度。另一方面，協(xié)商民主廣泛體現(xiàn)在人民代表大會制度運行和人大工作之中。具體來看，從代表選舉到代表履職，從人大立法、監(jiān)督到重大事項的決定等各項工作，都通過各種方式廣泛聽取社會各方面意見。人大行使各項權力，都是在充分發(fā)揚民主、集思廣益的基礎上，通過會議形式，按照民主集中制的原則，以投票或表決方式少數(shù)服從多數(shù)形成最終決策。投票之前充分協(xié)商醞釀溝通的運行方式，體現(xiàn)了全過程人民民主的要求和特點。

第四，從制度功效上看，人民代表大會制度保證了全過程人民民主制度化和法治化。從制度上、法律上保障和發(fā)展人民民主，是中國共產黨改革開放以來對社會主義民主政治建設規(guī)律的重大認識成果。鄧小平指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法制化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”?習近平總書記多次強調，要用制度體系保證人民當家作主。?人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度安排?，是支撐國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本政治制度?。只有通過人民代表大會制度，支持和保證人民代表大會充分履行職權，嚴格實施人民代表大會及其常委會制定的法律法規(guī)，才能保證全過程人民民主始終沿著制度化、規(guī)范化、法治化軌道發(fā)展。

三、圍繞民主的廣泛性與議事的充分性之間的平衡，發(fā)展完善人大及其常委會組織制度

既然人民代表大會是實現(xiàn)全過程人民民主的主要渠道，那么如何有效運行人民代表大會制度，就是發(fā)展社會主義民主，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化必須回答的重要問題。而在民主政治中，任何一個代表機關天然地都存在民主的廣泛性、充分性與議事能力之間的沖突。這也就是布坎南（James M.Buchanan）所謂代議制的度的問題，其范圍隨著代議制的度從獨裁變動到直接民主?。代議制的上限是人人都是代表，即直接民主，這種治理雖然可以充分實現(xiàn)民主，但決策成本很高，只適合小國寡民；下限是只有一個代表，即獨裁，顯然這違背了人民主權的現(xiàn)代政治法則，且雖然其決策效率很高，但決策施行的外部成本很高，已被現(xiàn)代國家所拋棄。因此，任何國家的代表機關都根據(jù)本國國情，在實現(xiàn)民主的充分性、廣泛性與有效的議事功能之間尋找一個平衡點。

在馬克思主義民主理論指引下建立的人民代表機關，其民主的充分實現(xiàn)與議事能力之間的沖突會顯得尤為突出。這是因為：第一，從議事規(guī)模來看，在馬克思民主理論指導下，社會主義國家要在大國治理中堅持接近盧梭式直接民主理論的馬克思主義人民民主理念，強調人民直接參與政權機關，那就必然要求通過代表的廣泛性來確保代表機關的人民性特征，所產生的代表機關必然是相當龐大的。正如蔡定劍指出的：“中國是個人口眾多的國家，代表大會的性質又要求代表的廣泛性，需要維持數(shù)量眾多的代表”?。所以，我國的代表機關是全世界規(guī)模最大的。全國人大代表有近三千人，是世界議會之最。省級人大代表在四百至一千人之間，比許多國家的議會人數(shù)要多得多?。但根據(jù)一些學者對議事機關的研究表明，代表機關議事是有規(guī)模限制的?？贫髡J為，代表會議要有效地行使職責，其本身的規(guī)模實質上是有絕對極限的，美國眾議院有435 名議員，這確實已接近極限?。第二，從議事時間來看，工人階級直接參與政權，意味著絕大部分代表不是專職代表而是兼有本身職務，來自各個行業(yè)各條戰(zhàn)線的眾多代表無法經常性地放棄本職工作而去行使議事職責，導致代表機關不能經常開會或者開長會。

