李俊高

2021年中央“一號(hào)文件”明確提出，構(gòu)建新發(fā)展格局，潛力后勁在“三農(nóng)”，迫切需要擴(kuò)大農(nóng)村需求，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)(1)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》(2021年1月4日)，《人民日?qǐng)?bào)》2021年2月22日，第1版。。當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間割裂、要素“鄉(xiāng)-城”單向流動(dòng)、城鄉(xiāng)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施不均等、城鄉(xiāng)發(fā)展差距大等城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問(wèn)題依然突出，成為我國(guó)國(guó)內(nèi)大循環(huán)中最大的短板之一。一方面，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡對(duì)國(guó)內(nèi)大循環(huán)的運(yùn)行和國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的互動(dòng)產(chǎn)生了制約作用。只有加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，使城鄉(xiāng)關(guān)系從割裂逐漸走向融合，使工農(nóng)關(guān)系從失衡走向相對(duì)均衡，才能進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)。另一方面，我國(guó)農(nóng)村居民是最具消費(fèi)潛力的群體，挖掘農(nóng)村消費(fèi)潛力，有助于加強(qiáng)城鄉(xiāng)生產(chǎn)與消費(fèi)的有效銜接，有助于國(guó)內(nèi)大循環(huán)。由此可見(jiàn)，我國(guó)具有通過(guò)重塑城鄉(xiāng)關(guān)系、推動(dòng)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、增長(zhǎng)動(dòng)能轉(zhuǎn)換的巨大空間(2)陳文勝、李珺《全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的鄉(xiāng)村教育研究》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第5期，第77頁(yè)。，并能為“雙循環(huán)”新發(fā)展格局提供重要支撐。

一 文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題提出

近年來(lái)，關(guān)于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的研究主要從城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的內(nèi)涵、障礙及其實(shí)現(xiàn)路徑等方面展開(kāi)。關(guān)于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展內(nèi)涵的研究，學(xué)界形成了“前提說(shuō)”和“目標(biāo)說(shuō)”?！扒疤嵴f(shuō)”將城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展視為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一個(gè)前提，即城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等各子系統(tǒng)之間作用互動(dòng)、能量互補(bǔ)，且一方發(fā)展不以犧牲另外一方發(fā)展能力為代價(jià)(3)薛向嶺《農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)化對(duì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的有效性研究》，重慶大學(xué)2006年碩士學(xué)位論文，第14頁(yè)。?！澳繕?biāo)說(shuō)”將城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展視為新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興的核心目標(biāo)，包括城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間、城鄉(xiāng)人口分布、城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)服務(wù)的均衡等(4)王俊霞、高菲、祝丹楓《城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展與基本公共服務(wù)均等化——基于耦合與協(xié)調(diào)模型的分析》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》2015年第7期，第37頁(yè)。。學(xué)界對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展障礙的研究可歸納為“二元結(jié)構(gòu)說(shuō)”、“市場(chǎng)失靈說(shuō)”和“制度障礙說(shuō)”?！岸Y(jié)構(gòu)說(shuō)”認(rèn)為，長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)破壞了城鄉(xiāng)要素平等交換的基礎(chǔ)，致使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展受阻(5)劉衛(wèi)紅《城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要障礙及實(shí)現(xiàn)路徑》，《中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)》2015年第22期，第2頁(yè)。。“市場(chǎng)失靈說(shuō)”認(rèn)為，受市場(chǎng)壟斷、交易成本高、信息不對(duì)稱(chēng)等因素影響，農(nóng)村土地、資金、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素單一向城市轉(zhuǎn)移，造成城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展(6)謝方、徐志文《“城鄉(xiāng)界面”視角下城鄉(xiāng)要素雙向合理流動(dòng)機(jī)制研究》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)(漢文版)》2018年第3期，第94頁(yè)。。“制度障礙說(shuō)”認(rèn)為，城市戶(hù)籍門(mén)檻、城市偏向政策、資本下鄉(xiāng)準(zhǔn)入門(mén)檻等一系列制度性障礙導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等(7)郭素芳《城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)框架下鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯與保障機(jī)制》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期，第37頁(yè)。。關(guān)于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展路徑的研究，學(xué)界主張從加強(qiáng)制度供給、推進(jìn)市場(chǎng)化改革、加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面進(jìn)行。一是通過(guò)一系列制度性設(shè)計(jì)，打通市民入鄉(xiāng)通道，搭建要素流動(dòng)平臺(tái)，制定資本下鄉(xiāng)的管理規(guī)則，使得城鄉(xiāng)要素充分流動(dòng)循環(huán)(8)李?lèi)?ài)民《我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)程、問(wèn)題與路徑》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2019年第2期，第37頁(yè)。；二是進(jìn)一步推動(dòng)要素市場(chǎng)化改革，努力使勞動(dòng)力、土地、資金等要素市場(chǎng)發(fā)展成為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的中間環(huán)節(jié)(9)耿慧志、劉子健、張?zhí)煊畹取峨p循環(huán)體系下土地要素市場(chǎng)化改革對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展的影響》，《城市學(xué)刊》2020年第6期，第45頁(yè)。；三是加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)服務(wù)體系，增強(qiáng)農(nóng)村吸納生產(chǎn)要素的能力，讓城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)要素共生持續(xù)發(fā)展(10)李劍閣《加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善農(nóng)村公共服務(wù)》，《群言》2006年第9期，第14頁(yè)。。

