■文/李海波 白壽輝 武玉青/齊魯工業(yè)大學(xué)（山東省科學(xué)院）科學(xué)學(xué)研究所

培育和發(fā)展新型研發(fā)機(jī)構(gòu)成為推進(jìn)科教強(qiáng)國(guó)、人才強(qiáng)國(guó)建設(shè)，深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措之一。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)作為國(guó)家和區(qū)域創(chuàng)新體系中的重要組成部分，旨在克服傳統(tǒng)科研機(jī)構(gòu)在科技體制、機(jī)制上的制約，聚焦區(qū)域的創(chuàng)新資源要素，是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新深度融合、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化、提升國(guó)家創(chuàng)新體系整體效能、建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)的重要新載體。2021年習(xí)近平總書記在山東視察期間，對(duì)山東作出“三個(gè)走在前”的重要指示。其中，要實(shí)現(xiàn)“在增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)新力上走在前”，就要在科技、人才等創(chuàng)新體制機(jī)制上全國(guó)走在前，實(shí)現(xiàn)率先突破、引領(lǐng)發(fā)展，就是要切實(shí)解決“人才發(fā)展體制機(jī)制改革還存在‘最后一公里’不暢通的問題”、切實(shí)解決科技體制改革“無(wú)人區(qū)、深水區(qū)”等深層次問題。從國(guó)家科技自立自強(qiáng)戰(zhàn)略支撐來看，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)這一重塑式改革已經(jīng)成為創(chuàng)新體制機(jī)制改革率先突破的先手棋，成為激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力的關(guān)鍵點(diǎn)，成為增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)創(chuàng)新力走在前的突破口。

一、新階段新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的新使命

一是從目前理論研究來看。“新型研發(fā)機(jī)構(gòu)”是在我國(guó)政策導(dǎo)向下出現(xiàn)的新名詞，2010年，“新型研發(fā)機(jī)構(gòu)”一詞首次出現(xiàn)在官方公布的文件中，之后學(xué)術(shù)界也開始從不同的視角對(duì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的概念給出界定，但并未形成統(tǒng)一說法。2019年9月，科技部發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，對(duì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了統(tǒng)一定義，《意見》明確，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)是聚焦科技創(chuàng)新需求，主要從事科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)服務(wù)，投資主體多元化、管理制度現(xiàn)代化、運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化、用人機(jī)制靈活的獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在許多方面呈現(xiàn)出不同于傳統(tǒng)研發(fā)機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為創(chuàng)新（包括體制機(jī)制創(chuàng)新）、政府導(dǎo)向、多主體、市場(chǎng)化運(yùn)作、現(xiàn)代化管理模式、資源整合、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新延展、搭建完整創(chuàng)新鏈、產(chǎn)學(xué)研協(xié)同是這類新型機(jī)構(gòu)的共性特征，認(rèn)為新型研發(fā)機(jī)構(gòu)是以科技研發(fā)活動(dòng)為主的新型法人機(jī)構(gòu)。

目前我國(guó)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的法人身份主要有三類：事業(yè)法人、企業(yè)法人和民辦非企業(yè)。國(guó)內(nèi)無(wú)論是學(xué)術(shù)界，還是科技界、企業(yè)界對(duì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的法人屬性尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。對(duì)于一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)主體來講，必須從法律地位及組織屬性等角度對(duì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)做出科學(xué)界定，并根據(jù)其定位功能予以引導(dǎo)建設(shè)、規(guī)范治理。在實(shí)踐中，許多新設(shè)立的研發(fā)組織都被泛稱為新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致新型研發(fā)機(jī)構(gòu)內(nèi)涵和邊界越來越模糊，在國(guó)家法律尚未明確其法人屬性情況下，身份屬性模糊使其在我國(guó)現(xiàn)有科技體制中找不到適配位置，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)面臨著機(jī)構(gòu)注冊(cè)困難、職能定位不清、扶持政策不到位等困境?，F(xiàn)有學(xué)者研究大多探討民辦非企法人屬性的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，但是圍繞事業(yè)單位法人性質(zhì)的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)缺乏系統(tǒng)深入研究。尤其重要的是當(dāng)前國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)生了巨大變化，科技競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)出現(xiàn)了新特征新趨勢(shì)，科技與政治已經(jīng)耦合協(xié)同，科技體制機(jī)制改革進(jìn)入深水區(qū)，作為國(guó)家重要科技力量的傳統(tǒng)事業(yè)單位科研機(jī)構(gòu)僵化行政化，與我國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略科技力量建設(shè)緊迫需求滯后的現(xiàn)象較嚴(yán)重。