因此，如果教條主義運用馬克思理論，人民代表機關無論從規(guī)模還是時間來看，都不能滿足議事需要。為了消解這一矛盾，代表機關需要進行第二次的權力讓渡，選舉產生“代表中的代表”，授予其組成規(guī)模相對較小，適于議事的民主機關，經常性地行使大會的權力，使民主機關的議事功能得以發(fā)揮。蘇聯(lián)早期建立的蘇維埃就設立了閉會期間的權力機構——蘇維埃社會主義共和國聯(lián)盟中央執(zhí)行委員會，1936 年憲法又設立了最高蘇維埃主席團，就像我國的全國人民代表大會常務委員會?，在我國的人民代表大會制度中，則體現(xiàn)為縣級以上人大設立常委會?。從1954年頒布憲法，明確設立全國人民代表大會及其常務委員會和地方各級人民代表大會?，到1979年修改《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》），明確規(guī)定縣級以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會?，再到1982 年憲法修正案進一步擴大全國人大常委會的職權[51]，再到2015 年中共中央轉發(fā)《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的若干意見》，提出進一步加強縣級人大常委會建設，整個人大常委會發(fā)展的沿革都體現(xiàn)了這樣一種演化趨勢，即我國在馬克思民主理論的指引下建立代表機關，為表征代表機關的人民屬性和人民直接參與的特點而擴大代表機關規(guī)模，同時又設法增強代表機關議事能力，通過這兩方面的努力，使憲法賦予國家權力機關的職責得到真正落實。

具體來看，最早在1953 年鄧小平所做的《選舉法》草案說明中，逐一提及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、省、全國人民代表大會的代表規(guī)模，體現(xiàn)了當時黨的領導人在設置不同層級代表機關時對實現(xiàn)民主和保障議事兩個方面的考量。

我們認為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)等基層政權單位的代表名額不宜過多。因為基層單位的會議間隔短，具體問題多，如果代表人數(shù)過多，很難周密地討論問題和解決問題，而且要耗費過多的人力和時間?？h一級的人民代表大會的代表名額，一般地說也不宜太多。因為縣級政權接觸的問題也比較具體，每年開會次數(shù)不宜過少，有時還要召集臨時會議，當然代表人數(shù)過多是不便利的。省、市人民代表大會的代表名額，在草案中規(guī)定的比較多。因為省、市管轄范圍較廣，涉及問題較大，必須有適當?shù)拿~才能容納各方面各地區(qū)的代表，才能便于處理比較復雜的問題。省開會次數(shù)較少，市容易召集會議，所以人數(shù)雖然較多，但并沒有大礙。全國人民代表大會名額約為一千二百人。這個數(shù)目略少于蘇聯(lián)兩院代表的總和，但比其他任何國家的國會都大得多。這對于我們這樣的國家，在現(xiàn)時條件下是適當?shù)?。[52]

可見，在最初的制度設計中，認為縣鄉(xiāng)兩級人大必須經常開會討論解決具體問題，因此要控制人數(shù)，以增強議事能力；省級人大則因為面對的領域更宏觀，要側重通過容納足夠廣泛的代表來解決民主和達成共識的問題；對全國人大而言，結合1954 年憲法明確提出設立全國人大常委會可以看出，當時認為全國人大既要解決廣泛的民主和共識問題，又要具有一定討論解決問題的議事決策能力，所以在擁有龐大的代表規(guī)模的同時，為其設置了常委會?！拔覈鴩笕硕?，全國人大代表的人數(shù)不宜太少；但是人數(shù)多了，又不便于進行經常的工作。全國人大常委會是人大的常設機關，它的組成人員也可以說是人大的常務代表，人數(shù)少，可以經常開會，進行繁重的立法和其他經常工作。所以適當擴大全國人大常委會的職權是加強人民代表大會制度的有效辦法。”[53]這就非常清晰地闡釋了設置人大常委會并逐步擴大其職責是我國解決人民代表大會議事能力弱的主要方式。1979 年彭真在《關于七個法律草案的說明》中指出：“由于這個改革，在全國縣以上各級地方范圍內，人民經過自己的代表、代表大會和它的常務委員會，將大大加強對縣以上地方各級人民政府的管理和監(jiān)督，大大加強自己行使管理國家的權利”[54]。這些都充分地指出了設立常委會并擴大其職權和建設的初衷和目的是為了增強議事功能，加強人民行使管理國家權利的能力。