綜上所述，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展研究成果豐碩，但仍存在進(jìn)一步拓展的空間。從研究視角上看，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展與否事關(guān)國(guó)內(nèi)大循環(huán)的順利運(yùn)行，當(dāng)下研究城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展必然要置于“雙循環(huán)”新發(fā)展格局特定環(huán)境下，賦予其新的研究?jī)?nèi)容，揭示其新的規(guī)律性特征；從研究?jī)?nèi)容上看，現(xiàn)有研究更多著眼于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展模式、發(fā)展路徑和政策支持，缺少對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制的挖掘。因此，本文立足新發(fā)展格局，深入剖析城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的基本要求、主要障礙、動(dòng)力機(jī)制，提出城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑及對(duì)策建議，推動(dòng)城鄉(xiāng)關(guān)系朝著和諧共生的方向邁進(jìn)。

二 “雙循環(huán)”新發(fā)展格局下城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的基本要求

“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的實(shí)現(xiàn)內(nèi)在要求“城”與“鄉(xiāng)”在社會(huì)再生產(chǎn)四個(gè)環(huán)節(jié)(生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi))緊密協(xié)同、有效銜接，形成城鄉(xiāng)有機(jī)循環(huán)，并不斷推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展進(jìn)一步要求城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合暢通、城鄉(xiāng)收入分配均衡、城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)順暢和城鄉(xiāng)供需適配(11)涂圣偉《“十四五”時(shí)期暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的動(dòng)力機(jī)制與實(shí)現(xiàn)路徑》，《改革》2021年第10期，第22頁(yè)。。

在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展要求城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合暢通。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合暢通主要表現(xiàn)在二、三產(chǎn)業(yè)向農(nóng)業(yè)延伸和農(nóng)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)延伸，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的有機(jī)融合發(fā)展。一方面，二、三產(chǎn)業(yè)向農(nóng)業(yè)延伸是指現(xiàn)代化信息技術(shù)不斷衍射和嵌入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，運(yùn)用于城市工業(yè)、服務(wù)業(yè)的新技術(shù)、新手段廣泛地進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域并催生出一些諸如休閑農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)、景觀農(nóng)業(yè)、智慧大棚、訂單農(nóng)業(yè)等新業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)?；?、現(xiàn)代化。另一方面，農(nóng)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)延伸是指通過(guò)農(nóng)村土地、自然資源等要素大規(guī)模流轉(zhuǎn)變?yōu)槌墙棘F(xiàn)代化種植基地，再引導(dǎo)城市工商業(yè)資本注入農(nóng)產(chǎn)品加工、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)等環(huán)節(jié)，形成集農(nóng)林牧副漁等基礎(chǔ)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品精深加工、多樣化銷(xiāo)售于一體的農(nóng)聯(lián)工商產(chǎn)業(yè)鏈體系(12)江澤林《農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展再探索》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2021年第6期，第10頁(yè)。。

在分配環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展要求城鄉(xiāng)收入分配均衡。城鄉(xiāng)收入分配不合理會(huì)嚴(yán)重抑制社會(huì)整體購(gòu)買(mǎi)能力，中低收入居民和高收入居民群體可能存在有效需求不足，導(dǎo)致生產(chǎn)出來(lái)的產(chǎn)品賣(mài)不出去，嚴(yán)重限制社會(huì)總產(chǎn)品的實(shí)現(xiàn)，使得城鄉(xiāng)有機(jī)循環(huán)受阻(13)葉興慶《在暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)中推進(jìn)城鄉(xiāng)雙向開(kāi)放》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020年第11期，第2頁(yè)。。因此，均衡合理的城鄉(xiāng)收入分配，有利于提高農(nóng)村社會(huì)消費(fèi)能力，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。

在交換環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展要求城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)順暢。在傳統(tǒng)的二元城鄉(xiāng)關(guān)系中，要素“鄉(xiāng)-城”單向流動(dòng)，造成“鄉(xiāng)村病”(14)鄉(xiāng)村病具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素高速非農(nóng)化、農(nóng)民社會(huì)主體過(guò)快老弱化、農(nóng)村建設(shè)用地日益空廢化、農(nóng)村水土環(huán)境嚴(yán)重污損化等特征。參見(jiàn)：劉彥隨《新型城鎮(zhèn)化應(yīng)注重根治“鄉(xiāng)村病”》，《決策探索》2013年第9期，第22頁(yè)。和“城市病”(15)城市病是指城市在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的交通擁擠、住房緊張、供水不足、能源緊缺、環(huán)境污染、秩序混亂，以及物質(zhì)流、能量流的輸入、輸出失去平衡，需求矛盾加劇等問(wèn)題。參見(jiàn)：譚縱波《城市病是一種什么病?》，《文化縱橫》2020年第7期，第127頁(yè)。并存的局面。從長(zhǎng)期來(lái)看，這種要素的單向流動(dòng)并未形成良性的、雙向循環(huán)對(duì)流，難以及時(shí)、準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)要素價(jià)值洼地，在一定程度上阻滯了農(nóng)村和城市生產(chǎn)要素的替換，無(wú)法持續(xù)支撐鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化。只有合理引導(dǎo)城市要素流向農(nóng)村，形成城鄉(xiāng)要素雙向互動(dòng)，才能激發(fā)“三農(nóng)”發(fā)展?jié)撃?，在新發(fā)展格局下推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展(16)馮淑怡、魯力翡、王博《城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)下我國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2021年第4期，第5頁(yè)。。