二是從我國(guó)創(chuàng)新實(shí)踐的新需求來看。習(xí)近平總書記2021年9月在中央人才工作會(huì)議上的講話指出，開展人才發(fā)展體制機(jī)制綜合改革試點(diǎn)，集中國(guó)家優(yōu)質(zhì)資源重點(diǎn)支持建設(shè)一批國(guó)家實(shí)驗(yàn)室和新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，發(fā)起國(guó)際大科學(xué)計(jì)劃，為人才提供國(guó)際一流的創(chuàng)新平臺(tái)，加快形成戰(zhàn)略支點(diǎn)和雁陣格局。這是黨中央首次將新型研發(fā)機(jī)構(gòu)與國(guó)家實(shí)驗(yàn)室這一國(guó)家最高科研平臺(tái)并列，進(jìn)一步體現(xiàn)了對(duì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的高度重視，進(jìn)一步凸顯了新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的重大歷史使命。在2021年12月舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)科技政策要扎實(shí)落地，要強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略科技力量，發(fā)揮好國(guó)家實(shí)驗(yàn)室作用，重組全國(guó)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，推進(jìn)科研院所改革。無(wú)論是發(fā)揮好國(guó)家實(shí)驗(yàn)室（重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室）作用，還是重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室“重組”、科研院所“改革”，其關(guān)鍵就是采用新的科研組織模式（即新型研發(fā)機(jī)構(gòu)）來運(yùn)營(yíng)與管理國(guó)家戰(zhàn)略科技力量，這也是賦予新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在新時(shí)代科技體制改革中的新任務(wù)、新期望、新篇章。建立符合人才與科技規(guī)律的創(chuàng)新體制機(jī)制是重要保障，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在創(chuàng)新體制機(jī)制改革中責(zé)無(wú)旁貸。對(duì)于山東省來說，這正是實(shí)現(xiàn)“在增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)創(chuàng)新活力上走在前”的工作新抓手、改革關(guān)鍵點(diǎn)和創(chuàng)新突破口。

二、新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)中的突出問題

2019年9月，科技部印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國(guó)科發(fā)政〔2019〕313號(hào)），對(duì)各地方建設(shè)多種形式的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)給出了政策指導(dǎo)，如山東省科技廳在2019年和2021年連續(xù)頒布了《山東省新型研發(fā)機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》(魯科字〔2019〕7號(hào))、《山東省新型研發(fā)機(jī)構(gòu)備案標(biāo)準(zhǔn)》（魯科辦發(fā)〔2021〕3號(hào)）等政策。截至目前，山東省經(jīng)省科技廳備案認(rèn)定的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)共299家，登記為事業(yè)單位法人的68家，占比22.7%；主要分布在高端裝備、新材料、新一代信息技術(shù)、現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)、綠色化工、醫(yī)養(yǎng)健康、智慧海洋、生態(tài)與環(huán)境八大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

新型研發(fā)機(jī)構(gòu)主要有登記為事業(yè)單位法人的、民辦非企和企業(yè)等三類：事業(yè)單位法人類型，一般由政府推動(dòng)、以財(cái)政經(jīng)費(fèi)為主舉辦；民辦非企類型，往往由高校院所、企業(yè)以及社會(huì)為主舉辦；企業(yè)類型，由民營(yíng)企業(yè)為主投資舉辦。本文新型研發(fā)機(jī)構(gòu)主要是指事業(yè)單位法人類型的研發(fā)機(jī)構(gòu)。事業(yè)單位法人類型新型研發(fā)機(jī)構(gòu)具有公益屬性，體現(xiàn)政府戰(zhàn)略意志，解決市場(chǎng)“不愿解決、不敢解決、解決不了”的產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)問題以及涉及國(guó)計(jì)民生的“卡脖子”技術(shù)，是作為更好地發(fā)揮政府作用的重要抓手，在打造國(guó)家戰(zhàn)略科技力量體系、發(fā)揮新型舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)等方面具有不可替代的作用。山東省目前比較具有代表性的事業(yè)單位法人新型研發(fā)機(jī)構(gòu)有山東產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院、山東高等技術(shù)研究院、山東能源研究院，以及北京理工大學(xué)前沿技術(shù)研究院等機(jī)構(gòu)，它們已成為山東省科技力量體系的主力軍，作為山東省創(chuàng)新體制機(jī)制改革的先行者和試驗(yàn)田，正成為山東省創(chuàng)新體制機(jī)制改革走在前的突破口。