但同時，在強化常委會建設的同時，二次選舉委托帶來了外部性問題。常委會雖然解決了人民代表大會的議事能力不強的問題，但由于常委會是由人民代表大會代表二次選舉產生的，伴隨而來的客觀上是多重委托可能導致民主的削減和民意反映直接性的減弱。為此，近些年來，我國在加強常委會建設的同時，也越來越意識到代表是人大工作的主體，在充分發(fā)揮代表作用，強化人民代表大會的審議功能上提出不少新措施。比如《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025 年）》明確提出要更好地發(fā)揮人大代表在起草和修改法律法規(guī)中的作用，人民代表大會會議一般都應當安排審議法律法規(guī)案[55]。這些措施都體現(xiàn)了我國在不斷地彌合民主廣泛性和議事能力之間的潛在張力。

四、圍繞對“議行合一”的修正，堅持人民代表大會統(tǒng)一行使權力和向履職專業(yè)化、專職化發(fā)展

“議行合一”是馬克思民主理論的一個突出特點，是對西方三權分立政權架構的徹底反思。如前所述，它強調人民代表機關享有全部創(chuàng)制權，兼具立法機關和行政機關的職能。我國在實踐人民代表大會制度時，結合本國治理實際，因地制宜落實“議行合一”理論，使得人民代表大會在統(tǒng)一行使權力的同時，還保證了立法權、行政權、司法權等各類權力得到專業(yè)化行使。

（一）憲法明確各級人民代表大會是國家權力機關

西方民主國家施行立法、行政與司法“三權鼎立”。我國堅持馬克思主義民主理論關于一切權力歸工人階級選舉產生的民主機關的原則，憲法明確全國人大是最高國家權力機關，地方各級人大是地方國家權力機關，同級行政、監(jiān)察、審判、檢察機關都由人民代表大會產生，人民代表大會行使立法、監(jiān)督、決定、任免權[56]?？梢?，人民代表大會是政權機關中的權力起點，在憲制上享有比一般立法機關更大的國家權力。

（二）逐步明確區(qū)分人民代表大會的常設機關與執(zhí)行機關的職能

人民代表大會兼有常設機關和執(zhí)行機關，這是我國政權設置的獨特之處，在一定程度上實現(xiàn)了在人民代表大會統(tǒng)一行使權力的前提下，立法權和行政權適當分離。而憲法規(guī)定國務院和各級地方政府首先是國家權力機關的執(zhí)行機關，其次才是各級國家行政機關[57]，這是“議行合一”在我國政權設置上留下的制度痕跡。特別是在地方層面，“議行合一”理念有個逐漸消解的過程。1954 年憲法規(guī)定，地方設地方人民代表大會和地方人民委員會[58]，由于閉會期間沒有常委會，人民委員會就是全權執(zhí)行機關，代行部分人民代表大會職權，比如“縣級以上的人民委員會有權停止下一級人民代表大會的不適當?shù)臎Q議的執(zhí)行，有權改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當?shù)拿詈椭甘竞拖录壢嗣裎瘑T會的不適當?shù)臎Q議和命令”[59]。可見，當時的人民委員會直接行使人民代表大會的職權，兼具立法和行政雙重職能，是典型的“議行合一”體制。彭真在1957 年就提出，地方人大沒有常設機構，只有人民委員會，沒有對政府工作的監(jiān)督機構，這種“議行合一”的制度，在今天就不完全適宜了，要考慮設立常委會的必要。這種制度的設立和實施，將使我國的政治制度和民主生活更加健全[60]。后來，地方人民委員會在“文革”中演變?yōu)橐辉母锩瘑T會（以下簡稱“革委會”）。直到1979 年，五屆全國人大二次會議通過《地方組織法》，規(guī)定縣級以上地方人大設立常委會，并將革委會改為人民政府[61]，進一步對“議行合一”運行機構進行調整和修正。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級未設人大常委會，《地方組織法》2015年修改時賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在閉會期間開展一定工作并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大報告[62]，同樣體現(xiàn)了將人大與政府作明確區(qū)分的思路。