在消費(fèi)環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展要求城鄉(xiāng)供需適配。農(nóng)產(chǎn)品除了滿(mǎn)足農(nóng)村居民的生活消費(fèi)和農(nóng)業(yè)自身生產(chǎn)消費(fèi)以外，相當(dāng)一部分要供應(yīng)給城市。同時(shí)，農(nóng)民所需要的大部分生產(chǎn)資料和生活資料都需要依靠城市工業(yè)部門(mén)通過(guò)零售市場(chǎng)銷(xiāo)售給農(nóng)村(17)何恒《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展研究——一個(gè)再生產(chǎn)理論的視角》，山東理工大學(xué)2009年碩士學(xué)位論文，第26頁(yè)。。新發(fā)展格局的實(shí)現(xiàn)需要通過(guò)現(xiàn)代流通手段和媒介提高城鄉(xiāng)供需匹配效率，構(gòu)建城鄉(xiāng)商品供需高效對(duì)接機(jī)制，加強(qiáng)城鄉(xiāng)生產(chǎn)與消費(fèi)的有效銜接，進(jìn)而化解城鄉(xiāng)間生產(chǎn)與消費(fèi)的矛盾，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供需的動(dòng)態(tài)平衡，有效滿(mǎn)足城鄉(xiāng)居民多層次多樣化的消費(fèi)需求(18)涂圣偉《“十四五”時(shí)期暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的動(dòng)力機(jī)制與實(shí)現(xiàn)路徑》，《改革》2021年第10期，第23頁(yè)。。

三 “雙循環(huán)”新發(fā)展格局下城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的主要障礙

新發(fā)展格局賦予了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展新的內(nèi)涵、要求和特征。但現(xiàn)存體制機(jī)制障礙嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)在空間格局、市場(chǎng)體系、公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)水平、民生水平、收入分配等方面實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。究其原因，可以歸納為社會(huì)再生產(chǎn)各環(huán)節(jié)存在“城市偏向”特征、城鄉(xiāng)要素權(quán)能不對(duì)等、城鄉(xiāng)二元市場(chǎng)分割嚴(yán)重三個(gè)方面。

(一)社會(huì)再生產(chǎn)各環(huán)節(jié)，“城市偏向”特征仍然明顯

我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)存在著明顯的“城市偏向”特征，貫穿于生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)四個(gè)環(huán)節(jié)，使得城市獲得了發(fā)展先機(jī)，而農(nóng)村發(fā)展卻相對(duì)滯后。具體來(lái)看，“城市偏向”主要表現(xiàn)為城市偏向的所有制制度、生產(chǎn)組織制度、宏觀調(diào)控制度和資源配置制度(19)武立永《階層結(jié)構(gòu)、城市偏向制度與城鄉(xiāng)收入差距》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2014年第3期，第62頁(yè)。。在所有制制度方面，“城市偏向”主要表現(xiàn)為我國(guó)相關(guān)法律并未就“農(nóng)民集體”作為土地所有者如何行使相關(guān)權(quán)利的組織形式和程序作出明確規(guī)定和解釋?zhuān)率罐r(nóng)民集體意志缺乏有效的表達(dá)途徑和方式，其主體地位實(shí)際上被“虛化”和“替代”。相對(duì)于城市土地國(guó)有制，由于農(nóng)村集體利益主體“虛化”，導(dǎo)致農(nóng)民群體利益容易受到其他生產(chǎn)組織或企業(yè)的侵蝕(20)束景陵《試論農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不明確之克服》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2006年第3期，第48頁(yè)。。在生產(chǎn)組織方面，“城市偏向”主要表現(xiàn)為城市擁有各種相互緊密聯(lián)系的生產(chǎn)組織，如各類(lèi)各級(jí)所有制性質(zhì)的企業(yè)、工廠和協(xié)會(huì)等，獲得的資源較多；而農(nóng)戶(hù)居住分散，地塊細(xì)碎化等決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要以家庭為基本單位，這種完全競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)組織形式缺乏市場(chǎng)談判能力。例如，在一些統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實(shí)踐中，即便地方政府不斷提高“三農(nóng)”在共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果中所占的比重，但在“何時(shí)分配、怎樣分配”等關(guān)鍵問(wèn)題上，農(nóng)民并沒(méi)有真正的平等談判能力。在資源配置方面，“城市偏向”主要表現(xiàn)為城市資源配置基本市場(chǎng)化，而農(nóng)村資源則處于由政府與市場(chǎng)共同配置的半市場(chǎng)化狀態(tài)。這種資源配置方式使得農(nóng)村資源、要素和產(chǎn)品與城市進(jìn)行交換時(shí)容易受到行政因素的干預(yù)，進(jìn)而形成事實(shí)上不平等的城鄉(xiāng)交換關(guān)系。如在糧食生產(chǎn)方面，出于保障國(guó)家糧食安全的考慮，政府會(huì)傾向于采取措施防止耕地非糧化、非農(nóng)化，在某種程度上妨礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的多樣化，阻礙了農(nóng)民收入的增加。在宏觀調(diào)控方面，“城市偏向”主要表現(xiàn)為財(cái)政政策和貨幣政策是以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和物價(jià)穩(wěn)定為核心目標(biāo)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的追求必然倚重于城市工業(yè)，而政府調(diào)控物價(jià)時(shí)將農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格始終處于嚴(yán)格調(diào)控之下，從而加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，在一定程度上損害了農(nóng)民的利益。