經(jīng)過近兩年多的探索性建設(shè)，事業(yè)單位法人新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在我國(guó)積極進(jìn)行創(chuàng)新體制機(jī)制改革試點(diǎn)，在儲(chǔ)備國(guó)家戰(zhàn)略科技力量、優(yōu)化科技創(chuàng)新布局、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但是經(jīng)過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，也存在一些瓶頸性、深層次問題。總的來說，事業(yè)單位法人新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新體制機(jī)制改革“破”得不夠、“立”得也不夠，一些基本體制機(jī)制問題沒有解決，嚴(yán)重制約了人才效能的充分釋放，一定程度上影響了“率先突破”“引領(lǐng)發(fā)展”“走在前”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)體制機(jī)制改革中“破“與“立”突出問題主要有：一是新型研發(fā)機(jī)構(gòu)“是什么”不清楚，即使命宗旨與組織體制是什么不清楚。國(guó)家一直推動(dòng)事業(yè)單位體制機(jī)制改革，但是目前來看，與新時(shí)代國(guó)家急迫需求相比“破”得不夠，有些事業(yè)單位依然是“官本位”、行政化的傳統(tǒng)思維，體制機(jī)制僵化，簡(jiǎn)單套用行政管理模式，從而嚴(yán)重扼殺了科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力；同時(shí)“立”得也不夠，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)中事業(yè)單位社會(huì)公益屬性模糊不清，尤其是財(cái)政投入為主、政府支持建設(shè)的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，這將嚴(yán)重阻礙其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)改革探索，嚴(yán)重束縛其引領(lǐng)支撐發(fā)展能力。二是新型研發(fā)機(jī)構(gòu)“干什么”不清楚，即職責(zé)主業(yè)和組織章程不清楚?！靶滦汀笔求w制機(jī)制創(chuàng)新，“研發(fā)”是內(nèi)涵、是核心、是主線，建立符合人才成長(zhǎng)與科技創(chuàng)新規(guī)律的創(chuàng)新體制機(jī)制是“新型”要義之所在。目前有的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)沒有聚焦“研發(fā)”主責(zé)主業(yè)，占著事業(yè)單位的政策優(yōu)勢(shì)和財(cái)政支持，卻去干項(xiàng)目投融資、搞人員培訓(xùn)、分財(cái)政經(jīng)費(fèi)的事情。三是新型研發(fā)機(jī)“怎么干”不清楚，即管理機(jī)制與運(yùn)行模式不清楚。目前有些新型研發(fā)機(jī)構(gòu)“四不像”已經(jīng)成“四不管”。黨委不健全、章程不履行、決策不民主、工作不專業(yè)等現(xiàn)象存在，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)沒有履行好主體責(zé)任，沒有用好自主管理授權(quán)，缺乏對(duì)履責(zé)不到位的績(jī)效追蹤問責(zé)。

三、推進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)的對(duì)策建議

一是解決新型研發(fā)機(jī)構(gòu)“是什么”的問題，盡快完善事業(yè)單位法人管理體制。按照黨委政府深入推進(jìn)創(chuàng)新體制機(jī)制改革的工作部署，圍繞區(qū)域科技創(chuàng)新重大布局、重大任務(wù)、重大工程，盡快完善事業(yè)單位法人登記管理相關(guān)政策，堅(jiān)持依法依規(guī)注冊(cè)登記管理，明確新型科研機(jī)構(gòu)為了社會(huì)公益目的，按照非營(yíng)利性規(guī)則從事科學(xué)研究和成果轉(zhuǎn)化等活動(dòng)。堅(jiān)持把是否具有公益屬性作為新型研發(fā)機(jī)構(gòu)設(shè)立登記的關(guān)鍵條件，尤其是采用財(cái)政資金支持、政府（高校、國(guó)企）推動(dòng)的。

二是解決新型研發(fā)機(jī)構(gòu)“干什么”的問題，強(qiáng)化明確事業(yè)單位法人業(yè)務(wù)范疇。將政府或政府部門與高校、科研院所合作舉辦的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)納入監(jiān)管范圍，堅(jiān)持以落實(shí)科教強(qiáng)國(guó)、人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略為主線，明確新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范疇、主責(zé)主業(yè)。尤其是突出強(qiáng)化“研發(fā)”主責(zé)主業(yè)，避免大而全，堅(jiān)持專業(yè)化建設(shè)方向；避免平臺(tái)虛擬化，堅(jiān)持實(shí)體院所建設(shè)；避免自由發(fā)揮，堅(jiān)持“四個(gè)面向”；堅(jiān)持充分授權(quán)與外部監(jiān)督相結(jié)合，舉辦單位應(yīng)對(duì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的國(guó)有資產(chǎn)和重要財(cái)務(wù)事項(xiàng)實(shí)施監(jiān)管，建立健全國(guó)有資產(chǎn)管理制度以及國(guó)有資產(chǎn)流失責(zé)任追究和懲戒機(jī)制。

三是解決新型研發(fā)機(jī)構(gòu)“怎么干”的問題，推動(dòng)建立事業(yè)單位法人管理運(yùn)行機(jī)制。進(jìn)一步明確新型研發(fā)機(jī)構(gòu)不定機(jī)構(gòu)規(guī)格、不定行政等級(jí)、不定固定編制的原則，“章程”就是新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的“管理?xiàng)l例”，實(shí)行社會(huì)化用人和自主管理運(yùn)營(yíng)。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)落實(shí)法人自主權(quán)，建立健全以理事會(huì)為核心的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，明確各利益相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，構(gòu)建以公益目標(biāo)為導(dǎo)向、內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制完善、外部監(jiān)管制度健全的治理體系。壓實(shí)監(jiān)管責(zé)任，進(jìn)一步規(guī)范加強(qiáng)舉辦單位、登記管理機(jī)關(guān)等相關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)。鼓勵(lì)相關(guān)部門充分運(yùn)用“審慎監(jiān)管”模式，在監(jiān)管過程中不干預(yù)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)日常運(yùn)營(yíng)。建立多部門協(xié)調(diào)配合的監(jiān)管工作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的信用監(jiān)管和績(jī)效評(píng)估。