（三）實行人大常委會組成人員回避制和適當專職化

我國憲法規(guī)定，人大常委會委員不得擔任國家行政機關、審判機關、檢察機關的職務[63]。這樣一來，實際上將有相當數(shù)量的委員專職從事立法機關工作[64]，因此，回避制首先體現(xiàn)為對常委會與其執(zhí)行機關之間的明確區(qū)分，在運行機制上對“議行合一”的調整，同時也是在推進權力機關的專門化、專職化。黨的十八大以來，人大常委會專業(yè)化、專職化進程得到進一步推進，黨的十八屆四中全會決定明確提出要增加具有法治經驗的專職常委比例[65]，黨的十九大報告明確提出要加強專門委員會建設，中央轉發(fā)《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的若干意見》，該意見提出，優(yōu)化常委會組成人員結構，提高專職人員比例等[66]。可見，人大常委會組成人員回避制和專職化，表面上是對人大組織建設和專業(yè)力量的強化，深層次上是對“議行合一”理念下建立的代表機關，如何更加規(guī)范、有效行使權力的考量。

五、圍繞勞動者直接參與政權的調試，兼職代表制下密切代表與群眾的聯(lián)系

雖然馬克思并未明確提出到底政治代表是兼職履行代表職務還是專門從事代表職務，但根據(jù)馬克思要求工人直接參加政權和打破資產階級的公職歸受過訓練的特殊階層私有的思想來看，顯然需要實施兼職代表制，才能避免選出的工人或工人代表淪為特殊階層。所謂兼職代表制，一般指的是代表不脫離當選代表之前的工作崗位，除擔任代表職務外，仍需從事其本職工作。這是我國借鑒蘇聯(lián)確立的代表制度的核心特點。世界上有些國家的基層議會也部分地采用這種方式，但我國兼職代表制的特殊之處在于：

（一）從理念上是為了貫徹馬克思主義人民代表理論而設置

“兼職”的目的是為了體現(xiàn)人民直接參與政權的特點，通過代表機關組成人員構成上的廣泛分布來體現(xiàn)政權的民主性。如前所述，我國《選舉法》明確規(guī)定各級人民代表大會的代表應當具有廣泛的代表性，明確應有適當數(shù)量的工人、農民和知識分子等基層代表、婦女代表等[67]，體現(xiàn)了保證各階層和群體直接參與政權的理念，這是一般的兼職代表制所不具備的制度內涵。這種“兼職”設計在保障廣泛性的同時，在實踐中也有一定弊端。有的地方過于強調相似性和代表的結構設計，是否成為代表主要取決于其是否有某方面的代表性和先進性等身份特征，對代表履職的積極性和履職能力考慮不夠。同時，兼顧代表結構比例的理念可能與選舉的民主精神相悖，有些希望被推薦參選的人，因不符合該選區(qū)被分配的代表名額特征而在確定候選人環(huán)節(jié)就可能被淘汰。另外，現(xiàn)代社會動態(tài)復雜，社會狀態(tài)難以被靜態(tài)反映，代表結構的調整往往落后于經濟社會的實際狀況，有的新社會階層無法被及時代表，可能造成不同群體之間過度代表和不足代表的問題。