(二)城鄉(xiāng)要素權(quán)能不對(duì)等，仍存在“同地不同權(quán)、同工不同酬、同資不同利”現(xiàn)象

城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式上不一致或者不平衡會(huì)引發(fā)城鄉(xiāng)要素不平等交換、不合理配置，進(jìn)而抑制了農(nóng)村發(fā)展活力。具體包括：農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“同地不同價(jià)”、城鄉(xiāng)勞動(dòng)力“同工不同酬”、城鄉(xiāng)金融資源“同資不同利”。

一是城鄉(xiāng)土地權(quán)能不對(duì)等，進(jìn)而造成“同地不同權(quán)”。與國(guó)有土地相比，集體土地雖然也屬于公有制，但實(shí)際上二者并不具有完全對(duì)等的權(quán)能。相較城市而言，農(nóng)村土地使用受到更多約束，包括用途受限、轉(zhuǎn)讓受限、行業(yè)受限等，造成農(nóng)村土地收益來(lái)源狹窄。這種“同地不同權(quán)”首先源于現(xiàn)行法律對(duì)于集體土地權(quán)能的限制。按照《土地管理法》第六十三條規(guī)定，“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，且當(dāng)簽訂書(shū)面合同，載明土地界址、面積、動(dòng)工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權(quán)利義務(wù)”。也就是說(shuō)，集體土地如果作為建設(shè)用地，只能本村村民自用以及有限的與他人合作使用。同時(shí)，我國(guó)《土地管理法》第九條規(guī)定“城市市區(qū)土地屬于國(guó)家所有”，這意味著農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地如果不變更土地所有權(quán)關(guān)系，就不具備與國(guó)有土地同等入市和同價(jià)的權(quán)能屬性(21)周婧揚(yáng)《同地、同權(quán)、同價(jià)的實(shí)現(xiàn)條件及路徑研究》，浙江大學(xué)2017年碩士學(xué)位論文，第11頁(yè)。。近年來(lái)，不少地方搭建了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)以解決城鄉(xiāng)“同地不同權(quán)”問(wèn)題，但總體上農(nóng)民承包地和宅基地的各種權(quán)能仍難以實(shí)現(xiàn)(22)黃敏、丁娟、吳曉偉《百年來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村土地改革歷程與展望》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第5期，第25頁(yè)。，直接限制了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增加。二是城鄉(xiāng)勞動(dòng)權(quán)能不對(duì)等，尤其是城鄉(xiāng)戶(hù)籍差異造成城鄉(xiāng)勞動(dòng)力在同一區(qū)域、同一崗位上出現(xiàn)“同工不同酬，同城不同權(quán)”的現(xiàn)象。按照馬克思勞動(dòng)價(jià)值論，商品的價(jià)值量由其社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間決定，工資作為勞動(dòng)力價(jià)值的貨幣表現(xiàn)，同一區(qū)域、同一工作崗位理應(yīng)有著相同的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，即同工同酬(23)楊云善《保障農(nóng)民工同工同酬問(wèn)題研究》，《中州學(xué)刊》2014年第10期，第84頁(yè)。。但在現(xiàn)實(shí)中，仍然存在著城鄉(xiāng)居民因身份、戶(hù)籍差異而難以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)權(quán)能對(duì)等，即使在同一區(qū)域、同一崗位上仍然出現(xiàn)“同工不同酬，同城不同權(quán)”的現(xiàn)象(24)穆克瑞《新發(fā)展階段城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要障礙及突破方向》，《行政管理改革》2021年第1期，第83頁(yè)。。有研究表明，一些用人單位的農(nóng)民工與正式編制工在相同崗位、產(chǎn)生同樣的效益，所獲取的勞動(dòng)報(bào)酬卻明顯偏低，只相當(dāng)于正式編制工人的50%左右(25)熊海鷗、王曄君《新城鎮(zhèn)化：如何讓農(nóng)民安心上樓》，《北京商報(bào)》2013年11月19日，第5版。。三是城鄉(xiāng)金融資源配置權(quán)能不對(duì)等造成“同資不同利”。一方面，城市存貸比遠(yuǎn)小于農(nóng)村存貸比，在資金配置上農(nóng)村處于明顯的劣勢(shì)地位。這意味著信貸資金從農(nóng)業(yè)部門(mén)大量外流，被配置到城鎮(zhèn)及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門(mén)，貸款資源向城市傾斜，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度在減弱。另一方面，農(nóng)村資金借貸成本遠(yuǎn)高于城市。同樣的貸款，在城市是基準(zhǔn)利率或打折利率，而針對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的貸款利率卻要上浮2倍或者是3倍(26)郭樹(shù)清《城鄉(xiāng)之間五大不合理格局》，《黨政論壇(干部文摘)》2012年第3期，第17頁(yè)。；一些原本用于支持農(nóng)村弱勢(shì)群體、貧困人口的普惠金融貸款，其貸款利率卻被認(rèn)為過(guò)高(27)《農(nóng)村普惠金融利率高于城市成痛點(diǎn)，利率是否越低越好？》，央廣網(wǎng)，2016年11月16日發(fā)布，2021年9月26日訪(fǎng)問(wèn)：http://finance.cnr.cn/jjgd/20161116/t20161116_523272730.shtml。。