（二）代表以雙重身份展開工作

我國兼職代表制下，代表們既參與公共事務決策，又在本職工作中實施代表機關的決定，通過自身日常工作和生活去了解和反映社會各方面情況，以此來確保代表機關各項決策具有良好的群眾基礎。由于兼職代表不脫離日常工作，在日常工作生活中可以取得履職中需要的社情民意信息，以切身體驗保持代表與選民間的天然聯(lián)系。這包含著通過鏡像方式實施代表制度的期許，但實踐中容易弱化代表自我的角色認知，不利于形成穩(wěn)固的基于委托代理關系和常態(tài)化的選民-代表互動機制。如何在兼顧身份屬性的同時，將現(xiàn)代意義上的政治代表邏輯充分體現(xiàn)在人大代表角色上，應是我國代表制度發(fā)展的關鍵。

（三）保障模式上具有社會主義計劃經濟和單位制下國家與市場一元結構特征

兼職代表制必然涉及代表的精力和時間在代表職務和本職工作之間的分配問題。在這方面，我國長期以來的制度設計也體現(xiàn)了社會主義國家建立之初國家和市場處于一元結構的明顯特征?！洞矸ā芬?guī)定，代表不脫離各自的生產和工作；代表出席本級人民代表大會會議，參加閉會期間統(tǒng)一組織的履職活動，應當安排好本人的生產和工作，優(yōu)先執(zhí)行代表職務；代表在本級人民代表大會閉會期間，參加由本級人民代表大會或者其常務委員會安排的代表活動，代表所在單位必須給予時間保障，按正常出勤對待，享受所在單位的工資和其他待遇；無固定工資收入的代表執(zhí)行代表職務，根據(jù)實際情況由本級財政給予適當補貼[68]?？梢姡谖覈碇贫认?，代表的精力分配仍以執(zhí)行主要職業(yè)為主，且有本職工作的，由代表本職所在單位負擔代表執(zhí)行職務所產生的精力消耗和工資待遇等方面的成本，無固定工資收入的則由財政給予適當補貼。這些涉及代表的工作時間分配和工資保障的規(guī)定，從我國代表制度設計之初到現(xiàn)在未做大的制度改革，保留了社會主義國家建立之初，將代議機關設置為“議行合一”的人民直接參與政權的工作機關的基本理念，在一定程度上也受到當時生產力不發(fā)達，需要通過兼職方式解決代表履職經費不足的實際考量，而在計劃經濟下代表履職補貼由工作單位負責或由代表機關負責都同樣屬于財政支出，并無二樣。但社會主義市場經濟運行到今天，這一由代表本職單位負責代表履職成本支出的方式，似與市場勞動規(guī)則不相適應。

上述兼職代表制的運行，通過勞動者直接參與政權，使得廣泛性、平等性原則在人民代表機關中得到充分體現(xiàn)。但同時，兼職代表制較難形成清晰的代表角色認知，且存在由于當時生產力不發(fā)達而采取的以本職單位為主的履職保障機制與對國家權力機關組成人員履職給予充分保障的應然要求不相適應等問題。黨的十八大以來，人大代表工作最突出的特點是極大強化了人大代表與選民群眾的聯(lián)系，縣鄉(xiāng)人大普遍在鎮(zhèn)街及村居片區(qū)設立代表聯(lián)絡站，將其作為代表聯(lián)系選民群眾的日常平臺，代表在聯(lián)絡站公開代表信息，并定期進站接待選民，在大部分地方成為常態(tài)；大量縣鄉(xiāng)人大積極推進代表向選民報告履職情況，加強選民對代表工作的監(jiān)督，這些舉措有力地助推了選民與其選出的代表之間逐步建立比較正式的履職壓力機制，使得選民與代表之間的委托代理關系更為清晰、可視、有效，強化了兼職代表的角色意識，在一定程度上使代言和陳情這一代表的重要功能得到較好發(fā)揮。

六、結論與討論

本文通過分析發(fā)現(xiàn)，馬克思主義民主觀作為中國特色社會主義民主政治的理論來源，其中馬克思民主觀的選舉民主與直接民主相結合的獨特屬性為我國發(fā)展全過程人民民主提供了理論淵源，而馬克思民主觀中的民主廣泛性、“議行合一”、直接參與等理論要素，確定了人民代表大會組織制度和代表制度的基本框架。但更為突出的是，我國在馬克思主義中國化的過程中，對這一系列的觀念和要素的實踐落地，因地制宜地進行了調試和平衡，使馬克思民主觀的價值理念和人民代表機關有效行使權力的制度功能得以充分體現(xiàn)在人民代表大會制度的實踐中，使人民代表大會制度既具有科學理論的指引，又深深地扎根于中國社會的土壤中，體現(xiàn)出巨大的制度優(yōu)勢和強大生命力。

同時，對人民代表大會制度的認識，也必須具備馬克思主義的實事求是的態(tài)度，客觀認識到當前的人民代表大會制度是中國共產黨帶領人民依據(jù)科學理論，在民主政治實踐中摸索和演變的結果，這種新型政治制度還需要進一步探索實踐，才能更加成熟、更加定型。比如，如何進一步完善人大及其常委會的組織設置，既兼顧到代表機關的民主性，又通過完善會議規(guī)模和開會方式，改革專門委員會、代表團設置等方面的制度設計，有效提高人大及其常委會的議事能力；如何更有效發(fā)揮人大代表、常委會組成人員的作用，建立完善科學的會議辯論、審議和表決機制，切實提高審議的有效性和科學性；如何從代表選舉產生初始就建立代表與選舉產生其的選民之間明晰的委托代理關系，確保代表普遍地具備充分自覺的代表意識，擔負起為選民代言代議的功能等，都值得進一步研究探索，以期不斷推動人民代表大會制度的發(fā)展和完善，不斷提高中國式民主的質量，使全過程人民民主得到全面實現(xiàn)。

注釋：

①郭麗蘭：《馬克思民主理論何以建構》，載《學術論壇》2010年第1期。

②蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，北京：法律出版社1998年版，第2頁。

③《全國人大常委會黨組舉行會議學習貫徹習近平總書記在中央人大工作會議上的重要講話和會議精神 栗戰(zhàn)書主持并講話》，新華網，http://www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202110/7e89869d153a4286846267318bd06f4 1.shtml。

④王國勤：《國家與社會關系的話語建構：從哲學話語到政治話語》，載《浙江社會科學》2021年第8期。

⑤舒建華：《馬克思主義國家自主性理論及其發(fā)展》，載《社會科學論壇》2021年第4期。

⑥郭麗蘭：《馬克思民主理論何以建構》。

⑦《馬克思恩格斯文集》第3 卷，北京：人民出版社2009年版，第151頁。

⑧《馬克思恩格斯文集》第2 卷，北京：人民出版社2009年版，第112頁。

⑨陳家剛：《當代中國人大制度建構的理論邏輯》，載《理論界》2009年第8期。

⑩《馬克思恩格斯文集》第2卷，第424頁。

?《馬克思恩格斯文集》第2卷，第427頁。

?《馬克思恩格斯文集》第2卷，第431頁。

?《馬克思恩格斯文集》第2卷，第432頁。

?《馬克思恩格斯文集》第3卷，第196頁。

?蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，第4頁。

?《馬克思恩格斯文集》第3卷，第217頁。

?《馬克思恩格斯文集》第3卷，第222頁。

?《馬克思恩格斯文集》第3卷，第197頁。

?《馬克思恩格斯文集》第3卷，第154頁。

?《馬克思恩格斯文集》第3卷，第155頁。

?蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，第5頁。

?蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，第214頁。

?《馬克思恩格斯文集》第3卷，第196頁。

?蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，第191頁。

?王紹光：《民主四講》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店2008年版，第2頁。

?［美］A·H·布奇：《代表——政治學的基本概念之一》，朱堅章等譯，臺北：幼獅文化事業(yè)公司1978 年版，第18頁。

?應奇（編）：《代表理論與代議民主》，長春：吉林出版集團2008年版，第54頁。

?李翔宇：《代表罷免權的理論與實踐張力》，載《嶺南學刊》2016年第6期。

?《習近平在中央人大工作會議上發(fā)表重要講話》，中國人大網，http://www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202110/4edb8e 9ea1f240b9bfaf26f97bcb2c27.shtml。