(三)城鄉(xiāng)二元市場(chǎng)分割嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)要素資源的優(yōu)化配置

現(xiàn)存的城鄉(xiāng)市場(chǎng)分割現(xiàn)象嚴(yán)重阻滯了各種資源要素在工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間的正常循環(huán)，嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)資源要素的優(yōu)化配置，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果難以惠及“三農(nóng)”，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程受阻、農(nóng)村空心化等問(wèn)題突出(28)李萍等《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的政府與市場(chǎng)關(guān)系研究》，經(jīng)濟(jì)學(xué)科學(xué)出版社2011年版，第21、22頁(yè)。。

一方面，土地要素市場(chǎng)分割使得農(nóng)民無(wú)法參與土地市場(chǎng)，享受土地增值收益。在農(nóng)地非農(nóng)化市場(chǎng)上，地方政府是將農(nóng)村集體土地征收為城市國(guó)有土地的唯一實(shí)施主體；而在城市土地一級(jí)市場(chǎng)上，地方政府作為城市土地的唯一供給者(29)吳淑萍《地方政府城市土地供應(yīng)量?jī)r(jià)決策研究》，清華大學(xué)2019年博士學(xué)位論文，第2頁(yè)，將從農(nóng)民手中低價(jià)格流轉(zhuǎn)進(jìn)來(lái)的土地資源以市場(chǎng)競(jìng)拍價(jià)出讓給工業(yè)用地和商業(yè)用地，開(kāi)發(fā)商獲取大量級(jí)差收益，卻只從中拿出一部分來(lái)解決農(nóng)民的基本養(yǎng)老保障，而農(nóng)民的教育、醫(yī)療、就業(yè)等權(quán)益難以得到實(shí)質(zhì)性保障。同時(shí)，土地利用變更所帶來(lái)的增值收益基本上都用于城市空間擴(kuò)展、城市基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)園區(qū)建設(shè)，卻較少用在農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)上，進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)差距(30)謝冬水《土地市場(chǎng)扭曲與中國(guó)居民消費(fèi)不足》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第3期，第84頁(yè)。。

另一方面，我國(guó)長(zhǎng)期存在的勞動(dòng)力市場(chǎng)分割使得城鄉(xiāng)勞動(dòng)力雙向流動(dòng)市場(chǎng)化機(jī)制無(wú)法建立起來(lái)，也進(jìn)一步造成城鄉(xiāng)勞動(dòng)力在就業(yè)機(jī)會(huì)、福利報(bào)酬方面存在很大差異。我國(guó)當(dāng)前城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)分割表現(xiàn)為雙二元形式，即城鄉(xiāng)之間的分割和城市內(nèi)部正式與非正式勞動(dòng)力市場(chǎng)的分割。城鄉(xiāng)之間的分割主要體現(xiàn)為勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)自由流動(dòng)存在著諸多無(wú)形障礙。例如，城市盡管還存在一些空余的就業(yè)崗位，但對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市就業(yè)仍然存在專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能、學(xué)歷、年齡等多方面“無(wú)形”的限制，從農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移而來(lái)的勞動(dòng)力難以滿(mǎn)足崗位需要。與此同時(shí)，由于城鄉(xiāng)之間在要素資源、產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)濟(jì)組織形式等方面存在差距，且農(nóng)業(yè)部門(mén)的勞動(dòng)生產(chǎn)效率明顯低于二、三產(chǎn)業(yè)，城市優(yōu)質(zhì)人力資源去農(nóng)村發(fā)展的動(dòng)力明顯不夠。城市內(nèi)部正式與非正式勞動(dòng)力市場(chǎng)的分割主要體現(xiàn)為正式勞動(dòng)力市場(chǎng)的就業(yè)人員主要從事穩(wěn)定性高、收入增長(zhǎng)快和福利待遇較好的工作，諸如公務(wù)員、國(guó)有企事業(yè)單位職員；而非正式勞動(dòng)力市場(chǎng)的就業(yè)人員以個(gè)體私營(yíng)服務(wù)業(yè)、零售業(yè)和各類(lèi)勞動(dòng)密集型民營(yíng)加工業(yè)以及國(guó)有企業(yè)的非編制用工為主，這些工作崗位對(duì)勞動(dòng)者的資歷要求較低，同時(shí)工資水平偏低、工作環(huán)境較差、流動(dòng)性強(qiáng)、保障體系也不完善(31)張露云《城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化影響因素分析》，重慶大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文，第8頁(yè)。。

四 “雙循環(huán)”新發(fā)展格局下城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制分析

在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，破除城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的體制機(jī)制障礙，不僅要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，還需要政府主導(dǎo)建構(gòu)與市場(chǎng)制度相匹配的產(chǎn)權(quán)制度(32)黃祖輝、李懿蕓、馬彥麗《論市場(chǎng)在鄉(xiāng)村振興中的地位與作用》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2021年第10期，第5頁(yè)。。按照科斯定律，清晰的產(chǎn)權(quán)界定是市場(chǎng)交易的前提(33)R. H. Coase, “The Problem of Social Cost,” Journal of law and Ewnomics 3, (October 1960): 8.。產(chǎn)權(quán)是城鄉(xiāng)資源要素雙向流動(dòng)機(jī)制的核心紐帶，明晰的產(chǎn)權(quán)是城鄉(xiāng)資源要素得以合理配置的邏輯起點(diǎn)(34)王向陽(yáng)、譚靜、申學(xué)鋒《城鄉(xiāng)資源要素雙向流動(dòng)的理論框架與政策思考》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2020年第10期，第63頁(yè)。。一個(gè)健全的、公平的城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)體系有利于城鄉(xiāng)市場(chǎng)公平有序的競(jìng)爭(zhēng)，更有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。因此，必須構(gòu)建權(quán)能對(duì)等、市場(chǎng)公平、有為政府三維動(dòng)力機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合暢通、城鄉(xiāng)分配均衡、城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)順暢和城鄉(xiāng)供需適配，進(jìn)而構(gòu)筑起城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(一)城鄉(xiāng)要素權(quán)能對(duì)等是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的前提

產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家把產(chǎn)權(quán)視為人們對(duì)物的使用所引起的相互關(guān)系，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)是一組行為性權(quán)利，或者是一個(gè)“產(chǎn)權(quán)束”(35)盧現(xiàn)祥、朱巧玲《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京大學(xué)出版社2014年版，第114、115頁(yè)。。當(dāng)相近的兩個(gè)財(cái)產(chǎn)或產(chǎn)權(quán)附著物的產(chǎn)權(quán)束不完全、產(chǎn)權(quán)安排不一致或者受到的約束不相同時(shí)，可能導(dǎo)致這兩個(gè)財(cái)產(chǎn)或者產(chǎn)權(quán)附著物在經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式上具有巨大的差異，進(jìn)而可能導(dǎo)致“同工不同酬”、“同地不同價(jià)”、“同資不同利”，并致使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)不均衡。因此，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的前提是城鄉(xiāng)要素權(quán)能對(duì)等，也就是相同或相近要素的所有者應(yīng)該擁有對(duì)等的要素權(quán)利和地位，方能驅(qū)使城鄉(xiāng)要素以獲得合理報(bào)酬為前提的雙向流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)互促互動(dòng)，促進(jìn)新發(fā)展格局下的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。一方面，城鄉(xiāng)要素權(quán)利不因身份差異而有所區(qū)別，要素所有者對(duì)要素?fù)碛邢嗤乃袡?quán)、處置權(quán)和收益權(quán)。其中，對(duì)等的要素所有權(quán)，即城鄉(xiāng)要素所有者都具有明晰界定的所有權(quán)，這是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素權(quán)能對(duì)等的核心；對(duì)等的要素使用權(quán)，即城鄉(xiāng)要素所有者在事實(shí)上或法律上具有相同的控制該要素的權(quán)利；對(duì)等的要素處置權(quán)，即城鄉(xiāng)要素所有者對(duì)要素在事實(shí)上或法律上具有相同最終處置的權(quán)利，如在要素取得、占有、轉(zhuǎn)移和消滅上的權(quán)利要對(duì)等；對(duì)等的要素收益權(quán)，即城鄉(xiāng)要素所有者可按照相同規(guī)則、基于要素投入情況獲得相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)利益。另一方面，城鄉(xiāng)要素權(quán)能對(duì)等還意味著城鄉(xiāng)要素所有者對(duì)于要素的一系列權(quán)利能夠獲得相同的法律賦權(quán)、行為能力及社會(huì)認(rèn)可，具有相同的維護(hù)自身權(quán)利的能力，當(dāng)城市與農(nóng)村要素權(quán)利受到侵害時(shí)，都能夠獲得等值、等價(jià)的補(bǔ)償(36)張克俊、高杰、方茜等《健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要素平等交換體制機(jī)制研究》，科學(xué)出版社2020年版，第164頁(yè)。。