?《中華人民共和國憲法》第2條、第3條。

?《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第6條。

?《中華人民共和國憲法》第3條。

?《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第47條。

?蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，第214頁。

?《習近平在中央人大工作會議上發(fā)表重要講話》，中國人大網，http://www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202110/4edb8e 9ea1f240b9bfaf26f97bcb2c27.shtml。

?胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，中國文明網，http://www.wenming.cn/specials/zxdj/kxfzcjhh/jj/201211/t20121118_940065.shtm。

?參見蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，序言。

?習近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65 周年大會上的講話》，新華網，http://www.xinhuanet.com/poli?tics/2014-09/21/c_1112564804.htm。

?鄧小平：《民主是解放思想的重要條件》，載全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室（編）：《人民代表大會制度重要文獻選編》，北京：中國民主法制出版社、中央文獻出版社2015年版，第367頁。

?習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民網，http://cpc.people.com.cn/BIG5/n1/2017/1028/c64094-29613660.html。

?同上。

?習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60 周年上的講話》，載《求是》2019年第18期。

?［美］詹姆斯·M·布坎南、戈登·塔洛克：《同意的計算：立憲民主的邏輯基礎》，陳光金譯，北京：中國社會科學出版社2000年版，第245頁。

?蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，第235頁。

?蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，第177頁。

?［美］卡爾·科恩：《論民主》，聶崇信等譯，北京：商務印書館2015年版，第84頁，轉引自楊云彪：《公民的選舉》，北京：中國大百科全書出版社2008年版，第308頁。

?蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，第236頁。

?《中華人民共和國憲法》第57條。

?《中華人民共和國憲法》（1954 年）第21 條、第30 條、第55條。

?《第五屆全國人民代表大會第二次會議關于修正〈中華人民共和國憲法〉若干規(guī)定的決議》，載全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室（編）：《人民代表大會制度重要文獻選編》第2冊，第408頁。

[51]彭真：《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》，載全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室（編）：《人民代表大會制度重要文獻選編》第2冊，第567頁。

[52]鄧小平：《關于〈中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法〉（草案）的說明》，載全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室（編）：《人民代表大會制度重要文獻選編》第1 冊，北京：中國民主法制出版社、中央文獻出版社2015 年版，第154頁。

[53]彭真：《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》，載全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室（編）：《人民代表大會制度重要文獻選編》第2 冊，第568—569頁。

[54]彭真：《關于七個法律草案的說明》，載全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室（編）：《人民代表大會制度重要文獻選編》第2冊，第448頁。

[55]《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025 年）》，載《人民日報》2021年1月10日。

[56]《中華人民共和國憲法》第57 條、第96 條、第62 條、第67條等。

[57]《中華人民共和國憲法》第85條、第105條。

[58]《中華人民共和國憲法》（1954年）第54、62條。

[59]《中華人民共和國憲法》（1954年）第65條。

[60]劉政：《人民代表大會制度的歷史足跡》，第129頁。

[61]同注[54]。

[62]《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第15條。

[63]《中華人民共和國憲法》第65條、第103條。

[64]同注[51]。

[65]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定（2014 年10 月23 日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過）》，人民網，http://cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64387-25927606.html。

[66]《加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設 充分發(fā)揮基層國家權力機關作用——全國人大常委會辦公廳負責人就中共中央轉發(fā)〈中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的若干意見〉答記者問》，新華網，http://www.xinhuanet.com//politics/2015-10/21/c_1116897089.htm。

[67]《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第6條。

[68]《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第5條、第33條、第34條。