(二)城鄉(xiāng)市場(chǎng)平等交換是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的基礎(chǔ)

在開(kāi)放經(jīng)濟(jì)條件下，城鄉(xiāng)間的生產(chǎn)要素和生產(chǎn)的商品不能完全在內(nèi)部完成價(jià)值補(bǔ)償和物質(zhì)補(bǔ)償，需要通過(guò)社會(huì)分工與市場(chǎng)交換來(lái)實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而使城鄉(xiāng)擁有不同要素稟賦的利益主體獲得相應(yīng)要素報(bào)酬。城鄉(xiāng)要素交換的本質(zhì)在于通過(guò)要素在城市和農(nóng)村部門(mén)間流動(dòng)為各部門(mén)發(fā)展提供必要的資源，而市場(chǎng)是生產(chǎn)要素、中間產(chǎn)品和最終消費(fèi)品流通、配置、交換的主要途徑和載體。由于特殊的歷史背景，我國(guó)城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)長(zhǎng)期處在分割的狀態(tài)，城鄉(xiāng)要素?zé)o法在同一市場(chǎng)中自由流動(dòng)和交換，實(shí)質(zhì)就是城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)規(guī)則的不平等。

一個(gè)公平、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)環(huán)境方能使各種資源要素按經(jīng)濟(jì)主體意愿，平等地、暢通無(wú)阻地在城鄉(xiāng)間進(jìn)行循環(huán)流動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)資源要素在城鄉(xiāng)之間的優(yōu)化配置，避免城鄉(xiāng)“失衡式”發(fā)展。因此，確保城鄉(xiāng)土地、勞動(dòng)力、資金等要素能順利平等地雙向流動(dòng)且能獲得均等要素報(bào)酬是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的基礎(chǔ)。統(tǒng)一、平等、有序、發(fā)育完善的城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)需要滿(mǎn)足以下幾個(gè)條件：一是相同的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則，即一切符合法律規(guī)定的要素均能進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，而不存在對(duì)城鄉(xiāng)不同身份的歧視性規(guī)定；二是相同的市場(chǎng)退出規(guī)則，即建立健全的市場(chǎng)退出規(guī)則促使城鄉(xiāng)要素自由進(jìn)入或退出市場(chǎng)，以確保城鄉(xiāng)要素良性競(jìng)爭(zhēng)，并獲得合理報(bào)酬或利潤(rùn)；三是相同的定價(jià)規(guī)則，城鄉(xiāng)要素定價(jià)應(yīng)根據(jù)勞動(dòng)投入情況、稀缺程度、供求情況、質(zhì)量好壞、區(qū)域遠(yuǎn)近等諸多因素來(lái)確定，并能夠按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交易，避免城鄉(xiāng)要素價(jià)格扭曲，消除工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的“價(jià)格剪刀差”現(xiàn)象。

(三)有為政府是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的保障

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展是無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的。在一定程度上，因?yàn)槌青l(xiāng)公共產(chǎn)品的不均等、可獲信息的不對(duì)稱(chēng)、居住成本和談判能力的懸殊等因素的影響，市場(chǎng)化可能會(huì)擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距(37)張躍《中國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程對(duì)城鄉(xiāng)收入差距的影響研究》，西北師范大學(xué)2017年碩士學(xué)位論文，第35頁(yè)。。這需要“有為政府”更好地發(fā)揮對(duì)初次分配的矯正功能，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障托底、公共環(huán)境治理等方面提供有效制度供給來(lái)推動(dòng)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展，將發(fā)展成果惠及廣大農(nóng)村地區(qū)，即通過(guò)城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制保障、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付保障、協(xié)調(diào)監(jiān)管與糾偏保障等相關(guān)措施來(lái)縮小城鄉(xiāng)差距，進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系(38)王俊、范建剛《從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興：有效市場(chǎng)與有為政府有機(jī)結(jié)合的互動(dòng)邏輯》，《青海社會(huì)科學(xué)》2021年第4期，第70頁(yè)。。

一是城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制保障。政府應(yīng)賦予城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)主體平等的地位，著力消除城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的體制機(jī)制性障礙，合理引導(dǎo)城市要素回流農(nóng)村，激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)要素潛能。二是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付保障。政府對(duì)農(nóng)村進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要用于交通、通信等公共基礎(chǔ)服務(wù)領(lǐng)域以及科教文衛(wèi)、社會(huì)保障等社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域，縮小城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本方面的差距，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展提供公共品支持。三是協(xié)調(diào)監(jiān)管與糾偏保障。一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略吸引各種利益主體進(jìn)駐農(nóng)村社會(huì)，這些利益主體是否真正保障了農(nóng)民的切身利益以及是否在國(guó)家糧食安全大戰(zhàn)略前提下努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、現(xiàn)代化，政府要盡到監(jiān)管和糾偏職責(zé)。另一方面，伴隨著大量要素、資源注入鄉(xiāng)村，各要素主體可能因?yàn)闋?zhēng)搶稀缺資源并引發(fā)糾紛，需要政府出面化解利益矛盾和沖突，確保鄉(xiāng)村振興不因利益沖突過(guò)大而停滯或偏離初衷(39)吳曉燕、趙普兵《協(xié)同共治：鄉(xiāng)村振興中的政府、市場(chǎng)與農(nóng)村社會(huì)》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期，第125頁(yè)。。

五 “雙循環(huán)”新發(fā)展格局下實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的關(guān)鍵舉措

在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，關(guān)鍵要破除城鄉(xiāng)“人、地、錢(qián)”等各種要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，需要發(fā)揮“有為政府”在頂層設(shè)計(jì)、政策引導(dǎo)、示范帶動(dòng)以及在公共投入和推動(dòng)改革等方面的作用，尤其是要對(duì)城鄉(xiāng)之間的戶(hù)籍壁壘、城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)發(fā)育程度不一致、統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)缺失、城鄉(xiāng)金融資源配置嚴(yán)重失衡、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等問(wèn)題給予妥善處理。

第一，深化戶(hù)籍制度改革，從制度上破除勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng)的障礙，進(jìn)一步消除城市吸納外來(lái)人口、市民下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)的體制機(jī)制障礙。一方面，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶(hù)籍管理上的統(tǒng)一，建立城鄉(xiāng)有序流動(dòng)的人口遷徙制度，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)人力資源下鄉(xiāng)，讓其攜帶的技術(shù)、技能能夠滲透到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素中去，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。與此同時(shí)，要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益進(jìn)城可攜帶，實(shí)現(xiàn)人口居住地與戶(hù)籍地在居民權(quán)利上趨同，尤其要解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工最為關(guān)切的關(guān)鍵問(wèn)題，如隨遷子女就近入學(xué)、異地看病報(bào)銷(xiāo)等。另一方面，要推動(dòng)戶(hù)籍制度附加權(quán)利均等化改革，縮小城鄉(xiāng)居民在子女教育、社保享有、醫(yī)療報(bào)銷(xiāo)、公共服務(wù)等方面的“落差”，促進(jìn)鄉(xiāng)村人口生產(chǎn)方式、生活方式向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

第二，推動(dòng)土地市場(chǎng)化改革，在擴(kuò)大農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開(kāi)放性方面邁出更大步伐。以穩(wěn)定新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體預(yù)期、促進(jìn)可持續(xù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)為目標(biāo)，進(jìn)一步擴(kuò)大承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開(kāi)放性，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化和現(xiàn)代化發(fā)展；以?xún)?yōu)化人口結(jié)構(gòu)、保障外來(lái)人口自住需求為目標(biāo)，有序擴(kuò)大農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開(kāi)放性，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實(shí)現(xiàn)形式，盤(pán)活農(nóng)村閑置的存量建設(shè)用地，拓寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入渠道；以提高配置效率、發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)為目標(biāo)，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開(kāi)放性，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展?jié)撃堋?/p>

第三，制定資本下鄉(xiāng)的管理規(guī)則，引導(dǎo)工商資本投向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展的新模式、新業(yè)態(tài)、新技術(shù)和新產(chǎn)品，使逐利資本成為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的助力器。在下鄉(xiāng)渠道上，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，引導(dǎo)村民在自愿主動(dòng)的基礎(chǔ)上完成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；在下鄉(xiāng)監(jiān)管上，建立審查備案、租金保障、租賃退出、違規(guī)懲戒等制度，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)資質(zhì)、經(jīng)營(yíng)、信用以及土地流轉(zhuǎn)的審核；在下鄉(xiāng)服務(wù)上，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入良種繁育，農(nóng)業(yè)設(shè)施，農(nóng)產(chǎn)品加工、儲(chǔ)藏、運(yùn)輸、銷(xiāo)售以及農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)等。

第四，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)服務(wù)體系，增強(qiáng)農(nóng)村吸納生產(chǎn)要素的能力。一方面，進(jìn)一步完善交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快省道、縣道、鄉(xiāng)道、村道的完善，全面提升交通運(yùn)輸保障水平，打通物流服務(wù)的“最后一公里”，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、物流運(yùn)輸提供基礎(chǔ)性服務(wù)。另一方面，加快新基建設(shè)施在農(nóng)村的布局，借道5G網(wǎng)絡(luò)提升農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)水平，大力發(fā)展農(nóng)村電子商務(wù),把農(nóng)村特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)民族文化優(yōu)勢(shì)資源通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)鏈接全世界；加快冷鏈物流設(shè)施建設(shè)，把生鮮農(nóng)產(chǎn)品物流服務(wù)發(fā)展為城鄉(xiāng)對(duì)接的重點(diǎn)領(lǐng)域，保障城市農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)質(zhì)量。